KOMMUNAL UTVECKLING AV E-TJÄNSTER
En kvalitativ fallstudie av Sambruksplattformen
STATSVETENSKAP VT-05 KANDIDATUPPSATS
TEKNIK OCH SAMÄLLE MALMÖ HÖGSKOLA
205 06 MALMÖ 2005-05-27
KANDIDATUPPSATS
KOMMUNAL UTVECKLING AV E-TJÄNSTER
En kvalitativ fallstudie av Sambruksplattformen
Mats Anderson
Sidantal: 39
Tecken: 83 721 ink blanksteg Handledare: Patrik Hall
Abstrakt
Uppsatsen undersöker empiriskt orsaker till de e-tjänster som utvecklas av kommuner. Metodologiskt gemomförs studien med en kvalitativ fallstudie av ett samarbete mellan ett antal kommuner, där syftet är att samverka kring e-tjänsteutveckling. De teoretiska utgångspunkterna för studien är hämtade från förvaltningsteoretiska idealmodeller och en skola kallad Social Shaping of Technology, vilket är en teori som fokuserar på sociala omständigheters påverkan av och på teknikutveckling. Resultatet av studien pekar på att kommuner i val av e-tjänster och utvecklandet av dessa i första hand effektiviserar sin egen verksamhet och att det medborgarperspektiv som används retoriskt mer framstår som en god bisak. Undersökningen visar också på att näringslivet är en viktig aktör i utvecklingen, medan medborgaren lämnas helt utanför processen.
Local governments development of e-services
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1.0 INLEDNING ...01
1.1 Bakgrund...01
1.2 Syfte och problem...02
1.2.1 Mitt bidrag ...03
1.3 Avgränsning ...03
1.4 Material och utgångspunkter ...04
1.5 Källkritik ...05
1.6 Begrepp ...06
1.7 Disposition...07
2.0 METOD ...08
2.1 Inledning...08
2.2 Kvalitativ och kvantitativ forskning ...08
2.3 Fallstudie...09
2.4 Insamlande av empiri ...10
2.4.1 Semistrukturerade intervjuer ...11
2.4.2 Semistrukturerade kortintervjuer och elektronisk enkät...12
2.4.3 Elektronisk enkät ...12 2.4.4 Litteraturstudie ...13 2.5 Analys ...13 3. TEORI...14 3.1 Inledning...14 3.2 Förvaltningsteori ...14 3.2.1 Legalbyråkratisk modell...15 3.2.2 Professionell modell...16 3.2.3 Korporativ modell ...16 3.2.4 Brukar modell ...16 3.2.5 Politieker modell ...17
3.3 Social Shaping Of Technology ...17
3.3.1 Intresseområden...17
3.3.2 Tekniska vägval och dess innovatörer...18
3.2.3 Användare av teknik...19
3.2.4 Begrepp/Operationalisering ...20
4.0 E-TJÄNSTEUTVECKLING I NÄTVERK ...21
4.1 Inledning...21
4.2 Sambruk Bakgrund ...21
4.3 Vem och vad formar e-tjänsterna?...23
4.3.1 Urval av pilotprojekt...24
4.3.2 Processbeskrivning och professioners legitimitet...24
4.3.3 Tolkningsflexibilitet: Vad är det egentligen vi skall göra? ...26
4.3.4 Brukar- och medborgarperspektiv...27
4.3.5 Kravspecifikation ...29
4.3.6 Projektens framtid ...30
4.1 Varför prioriteras vissa val framför andra?...30
4.1.1 Inre och yttre effektivisering och rationalisering...30
4.1.2 Ekonomiska vägval ...32
4.1.3 Teknik...33
4.1.4 Politiskt inflytande...34
5.0 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER ...37
5.1 Inledning...37
5.2 E-tjänster för tjänstemän i första hand, medborgaren i andra hand...38
5.3 Medborgligt vakuum i utvecklingsprocessen ...38
REFERENSER ...40 Intervjuer...42 FIGURFÖRTECKNING Fig. 01 Förvaltningsmodeller ...15 Fig. 02 Brukarmodell...28 Fig. 03 Sambruk ...37 BILAGOR Bilaga ETT...43 Bilaga TVÅ ...44 Bilaga TRE...45
1.0
⎜INLEDNING
Undersökningens syfte och problem
1.1 ⎜BAKGRUND
En bra bit in i vad som brukar kallas informationssamhället har utvecklingen av den nya tekniken, som hör den till, kommit ett stycke på vägen, men exakt vart den är på väg eller vad den skall innehålla, är det ingen som riktigt vet. Det vi ”vet” är dock att Sverige sitter i framsätet vad det gäller utvecklandet av IT och elektroniska tjänster. Vi är bäst i Europa finns det till och med dom som hävdar vilket borde placeras oss högt även på världslistan (tidningen Ny Tekniks webbsida, 2005).
Sveriges regering har dock som mål att bli ett informationssamhälle för alla med en myndighet som är medborgarna till handa 24 timmar om dygnet alla dagar på året, allt med hjälp av den nya tekniken (Prop. 1999/2000: 86). Det innebär att om du, mot förmodan, vill ansöka om byggnadslov klockan 03:00 nyårsafton eller boka dagisplats till ditt barn 04:30 på långfredagen, eller ansöka till gymnasiet 15:45 en vanlig vardag, så ska du kunna göra det, och sen också ha möjlighet att följa ditt ärende från start till leverans. Men riktigt så långt har utvecklingen inte kommit än. Denna reform innebär att mycket av det som nu utförs, via myndigheter och kommuner manuellt, framöver även kommer att kunna uträttas digitalt, via Internet, telefon eller Tv: n, är det tänkt. Detta har krävt och kommer även framöver att kräva utveckling och ”elektronisering” av tjänster, såkallade e-tjänster. Och mycket av det ansvaret ligger i händerna på kommunerna, vilka regeringen pekar ut som en av de viktigaste aktörerna i utvecklandet av e-tjänster (Prop. 1999/2000: 86. Prop. 2001/02: 80) .
E-tjänster är ett brett och innehållsrikt begrepp. Vad det gäller kommunala e-tjänster kan det handla om allt ifrån enkel publicering av information på Internet, möjligheten att ladda ner ett dokument för utskrift, till att ansöka om bygglov eller ekonomiskt bistånd. Än så länge har det
2
kommunal nivå. Men en utveckling mot 24h-kommunen är på väg och regeringen trycker på genom Statskontoret, E-nämnden och 24h-delegationen.
Med risk att låta lite dramatisk så håller kontakten mellan medborgare, brukare och kommunerna på att sakta men säkert förändras, från en fysisk kontakt till en digital kontakt och med det även organiseringen av kommunerna.
Även om förändringen sker sakta och gradvis så är detta inte trivialt. Det är inte bara tekniskt komplicerat att utveckla vissa tjänster, det kan även ha en stor inverkan på vilket sätt vi lever våra liv och hur samhället kommer att se ut i framtiden. ”När vi bytte hästen mot bilen blev världen aldrig mer densamma. Det var inte bara frågan om en praktisk förändring, att dras av motor istället för en häst, det var också en kulturell och samhällelig förändring. Det kan det också vara att använda IT […] i synnerhet såsom informationstekniken har utvecklats” (Åström, 2004, s.139)
1.2 ⎜SYFTE OCH PROBLEM
Utvecklingen av elektroniska tjänster kan med andra ord få stor effekt på hur samhället kommer att se ut framöver och på vilket sätt vi kommer att leva. Jag menar att det då blir väldigt viktigt vilka tjänster man väljer att utveckla, och hur dessa utvecklas. Mitt syfte med denna undersökning är att empiriskt undersöka vad som formar de e-tjänster som medborgare
och brukare får tillgång till samt hur det kommer sig att vissa tjänster prioriteras framför andra. Det som formar eller har inverkan på utvecklingen av e-tjänsterna påverkar vilka
tjänster som blir producerade och för vem, vilket gör en skillnad för vilket samhälle som sedan blir vår vardag. Utifrån detta syfte ställer jag mig ett par frågor;
Vad och vilka formar de e-tjänster som svenska kommuner tillhandahåller? Är det teknikens möjligheter eller kommuners ambitioner som är drivande? Är tjänsterna i första hand till för effektivisering av förvaltningen eller som service för medborgarna? I ett urval av möjliga e- tjänster, vilka prioriteras och varför?
1.2.1 ⎜Mitt bidrag
Ett vidare syfte är att kunna medverka till en större förståelse för hur kommunalt samarbete ser ut och då speciellt kring utvecklingen av e-tjänster. Montin skriver om ett ökat samarbete mellan kommuner och jag har själv i en enkätstudie sett tecken på kommunala samarbeten kring e-tjänster runt om i Sverige, vilket gör min undersökning mer relevant då möjlighet finns att dra kunskap ifrån mitt arbete och använda på andra fall (Montin, 2002 s.51) 1.
