C-UPPSATS
2003:118
Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Statsvetenskap • Historia • Geografi
SAMHÄLLSKUNSKAP C Vetenskaplig handledare: Carina Lundmark
2003:118 • ISSN: 1402 – 1773 • ISRN: LTU - CUPP - - 03/118 - - SE
Lagen om strandskydd
Tillämpning på kommunal nivå
JENNY ENGLUND
MIKAEL LIDBERG
Sammanfattning
Sedan 1965 har vi i Sverige haft strandskyddsbestämmelser i naturvårdslagen. Den innebär att vi inte har rätt att bebygga eller anlägga anordningar närmare än 100 meter från strandlinjen.
Samma gäller från strandlinjen och 100 meter ut i vattnet, om inte strandskyddsdispens ges.
Syftet med denna lag är att allmänheten ska kunna bada och idka friluftsliv samt att bevara djur- och växtlivet.
Lagen säger att det måste finnas särskilda skäl för att få dispens och inget utrymme lämnas för en differentierad tillämpning. Trots detta ter sig tillämpningen olika i de båda kommunerna.
Orsaker till detta kan vara många allt från kommunernas syn på lagen och politiska skillnader, kommunernas resurser att grundligt undersöka varje enskilt fall till invånarnas medvetenhet om lagen såväl för egen del som för allmänhetens väl. Vårt syfte med denna uppsatts är att klargöra dessa skillnader med hjälp av en analys, där vi använt oss av Hardins teori om allmänningarnas tragedi. Detta har resulterat i olika slutsatser om att de beslut som tagit på nationell nivå i Sveriges riksdag gällande lagen om strandskydd inte till fullo följs på kommunal nivå.
.I Kalix är det 17 % som fått avslag om strandskyddsdispens, medan Gällivare inte gett någon som ansökt om strandskyddsdispens avslag. De båda kommunerna skiljer sig i sitt geografiska utseende, där Kalix har en havskust som Gällivare saknar. De båda kommunerna har älvkust och insjöar.
Kalix och Gällivare är två kommuner som båda blivit delegerade av länsstyrelsen att ge strandskyddsdispens om särskilda skäl finns. Kommuner har fått kritik av
naturvårdslagsutredningens översyn och stadskontorets undersökning av delegeringseffekter 1992 för att inte sköta dispensgivandet enligt lagen utan för att främja andra intressen för kommunen. Alla är vi lika inför lagen men de båda kommunerna tillämpar lagen olika.
Innehåll Sida
1. Inledning 1
1.1 Syfte och frågeställningar 2
1.2 Metod, material och disposition 2
1.3 Teori och empiri 3
1.4 Definitioner och begrepp 4
2. Lagen om strandskydd 8
2.1 Syftet med strandskyddet. 9
2.2 Strandskyddets geografiska omfattning. 10
2.3 Tillämpning av strandskyddet. 10
2.4. Dispens 11
2.5 Särskilda skäl för tillstånd att upphäva lagen om strandskydd 12
3. Resultatredovisning och analys av strandskyddsdispens 15 i Kalix och Gällivare.
4. Slutdiskussion 18
Källor
Hardin Gerett (1968), The tragedy of the common. Science Washington.
Naturvårdsverket (1997) Strandskydd, Tillämpning av naturvårdslagens bestämmelser enligt 15, 16 och 16 a §§, Stockholm: Naturvårdsverket förlag.
Naturvårdverket (1990),Strandskydd, Stockholm: Naturvårdsverkets förlag.
Plan och miljönämnden Kalix (2002), Sammanträdesprotokoll strandskyddsdispenser, Kalix
Plan och Byggnämnden Gällivare (2002), Sammanträdesprotokoll strandskyddsdispenser, Gällivare
Segrell Björn (1995), Den attraktiva kusten, Linköping: Linköpings universitet
1. Inledning
Enligt svensk grundlag är alla lika inför lagen. Vi är juridiskt jämlika. Detta innebär att vid tillämpningen av en lag skall vi behandlas lika oavsett; kön, etiskt ursprung, religion eller var vi bor. Lagen om strandskydd tillkom 1964 och trädde i kraft 1965. Lagen tillkom för att trygga utövandet av allemansrätten inom området närmast strandlinjen vid hav, insjö och vattendrag. Lagen om strandskydd innebär att vi inte får uppföra någon helt ny byggnad eller ändra befintlig för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål. Även anläggningar och
anordningar såsom vägar, trädgårdar, bryggor och stängsel omfattas av lagen.
Förberedelsearbeten för viss bebyggelse får inte heller utföras inom strandskyddsområdet.
Länsstyrelsen har befogenhet att upphäva strandskyddet om strandområdet saknar betydelse för friluftsliv samt för djur- och växtliv. Rätten att medge undantag kan länsstyrelserna delegera till kommunerna. Enligt Segrell har ända sedan decentraliseringen av tillämpningen till kommunerna 1975, en skeptism mot kommunernas vilja och möjlighet att tillämpa
strandskydd på det sätt lagen föreskriver funnits. Det har enligt Segrell både underförstått och öppet påståtts att kommunerna i vissa fall använder strandskyddet och dispensmöjligheterna som ett intresse som kan vägas mot andra eller som ett planeringsredskap (Segrell 1995).
