Vad sparas för eftervärlden?
En fallstudie om hur statliga myndigheter hanterar information som inte utgör allmänna handlingar.
Frida Sandgren
Självständigt arbete - Arkiv- och informationsvetenskap GR (C) Huvudområde: Arkiv- och informationsvetenskap
Högskolepoäng: 15 hp Termin/år: VT/2021
Handledare: Proscovia Svärd Examinator: Erik Borglund
Kurskod/registreringsnummer: AK038G
Abstract
Syftet med den här uppsatsen var att undersöka hur handlingar som inte är allmänna handlingar hanteras av tre statliga myndigheter. Utgångspunkten är att det kan finnas handlingar som inte faller in under definitionen allmänna handlingar som kan vara intressanta för eftervärlden och att de riskerar att rensas bort för att det inte finns något regelverk som styr hur de ska hanteras. Att de raderas utan att deras informationsvärde bedöms utifrån de syften med arkivbildningen som anges i Arkivlagen. För att nå syftet har jag använt mig av två frågeställningar. Fråga 1 - Hur resonerar myndigheterna kring bevarande och gallring av handlingar som inte är allmänna? och fråga 2 - Vilka utmaningar upplever myndigheter vid bevarande och gallring av dessa handlingar? För att svara på frågorna valde jag att genomföra en fallstudie. Jag genomförde intervjuer med anställda vid två myndigheter. Jag gjorde dessutom en autoetnografisk
undersökning utifrån intervjufrågorna på den myndighet jag själv arbetar. Resultatet av studien visar att handlingar som inte är allmänna sparas i väldigt stor utsträckning.
Men att de inte sparas för att de är intressanta för eftervärlden utan för att de inte går att ta bort dem eller för att det är för komplicerat eller dyrt att radera dem. I den digitala världen sparas i stort sätt allt som skapas. Detta passiva bevarande gör att man inte har full kontroll över informationen. Man vet inte riktigt vad arkivet innehåller eller vad det berättar. Handlingar som inte är färdigställda och aldrig varit av intresse för verksamheten i stort utan enbart för enskilda anställda som stöd i deras arbete kommer exempelvis att bli del av arkivet. Dessutom kan känsliga uppgifter i arbetsmaterial komma att bli offentliga eftersom handlingar som tas om hand för arkivering automatiskt blir allmänna handlingar. Tekniken styr i stor utsträckning vad som bevaras och inte arkivaspekten.
Nyckelord:Allmän handling, gallring, digitala handlingar, statliga myndigheter, kulturarv
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 3
1.1 Bakgrund ... 4
1.2 Syfte och frågeställning ... 5
1.3 Metod ... 6
1.3.1 Datainsamlingstekniker ... 7
1.4 Avgränsningar ... 8
1.5 Tidigare forskning... 9
1.5.1 Hur avgörs vilka handlingar som bevaras? ... 9
1.5.2 Gallring hos statliga myndigheter ... 10
1.5.3 Utmaningar med gallring av digitala handlingar ... 14
1.6 Teoretiska utgångspunkter ... 14
2. Undersökning ... 16
2.1. Sammanställning av myndigheternas svar ... 16
2.1.1. Myndigheternas arbete med gallringsfrågor ... 17
2.1.2. Hantering av handlingar som inte är allmänna ... 19
2.1.3. Förutsättningar att spara information som inte är allmänna handlingar ... 21
2.1.4. Skillnad mellan gallring av analoga och digitala handlingar ... 22
2.2. Analys ... 23
2.2.1. Handlingar som inte är allmänna blir del av myndigheternas arkiv ... 24
2.2.2. Utmaningar ... 25
3. Avslutande diskussion ... 25
3.1. Fortsatt forskning ... 27
Referenser ... 28
Bilaga 1 – Introduktionsbrev ... 31
Bilaga 2 – Intervjufrågor... 32
1. Inledning
I Sverige regleras den information som skapas i offentlig sektor av lagar.