Det finns en brist i Sverige på empirisk forskning kring elektroniska tjänster, och då framförallt i utvecklingsfasens tidiga skeende, vilket jag önskar bidra till. Den forskning som finns har dessutom i stort fokuserat på teknikens ”effekter på” eller ”implikationer för” samhället. Min studie hjälper till att vända riktningen på denna teknikdeterministiska pil och ser även från det andra hållet, dvs. hur sociala grupper och institutioner formar och anpassar tekniken (Jmf, Ilshammar och Åström, 2001 s.91 & Åström, 2004 s.29) .
Likaså hoppas jag kunna göra en teoretisk insats med uppsatsen, då Social Shaping of Technology, (se SST under kapitel fyra) är en relativt ny och outforskad teori i just e-tjänstesammanhang. Det har även hävdats
”att SST kan hjälpa till att bredda den teknikpolitiska agendan och göra den mer pro-aktiv. Istället för att ’bara’ ägna sig åt retroaktiv vinst och kostnads analys av teknik skulle en konstruktiv teknisk bedömning kunna möjliggöra en utforskning kring möjlig inblandning av olika val i och under utveckling av teknik” (Williams, 1996, s.858).
Jag önskar med andra ord kunna bidra med kunskap och/eller problemformulering kring utvecklingsarbetet som kan underlätta vid olika policybeslut kring e-tjänster.
1.3 ⎜AVGRÄNSNING
För att undvika en för bred eller diffus undersökning har jag avgränsat och fokuserat mig på ett samarbete mellan ett 30 tal kommuner som kallas Sambruk2. Inom detta nätverk av kommuner pågår en utveckling av e-tjänster som flera kommuner gemensamt har intresse av.
1
Se bilaga Två
2
4
Vid starten av denna undersökning hade Sambruk påbörjat fem pilotprojekt vilka har blivit en ytterligare fokusering för mig, med andra ord hur man i dessa pilotprojekt tänker kring utvecklandet av tjänsterna. För att precisera än mer har jag inriktat mig på själva designfasen av e-tjänsterna, och fasen precis före denna i den mån det har gått, där man preciserar vad man vill utveckla och varför. Detta för att på bästa sätt kunna besvara mitt syfte och problemställning samt min ambition att bidra med kunskap och problemformulering kring olika beslut om utveckling av e-tjänster. Mitt teorival har också hjälpt mig göra denna avgränsning. Arie Rip argumenterar åt mig:
”A challenge, not just for technology developers, but increasingly also for
policy makers and critical societal groups, is to influence technological change at an early stage, when irreversibility’s have hot yet set in and one can hope to sway the balance between desirable and undesirable impacts.”(Rip, 2002, s.155)
Redan på ett tidigt stadium i utvecklandet av e-tjänster tas beslut, medvetet eller omedvetet, om vad som är viktigt genom att välja någon tjänst före någon annan, vilka tjänster som ”vi” (vilka det nu är) vill ha och vilka personer och kompetenser som kommer inkluderas i utvecklingsprocessen. Det är dessutom viktigt att förstå dessa förändringar på ett tidigt stadium vilket annars kan leda kommunerna in på spår som kanske inte är önskvärda, ”men som likväl är svåra att förändra enligt stigberoende mekanismer” (Åström, 2004, s.64)
1.4 ⎜MATERIAL OCH UTGÅNGSPUNKTER
Då Sambruk är ett relativt nytt projekt och det finns begränsat med material skrivet kring det, har materialinsamlandet till stor del kommit via intervjuer, telefonsamtal och enkäter av olika slag (en utförligare redovisning av detta sker i kapitel två). Detta gör såklart att min uppfattning om världen, mina förutfattade meningar och subjektiva värderingar har ”färgat” det material som samlats in. Jag är väl medveten om att jag påverkar mitt material på flera olika sätt. Jag kan inte separera mig själv helt ifrån det objekt som studeras. Min ”ryggsäck” av erfarenheter och syn på världen påverkar de val jag gör i såväl val av fall, frågor, teori, böcker som val av intervjupersoner (Jfr Jensen, 1991, s.88). För att i någon mån försöka
undvika detta, som man i positivistisk språkdräkt3 kallar intersubjektivitetsproblem så har jag i metodkapitlet noggrant motiverat och lämna kvar ”byggställningar” för att läsaren skall kunna se hur och varför jag drar de slutsatser som jag gör (Lundkvist, 1993, s.53).
Den förvaltningsteoretiska litteraturen är hämtad ifrån tillgänglig litteratur och då i huvudsak Bo Rothsteins Politik som organisation som väl kan ses som en klassiker inom svensk statsvetenskap. Iden om SST kommer ifrån en antologi, Shaping Technology, Guiding Policy vilket täcker historik och dess olika infallsvinklar. Jag har även tagit del av en del vetenskapliga artiklar i ämnet samt två Statsvetenskapliga avhandlingar som använt sig av delar av SST perspektivet i sina undersökningar4.
Övrigt material som använts är metodlitteratur, forskningslitteratur om kommuner och olika dokument ifrån Regeringen, Statskontoret, 24-timmarsdelegationen och E-nämnden i form av propositioner och rapporter av olika slag. Här bör också nämnas att jag varit i kontakt med flera människor runt om i landet som på olika sätt kunnat bidra till min kunskap kring e-tjänster i stort och Sambruk mer precist5.
1.5 ⎜KÄLLKRITIK
Denna, i många hänseenden, omfattande materialsamling öppnar möjligheten för en god analys, men det finns också utrymme för viss kritik. Jag skall här försöka redovisa för de brister jag själv ser och i vissa fall försvara eller förklara.
I ”fallet” som jag valt, Sambruk, ingår fem pilotprojekt, men inga av dessa projekt är implementerade utan består i dagsläget av processbeskrivningar och kravspecifikationer som är i ett upphandlingsskede. De är med andra ord färdigspecificerade men inte ”tillverkade” och i användning än. Detta kan man tycka är problematiskt för att effekterna av vad och vilka som formar tjänsterna inte än är direkt synbara. Jag har valt att fokusera på designfasen av flera skäl. Dels för att det i denna fas planeras vad som skall göras. Men också för att här fastställs om en lokalbokningstjänst eller gymnasieval eller annan tjänst skall tillverkas över
3
Ett uttryck lånat av Guy Peters, 1998
4
Joachim Åström, 2004; Mot en digital demokrati? Och Lars Ilshammar, 2002; Offentlighetens nya rum
5
Tack: Caroline Andersson, Departementssekreterare, Regeringens IT-politiska strategigrupp,
Näringsdepartementet och Gustaf Johnssén, Avdelningsdirektör, Statskontoret och Janne Dicander, Projektledare för Sambruk.
6
huvudtaget. Vilka och vad som här har möjlighet att påverka är därför av största betydelse. Dels stämmer avgränsningen bra överens med de teorier jag valt att använda mig av. Det är inom SST (se kapitel fyra) vanligt att man fokuserar på just konstruktionsfasen eller designfasen av teknik (Sorensen, 2002).
För intervjuerna valde jag att ta in representanter ifrån alla fem pilotprojekten. Om jag valt endast ett projekt och fokuserat på detta hade kunskapen kunnat bli djupare och mer precis. Men jag hade då också förlorat i bredd och tror att det hade varit en större förlust i detta fall. Att få en viss bredd är viktig för att kunna legitimera undersökningen. En studie av ett projekt hade inte kunnat bidra med några generella slutsatser. Nu kan jag korsbekräfta viss information, se på lik och olikheter och tendenser, om dock ganska liten.
Fallstudie som val av metod kan innebära att det blir svårt att dra generella slutsatser. Ett falls komplexitet gör också att alla variabler kan framstå som potentiella förklaringsvariabler (Peters, 1998 s.2-5). Men då mitt fall består av mindre små fall finns det ändå ett visst utrymme för generella tendenser rörande utveckling av e-tjänster. Robert Yin menar också att fallstudien ger möjlighet till analytisk generalisering, dvs. om resultaten jämförs med de teoretiska utgångspunkterna (Yins, 1989, s.38) .
1.6 ⎜BEGREPP
För att inte förvilla någon vill jag här göra en enkel förklaring av på vilket sätt jag använder mig utav olika begrepp. Jag vill påpeka att det inte är en encyklopedi utan mer ett schema för mitt sätt att använda eller kategorisera begrepp.
E-tjänst – Elektronisk tjänst. Detta är ett centralt begrepp genom hela undersökningen och innebär här en kommunal tjänst som tillhandahålls i huvudsak via Internet. Det kan vara en gammal tjänst som man valt att digitalisera, som tillexempel möjligheten att skriva ut olika dokument via en webbsida eller en helt ny form av tjänst som en möjligheten att genomföra lokala folkomröstningar via Internet.
Artefakt, Innovation – En teknisk produkt, som tillexempel en e-tjänst. Begreppen är hämtade ur de teorier jag använder mig av och används av forskare kring olika typer av teknik. Det kan handla om allt ifrån kylskåp och mobiltelefoner till Internet och e-tjänster. I denna undersökning åsyftar jag en eller flera e-e-tjänster.