Efter att ha tittat på Norrbottens läns kommuners ansökningar om strandskyddsdispens, hittade vi två kommuner där resultaten visar på tydliga skillnader vid tillämpningen av lagen, nämligen Gällivare och Kalix. Under år 2002 har tio ansökningar om dispens till lagen om strandskydd gjorts i Gällivare, alla ansökningarna har beviljats. Under samma period i Kalix har 21 ansökningar gjorts, av dessa har fyra nekats till dispens. Detta betyder att procenten nekade i Gällivare kommun är 0 % och i Kalix 17 %. Detta väcker en för denna uppsats väsentlig fråga: varför tillämpas lagen om strandskydd olika i de två kommunerna?
Vi kommer i vår uppsats att ta del av beslutsunderlagen som de två ovan nämnda
kommunerna utarbetat för att försöka komma fram till orsaker som gör att besluten ser olika ut.
1.1 Syfte och frågeställningar.
Syftet med vår uppsatts är undersöka varför det finns skillnader i dispensgivningen av strandskyddet. För att uppnå syftet ska vi ta del och använda oss av tänkbara förklaringar såsom allmänningarnas tragedi och geografiska skillnader. Ytterligare en tänkbar förklaring hade kunnat vara politisk sammansättning i nämnderna. Vi har dock valt att avstå från att redogöra detta eftersom 2001 var valår och därför kommer en sådan analys inte till rätta. Vid valår kan nämndsammansättningarna ändras beroende på hur valresultatet ser ut. T.ex. i Kalix skedde omvälvande förändringar då socialdemokraternas makt fick vika undan för bl.a.
miljöpartiet och Peter Erikssons framfart. Det lämnar dock två intressanta frågeställningar;
Kan differentieringen i tillämpningen av strandskyddslagen bero på allmänningarnas tragedi eller kan differentieringen bero på geografiska skillnader?
1.2 Metod, material och disposition.
De metoder och det material som vi använt oss av för att kunna skriva denna uppsatts är främst litteraturstudier samt att vi tagit del av beslutsdokument och protokoll på kommunal nivå. Vi har även besökt länsstyrelsen och talat med länsarkitekten som upplyst oss och gett råd om lagen om strandskydd. Till att börja med hade vi för avsikt att undersöka eventuella skillnader inom strandskyddsdispensgivande mellan en kommun i norra Sverige och en i södra Sverige. Detta var dock inte praktiskt genomförbart då tiden och de ekonomiska
resurserna för att skriva denna uppsats varit begränsade. Att vi valt en inlandskommun och en kustkommun är heller inte en slump. Vi har valt dem efter att tagit del av samtliga norrbottens läns kommuners dispensansökningar om strandskydd. Eftersom vi funnit att vi i Gällivare och Kalix kan hitta tydliga skillnader i dispensgivningen valde vi dessa kommuner.
Materialet har främst bestått av naturvårdsverkets skrifter och annan lagtext. Dessa källor finner vi i högsta grad pålitliga, detsamma gäller de sammanträdesprotokoll om
strandskyddsdispens från Kalix och Gällivare som vi använt oss av för vår analys.
Vi kommer att disponera uppsatsen så att vi först går igenom lagen om strandskydd grundligt och tar även och förklarar väsentliga begrepp, för att sedan kunna analysera hur två
kommuner Kalix- och Gällivare kommun tillämpar lagen. Efter det följer en sammanfattande diskussion där vi diskuterar varför kommunerna är olika i sina beslutstaganden gällande lagen om strandskydd.
1.3 Teori och empiri.
Som vi tidigt konstaterat finns det en differentierad tillämpning av strandskyddslagen i Gällivare och Kalix.
En tänkbar förklaring till denna skillnad är att Gällivare är en kommun som drabbas av allmänningarnas tragedi vad det gäller dispensgivande av strandskydd. En möjlig orsak är att invånarna i Kalix helt enkelt är mindre uppmärksamma på de byggnationer som sker inom strandskyddsområdet och drabbas därför av allmänningarnas tragedi. I Gällivare är det troligt att innevånarna inom kommunen är mer likgiltiga om lagen, vilket gör att kommunen inte mottar någon kritik om de beslut som de tar. Allmänningarnas tragedi är en modell för analys av en situation där individernas rationella nyttomaximerande beteende leder till ett resultat som inte är rationellt för kollektivet. Upphovsmannen till denna teori är Garett Hardin och den publicerades i hans artikel ”The tragedy of the common” (Allmänningarnas tragedi) i
tidskriften Science från 1968. Hardin utgår ifrån två nyttomaximerande herdar, som har en gemensam tillgång till ett stort betesfält. Det lämpligaste beteendet för de båda herdarna (kollektivet) vore att anpassa boskapshjordarnas storlek till markens bärighet. Varje herdes hjord bör maximalt motsvara halva markens bärighet om det skall vara rationellt ur
kollektivets synvinkel. I modellen förutsätts betsmarken vara så stor att herdarna inte
automatiskt har vetskap om varandras handlingar. Därmed finns det ingenting som hindrar en herde, att utan den andres vetskap, utöka sin hjord ytterligare. Resultatet blir att båda
boskapshjordarna tillsammans överstiger vad marken tål, allmänningen blir överarbetad, fåren svälter och båda bönderna förlorar. Hardin poängterar skillnaden mellan individuell och kollektiv rationalitet. Tragedin är alltså att herdarna utifrån ett rationellt nyttomaximerande beteende uppnår en situation som föröder den gemensamma resurs som de är beroende av.