Tryckfrihetsförordningen är en grundlag som bland annat reglerar människors rätt till insyn i myndigheters verksamhet (Sveriges Riksdag, 1949). Denna rättighet kallas ofta för Offentlighetsprincipen och en del av den är att allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar. Allmänna handlingar är de handlingar som förvaras hos en myndighet och som är inkomna dit eller som myndigheten upprättat (Sveriges Riksdag, 1949). Utan en väl fungerande arkivvård kan inte den rättigheten säkras (Gränström, 1981). I Sverige finns det därför en stark koppling mellan offentlighetsprincipen och arkiv. Det lägger fokus på de i Sverige viktiga samhällsvärdena – demokrati och öppenhet (Klett, 2019b). Arkiv regleras i arkivlagen. Kopplat till lagen finns det även en arkivförordning (1991:446), den i sin tur ger Riksarkivet rätt att utfärda föreskrifter inom området (Sveriges Riksdag, 1991).
Arkivlagen säger att en myndighets arkiv bildas av verksamhetens allmänna
handlingar samt utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats och som myndigheten väljer att ta om hand för arkivering. I arkivlagen framhålls dock även att arkiv är en del av kulturarvet och att de ska tillgodose rättskipningens, förvaltningens och forskningens behov (Sveriges Riksdag,1990). Min erfarenhet av att arbeta som arkivarie inom
offentlig verksamhet säger att även handlingar som inte är allmänna kan bidra till detta.
Men då lagstiftningen enbart gäller allmänna handlingar finns det inget krav på att dessa handlingar bevaras och tillgängliggörs för allmänheten. Den här uppsatsen har till syfte att undersöka hur handlingar som inte är allmänna hanteras av statliga myndigheter. Genom att undersöka hur tre statliga myndigheter se på denna fråga vill jag utreda om det finns intressant information som inte blir tillgänglig för allmänheten och forskningen. Om vårt kulturarv urholkas på grund av att handlingar inte har status som allmänna handlingar. Då det saknas reglering på området och myndigheter kan göra som de vill med handlingar som inte är allmänna är det svårt att veta om det är ett problem och hur stort det i så fall är. Det finns inga förteckningar eller beskrivningar av handlingar som inte är allmänna och som inte arkiveras. Men det kan exempelvis röra sig om intern kommunikation eller anteckningar och underlag som används under arbetets gång men som inte bedöms vara viktigt för slutresultatet. Det kan också vara interna handlingar som rör myndighetens dagliga verksamhet men som inte har kopplingar till verksamhetens kärnuppdrag.
Att lägga fokus på allmänna handlingar har lett fram till att det svenska sättet att hantera bevarande- och gallringsfrågor helt och hållet har legat på vilka handlingar som kan gallras, inte på vilka som bör bevaras (Rydén, 2011). Det i sin tur resulterar i att unik och värdefull information går förlorad (Fredriksson, 2003). I och med
Coronapandemin gav Riksarkivet under 2020 ut rekommendationer till samtliga statliga myndigheter om att de borde se över vilken dokumentation som bevaras
kopplat till pandemin. Ett av råden de gav var att ta tillvara handlingar som i
normalfallet inte blir allmänna handlingar men som i detta läge kan ge information om krisen (Riksarkivet, 2020). Riksarkivet har ingen rätt att reglera hur myndigheter hanterar handlingar som inte är allmänna men anser i det här fallet att handlingarna är så pass viktiga att de rekommenderar myndigheter att ända spara dem. Min åsikt är att det inte krävs en pandemi för att även annan information än allmänna handlingar ska vara av intresse för eftervärlden. I en artikel från 2003 framhåller Berndt Fredriksson att utgångspunkten för diskussionen om bevarande och gallring borde vara att all
information som skapas hos en arkivbildare kan användas för någon typ av forskning eller annat slag av informationsinhämtande.
I regeringens proposition 1989/90:72 om arkiv m.m. som är underlaget till Arkivlagen står det i bilaga 1 sid 30 att utredaren kommit fram till att ett myndighetsarkiv enbart ska bildas av myndighetens allmänna handlingar. Övrig information ”påkallar inte en lagreglering”. Men även om det inte finns något regelverks som styr hanteringen av handlingar som inte är allmänna finns det inget hinder för myndigheter att även bevara dem. Det är alltså fullt möjligt att bevara handlingar som lever upp till de syften med arkivbildningen som regleras i Arkivlagen men som inte finns i allmänna handlingar.