Innovatör, utvecklare, producent – Person som på något sätt är involverad i processen kring hur en e-tjänst blir till.
1.7 ⎜DISPOSITION
Efter detta inledande kapitel beskriver jag i del två hur jag har tagit mig an uppgiften som jag ovan beskrivit. Mina tillvägagångssätt vid intervjuer och enkätmetoder diskuteras. Jag beskriver på vilket sätt jag tillförskansat mig empirin och hur analysen utförts. I kapitel tre beskriver jag de teorier som använts för att analysera, beskriva och förklara det material som jag tagit till mig. Den nästsista, fjärde delen är en analys av Sambruk och deras tillvägagångssätt vid utvecklingen av e-tjänster och vilka orsaker som ligger bakom dessa. I femte kapitlet redovisas slutsatserna och en sammanfattande beskrivning av undersökningen avslutar tillsist uppsatsen.
2.0 |METOD
Kvantitativ och kvalitativ forskning
2.1 ⎜INLEDNING
I detta kapitel redovisas de tillvägagångssätt som jag använt mig av för att undersöka, uppnå och besvara uppsatsens syfte och problemställning. Först gör jag en kort beskrivning av skillnaden mellan kvalitativ och kvantitativ forskning för att placera min uppsats emellan dessa. Sedan beskriver jag hur jag gjort min fallstudie och varför. Jag går också igenom intervjuteknik och enkätutformning, samt på vilket sätt jag använt mig av teorier.
Det kanske viktigaste syftet med kapitlet är att redovisa ”byggställningarna” för att på så sätt legitimera mina slutsatser, och att i denna, till största del, kvalitativa studie tillgodose ett intersubjektivitetskrav (Lundqvist; 1997, s.52).
2.2 ⎜KVALITATIV OCH KVANTITATIV FORSKNING
Kvalitativ forskning syftar till att klargöra fenomenens karaktär eller egenskaper, alltså dess
innebörd och mening. Man ställer sig frågor som: vad betyder fenomenet och vad handlar det om? Kvantitativ forskning, å andra sidan, handlar om att fastställa mängder, alltså förekomst och antal, vilket innebär att man ställer frågor som: hur vanligt är fenomenet och vilka är sambanden? Dessa olika mål och frågor gör att valet av metod också kan variera. När det gäller tillexempel intervjuer så gör man detta på lite olika sätt. Vid en kvalitativ intervju är det forskaren (jag) som är det viktigaste redskapet och man använder sig av det direkta mötet mellan forskare och intervjuperson och det unika samtal som uppstår i just denna kontext. Den kvantitativa intervjun utgår ifrån en på förhand utarbetad och detaljerad intervjuguide och den genomförs på samma sätt för varje intervju (Widerberg, 2002, s.15-16).
Mitt val av metod kan kallas en hybrid eller pluralistisk metodologi (Åström, 2004, s.55), då jag till största delen ägnar mig åt kvalitativ forskning men även använder mig av kvantitativa
metoder. Jag tycker på inget sätt att metoderna är motsägelsefulla utan används till fördel som komplement till varandra (Jfr Lövgren, 2005, Åström, 2004, s.61, Lundqvist, 1993).
2.3 ⎜FALLSTUDIE
För att uppnå uppsatsens syfte kommer de metodologiska verktygen mer specifikt falla inom ramen för en kvalitativ fallstudie. Fallet är Sambruk, vilket är ett nätverk bestående av ca 30 kommuner som samverkar kring utvecklandet av e-tjänster. Jag väljer således att betrakta deras samverkan och de processer kring utvecklingen av e-tjänster inom projektet som ett fall. Karaktärsmässigt påminner angreppssättet om Lundkvists beskrivning av fallstudie med; följsamhet, djupgående information, djupintervjuer, jag-du-relation till den undersökte och observation inifrån (Lundquist, 1993, s.104). De fenomen jag är intresserad av att tydliggöra är processen och drivkraften bakom de e-tjänster som utvecklas inom Sambruk. Jag tänker att drivkraften bakom de tjänster som utvecklas är av stor betydelse för den framtida förvaltningen, och samhället i stort. Dessa tjänster har under senare tid blivit en del av vår vardag och utvecklingen pekar åt att det blir en större och större del av den, vilket i sig legitimerar eller snarare uppmuntrar en studie som denna.
Denna forskningsstrategi kan också motiveras utifrån Robert K Yins kriterier för när en fallstudie är en lämplig metodologisk strategi. Han menar att det är lämpligt när “a how or why question is being asked about a contemporary set of events, over which the investigator has little or no control” (Yins, 1989, s.20). Denna uppsats syfte och frågeställning uppfyller alla dessa kriterier med såväl ett hur och varför i frågeställningen samt att jag som undersökare har väldigt liten kontroll.
Det finns många olika typer av fallstudier. De kan baseras på ett eller flera fall och utnyttja olika typer av metodologiska ansatser, såväl kvantitativa som kvalitativa. Vad de olika typerna har gemensamt är att fallstudier är empiriska forskningsstrategier som undersöker ett nutida fenomen i en samhällelig kontext, att gränserna mellan fenomenet av intresse och kontexten är luddiga, samt att flera olika källor av empiri kan användas (Yins, 1989, s.23). Även dessa kriterier passar på min undersökning. Sambruk kan inte särskiljas från den samhälleliga politiska och kulturella kontexten och jag använder mig av flera olika typer av empiriskt material.
10
En fördel med fallstudier är att det ger möjligheten att ta hänsyn till, och gå på djupet med de komplexa samband som karaktäriserar politiska och samhälleliga fenomen (Yins, 1989, s.2). Detta är såklart extra intressant i ett som detta relativt nytt politikområde.
Vid val av fall är det viktigt att man väljer ett tydligt avgränsat system (Merriam,1994, s.24). Sambruk är ett nätverk av ett visst antal aktörer som samarbetar på en tydligt definierad arena, nämligen att samarbeta kring utveckling av e-tjänster. Beslutet att fokusera sig på kvalitativa fallstudier kommer sig av det faktum att man då snarare inriktar sig på insikt, upptäckt och tolkning än på hypotesprövning. ”[g]enom att koncentrera sig på en enda företeelse eller situation (fallet), strävar man med detta angreppssätt efter att belysa i samspelen mellan viktiga faktorer som kännetecknar företeelsen eller situationen i fråga” (Merriam,1994, s.25).
Nämnas, som argument för fallstudiemetoden, bör också att mitt val av teori vilket uppmuntrar användandet av en kvalitativ fallstudie (Sorensen, 2002, s.20).
Kritiken mot fallstudier handlar ofta om möjligheten till att använda resultaten i andra sammanhang än i det undersökta fallet. Man menar att slutsatser inte direkt kan överföras till andra fall, men som Yin påpekade ovan kan det relateras till teorier. Den generalisering som kan komma ifråga blir följaktligen utifrån en fallstudie, en analytisk generalisering från empiriska data till teoretiska utsagor om problemområdet (Åström, 2004, s.64). Jag har dessutom ökat mina möjligheter att göra analytiska generaliseringar då jag inom Sambruk kan göra en jämförelse mellan de olika pilotprojekten som kan ses som små fall inom fallet. Analysen kan på detta sätt bli mer konkret och verklighetsanknuten.
2.4 ⎜INSAMLANDE AV EMPIRI
Jag har använt mig av flera metoder för att tillförskansa mig det material jag behöver för att leva upp till undersökningens syfte och besvara frågeställningarna. Jag har i huvudsak valt ett
nerifrån och upp perspektiv vilket har stor betydelse för mitt angripande av de frågeställningar
jag tar upp. Forskningsstrategin tar sin början i vad som faktiskt sker i verksamheten på förvaltningen. Metoden grundar sig på antagandet att beslut som tas på en lägre nivå inom förvaltningen mycket väl kan vara det som formar den faktiska politiken. Som en konsekvens av detta antagande fokuseras, åtminstone till en början, insamlandet av empiriskt material till företeelser på en lägre nivå inom förvaltningen. Valet av denna metodologiska utgångspunkt
handlar till en stor del om en avvägning av vilken strategi som bäst förklarar den undersökta processen (Rothstein (red) 1995).
2.4.1 ⎜Semistrukturerade intervjuer
Jag har gjort sex semi- eller halvstrukturerade intervjuer med olika projektledare inom Sambruk, både övergripande organisatoriska projektledare samt projektledare för specifika e-tjänster. Vid intervjuerna har jag utgått ifrån en mall med frågor utformade utifrån uppsatsens syfte, men jag har samtidigt lämnat öppet för möjligheten till andra frågor som passar in i situationen6. Följdfrågor har av naturliga skäl skiljt sig mellan intervjuerna, vilket har lett till att väsentligheterna i varje enskild intervju uppkommit ur klart varierade frågeställningar. Anledning till att jag utgått ifrån en mall är flera. Dels för att vara så säker jag kan vara när intervjun är klar på att jag fått respondenten att berätta om de ämnen som jag vill undersöka och dels för att kunna korskontrollera uppgifter mellan flera olika källor. Intervjuerna har spelats in på band för att jag skall kunna ha min fulla koncentration på vad intervjuobjektet svarar och kunna ställa relevanta följdfrågor. Intervjuerna har sedan transkriberats för att underlätta analysen7.