Den rationaliteten går med andra ord förlorad. Hans resultat var att friheten i det
gemensamma medför fattigdom för alla. Hardin ser två lösningar på problemet den ena är att förstatliga alla resurser och den andra är att privatisera dem.
En annan tänkbar förklaring är det geografiska läget där Kalix och Gällivare skiljer sig
markant åt. Kalix har både havs- och älvkust samt vattendrag och Gällivare älvar samt insjöar.
Det kan vara så att det är mer attraktivt att bygga i Kalix och därför bevakas lagen om strandskydd hårdare.
Vi kommer att undersöka vilken av de tänkbara förklaringarna, som överensstämmer bäst med verkligheten.
Vi kommer att undersöka antalet ansökningar för strandskyddsdispens, för att kunna tillämpa Hardins teori. Om fler ansökningar görs i den ena kommunen är det möjligt att denna drabbas av allmänningarnas tragedi.
1.4 Definitioner och begrepp
Senare i uppsatsen kommer många begrepp som är återkommande och vars betydelse är av stor vikt. Många av dessa begrepp har olika definitioner i vardags språkbruk och i den juridiska terminologin. Dessa definitioner är de som naturvårdsverket använder:
• Allemansrättsligt tillgänglig mark är den mark som allmänheten har rätt att i enlighet med allemansrätten utan hinder få uppehålla sig på eller passera fritt och nyttja för strövande, bad och annat friluftsliv (Naturvårdsverket 1997:7).
• Friluftsliv, med friluftsliv avses vistelse i naturen för naturupplevelser, fysisk aktivitet och avkoppling. Här innefattas exempelvis strövande i skog och mark, promenader, ridning, skridsko - och skidåkning, båtsport, cykling och bad. Andra exempel är dykning, sportfiske, flottfärder och camping (Naturvårdsverket 1997:7).
• Strandskyddsområde är område som enligt 15 § naturvårdslagen generellt omfattas av strandskydd liksom område för vilket strandskyddet i förekommande fall har utvidgats. Strandskyddet gäller i praktisk definition kusten, dubbeldragna vattendrag
och sjöar angivna på topografiska kartan. Strandskyddet omfattar både landområde och vattenområde med dess undervattensmiljö. Strandskyddet syftar till att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv samt att bevara goda livsvillkor för växt - och djurlivet genom att upprätthålla förutsättningarna för värdefulla naturmiljöer på land och i vatten (Naturvårdsverket 1997:7).
• Generellt strandskyddsområde, avser området med generellt strandskydd om 100 m (Naturvårdsverket 1997:8).
• Med ”goda livsvillkor för växt - och djurlivet”, menas att inom strandskyddsområde avses naturmiljöer vilkas bevarande och utveckling är beroende av vattenmiljöer eller närheten till vatten eller vars livsmiljö är vatten. Strandskyddet är sålunda ett skydd för växters och djurs livsmiljöer (Naturvårdsverket 1997:8).
• Med fastighet avses land och/eller vattenområde med därtill görande byggnader och andra fasta anordningar med den avgränsning som redovisas i fastighetsregister. En fastighet kan bestå av flera områden (Naturvårdsverket 1997:8).
• Huvudbyggnad är ”kärnbyggnad” för t.ex. boende eller är den byggnad från vilken den huvudsakliga verksamheten bedrivs, t.ex. industri (Naturvårdsverket 1997:9).
• Med ”tomt” avses i naturvårdslagen den zon kring en byggnad eller anläggning där allemansrätten är utsläckt (Naturvårdsverket 1997:9).
• Tomtplatsbestämning, I de fall dispens lämnas skall prövningsmyndigheten också besluta om tomtplatsbestämning ( 16 a §,1 st.), dvs. avgöra hur stort område runt byggnaderna eller anläggningen som får tas i anspråk som tomt eller på annat sätt användas för det avsedda ändamålet. Beslutet medför att allemansrätten upphör inom detta område om byggnaderna eller anläggningen kommer till stånd (Naturvårdsverket 1997:9).
• En ”lucktomt” är en mindre fastighet eller ett mindre markområde (skifte) som saknar huvudbyggnad, och som ligger mellan andra bebyggda mindre fastigheter eller
markområden (Naturvårdsverket 1997:9).
• Med ”tillbyggnad” avses i PBL åtgärder som syftar till att öka en byggnads volym, oavsett i vilken riktning detta sker (Naturvårdsverket 1997:9).
• Komplementbyggnad är i regel en mindre byggnad som ligger i nära anslutning till huvudbyggnad inom tomten, t.ex. friggebod eller carport (Naturvårdsverket 1997:9).
• Begreppet ”byggnad” har inte definierats i förarbeten till
strandskyddsbestämmelserna. Utgångspunkt är följaktligen den rättspraxis som har utbildats vid prövningen av strandskyddsärenden och bygglovärenden. Enlig praxis anses som prövningspliktig byggnad, förutom boningshus, olika slags uthus, bodar, bad - och båthus, bastubyggnader, omklädningshytter, även garage och carportar, skjul, paviljonger och kiosker. Husbåt som används som bostad betraktas också som byggnad om den är permanent förankrad. Uppställning av husvagn eller husbåt längre tid än normal årssemesterperiod anses som sådana byggnadsåtgärder som fordrar dispens (Naturvårdsverket 1997:10).