Regelverket ger i många fall stor frihet åt de arkivbildande myndigheterna att avgöra vad som arkiveras (Edquist, 2019). Denna uppsats ska undersöka om myndigheter använder sig av denna möjlighet. Då det finns en risk att beslut om vad som ska sparas för eftervärlden baseras på hur man gjort tidigare har jag valt att använda Path
Dependence som teoretisk utgångspunkt. Anledningen till det är att jag vill undersöka och synliggöra om det finns inkörda spår i arbetet med att fatta beslut om vad som ska arkiveras. Om motiven till besluten inte är aktuella längre men fortfarande påverkar arkivbildningen. Det skulle exempelvis kunna vara att gallring sker av gammal vana utifrån gallringsbeslut baserade på förutsättningar som inte lägre existerar. En sådan förutsättning skulle kunna vara utrymme. När handlingar bevarades analogt kunde utrymmesskäl vara en anledning till gallring. I en digital värld väger inte det skälet lika tungt och besluten borde revideras.
Det finns tidigare forskning som har studerat gallring i offentliga verksamheter
(Edquist, 2019; Klett, 2019b). Den forskningen har fokuserat på regelverk, styrdokument och framtagning av Riksarkivets myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS) om gallring.
I den litteratur jag gått igenom har jag inte hittat någon arkivvetenskaplig forskning som tittar på hur myndigheter hanterar sina informationstillgångar som en helhet – inte bara fokuserat på allmänna handlingar.
1.1 Bakgrund
De två företeelserna allmänna handlingar och gallring har en lång tradition i Sverige. I andra länder pratar man om records (verksamhetsinformation) istället för allmänna
handlingar. Enligt ISO standarden 30300 definieras verksamhetsinformation som information som skapas, tas emot och underhålls som bevis och/eller som en tillgång av en organisation eller person för att uppfylla legala förpliktelser eller för att utföra transaktioner i verksamheten, oavsett typ av medium och format. Där finns ingen knivskarp gräns mellan arbetshandlingar och färdiga handlingar. Allmän handling och verksamhetsinformation representerar två olika aspekter på en organisations
information, den ena är avsedd att garantera den enskildes insyn, den andra att tillhandahålla de bevis för beslut och transaktioner som en organisation behöver för att kunna hantera sina förpliktelser eller upprätthålla sin affärsverksamhet. Till stor del överlappar begreppen men inte fullt ut (CEDIF, 2015). De flesta allmänna handlingar motsvarar definitionen för verksamhetsinformation men inte alla. En handling som fyller rekvisitet för inkommen och förvarad anses vara allmän handling även om den är helt irrelevant för myndighetens uppdrag och verksamhet (CEDIF, 2015). Exempelvis reklam som skickas till en myndighet är allmän handling men inte
verksamhetsinformation. På motsvarande sätt kan arbetsmaterial som inte är allmänna handlingar vara så pass värdefull för verksamheten att den räknas som
verksamhetsinformation.
I stället för bevarande och gallring pratar man i andra länder om appraisal vilket innebär att värdera vilka handlingar som ska bevaras. Man bedömer handlingar som utgör spår av en organisations verksamhet och beslutar om det är tillräckligt värdefulla att bevara. Dessa beslut har långsiktiga och ofta oåterkalleliga konsekvenser. De innebär dels en förpliktelse att hållbart och permanent bevara de handlingarna som väljs ut och dels att material som inte väljs ofta förstörs eller på annat sätt går förlorade för samhället (Gilliland, 2014). Synen på appraisal har ändrats över tid. Fyra olika faser har identifierats. Från att ursprungligen beakta juridiskt arv till kulturellt minne till samhällsengagemang och slutligen till gemenskapsarkivering. Ansvarig för besluten förvandlas i och med förflyttningen från passiv kurator till aktiv värderare till
samhällsmedlare och i den sista fasen till samhällsledare (Cook, 2013). De fyra faserna följer inte på varandra och alla förkommer i olika stor utsträckning fortfarande. I många fall definieras fortfarande urval som en process för att bevara ett dokumentärt kulturarv snarare än att vara grunden för en praktiskt och ansvarsfull dokumenthantering
(Cumming & Picot, 2014).
1.2 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att undersöka hur handlingar som inte är allmänna handlingar hanteras av statliga myndigheter. De handlingar som inte faller in under definitionen allmänna handlingar kan vara intressanta för eftervärlden och jag tyckte därför att det var intressant att undersöka om de bevaras även om det inte krävs enligt gällande regelverk.