Den kvalitativa intervjun är ett medel för att upptäcka eller identifiera okända eller mindre kända innebörder. Det är mer än själva innehållet i intervjun som är relevant. Man bör också väga in exempelvis kroppssignaler och tonlägen i bedömningen av intervjumaterialet, exempelvis ironi och irritation (Svensson & Starrin, 1996, s.56). Något av de viktigaste tecknen på en väl genomförd intervju är att det framkommit ett, utifrån syftet, väl sammanhängande intervjumaterial. Detta förutsätter inte minst att den som gör intervjun genom goda förkunskaper och öppenhet i intervjuguiden medskapar en förutsättningsfull intervju (Svensson & Starrin, 1996, s.58).
Vid urval av respondenter har jag fokuserat på projektledare som har översikt av hela Sambruk och deras sätt att arbeta för att få en bred känsla av de idéer och intentioner som finns med projektet. Jag har även intervjuat projektledare för specifika e-tjänster för att få lite mer handgripliga kunskaper kring utformningen och processen kring e-tjänsterna. Då dessa sitter ute i verksamheten i kommunerna och sköter samtidigt ett projekt inom Sambruk har de så att säga insyn ifrån flera håll.
6
Se bilaga Ett
7
12
2.4.2 ⎜Semistrukturerade kortintervjuer och Elektronisk enkät
Utöver de sex djupare intervjuerna gjorde jag även en rundringning till medlemskommunernas kontaktpersoner och ställde fyra på förhand utformade frågor8. Även här var jag öppen för olika följdfrågor och riktningar som samtalet kunde leda till. Då jag hade svårt att få tag i personer på alla de ca 30 kommunerna skickade jag dessa frågor via e-post till personer som jag inte kom i direkt kontakt med. Sammanlagt svarade tio kommuner9.
Mitt syfte var att bredda förståelsen för medlemskapet i Sambruk, att undersöka kommunernas intentioner, samt att få ytterligare referenser för att korskontrollera mina insamlade uppgifter. Så även enkäten hade en kvalitativ ansats eftersom min avsikt inte var att kunna kvantifiera någonting.
2.4.3 ⎜Elektronisk enkät
För att kunna uttala mig i mer generella termer kring e-tjänsteutvecklingen i kommunerna gjorde jag även en mycket kort, standardiserad, elektronisk enkät som skickades till 100 kommuner som inte är involverade i Sambruk (Trost, 2001, s.55). Jag intresserade mig i denna för kommunernas kännedom om Sambruk, hur det kommer sig att man inte är medlem och vad man har för alternativ strategi kring e-tjänsteutvecklande. Jag lämnade varje fråga öppen för reflexioner och egna funderingar, så kommunen själv kunde välja att svara så lite eller så mycket de ville. Då jag i denna intresserade mig för frekvens såväl som för förståelse så hamnar enkäten, metodmässigt, någonstans emellan kvalitativ och kvantitativ metod (Trost, 2001, s.22). Jag gjorde ett slumpmässigt urval av kommuner via Sveriges kommuner och Landstings webbsidas e-postlista (www.skl.se).
Sammanställning eller kodning av materialet har jag gjort genom att helt enkelt läsa alla svar och notera de olika svaren på frågorna manuellt. Av 100 svarade 46 vilket är ett bortfall på mer än 50%. Detta kan bero på flera saker, som tillexempel att jag inte specificerade någon person utan skickade brev till den adress som fanns tillgänglig via Sveriges kommun och landstings webbsida (www.skl.se), brist på uppdatering av adresser på webbsidan, ointresse, eller att man helt enkelt glömt bort att svara. Jag var förberedd på ett visst bortfall men försökte underlätta och uppmuntra svar genom att ställa mycket få och enkla frågor. Trost tycker att man kan räkna med en svarsfrekvens på 50-75 % på enkäter och är det färre bör
8
Se bilaga Två
9
man reflektera över detta (Trost, 2001, s.118). 46 kommuner är kanske inte representativt för alla landets ca 250 kommuner som inte är medlemmar i Sambruk, men man får ändå en ganska bra bild över attityder kring Sambruk och kommuners alternativa strategier i utvecklandet av e-tjänster.
2.4.4 ⎜Litteraturstudie
En relativt omfattande litteraturstudie har även gjorts av Regeringens, Statskontorets, e-nämndens och 24-timmarsdelegationens olika dokument kring e-tjänster10. Få av dessa dokument handlar direkt om e-tjänster men de har givit mig en bredare kunskap om IT överlag, dess politik, karaktär och särdrag. Mycket energi har även lagts på inläsning av teori- och metodlitteratur, forskningslitteratur kring e-tjänster, e-förvaltning, e-demokrati, kommuner och styrning.
2.5 ANALYS
Analysen eller användningen av teorier har i huvudsak handlat om att problematisera och ge möjliga förklaringsmodeller till den empiri som införskaffats. Teorierna har brutits upp i mindre delar och begrepp för att verka som ett analysinstrument vilket jag ”dragit” mitt empiriska material igenom. De har legat till grund vid utformningen av frågeformulären till intervjuerna och hjälpt mig kategorisera materialet, identifiera orsaker bakom e-tjänster och identifiera aktörer involverade i processen. Förvaltningsmodellerna (se kapitel tre) används för att undersöka styrningen av e-tjänsterna och för vem man utformar dem medan SST teori (se kapitel tre) hjälper mig identifiera vägval och processen kring aktörers påverkan av och på tekniken.
Teorianvändningen är väldigt viktig och hjälpsam i analysen men en viktig anmärkning är dock ”att det är innebörden i data, inte teorierna, som ska utgöra den helhetsbild som blir resultatet av våra tolkningar” (Gunnarsson, 2005).
10
Statskontoret: ”E-tjänster och besökare på offentliga webbplatser”, ”E-tjänster på myndigheternas webbplatser”, ”Den offentliga förvaltningen i e samhället” , ”e-samverkan mellan stat och kommune”
Regeringen: ”Ett informationssamhälle för alla”, ”Formel, formkrav och elektronisk kommunikation”, ”Förslag till strategi för att minska de digitala klyftorna” ”På väg mot 24-timmarsmyndigheten”, Utvecklingskraft för hållbar välfärd” E-nämnden: ”Vägledningen 24-timmarswebben 2.0”
3.0 │TEORI
Förvaltning och social formning av teknik
3.1 ⎜INLEDNING
I detta kapitel redovisas de teoretiska utgångspunkterna, vilka är förvaltningsteori och Social
Shaping of technology. Förvaltningsteorin är vald för att belysa Sambruks beslut- och
styrningsprocess kring e-tjänsterna och vad som legitimerar detta. De hjälper mig också identifiera för vem som e-tjänsterna utformas. Social Shaping teorin är också intresserad av vem men även av vad som påverkar och formar tekniken. Medan förvaltningsmodellerna har ett mer generellt styrningsintresse intresserar sig SST för styrning eller formningen av just teknik och aktörers inverkan på och påverkan av teknik. Teorin har också ett starkt intresse i innovationsprocessen vilket är av stor betydelse för denna undersöknings syfte och problemställning. De båda teoriskolorna intresserar sig således även för makt. Förvaltningsteorin ser på makt genom legitimeringen av olika beslut och SST, som uttryckligen ser makt som en relationell kapacitet undersöker aktörers handlingar och nätverksbyggande för att uppnå olika sociala mål (Ilshammar, 2002, s.50). De båda teorierna kompletterar på detta sätt varandra och ger mig en bredare teoretisk förklaringsmodell.
Avsikten med detta kapitel är att det i sig skall fungera som analytiskt instrument i den empiriska undersökningen som följer i kapitel fyra.
3.2 ⎜FÖRVALTNINGSTEORI
Då jag är intresserad av vad och vem som formar e-tjänster, är jag även direkt intresserad av beslutsprocesser och styrning. Vem kan påverka vad och hur? Rothstein skriver om hur de offentliga besluten rättfärdigas och illustrerar problematiken genom att jämföra den offentliga politikens beslutsprocess med marknadens där du i teorin inte är tvungen att köpa eller sälja något, ”utan överenskommelserna är frivilliga och alla aktörer har formellt lika status” (Rothstein, 1997, s.48). Det politiska systemets beslutsprocess kan däremot vara lite
problematiskt att legitimera då staten ofta arbetar i en monopolsituation (militärtjänst, pensionsbelopp och andra bidrag t ex). Därför måste dessa beslut rättfärdigas på annat sätt än marknadens (Rothstein, 1997, s.48). Rothstein försöker förklara detta genom sex olika förvaltningsmodeller, deras beslutsprocess och styrning. Jag tar hjälp av dessa sex modeller dels för att sätta in Sambruk i en vidare förvaltningskontext samt för att försöka beskriva och förklara styrningen av e-tjänster och hur beslutsprocesser och legitimeringen av dessa ser ut.