• Helt ny byggnad avser fristående byggnad eller byggnadskonstruktion ( t.ex. carport).
Tillbyggnad är inte helt ny byggnad (Naturvårdsverket 1997:10).
• Som exempel på ”anläggningar och anordningar” vilka omfattas av
strandskyddsbestämmelserna kan nämnas vägar, stängsel/staket, vilthägn, häck, sportanläggning (ex.vis tennisplan och golfbana), anläggning för klubbverksamhet, trädgård, gräsmattor, uteplats, berså, lekplats, trappa, staket, flaggstång, upplag (ex.vis sprängstensupplag), hamn, båtmarina, pir, brygga, båtuppläggningsplats, boj och andra anordningar i vattnet, damm och viltvatten, våtmark för vattenrening( s.k. kvävefälla) samt industriella anläggningar (t.ex. kraftledningsstolpar, telemaster, vindkraftverk oavsett storlek, undervattenskablar, fiskodlingsanlänningar). Anläggningar för de areella näringarna inkluderar också byggnader som inte kan nyttjas för
bostadsändamål (Naturvårdsverket 1997:10).
• För det fall att tomt har bestämts avser ”hemfridszonen” tomten. I andra fall varierar hemfridszonen beroende på typen av byggnad och var byggnaden ligger. Se
allemansrätten- vad säger lagen (Naturvårdsverket 1997:10).
2. Lagen om strandskydd
Det var i början av 1950-talet som särskilda bestämmelser om byggande vid stränderna kom (Naturvårdsverket 1990: 5). Dessa bestämmelser reglerades genom en provisorisk strandlag (SFS 1950:639, Naturvårdsverket 1990). Strandlagen permanentiserades år 1952 (i
propositionen 1952:187, SFS 1952:382 och 383, Naturvårdsverket 1990) och sedan år 1965 finner vi strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen (SFS 1964:822 med
följdförfattningar, Naturvårdsverket 1990).
De strandskyddsbestämmelser som gäller i dag återfinns i 15 och 16 § § naturvårdslagen som trädde i kraft 1975. Dessa bestämmelser blev strängare än tidigare bestämmelser. I och med att fritidsbebyggelsens expansion tog fart på 1960- och början av 1970-talet behövde strandskyddsbestämmelserna ändras. Detta innebar att strandskyddet utvidgades till att omfatta alla stränder vid havet, insjöar och vattendrag. Detta kallas för det generella strandskyddet. Tidigare använde man sig av tillståndsplikten för bebyggelse inom
strandskyddsområde, men den ersattes av förbud mot att inom strandskyddsområde bygga m.m. Det är länsstyrelsen som kan medge undantag från förbuden, men särskilda skäl ska föreligga. Denna rätt att medge undantag kan i sin tur länsstyrelserna delegera till
kommunerna.
År 1976 kom statens naturvårdsverk med rekommendationer för tillämpning av
strandskyddsbestämmelser. Naturvårdsverket rekommendationer omarbetas hela tiden efter erfarenhet från de gångna årens tillämpning. Plan- och bygglagen, naturresurslagen samt kommunernas ökade ansvar gör även att behovet av översyn av rekommendationerna ökat.
Statens naturvårdsverk utarbetade därför ”Allmänna råd” som kom 1990 (Naturvårdsverket 1990:8). Sedan första juni 1999 finns regler och bestämmelser för strandskydd i miljöbalken.
Rätten att meddela dispens för att uppföra byggnader har delegerats både till Kalix och Gällivare kommun, precis som till de flesta andra kommuner i hela landet.
2.1 Syftet med strandskyddet.
Något som återkommer i uppsatsen är syftet med strandskyddet och varför det finns. Det är därför av vikt att veta vad syftet är och hur det skall nås. Följande kapitel kommer därför att behandla just detta.
”Strandskyddets syfte är att bevara den möjlighet att bada och idka friluftsliv inom strandområden som allmänheten har enligt allemansrätten.” Det fastslogs år 1975 av dåvarande departementschefen.
Efter att ha skärpt innebörden av lagen om strandskydd 1975, ersattes den tidigare tillståndsplikt för ny bebyggelse m.m. inom strandskyddsområde av förbud mot ny bebyggelse och åtgärder som kan påverka tillträde för allmänheten till strandområdena.
Från och med den första juli 1975 gäller att strandskydd skall vara kvar inom ett planerat område om inte länsstyrelsen upphäver det. Tidigare bestämmelser sa att strandskyddet inte skulle gälla inom planerat område och upphävande av strandskyddet skulle hanteras mycket restriktivt.
Med det generella strandskyddet vill lagstiftaren säkra allemansrätten d.v.s. att
strandområdena förblir tillgängliga för alla. Strandskyddet ska bevara vår rätt att vistas utmed stränderna. Detta anses som en av de mest värdefulla tillgångarna för friluftslivet i dess olika former. Strandskyddet ska helt enkelt bevara människornas rätt att njuta av naturupplevelser, bad, avkoppling, lek och att ströva fritt (Naturvårdsverket 1990:10).