Syftet kommer att uppnås genom följande frågeställningar:
• Hur resonerar myndigheterna kring bevarande och gallring av handlingar som inte är allmänna?
• Vilka utmaningar upplever myndigheter vid bevarande och gallring av dessa handlingar?
1.3 Metod
Det kvalitativa perspektivet ser verkligheten som en individuell, social och kulturell konstruktion. Fokus ligger på att studera människor och hur de tolkar och uppfattar verkligenheten som omger dem (Backman, 2009). Den kvalitativa metodologin består av olika metoder såsom, fallstudier, experimentell forskning, aktionsforskning,
etnografi och andvändbarhetstester (Pickard, 2013). Metoden jag valde är fallstudie. Jag gjorde det valet då jag anser att det inte finns enkla svar på min frågeställning. Vid val och värdering av vad som ska bevaras krävs flera olika ställningstaganden och
värderingar. Fallstudie är en metod utformad för att studera det specifika inom sitt sammanhang (Pickard, 2013). Det är en bra metod när syftet med forskningen kräver en holistisk, djupgående undersökning av ett fenomen eller en situation ur alla berörda intressenters perspektiv (Pickard, 2013). Jag har studerat tre olika fall. Det är tre statliga myndigheter som jag kommer att referera till som myndighet A, B och C. Jag valde att genomföra en fallstudie eftersom jag själv har erfarenhet och tankar runt
frågeställningen då jag arbetat som arkivarie inom offentlig sektor i femton år. Det i sin tur påverkar min studie och för att vända det till en fördel valde jag att även titta på min egen myndighet, myndighet C. Eftersom jag är den enda arkivarien på
myndigheten valde jag att använda metoden autoetnografi när jag studerade myndigheten. Det är en metod där man använder sina egna erfarenheter som utgångspunkt eller som exempel på mer allmänna förhållanden när man studerar en kultur eller ett sammanhang man själv tillhör. Man är själv både forskningsverktyg och informationskälla. Blicken vänds inåt mot jaget men samtidig måste man bredda sitt perspektiv och sätta de egna personliga upplevelserna i ett större socialt sammanhang (Ehn, 2011). I det här fallet var det myndigheten och de arbetssätt och värderingar som finns på arbetsplatsen som studerades. Inte mina åsikter. Vid denna typ av studier är det viktigt att skilja på rollerna som forskare och studieobjekt. Det finns en risk för att iakttagelserna blir egennyttiga, att det läggs för stor vikt på personliga upplevelser och att slutsatserna bygger på underutvecklad analys (Chang, 2008). För att förhindra det krävs intersubjektivitet och reflexivitet. Intersubjektivitet innebär utbyte av tankar och känslor mellan individer, medan reflexivitet hänvisar till att forskaren är medveten om deras inverkan på processen och resultaten av forskningen (Poerwandari, 2021). För att minimera fördomar och för att förflytta sig från subjektivitet till intersubjektivitet kan olika metoder eller datainsamlingstekniker implementeras. Ett brett utbud av metoder kan användas från självobservation, dagbokinlägg, insamling av arkivdata (såsom fotografier, brev eller memoarer) i kombination med intervjuer och andra metoder samt andra datakällor. (Poerwandari, 2021). Den autoetnografiska metoden används enbart
vid studien av den myndighet jag arbetar vid. Anställda vid de två andra myndigheter intervjuades och svaren från alla tre sammanställdes och analyserades tillsammans. För att svaren skulle vara likvärdiga svarade jag på samma frågor som ställdes under intervjuerna och jag gav mig själv samma tidsfrist, en timme, att svara på dem. Jag svarade på frågorna utifrån min roll som verksarkivarie vid myndighet C.
1.3.1 Datainsamlingstekniker
Jag använde mig av två olika metoder för att samla in de uppgifter jag behövde för att genomföra studien. En litteraturgenomgång och intervjuer med personer som arbetar med arkivfrågor på statliga myndigheter.