Förvaltningsmodellerna presenteras här nedan kort som idealtyper. Poängen med att använda idealtyper är att man får ett analytiskt mätinstrument, vilket innebär att vi kan avgöra om en förvaltningsstruktur (Sambruk) är mer lik någon idealtyp ”och från detta dra slutsatser om dess sätt att fungera mer eller mindre väl i olika sammanhang beroende på vilka krav som ställs” (Rothstein, 1997, s.52).
Rothstein har som ovan kan utläsas i figuren sex modeller. Jag kommer nedan att kort presentera fem av dem och väljer då bort lotterimodellen för att den inte fyller någon funktion i min analys. Sambruk har ingen lotteriprocess över huvudtaget och en utveckling utöver den som görs i Fig. 01 anser jag onödig.
3.2.1 ⎜Legalbyråkratisk modell
Denna modell innebär att förvaltningen bygger på centralt beslutade, precisa lagar och regler. Legitimitet uppstår genom att medborgarnas kännedom om regelverket kan förutse resultatet av sina ”mellanhavanden med staten” (Rothstein, 2001, s.72). Modellen förutsätter att regler Fig 01 Förvaltningsmodeller. (Bygger på Rothsteins modell. (Rothstein, 1997, s. 88))
16
och förordningar tillämpas av opartiska och neutrala tjänstemän. Problemet med modellen är att det i många sammanhang är svårt att göra regler (Rothstein, 2001, s.72).
3.2.2 ⎜Professionell modell
I denna modell överlåts de offentliga besluten i genomförandeprocessen åt en särskilt legitimerad yrkeskår som genom utbildning och vetenskapligt grundade kunskaper anses besitta insikter som gör att man tror dem kunna fatta beslut på eget ansvar (Rothstein, 2001, s.73). Relationen mellan stat, medborgare och yrkeskåren är inte helt okomplicerad. Staten är bland annat beroende av yrkeskåren för dess kunskap och stöd vid genomförande av olika program. Yrkeskåren i sin tur är ofta beroende av att staten på olika sätt upprätthåller medborgarnas förtroende för kåren samt ger dem monopol på utövandet av sitt yrke. För att legitimera yrkeskåren är medborgarnas tilltro till deras kunskaper mycket viktig. Denna tilltro kan naturligtvis skifta ifrån yrkeskår till yrkeskår (Rothstein, 2001, s.73).
3.2.3 ⎜Korporativ modell
Denna modell bygger på att beslut i genomförandeprocessen överlämnas åt representanter för den, eller de grupper som de offentliga åtgärderna riktar sig till. Exempel på detta skulle kunna vara att jordbrukarnas organisationer får inflytande över jordbruksstödets implementering eller att arbetsgivar- och fackorganisationer får inflytande över arbetsmarknadspolitiken (Rothstein, 2001, s.73). Då representanter i dessa organisationer ofta väljs demokratiskt antas att de har förtroende hos medlemmarna i organisationen, vilket också kan vara nödvändigt för att undvika att organisationen motsätter sig ett åtgärdsprogram. Det är inte bara organisationer skapade nerifrån som räknas med här utan även av staten inrättade organisationer för att möjliggöra eller underlätta olika program, så som Statskontoret eller E-nämnden (Rothstein, 2001, s.74).
3.2.4 ⎜Brukar modell
Denna modell lämnar utrymme för medborgaren att direkt och personligen komma i kontakt med åtgärder av olika slag och utöva inflytande över dessa, vilket sedan legitimerar genomförandeprocessen. Föräldrar tillexempel kan ges utrymme i skolans styrelse, studenter i högskolornas olika organ och så vidare (Rothstein, 2001, s.74). I denna undersökning kan man se brukaren den slutanvändare av de e-tjänster som utvecklas.
Den direkta fördelen är att medborgare som själva får vara med och ta beslut i regel inte är kritiska till de beslut de själva varit med och tagit eller påverkat. Nackdelarna kan handla om intressekonflikter inom en brukargrupp eller konflikt med tjänstemäns professionella ambitioner (Rothstein, 2001, s.74).
3.2.5 ⎜Politiker modell
I denna modell deltar politikerna även i beslut på lokal nivå och deltar direkt i enskilda beslut då de antas besitta bra medborgerligt omdöme vilket legitimerar deras beslut i enskilda fall (Rothstein, 2001, s.75). Ju mer direktvalda politikerna är ju mer legitim blir deras medverkan i förvaltningen. Detta medför såklart en risk för politisering av förvaltningen och problem med att endast medborgare som stöder politikern ifråga hyser förtroende för honom eller henne (Rothstein, 2001, s.75).
3.3 ⎜SOCIAL SHAPING OF TECHNOLOGY
SST eller Social Shaping of Technology växte fram under 1980 talet och var en kritik mot den dåvarande teknologiska determinismen – alltså antagandet att teknik har ett asocialt ursprung med ett bestämt, väl definierat och förutsägbart resultat. Determinismen förnekade möjligheten till olika vägval i teknologisk utveckling. De menade att de enda möjligheterna för offentliga policyn var att försöka förutspå och övervaka framåtskridandet av teknik längs sin ofrånkomliga bana och möjligen hitta vägar att skynda på, ta bort hinder eller främja anpassningen av samhället till de förändringar som kommer att behövas (Sorensen, 2002, s.20). Detta perspektiv på teknisk utveckling gav då, i mitten av 80-talet, upphov till motreaktion och födde argument som handlade om determinismens oförmåga att förklara och mystifiera intresset från dominerande grupper som vinner på teknologiska förändringar. Denna motreaktion (SST) menade att tekniken formas i ett sammanhang av sociala krafter. Och att dessa krafter styr utvecklingen till fördel för vissa sociala intressen och till nackdel för andra. Vilket också innebär att utvecklingen av teknik kan styras mot olika sociala mål (Sorensen, 2002, s.39).
3.3.1 ⎜Intresseområden
Social Shaping kan inte sägas vara en enda väl definierad teori utan består av flera perspektiv
18
kommit varderas perspektiv väldigt nära11 (Sorensen, 2002, s.37). Vad de har gemensamt är en social analys av teknikens form och innehåll, problematiserandet av innovationsprocessen, och intresset för olika valmöjligheter i utvecklandet av teknik; man frågar sig hur det kommer sig att vissa val görs istället för andra (Sorensen, 2002, s.20; s.39; Williams & Edge, 1996; s.871). Man tycks också vara överens om att makt är en relationell kapacitet; ”något som utövas snarare än innehas” (Ilshammar, 2002, s.50). Ett handlingsperspektiv är med andra ord viktigt. Då tekniken inte ses som predestinerat, ser man tekniska innovationer som en garden
of forking paths. Olika vägar som leder till potentiellt olika teknologiska resultat är möjliga.
Dessa vägval kan få olika inverkan på olika samhällen och sociala grupper (Williams & Edge, 1996, s.857). Man betonar hur aktörer med skilda agendas mobiliserar resurser och bygger nätverk eller koalitioner för att nå sina mål (Ilshammar, 2002, s.50).
Tekniken anses formas och omformas i sociala processer, där aktörers skilda tolkningar och ageranden samt förhandlingar med varandra gör att olika resultat är möjliga. Detta innebär att framtiden inte är bestämd av teknikens utveckling (dess imperativ) utan det lämnar rum för mänskliga aktörers ingripande och initiativ. Det är dessa aktörers ambitioner att använda och forma tekniken som skapar samhället och därmed också teknikens konsekvenser för samhällsutveckling (Åström, 2004, s.37).
Till skillnad från traditionella perspektiv som bara fokuserar på resultatet och effekten av en viss teknisk produkt, framhäver SST ”the content of technology and the particular processes involved in innovation” (Williams & Edge, 1996, s.856).
3.3.2 ⎜Tekniska vägval och dess innovatörer
Vid konstruktionen av ny teknik (e-tjänster) kan utvecklare å ena sida försöka få tekniken att passa in i existerande institutioner och förväntningar för att få implementeringen och accepterandet av tekniken att gå så smidigt som möjligt. Å andra sidan kan man försöka att omforma villkoren på olika sätt, skapa en marknad och/eller utforma infrastruktur för att introduktionen av ny teknik skall gå så friktionsfritt det kan. Det finns många historiska exempel som “point to the widespread failure of early attempts to introduce standard packages where there was little uniformity in user organisations; either the packages where required
11
Huvudperspektiv: SCOT (Social Construction of technology) ANT (Actor Network Technology) samt delar av Nyinstitutionalsimen (Ilshammar, 2002 & Sorensen, 2002)
extensive customisation or organisational practices had to be adapted to the package or both” (Sorensen, 2002, s.73).