För att upphäva strandskyddet måste starka skäl finnas, eftersom att man då upphäver det allmänna intresset, allemansrätten. Därför kan man inte räkna med strandområdena vid olika slag av exploatering (Naturvårdsverket 1990: 11).
2.2 Strandskyddets geografiska omfattning.
Det är länsstyrelserna eller kommunerna som tar beslut om strandskyddet, eftersom att de gör det måste de även ta hänsyn till områdets betydelse för allmänheten i ett längre perspektiv.
Om ett område vid prövningstillfället är otillgängligt t.ex. p.g.a. vegetationsförhållanden betyder det inte att det saknar betydelse för friluftslivet i ett framtida skede (Naturvårdsverket 1990:13).
Det är hundra meter från strandlinjen på land och i vattenområde vid hav, insjö och vattendrag som det generella strandskyddet omfattar. Länsstyrelsen har rätt att besluta om att utvidga strandskyddsområdet upp till trehundra meter. Om länsstyrelsen bedömer att ett
strandområde saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv kan de upphäva strandskyddet.
Därför kan vissa områden av olika orsaker helt tas upp av bebyggelse eller motsvarande (Naturvårdsverket 1990:12).
2.3 Tillämpning av strandskyddet.
Eftersom vi i vår uppsats vill jämföra hur två kommuner tillämpar dispens av strandskydd är det viktigt att veta när detta gäller. Det är 16 § i Naturvårdslagen som säger att strandskyddet gäller d.v.s. att det är förbjudet att utföra olika byggnads- och andra åtgärder inom
strandskyddsområde. Det skall föreligga särskilda skäl om undantag kan medges från
bestämmelserna. Om undantag medges ska det i beslutet bestämmas hur mycket mark som får tas i anspråk för det avsedda ändamålet. Länsstyrelsen kan även meddela föreskrifter som reglerar allemansrätten inom strandskyddsområde. I första stycket 16§ Naturvårdslagen kan man läsa att det är förbjudet att;
• Uppföra en helt ny byggnad.
• Ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än tidigare.
• Utföra grävnings- och förberedelsearbeten för bebyggelse
• Utföra anläggning eller anordning, varigenom mark tas i anspråk som tomt eller
• Vidta åtgärder som medför att allmänheten på annat sätt hindras eller avhålles från att beträda områden där annan skulle kunna fritt färdas (Naturvårdsverket 1990:18).
2.4 Dispens
Enligt lagen om strandskydd är det som tidigare nämnts förbud mot att uppföra byggnader eller att utföra andra åtgärder och så vidare inom strandskyddsområdet. Dock får undantag från förbudet utfärdas (dispens) om dispenssökare kan visa särskilda skäl. Dispensen får dock inte bryta mot resurslagens hushållningsbestämmelser.
I lagen görs ingen åtskillnad mellan de fall när prövningen avser strandområden i tätortsnära områden eller i glesbygd med riklig tillgång till kuster, vattendrag eller sjöar. I samtliga fall krävs särskilda skäl för att dispens skall utfärdas. Det finns således inget utrymme för differentierad tillämpning i dispensbestämmelserna.
Även strandområden som vid dispensprövning kan ses som mindre intressant för friluftsliv och/eller djur-och växtlivet, bör det ingå i bedömningen att området kan utvecklas på ett för dessa aspekter gynnsamt sätt. Denna typ av bedömning har stor betydelse framförallt för att bevara och främja utvecklingen av olika livsmiljöer och biologisk mångfald.
Miljöer som ofta anses ha betydande värde för djur-och växtlivets livsvillkor samt är attraktiva för friluftsliv året om, såsom obebyggda öar, uddar, näs eller områden vid
strömmande vatten. I dessa miljöer anses bebyggelse, andra anläggningar och åtgärder ytterst olämpligt. Här bör inte dispens utfärdas.
Dessa skäl till dispens samt anledningar att inte ge dispens är av stor vikt i resterande del av uppsatsen där Gällivare och Kalix kommuners skäl till dispensgivning, uppmärksammas och analyseras. Det är därför av vikt att fastslå vad som enligt naturvårdsverket är särskilt skäl och vad kommunerna anser vara särskilda skäl.
2.5 Särskilda skäl för tillstånd att upphäva lagen om strandskydd.
I vår uppsatts kommer vi som tidigare sagts att jämföra hur två kommuner, Kalix och Gällivare tillämpar lagen om strandskydd. Det är därför av vikt att veta vad som gäller för tillstånd att upphäva strandskyddet.
Eftersom att det inom strandskyddsområdet råder bygg- och anläggningsförbud kan man endast om särskilda skäl föreligger, medges undantag. Detta undantag ska i enlighet med departementschefen (1974) tillämpas restriktivt (Naturvårdsverket 1990:24).
Vid en prövning av en ansökan bedöms därför om det finns några särskilda skäl för att ge undantag från förbudet. Länsstyrelsen eller kommunen bedömer alltså i vilken utsträckning som tillgängligheten till strandområdet påverkas.
Inom strandskyddsområde råder byggnads- och anläggningsförbud med syfte att bevara allmänhetens tillgång till strandområden och goda livsmöjligheter för djur och växter idag och även i framtiden.