1.3.1.1 Litteraturgenomgång
Jag inledde mitt arbete med en litteraturstudie för att samla in de uppgifter jag behövde för att genomföra arbetet. Den hade till syfte att ge en översikt över tidigare kunskap inom området, ange forskningsfronten, indikera problem, ge olika tolkningsalternativ samt ge ett historiskt perspektiv med mera (Backman, 2009). För att hitta litteratur som var relevant för mitt arbete gjorde jag sökningar i olika databaser. Främst Primo som jag kom åt via Mittuniversitetets biliotek men även DiVa och Google Scholar. De sökord jag i huvudsak använt mig av är allmänna handlingar, gallring, gallringsutredning, digitala handlingar och appraisal. Gav sökningarna många träffar angav jag även något av sökorden arkiv/archive eller record management. Vid genomläsning av intressanta träffar gav referenserna i dessa tips om annan intressant litteratur. För att ge en kort bakgrund till undersökningsfenomenet har jag också använt mig av arkivvetenskapliga böcker och regelverk, rutiner och handledningar som berör gallring och bevarande hos statliga myndigheter.
1.3.1.2 Intervjuer
För själva observationen valde jag att använda mig av intervjuer. Det är ett bra sätt när frågor är komplexa och mer fördjupning krävs av svaren (Pickard, 2013). För att få de svar jag behövde var det viktigt att kunna förstå de resonemang som ligger bakom beslut och det var då viktigt att kunna ställa följdfrågor och därför kände jag att en standardiserad intervju med frågor som tillåter öppna svar var lämplig i detta fall.
Standardiserade intervjuer är dessutom en metod som rekommenderas för personer som är ovana vid att hålla i intervjuer (Pickard, 2013). Standardfrågorna jag ställde var relaterade till min undersökning. Frågorna ställdes till alla respondenter men eventuella följdfrågorna anpassades efter respondenternas svar.
Det är viktigt att beakta etiska aspekter vid kvalitativa undersökningar eftersom man har så få informanter och de ger så mycket av sig själva. Man måste försäkra sig om att informanterna inte riskerar att lida någon skada av studien (Hedin, 2011). Jag anser inte att ämnet för denna studie är känsligt men jag har ändå valt att inte nämna vare sig myndigheterna eller respondenterna vid namn. Det var även frivilligt att delta i intervjuerna och jag har i förväg varit ärlig och öppen kring min undersökning. Jag
skickade ut en förfrågan till två myndigheter som ingår i ett nätverk för arkivarier på statliga myndigheter i Västernorrland. Båda myndigheterna tackade ja. Det
introduktionsbrev som skickades ut till myndigheterna återfinns i bilaga 1. Innan intervjuerna fick respondenterna även tillgång till de frågor som ställdes under
intervjun. För att få vetskap om hur myndigheterna hanterar den information som inte är allmän ställdes inte bara frågor om detta utan även andra frågor som hade till syfte att belysa kärnfrågan från olika håll. Jag ville komma åt hur de ser på och resonerar kring hela myndighetens handlingsbestånd. Frågorna finns i bilaga 2.
Intervjuer genomfördes den 12 respektive 15 april 2021. De genomfördes över Skype och tog 1 timme. Vid intervjuerna deltog två personer per myndighet. Vid intervjun med myndighet A deltog två arkivarier och vid myndighet B en arkivarie och en kompetensspecialist inom registratur. Under de inledande frågorna som gällde myndigheterna och respondenterna gjorde jag enbart anteckningar. Därefter spelades intervjuerna även in. När intervjuerna var klara gjorde jag en sammanställning av de anteckningar jag gjort och därefter transkriberade jag intervjuerna. Analyser av data insamlade i kvalitativa studier har en iterativ karaktär (Pickard, 2013). Jag analyserade därför svaren löpande och analysen växte fram under arbetets gång. Första steget var att läsa igenom transkriberingarna för att hitta likheter bland uppgifterna som skulle kunna klassificeras som en kategori. Därefter analyserades kategorierna för att undersöka vad som låg bakom de fenomen som upptäckts. I det sista skedet
undersöktes om det gick att se någon genomgående trend som kunde ligga till grund för en hypotes. Det var även viktigt att välja bort sådana uppgifter som inte lett fram till hypotesen (Pickard, 2013).