Teknologiska och sociala förändringar är emellertid inte så förutsägbara eller ens planerade, utan är följder av frekventa bakslag och misstag som uppstår i kampen om att försöka producera en fungerande teknik och ge den rum i sin tänkta användarmiljö (Sorensen, 2002, s.51).
På andra områden är producenter beroende av en rad olika medel för guidning i utvecklandet: vid tillexempel bedömning, efterfrågan och acceptans eller att skapa fördelaktiga förhållanden för produkten i fråga att tas tillvara. Allt detta kräver bättre kontakt med sina användare än bara en länk till marknaden. Det kan handlar om fokusgrupper, användarundersökningar, pilotprojekt som testat på målgrupp etc. Utvecklare kan däremot förväntas vara kluvna inför direkt kontakt med användaren, å ena sidan ger det dem en bättre förståelse för användarnas behov, men å andra sidan kan de förlora kontrollen över på vilket sätt produkten är tänkt att användas. Framgången i denna process är väldigt viktig vid introduceringen av ny teknik, och varierar stort från fall till fall (Sorensen, 2002, s.75-76).
Självklar uppstår någon sorts beskrivning av behov och efterfrågan för alla utvecklare av produkter av olika slag men den är generellt sett chansbetonad och ibland görs stora investeringar före efterfrågan och acceptansmöjligheten ens är värderad. Denna problematik sammanfattas i konceptet social learning inom SST teorin och är både ett analytiskt koncept för att kunna föreställa sig hela processen och en normativ grundregel för att få ledare och policyfattare att förstå nödvändigheten och behoven som tyder på att utvecklare, implementerare och användare som jobbar i nätverk på olika sätt, lär från erfarenheter och interaktionen mellan varandra (Sorensen, 2002, s.75-76). Man menar att sociala förändringar inte sker via teknik eller kultur utan nås via interaktionen och sammansvävningarna mellan materiella och icke materiella element (Sorensen, 2002, s.23).
3.3.3 ⎜Användare av teknik
För utvecklare av teknik är det såklart problematiskt att användarnas behov inte är förutbestämda eller definitiva, som enkelt kan fångas upp av en systemdesigner och beskrivas. Användare har också ofta svårt att uttrycka vad de vill ha eller för den delen uppskatta vad en e-tjänst skulle kunna vara bra för. Behov förändras konstant i ljuset av nya möjligheter och
20
erfarenheter (Sorensen, 2002, s.74). Detta är tydligt inom tjänsteutvecklingen på Internet där utvecklingen har väldigt högt tempo. Användare kan uppfatta meningen eller funktionen av en produkt på helt oförutsägbara sätt12 (Sorensen, 2002, s.74-75).
3.3.4 ⎜Begrepp/operationalisering
För att på ett väldigt tydligt sätt göra teorin brukbar och enkel att använda har jag nedan identifierat viktiga begrepp eller snarare koncept inom SST som kommer att vara mig till hjälp vid analyseringen av mitt emiriska material.
Sociala grupper och deras flexibilitet i tolkningar av artefakter (Negotiability och interpretive flexibility)
Med hjälp av dessa begrepp undersöks förhandlingsbarheten av en teknik, och fokus läggs på vissa grupper och krafter som formar tekniken efter sina mål. En grupp är några som hänvisar till eller beskriver artefakten på liknande sätt (Bijker, 2002).
Stängning, stabilitet och oåterkallighet (Closure Stabilization och Irreversibilit)
Detta handlar om att ett val, utesluter andra valmöjligheter. Att tidiga, tekniska val lägger ett mönster för efterkommande utveckling, tekniken stabiliseras (Williams, 1996, s.857). Detta gör att tekniska innovationer blir stabiliserade och möjligheten att omvända tidigare val blir svårt (irreversibility). En stängning (closure) har uppstått (Bijker, 2002).
Tekniskt ramverk
När stängning skett analyseras varför det skedde i den riktning och inte en annan. Denna tekniska ram formar interaktionen mellan medlemmar av olika grupper och deras tänkande och agerande (Bijker, 2002
12
Ett exempel är mobiltelefonens SMS som aldrig var menat få en sådan genomslagskraft utan mer kom med i telefonen för att det var tekniskt möjligt.
4.0
⎜E-TJÄNSTEUTVECKLING I NÄTVERK
Sambruks metod och vägval
4.1 ⎜INLEDNING
Under utvecklingen av en e-tjänst gör man mängder av vägval (strategiska eller slumpmässiga, medvetna eller omedvetna). Vissa val får större konsekvenser än andra. Det kan handla om att välja e- tjänst, aktörer, teknik eller målgrupp och så vidare. För varje vägval som görs, väljer man också, medvetet eller inte, bort andra möjliga vägar som tillexempel kompetens eller personer man inte anser sig behöva, tekniska innovationer eller e-tjänster som helt enkelt är för dyra att utveckla eller inte anses nödvändiga.
I detta kapitel skall jag undersöka de vägval som Sambruk tagit under resans gång. Jag börjar med att kort beskriva Sambruks bakgrund och syfte. Efter det ger jag mig in djupare i hur processen sett ut när kommunerna kommit fram till de e-tjänster som nu finns inom ramen för Sambruk och vilka vägar man valt och inte valt. Kapitlet är skrivet i kronologisk ordning med början år 2001 och följer fram till idag, men jag gör vissa avstickare här och var i historien för att belysa och diskutera en del speciellt viktiga ämnen för att svara på uppsatsens syfte och frågeställning. Fokus ligger som jag tidigare beskrivit, på vilka och vad som formar e-tjänsterna.
4.2 ⎜SAMBRUK Bakgrund
Sambruk är ett nätverk bestående av ett antal kommuner som samlats kring utvecklandet av elektroniska tjänster13. Nätverket har funnits sedan 2001 och bestod då av åtta kommuner vilka på initiativ av Statskontoret (som i sin tur har ett uppdrag från regeringen att stödja 24h-myndigheten) samlades för att diskutera e-tjänster (Statskontoret, 2003.151). Borlänge, som var en av de första kommunerna i projektet, hade då påbörjat en utvecklingsprocess kring en e-tjänst av förnyad ansökan om ekonomiskt bistånd. Denna e-tjänst diskuterade gruppen och man fann att flera närvarande kommuner var i behov av en liknande tjänst, samt att processen
22
kring ansökan om bistånd såg liknande ut i alla kommuner. De var också överens om att varje enskild kommun inte kunde bära utvecklingskostnaderna själva utan att ett samarbete var tvunget att komma till stånd (Statskontoret, 2003.151). Sambruk är inte ensamt om att samverka kring e-tjänster. Flera av de kommuner som svarade på enkäten medverkade i något slags samarbete med andra kommuner om e-tjänster14. Det är inte heller ovanligt, utan snarare en ökande tendens, att kommuner samverkar överlag i olika frågor. År 2000 gjordes en inventering av kommuners samverkan och man fann 645 stycken där de vanligaste (över 300) var, som i fallet Sambruk, i något lösare strukturer som projekt, avtal eller nätverk (Montin, 2002, s.55).
Idag, våren 2005, är Sambruks nätverk 27 medlemskommuner och kommer inom kort att öka i antal (se www.sambruk.se; Bilaga tre). Målet och syftet med nätverket är att sänka kommunernas kostnader för utveckling och driften av e-tjänster, att minska ledtiderna för utvecklingen och införande av tjänsterna samt att ge medborgarna service 24 timmar om dygnet. De har även som mål att stärka kommunernas beställarroll gentemot de tjänste- och produktlevererande företagen (sambruks webbsida; 2005, Statskontoret, 2003.151).
En av idéerna med nätverket är att kommunernas verksamhet, på många sätt liknar varandra och att man i utvecklandet av e-tjänsterna kan ta tillvara på varandras erfarenheter och kunskaper och att slippa ”uppfinna hjulet flera gånger om”. Det visar sig, menar man, att processen kring tillexempel gymnasieval eller ansökan om ekonomiskt bistånd ser lika ut oberoende om kommunen är liten, stor, ligger i norr eller söder. Alltså att eleven letar information, gör ett val, skickar in en ansökan, denna mottas, stämplas in, en handläggare tar hand om den och så vidare. Denna process är mer eller mindre identisk i landets kommuner säger man (Projektledare1, 2005)15.
14
Se Bilaga tre
15
Detta är en referens till intervjuer. Projektledare är verksamhetsansvariga eller chefer ifrån kommuner som driver en e-tjänst inom Sambruk eller har övergripande funktioner inom sambruk. Referenser finns även till kontaktpersoner vilka är personer ifrån medlemskommuner.
4.3 ⎜VEM OCH VAD FORMAR E-TJÄNSTERNA?
”stigberoendet kan bli mer markant ju fler som trampar samma stig, och ju snårigare terrängen vid sidan om stigen ter sig” (Åström, 2004, s.140).