Vid dispensprövning är utgångspunkten om det föreligger särskilda skäl för att medge undantag från förbudet. Därefter skall en bedömning ske av i vilken utsträckning som detta påverkar växt- och djurliv samt allmänhetens tillgång till strandområdet. Även vid områden som idag anses ointressanta för friluftsliv skall dispensgivningen ske restriktivt med tanke på att förutsättningarna kan ändras i framtiden.
Exempel på särskilda skäl:
• Byggnad eller anläggning på tomtplats som är väl avskild från strandområdet och som därför saknar betydelse för bad och friluftsliv.
• Lucktomt
• Anläggning för det rörliga friluftslivets behov och som inte inskränker allmänhetens möjligheter att nyttja stranden.
• Vissa anläggningar som måste ligga vid vattnet.
• Försvarsanläggningar som med hänsyn till sin funktion och avsedda användning måste ligga inom strandskyddsområdet.
• Byggnad, anläggning eller anordning som inte inskränker det allemansrättsliga nyttjandet av strandskyddsområdet.
- komplementsbygganad - ianspråktagen tomtplats - ersättningsbyggnad
Av dessa särskilda skäl skall vi gå in djupare på de som har relevans för i vår analys av de två kommunernas dispensgivning, nämligen anordningar som inte inskränker på det
allemansrättsliga nyttjande, komplementbyggnad, ersättningsbyggnad, saknad betydelse för friluftsliv, vägar utan avskiljande effekt, lucktomt samt anläggningar som måste ligga vid vattnet.
Vad gäller den sista punkten, ”byggnad, anläggning eller anordning som inte inskränker det allemansrättsliga nyttjandet av strandskyddsområdet”, kan ses som särskilt skäl vid
kompletteringsbyggnad till befintlig byggnad inom redan etablerad tomtplats. Även
uppförande av byggnader inom ett område som redan är indisponibelt för allmänheten och av andra skäl, kan dispens beviljas.
Komplementsbyggnader skall uppföras i omedelbar anslutning till huvudbyggnaden. Den nya byggnaden får inte placeras så att den kan utgöra grund till en annan fastighet eller så att den ger upphov till en utvidgning av tomtplatsen. Även om marken redan är ianspråktagen bör en restriktiv tillämpning ske vad det gäller byggnader och anläggningar som uppförs i direkt anslutning till vatten. För att underlätta för eller på längre sikt möjliggöra passage, bör stranden hållas fri (Naturvårdsverket 1990).
På en ianspråktagen tomtplats där allemansrätten redan har upphört att gälla, får en nedbrunnen eller riven byggnad återuppföras. Detta måste dock ske innan fem år. Vid ersättning av ett obebott, förfallet hus är den avgörande faktorn om den omgivande marken vid prövningstillfället åter blivit tillgänglig för allmänheten eller inte.
Strandområden kan sakna betydelse för friluftsliv på grund av att vissa avskiljande anläggningar har uppförts. Detta kan vara järnvägar och större vägar, men även redan befintlig bebyggelse som avskiljer den tilltänkta byggnaden från strandområdet. Om den tilltänkta byggnaden ligger från stranden sett, bakom en större väg, järnväg eller dylikt kan undantag från strandskyddet ges.
Mindre vägar och skogsbilvägar anses inte ha någon avskiljande effekt inom strandområdet och kan inte ses som ett särskilt skäl. Inte heller en kraftig och tät vegetation anses ha en sådan avskiljande effekt att dispens kan utfärdas.
En lucktomt kan bara ses som särskilt skäl om det finns tillgång till stränder på nära håll, annars kan en lucktomt vara den enda plats där stranden är tillgänglig och är då inget särskilt skäl.
Vissa anläggningar måste ligga vid vattnet, såsom båthus, bryggor, pirer och liknande, detta i sig är dock ej tillräckligt för dispens. De skall i största möjliga mån endast uppföras på redan ianspråktagen tomtplats och båthus utanför sådan mark skall byggas i förbindelse till
befintliga båthus, så att så lite strand som möjligt faller från allmänhetens förfogande (Naturvårdsverket 1990).
3. Resultatredovisning och analys av strandskyddsdispens i Kalix och Gällivare.
I följande kapitel behandlas dispensansökningarna från Kalix och Gällivare. Här belyses skillnader i tillämpning mellan de båda kommunerna för att möjliggöra en analys. De fakta vi har använt oss av är hämtade från alla ansökningar om strandskyddsdispens under år 2002 t.o.m. november månad.
Som vi nämnt i tidigare kapitel krävs ett särskilt skäl för att dispens skall givas och här har vi tittat närmare på hur kommunerna använder dessa skäl i sin dispensgivning och analyserat det resultat vi uppnått.
I tabellen nedan visas de dispensansökningar om strandskydd som inkommit till Kalix och Gällivare under år 2002 t.o.m. november månad. Statistiken har vi tillhandahållit från kommunernas beslutsprotokoll som finns hos länsstyrelsen i norrbotten.
Tabell 1.1 Totala delen ansökningar i Kalix och Gällivare år 2002 t.o.m. november av strandskyddsdispens.