Det var två respondenter per myndighet som deltog vid intervjuerna. Respondent 1 på myndighet A är arkivarie och har arbetat på myndigheten i 11 år. Hen har läst
arkivvetenskap 60 hp. Respondent 2 har arbetat som arkivarie i 20 år. Vid
intervjutillfället hade hen jobbat på myndigheten i 2 månader. Respondenten har en magisterexamen i historia i den ingår 60 hp arkivvetenskap. Respondent 1 vid myndighet B är arkivarie och har jobbat som arkivarie i 14 år. De senaste 5,5 åren på myndighet B. Respondenten har en lärarutbildning och har läst 45 hp arkivvetenskap i Norge. Respondent 2 är diplomerad registrator och arbetar som kompetensspecialist inom registratur. Respondenten har jobbat på myndigheten och dess föregångare i 35 år. Den autoetnografiska studien gjordes på myndighet C där jag själv svarade på samma frågor som ställdes under intervjuerna. Jag har arbetat som arkivarie i 15 år, de senaste 5 åren på myndighet C. Jag är den enda arkivarien på arbetsplatsen. Jag har läst 60 hp arkivvetenskap.
1.4 Avgränsningar
I denna uppsats undersöks enbart hantering av digitala handlingar. Jag har inte tittat på bevarande av handlingar. Jag har även valt att enbart titta på statliga myndigheter.
Arkivlagen gäller även för kommuner och regioner, så samma fråga är aktuell där. Jag har dock valt att inte inkludera kommunala myndigheter i studien. Anledningen till det är de skillnader som finns mellan kommunala och statliga arkivmyndigheter. I
kommuner och regioner är arkivmyndigheten i regel en del av den egna
organisationen. Det är också vanligt att de arkivbildande myndigheterna själv fattar beslut om gallring. Statliga myndigheter är mer åtskilda från sin arkivmyndighet, Riksarkivet, och är beroende av den för att få gallringsbeslut. För att de myndigheter som studeras ska ha samma förutsättningar gällande gallringsfrågor valde jag därför att enbart studera statliga myndigheter. Med tanke på uppsatsen omfång valde jag att studera tre myndigheter.
1.5 Tidigare forskning
Litteraturgenomgången gav träffar på en del forskning som genomförts och som har gemensamma beröringspunkter med denna studies frågeställning.
1.5.1 Hur avgörs vilka handlingar som bevaras?
Gallring har en lång historia i Sverige. Redan på 1600-talet fanns det regler som sa att kronans handlingar inte fick förstöras. Fanns det ekonomiska skäl för att gallra
handlingarna var det dock möjligt men det krävdes då ett beslut som i regel fattades av Kungl. Maj:t. Det var först 1962 som rätten att fatta gallringsbeslut delegerades till Riksarkivet (Gränström, Lundquist & Fredriksson, 2000). Anledningen till att spara handlingarna var ursprungligen statsmaktens eget behov av att ha kontroll över sina tillgångar. Förvaltningens och rättsskipningens behov är därmed det av de tre syften med arkivbildningen som nämns i Arkivlagen 3 § med längst historia. De övriga två är rätten att ta del av allmänna handlingar och forskningens behov. Vilket av dem som är näst äldst är svårare att svara på. Ur ett arkivperspektiv är det troligen forskningens behov. Under 1800-talet framförde Riksarkivet vid flera tillfällen att handlingars betydelse för forskningen borde beaktas vid gallring (Gränström, Lundquist &
Fredriksson, 2000). Samtidigt fanns det redan långt tidigare en rörelse som arbetade för att öka insynen i den statliga förvaltningen. Det resulterade i Tryckfrihetsförordningen 1766 (Gränström, Lundquist & Fredriksson, 2000). Det var först i och med Arkivlagen, som trädde i kraft 1991, som handlingsoffentligheten och arkiv bands samman regelmässigt i och med att det i lagen fastställs att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. Samtidigt står det i
propositionen som ligger till grund för Arkivlagen att grunden för det offentliga arkivväsendet kan sägas vara principen att alla medborgare har rätt att ta del av
allmänna handlingar (Proposition 1989/90:72). Kopplingen mellan insyn och arkiv fanns alltså i praktiken tidigare. Arkivlagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om arkiv och arkivvård. Lagen meddelar allmänt hållna regler för arkivverksamheten och har karaktär av en ramlag. Arkivförordningen fyller ut regelverket med
kompletterande föreskrifter och delegerar till Riksarkivet att meddela ytterligare föreskrifter som anses behövliga. Riksarkivets föreskrifter finns i två sviter. RA-FS generella föreskrifter och allmänna råd och RA-MS myndighetsspecifika föreskrifter. De
myndighetsspecifika föreskrifterna utgör i huvudsak gallringsbeslut för enskilda myndigheter eller myndighetssektorer (Gränström, Lundquist & Fredriksson, 2000).