Vi skall backa tiden lite och se vilka vägval man tagit för att belysa på vilket sätt Sambruk hamnat där de är idag och varför man utvecklar de tjänster som idag görs. För att formulera vägen framåt för Sambruk samlades 11 kommuner år 2001 och genomförde ett par workshops där man i rollspel identifierade e-tjänster för framtiden. Kommuner hade olika många deltagare med sig. Vissa hade ett par stycken medan andra var över 20. ”Det var mycket enhetschefer och IT samordnare” berättar en av projektledarna (Projektledare 1, 2005). Rollspelen gick till så att man på förmiddagen ”spelade” tjänsteman och frågade sig vilka tjänster man trodde sin förvaltning skulle leverera digitalt om 3-5 år och på eftermiddagen var man medborgare och formulerad vad man då ville att förvaltningen skulle leverera digitalt (Projektledare 1, 2005). Över 200 tjänster identifierades och beskrevs kort. Den grupp av människor som var med här, till stora delar enhetschefer och IT samordnare tog kan man säga det första steget mot vad Sambruk skall komma att innebära. Man begränsade sig till vad som var ”rimligt” att utveckla.
Det man inom Social shaping-teorin kallar closure sker anser jag flera gånger under utvecklingsprocessen och denna första ”stängning” sker redan på detta tidiga stadium. Med
closure menar man att en social grupp identifierar en artefakt på samma sätt, och på detta vis
utesluter andra valmöjligheter (Williams, 1996, s.857). Jag anser att man kan se Sambruks 200 definierade tjänster som en artefakt (eller ett vidare socio-techical system eller
technological programme) där man utesluter andra tänkbara tjänster och vägval (Clausen &
Koch, 2002, s.224). Det råder lite delade meningar inom SST om när och hur definitiv en stängning är. Jag argumenterar dock för att man kan se en stängning eller stabilisering ske redan i detta stadiet då den utesluter andra vägval. Kanske kan man diskutera hur tydlig eller definitiv stängning är då det är lite svårt att ha en gemensam uppfattning om 200 tjänster.
Projektledaren för Sambruk tog sedan med hjälp av ett IT-konsultföretag och reducerade dessa 200 till 80 tjänster, vilka definierades lite tydligare och sattes samman i en e-tjänstekatalog som numera är utgångspunkten för vad Sambruk tänker sig göra i framtiden (Sambruk, e-tjänstekatalog, 2003). E-tjänstekatalogen skall snart reduceras ytterligare och uppdateras ”då det hänt en hel del sen augusti 2003 då den gjordes” (Projektledare 1, 2005).
24
Artefakten är med andra ord inte helt stängd utan utrymme finns för tolkning av vad denna artefakt är och skall vara (Bijker, 2002). Men utrymmet har krympt från 200 till 80, och skall bli mindre. Det är dessutom inte vem som helst som får vara med utan Projektledaren har på eget initiativ tillsammans med IT-konsultföretaget tagit sig företräde att tolka om artefakten. En övergripande stängning kan sägas ske, vilket utesluter vissa och prioriterar andra vägval. Däremot är de enskilda 80 e-tjänsterna relativt ”öppna” och ospecificerade.
4.3.1 ⎜Urval av pilotprojekt
Utifrån de 80, har man valt ut fem e-tjänster som under 2004-2005 satt igång som pilotprojekt16. De kriterierna man hade vid valet av e-tjänster var utöver att vissa kommuner hade uttryckt ett intresse, bland annat att det var något som var gemensamt för kommunerna, att det hade ett politiskt intresse, att de var enkla och sammansatta, tydliga och avgränsade, kostnadsbesparande, innovativa och billiga (Sambruksplattformen, Janne, 2004). När ett pilotprojekt skall utvecklas, skickas först en icke bindande intresseanmälan ut till samtliga medlemskommuner där de intresserade sedan bildar en projektgrupp med en kommun som huvudansvarig och projektledare. Projektledarskapet utses lite olika, men tanken är att någon skall ta på sig det frivilligt, ibland har det dock tilldelats en kommun, när ingen frivilligt tagit på sig rollen (Projektledare 5, 2005). Metoden kring utvecklingen av tjänsterna är något som Sambruk själva tagit fram och bygger på sju steg, där utskicket är det första (Projektledare 1, 2005). Det andra steget är att projektgruppen ska göra en processbeskrivning; att beskriva en gemensam idé om vad en medborgarassistent, ett gymnasieval eller ekonomiskt bistånd är, och sedan en kravspecifikation på vad den e-tjänsten måste innehålla (De övriga fem stegen beskriver jag under 4.3.6 Projektens framtid). Den från början ganska vaga idén specificeras och en gemensam uppfattning av vad artefakten är kommer till stånd. Den blir stabil (Williams, 1996, s.856). Det är framförallt steg två som jag undersökt.
4.3.2 ⎜Processbeskrivning och professioners legitimitet
Steg två ser lite olika ut från projekt till projekt men har i huvudsak samma element och tankar bakom sig. Verksamhetsrepresentanter från de olika pilotprojektkommunerna träffas för att tillsammans beskriva processen kring tjänsten ifråga. Det ser lite annorlunda ut då man i projektet för lokalbokning tillexempel är tre kommuner medan man i barnomsorg projektet är 16 (Projektledare 2, 2005). Men tanken är att kommunerna skall representeras av
16
Detta är e-tjänster kring: Gymnasieval, en Medborgarassistent, Barnomsorg, Föreningsbidrag och
människor från verksamheten, som dagligen jobbar med barnomsorg, lokalbokning eller gymnasieval etc. Alla pilotprojektledare jobbar inom verksamheten på något sätt (oftast högre, hierarkiskt sett, tjänsteman). I detta skeende är det med andra ord inte HTML, e-legitimation, bredband och liknande teknikprat som diskuteras utan hur verksamheten fungerar. Vilka steg en gymnasieansökan måste gå igenom, vilken väg en lokalbokning går, via vilka instanser och så vidare (Projektledare 3, 2005).
Man överlämnar med andra ord beslut kring e-tjänstens utformande till en legitimerad yrkeskår, vilka man anser besitta insikter som gör att man kan anförtro dem att fatta beslut på eget ansvar (Rothstein, 2001, s.73). Utöver denna yrkeskår har man tagit hjälp av ett IT- konsultföretag, som varit delprojektledare i alla piloterna17. De har också hjälpt till vid workshops, gjort projektplaner, mötesanteckningar och skrivit både process- och kravspecifikationerna utifrån anteckningarna och de workshops som gruppen haft. En av anledningarna till att man valt att jobba med ett och samma företag är för att ”allt material skall ha samma profil som kommer ifrån Sambruk” (Projektledare 3, 2005).
Möjligen kan man ifrågasätta legitimiteten då ett IT-konsultföretag deltar i urvalet och utformandet av de blivande offentliga e-tjänsterna. Företaget var först med vid reducerandet ifrån 200 till 80 tjänster och deltar nu i alla fem pilotprojekten som delprojektledare. När en profession på detta sätt delar i beslut brukar det legitimeras utifrån dess vetenskapligt grundade kunskaper. Rothstein tar ett exempel på läkare som skall ta sina beslut utifrån vetenskaplig grund och att de i dom fall det inte sker kan ställas till svars och till och med mista rätten att utöva sitt yrke. Andra exempel är socialtjänstemän som han kallar semiprofessionella då deras kunskap inte är lika accepterade i det allmänna medvetandet utan har i en undersökning beskrivits som blåögt, trevande och oroligt. Men det är iallafall kunskapsgrunden och inte demokratiskt fattade regler som utgör grunden för legitimitet. Men för att det skall vara legitimt måste det bland annat finnas en relativt stor enighet inom professionen om hur man bör göra i de flesta fall av standardtyp och att det skall finnas ett folkligt förtroende för professionens kunskapsgrund (Rothstein, 1997, s.60). Ett IT-konsultföretag kan inte ställas till svars för de e-tjänster som kommuner utvecklar, det råder ingen enighet inom professionen om vad som är en bra standard och vad det gäller det folkliga förtroendet tror jag att man skarpt kan ifrågasätta det.
17
I huvudsak KnowIT, ett företag som bland annat erbjuder 24h-myndigheten som tjänst, för information se www.knowit.se
26
4.3.3 ⎜Tolkningsflexibilitet; vad är det egentligen vi skall göra?
Under processbeskrivningen finns en relativt stor flexibilitet i tolkningen och förhandlingsmöjligheter kring vad e-tjänsten egentligen är och skall användas till (Bijker, 2002).