Kommun BostadshusVindkraft Uthus Sjöbod Allmänhet. Summa Avslagna
Kalix 11 1 3 2 3 20 4 Gällivare 4 0 2 2 2 10 0
Totalt har trettiofyra dispensärenden behandlats i Kalix och Gällivare under år 2002 t.o.m.
november månad. Av dessa har dispens lämnats i trettio fall och vägrats i endast fyra fall, samtliga i Kalix kommun. Av de trettio beviljade dispenserna avser 29 stycken olika typer av byggnader, medan en avser vindkraftverk.
Den största andelen av beviljade dispenser, femtio procent, avser bostadshus. Av
bostadshusen är nästan samtliga redovisade som fritidshus. Uthusen är bastu, vedbod och garage. Sjöbod avser även fiskebod och båthus. Med allmänt menas camping och vindskydd.
I följande tabell redovisas de motiv som anges för att dispens om strandskydd kan medges i Kalix.
Tabell 1.2 Dispenssökningar i Kalix år 2002 t.o.m. november.
Motiv Antal som fått dispens Antal % Antal avslaAntal %
Ersättning 6 25% 1 4%
Friluftslivets intresse 1 4% 0 0%
Lucktomt 4 17% 0 0%
Redan etabl. tomt 7 29% 0 0%
Ej påverkadn 2 8% 0 0%
Saknas 0 0% 3 13%
Totalt 20 83% 4 17%
I följande tabell redovisas de motiv som anges för att dispens om strandskydd kan medges i Gällivare.
Tabell 1.3 Dispenssökningar i Gällivare år 2002 t.o.m. november månad.
Motiv Antal som fått dispens Antal % Antal avslaAntal %
Ersättning 0 0% 0 0%
Friluftslivets intresse 2 20% 0 0%
Lucktomt 0 0% 0 0%
Redan etabl. tomt 4 40% 0 0%
Ej påverkadn 4 40% 0 0%
Saknas 0 0% 0 0%
Totalt 10 100% 0 0%
Totalt har i Kalix som visas i tabell 1.2, tjugo st. (83%) av de sökta dispenserna godtagits och i Gällivare har tio st. eller 100% (tabell 1.3) av de sökta dispenserna beviljats.
Av de dispenser som beviljats som ersättningsbyggnad är det 25 % i Kalix. Det finns även ett nekat fall och det utgör ett av de fyra fallen som nekades dispens. I Gällivare har ingen sökt strandskyddsdispens med motivet ersättningsbyggnad. Lucktomter har man i Kalix som motiv i fyra fall och ingen har fått avslag. Gällivare har inget fall där lucktomt utgör motiv.
Det är redan etablerad tomt som utgör sju stycken eller 29 % av alla motiv och inget får avslag i Kalix. I Gällivare är fyra eller 40% av fallen redan etablerad tomt.
Man bedömer i Kalix att de två fall eller 8 % som sökts som ej påverkan av friluftsliv eller djur- eller växtliv kan beviljas. I Gällivare bedöms att de fyra eller 40% som ansökts som ej påverkar friluftsliv eller växt- och djurliv beviljas också.
I Kalix bedömer plan och miljönämnden att motiv saknas i tre fall eller 13 % och de nekas strandskyddsdispens.
I de båda kommunerna Kalix och Gällivare är det motivet ”Redan etablerad tomt” som är vanligast vid beviljade dispenser. De nya byggnaderna som avses är främst fritidshus men även bostadshus och komplementbyggnader till befintliga byggnader. I samtliga fall sker byggnaden inom redan ”privatiserad” tomtmark och någon expansion är det således inte
frågan om. Allmänhetens intressen tar därför inte skada. Dessa skäl anser vi fylla kriterierna för särskilda skäl och på så sätt gör de dispenserna skäliga.
I Kalix kommun var ersättningsbyggnader det vanligaste motivet till dispens, 25 % av de givna dispenserna. Även här var fritidshus den flitigast förekommande formen av byggnation följd av bostadshus. Samtliga byggnader befinner sig inom mark som redan är undantagen allmän tillgång. Eftersom ersättningsbyggnader är ett särskilt skäl för undantag i
strandskyddsbestämmelserna kan inga invändningar mot detta göras. I ett fall fick dock en ansökning avslag för ersättningsbyggnad. Det rör sig dock om en byggnad som varit riven i upp emot tio år vilket är fem år över den tid inom ersättningsbyggnad måste uppföras på för att juridiskt sett få kallas ersättning.
I Gällivare har 40 % av motiven för att söka strandskyddsdispens varit ej påverkan på det rörliga friluftslivet eller djur och växtlivet. Ej påverkan på allmänhetens intressen samt växt och djurliv är i sig inte ett särskilt skäl utan en förutsättning för att få dispens med särskilt skäl. I två av fallen har dock skäl som kan ses som särskilda skäl angetts, men det har inte angetts som huvudskäl. Vi ifrågasätter därför de beslut som tagits med dessa motiveringar.
4. Slutdiskussion
I vår uppsatts har vi analyserat skillnader i tillämpning av strandskyddsdispens i Kalix och Gällivare. Vi har kommit fram till att Kalix håller hårdare på lagen om strandskydd än Gällivare. I Kalix har 17 % fått avslag medan Gällivare godkänt alla sökta dispenser. Antalet innevånare och dispenssökningar är dock större i Kalix än i Gällivare och därför måste också avslagen vara fler.