Om barnomsorgsprojektet berättas, på tal om tolkning och förhandling, att ”det må se lätt ut på pappret att arbeta ihop, men att få väldigt många kommuner att samsas är inte så enkelt” (Projektledare 2, 2005). Respondenten berättar om kommuners olika sätt att tyda lagen på, ”då det är en tolkningsfråga” eller tvister om hur problem kring tillexempel gemensam vårdnad skall lösas. Vad är det som gäller när man har separerat och skall söka barnomsorg? ”Måste mitt Ex godkänna när jag söker en barnomsorgsplats eller gör jag som jag vill den vecka jag har vårdnaden?” (Projektledare 2, 2005). Dessa olika uppfattningar och tolkningar som finns löser man med diskussion och förhandling samt att man ibland ”måste hänvisande till idén om sambruk, att vi måste hitta den största gemensamma nämnaren”. Det fanns en del tendenser att kommuner uttryckte sitt sätt att hantera saker ifråga som det rätta eller bästa, berättar projektledaren (Projektledare 2, 2005). Man förhandlar här mellan olika sociala grupper (ledning, handläggare, IT konsulter), som kan ha vitt skilda uppfattningar eller beskrivningar om vad artefakten är eller borde vara (tolkningsflexibilitet). Ett antal aktörer med olika krav engagerar sig och försöker sätta sin prägel på kravet (Grönlund, 2001, s.159).
När man kommit så långt att man definierat tjänsten, på ett för alla gruppers tillfredställande sätt, som en artefakt och inte många, får artefakten (e-tjänsten) stabilitet och samtidigt en oåterkallelig karaktär i det att en definition blir dominant och andra vägval blir underordnade eller tillslut omöjliga (Bijker, 2002). ”Det är ett resultat av de olika aktörernas krav och förhandlingsförmåga” (Grönlund, 2001, s.159). För att få någonting gjort och kunna gå vidare ”måste [man] undvika att sprida osäkerhet om vilket alternativ som är bäst, vilket som kommer att genomföras och vilket man bundit sig för” (Brunnson, 2002, s.46).
Här blir det såklart också en fråga om retorik. Man skall förhandla sig fram till hur processen är eller bör se ut och den som har bäst argument och får med sig majoriteten av kommunrepresentanterna kommer att gå segrande ur striden. En stark social grupp kan med andra ord påverka tjänsten i detta läge till sin fördel och då även till någons nackdel.
4.3.4 ⎜Brukar- och medborgarperspektiv
”technological development is a matter of insiders, but will be exposed to outsider” (Rip & Schot, 2002, s.156)
Ett av Sambruks syfte är att höja servicen för medborgarna. En konkret och viktig uppgift för gruppen har varit att utifrån ett ”brukarperspektiv identifiera behov av nya e-tjänster” (Statskontoret, 2003.151, s.3). Detta har skett via de rollspel som jag ovan kort beskrev samt att en del kommuner på eget initiativ gjort undersökningar. Malmö kommun har tillexempel gjort en enkätundersökning på Internet om vad medborgare vill ha för e-tjänster18. Sambruk har inte själv gjort några undersökningar eller behovsanalyser men projektledarna uttrycker i frågan att de själva känner av vad medborgarna är intresserade av, eller har ett stort behov av. ”Vi som handläggare känner ju kravet från våra brukare, att de här [e-tjänsten i fråga] är något som måste till [….] vi har ju inte gjort någon research ute bland brukarna om det verkligen förhåller sig så men det är ju en känsla vi har utifrån de kontakter vi har” (Projektledare 5, 2005). I vissa fall ser de även sig själva som brukare, som i Barnomsorgsprojektet där flera tjänstemän även är föräldrar; ”Vi har inte haft någon förälder med i gruppen, men vi har ju varit föräldrar också liksom, och tagit på oss olika hattar” (Projektledare 2, 2005).
Brukarbegreppet är dessutom inte helt entydigt i detta fall. Jag tycker att man kan se både medborgarna och de tjänstemän som dagligen jobbar i den process som tjänsten ämnar digitalisera, som brukare (se bilden nedan), då båda dessa grupper är slutanvändare och målgrupp för produkten. Vad det gäller tjänstemän tänker jag på de längst ner i förvaltningen som handgripligen tar hand om gymnasieansökningar och bokning av lokaler och så vidare. Dock är bara en av dessa brukarnivåer, den övre och i antal minsta delen av brukarna, med vid process- och kravspecifikationen.
18
Denna metod kan man kanske ifrågasätta då den innebär att bara de som faktiskt surfar in på Malmö stads webbsida och tar sig tid att göra enkäten ger en bild av vad de vill ha och man ”missar” kanske väldigt många och mycket åsikter?
28
Stig Montin har gjort en liknande uppdelning men kallar enbart den övre gruppen för brukare. De ses som ett ”kollektiv av personer som gemensamt använder och påverkar utformningen av en viss verksamhet” (Montin, 2002, s.163). Den undre gruppen kallas för kunder vilket är ”individer som har möjlighet att avstå från köp av vissa varor eller tjänster på en konkurrensutsatt marknad” (Montin, 2002, s.163). Fast detta gäller såklart bara om det finns en konkurrerande marknad och att kommunen inte har en monopolliknande ställning. En av pilotprojektledarna hänvisar till medborgarna som just ”deras kunder”, så kanske Montins indelning är mer passande i Sambruks fall (Projektledare 4, 2005).
Problematiken kring att inte ta med den andra nivån av brukare kan vara att accepterandet och implementeringen av tekniken senare kan bli problematiskt. Det inflytande eller den makt som denna andra nivå, dvs. medborgarna, har är dock ”vetorätten”, precis som Montin påpekar, att använda eller inte använda (Sorensen, 2002, s.73). Man kan med andra ord visst påstå att e-tjänsterna utvecklas utifrån brukarna, men bara en liten del av dem, och kunderna eller medborgarna deltar inte över huvudtaget. Den direkta fördelen med en brukarorienterad process är att de beslut som brukarna är med och tar eller påverkar blir enklare att acceptera, nackdelar kan vara intressekonflikt inom brukargruppen (Rothstein, 2001, s.74). Det är dock tämligen ovanligt att ge medborgarna något reellt inflytande (Montin, 2005, s.164). Men det kan få konsekvenser. En rapport från World Internet Institute menar ”att inte få med sig användarna (medborgarna) är den vanligaste orsaken till att IT-projekt misslyckas” (World Internet Institutete, 2004; 6). Sorensen skriver dock att utvecklare kan förväntas vara kluvna inför direkt kontakt med användaren, att det å ena sidan ger dem en bättre förståelse för användarnas behov men å andra sidan kan de innebära att de förlorar kontrollen över på vilket sätt produkten är tänkt att användas (Sorensen, 2002, s.75-76).
När hela verksamhetsprocessen identifierats och alla delar som måste vara med i de olika tjänsterna specificerats av kommunernas verksamhetsrepresentanter är det upp till projektledarkommunen att sammanställa det i ett dokument kallat processbeskrivning, vilket görs, som ovan beskrevs, tillsammans med ett IT-konsultföretag (KnowIT). Detta dokument skickas ut till samtliga kommuner för synpunkter, vilka samlas in, formuleras om och skickas ut igen för godkännande (Projektledare 2, 2005). Det är med andra ord upp till projektledaren tillsammans med företaget att definiera utifrån hela gruppens förhandlingar vad e-tjänsten (artefakten) skall vara för något. Det står skrivet utifrån ett medborgar- eller brukarperspektiv men mer eller mindre ingen behovsanalys har gjorts och medborgaren är inte med i någon av processerna som ovan beskrivits. För vem och varför gör man då dessa e-tjänster?
Jag tror att anledningen till att medborgarna inte involveras i processen kan ha att göra med vilka man gör e-tjänsterna för. En hypotes skulle kunna vara att de utvecklas i första hand för att underlätta sitt eget arbete i verksamheten, att det är tjänstemännen som är den egentliga målgruppen, men att medborgarperspektivet används som retoriskt argument. Jag tror mycket väl att de e-tjänster som utvecklas också kommer att vara till mycket nytta för medborgarna, men att denna nytta mer blir en god bieffekt av organisationseffektivisering och besparingar.
4.3.5 ⎜Kravspecifikation
När processen är färdigdefinierad gör projektledarkommunen en kravspecifikation utifrån processbeskrivningen med hjälp av teknisk kunskap, även den hämtad ifrån utomstående konsulter (KnowIT). Kravspecifikationen består av olika krav som e-tjänsten måste leva upp till, som i fallet Gymnasieval tillexempel; Skollagen, förvaltningslagen, PUL, offentlighetsprincipen. Likaså hänvisningar till Statskontorets ”Vägledning 24-timmarswebben 2.0” finns med. Det handlar om: konsekvens i navigering, klartext vid felmeddelande, ångermöjlighet vid val, enkelhet vid utskrifter och så vidare (Sambruk, Kravspecifikation Gymnasieval, 2005). Även om inte lagarna direkt kan bestämma utformningen så gör de sig hörda genom att ställa krav. Det finns lagliga ramar som tjänsten måste hamna inom. Också kravspecifikationen pendlar sedan mellan projektledarna och övriga kommuner före godkännande. När väl detta är gjort finns det en väldigt liten om ens något utrymme för tolkning eller flexibilitet ifrån Sambruks sida. Tjänsten, artefakten, är färdigspecificerad och en annan tolkning av tjänsten är inte möjlig (Sorensen, 2002, s.76).