Vi har inte kommit fram till något konkret utan kan bara spekulera i varför det skiljer sig åt i tillämpningen av lagen om strandskydd i de båda kommunerna. Som ni kan läsa i teoridelen är det möjlig att innevånarna i Kalix drabbas av allmänningarnas tragedi och det innebär att den individuella strävan efter nyttomaximering har lett till en resursbrist för kollektivet.
Denna slutsats är möjlig att göra vid undersökning av antalet dispenssökningar som gjorts i de båda kommunerna. Tjugo ansökningar i Kalix är dubbelt så många som i Gällivare. Detta möjliggör slutsatsen att ansökarna i Kalix kommun är mer angelägna om att förse sig med de för allmänheten tillgängliga strandområdena. Markerna kring den attraktiva kusten är redan bebyggd till den mån att det är svårt att uppföra nya byggnader utan att allmänhetens tillgång till stränderna drabbas. Individernas strävan efter maximerad nytta leder till ökad exploatering av stränderna. Invånarna skyndar sig att lägga beslag på strandtomten innan ”någon annan”
hinner före, vilket minskar allmänhetens tillgång till stranden ytterligare.
Skillnaden i dispensgivanden i Gällivare och Kalix visar att lösningen med decentralisering av strandområdena mynnar i problem med differentierad tillämpning på olika nivåer. Särskilt tydligt är detta i Gällivare där de särskilda skäl som är angivna i ansökningarna inte stämmer överens med de krav på särskilda skäl som beslutats på nationell nivå. En privatisering av dessa resurser, Hardins andra lösning på allmänningens tragedi, innebär en avskaffning av strandskyddsbestämmelserna. Vi tror att detta skulle leda till ytterligare exploatering av attraktiva strandområden, exempelvis kusttomter. Det som skulle hända är att allmänhetens tillgång till dessa stränder skulle gå förlorad. För att lämna Hardins teorier om centralisering och privatisering kan vi tänka oss att samförvaltning kan vara en lösning.
Samförvaltning innebär att fler människor skulle sitta med och ta beslut. De människor som har störst intresse och kunskap för ärendet ska kunna lägga fram sina åsikter, för att
beslutsfattarna ska få så stor kunskap och perspektiv som möjligt. Detta skulle främja fler synvinklar och de som bor inom det aktuella området skulle kunna påverka dess framtid.
Problemet med detta är dock att många viljor kan ge splittringar inom beslutsfattandet samt att lagen kan komma i skymundan jämte andra intressen. Därför måste tjänstemän ta beslut även om medborgardeltagandet ökar.
Att tillämpningen av ett beslut på riksdagsnivå ter sig annorlunda än i olika kommuner kan bero på många faktorer. Kommunerna i sig kan skilja sig åt på flera plan såväl historiskt som geografiskt samt institutionellt. Historiskt sett kanske Kalix redan har många etablerade tomter och byggnader vid strandområdet, medan Gällivare först på senare tid börjat exploatera strandlinjen. Geografiskt sett är skillnaden relativt stor, Kalix är en kustkommun medan Gällivare är en ”skogskommun” i inlandet med många skogsbelägna insjöar och älvar.
Även kommunledningens utformning, resurser samt politiska sammansättning kan ha betydelse för hur tillämpningen av dispensmöjligheterna ser ut. En kommun med större ekonomiska resurser borde ha lättare att genomföra en grundligare utredning vid varje dispensansökning än en kommun med sämre ekonomi. Även fördelning av olika politiska partier i olika nämnder kan ge differentierat beslutsresultat. Hur kommunen är utformad med olika nämnder samt resursfördelning mellan dessa kan påverka möjligheterna till en rättvis utredning. En sammanslagen nämnd men många politiska uppdrag och begränsad
personaltillgång ger även det begränsningar inom beslutsfattandet.
Ytterligare en möjlig förklaring som vi dock inte utrett i uppsatsen (på grund av tidsbrist), är att avståndet mellan förvaltning och befolkning i Kalix kan vara större än i den mindre kommunen Gällivare. I Kalix kan då förvaltningen och befolkningen lätt mista förståelse för den andre partens agerande och på så sätt komma i konflikt. I Gällivare däremot är risken att förvaltare och nyttjare i mångt och mycket är samma aktörer med gemensamma intressen. Här ligger därför ett system med samförvaltning nära till hands och vore eventuellt en bra lösning.
Att tillämpningen i Gällivare och Kalix skiljer sig åt råder det således ingen tvivel om men orsakerna till detta är som sagts troligen många. De orsaker vi finner mest troliga har vi presenterat där vi beskriver hur kommunerna skiljer sig åt politiskt, geografiskt och historiskt.
Vi har dock kommit fram till att det är svårt att genomföra en centralisering som sedan ska delegeras ut på lokal nivå för tillämpning. Lämpligast vore kanske att länsstyrelsen tog sig an dispensgivningen i hela länet om inte samförvaltning är möjlig. Då skulle tillämpningen förhoppningsvis inte skilja sig år så mycket som 17 % från kommun till kommun, men detta är naturligtvis en resursfråga. Då länsstyrelsen inte har lokalgeografiska kunskaper som är tillräckliga blir det relativt sett tids och resurskrävande arbete. Även här gör sig Hardins teori sig påmind då det blir kostsamt att upprätthålla allmänhetens intressen gentemot individuellt nyttjande.