Ansvaret för att en myndighets arkiv ligger helt på myndigheten själv fram tills det levereras till Riksarkivet. Det kan röra sig om väldigt lång tid. Om det inte finns en tvingande bestämmelse i registerförfattningar är inte myndigheterna tvingade att leverera sina arkiv till arkivmyndigheten (SOU 2019:58). Myndigheternas ansvar innebär att de ska hantera arkiven enligt Riksarkivets föreskrifter (RA-FS) samt att fatta beslut som påverkar arkivbildningen, exempelvis att besluta hur de föreskrifter som omfattar allmänna råd om gallring ska tillämpas. De kan inte själva besluta om vilka allmänna handlingar som får gallras men det är myndigheten som genomför den gallringsutredning som ligger till grund för Riksarkivets beslut. Det är alltså
myndigheten som aktivt väljer ut vad de vill gallra vilket även indirekt betyder att de väljer vad som ska bevaras. De kan även besluta att arkivera annan information än den som finns i allmänna handlingar om de anser att de är av sådan vikt att de bör infogas i arkivet (Proposition 1989/90:72). Finns det inte reglerat i registerförfattningar att
gallring av vissa handlingar måste genomföras har myndigheten rätt att bevara alla sina handlingar. Myndigheterna kan på flera sätt påverka vad som bevaras till eftervärlden från den egna verksamheten. Samtidigt finns det forskning som pekar på att
myndigheter inte ser arkivbildningen som något som tillhör deras verksamhet eller bidrar till deras mål utan snarare verkar vara något som man vill undvika om det går (Klareld, 2017). Det verkar därmed finnas en risk att myndigheter enbart utför de aktiviteter som måste göras enligt legala krav och inte tar tillvara de övriga möjligheter som finns för att påverka den egna arkivbildningen.
Gallringsutredningar behöver enbart genomföras för handlingar där Riksarkivets generella föreskrifter om gallring inte går att tillämpa eller vid särskilda behov.
Riksarkivet utreder och fattar beslut vilket resulterar i myndighetsspecifika föreskrifter, RA-MS, om gallring (Riksarkivet, 2021a). Det är enbart de handlingar som ingår i gallringsutredningen som granskas. Riksarkivet har tagit fram ett par dokument som de arkivbildande myndigheterna kan använda sig av i sina gallringsutredningar. Det finns en vägledning: Framställningar om myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS) från 2019 och en gallrings- och bevarandepolicy: Bevarande av nutiden från 1995 (Riksarkivet, 2021b). Den gällande gallrings- och bevarande policyn från Riksarkivet redovisar vilka generella principer som ska gälla vid gallringsutredningar. Den går inte in på konkreta handlingar som bör bevaras eller gallras. Det ska utformas efter analyser av befintliga arkiv och den verksamhet som ger upphov till handlingarna. (Riksarkivet, 1995).
1.5.2 Gallring hos statliga myndigheter
Kletts (2019) licentiatavhandling från 2019 behandlar digital arkivbildning och gallring hos svenska myndigheter. Det hon är intresserad av är frågor kring användbarhet och värde. Arkivens användbarhet ställer krav på kvalitet i allmänna handlingar. Det
innebär fullständiga, autentiska digitala handlingar, som är möjliga att förstå i sitt sammanhang samt att de är tillgängliga. Hon anser att digital arkivbildning börjar när en handling skapas. Det är därmed första steget i att skapa värde i det digitala arkivet.
Den offentliga arkivsektorn har ett behov av att anpassa arkivteori och praktik, såväl som traditionella metoder och processer för värdering av handlingar utifrån digitala förhållanden. Hon framhåller att gallringsutredningar är en metod för värdeskapande.
Hon har därför undersökt hur de genomförs i praktiken och vilka regler och
styrdokument som styr dem. Resultaten visar på ett antal möjliga förbättringsområden gällande exempelvis ansvarsfördelning i processen för arkivbildning och gallring. Hon har även tagit fram en modell för värdebedömning i vilken en gallringsutredning förändras från att värdera vad som är värt att bevara till att värdera vad som är värdefullt att skapa i system och arkiv. Valet av vad som ingår i digitala arkiv bestäms idag utifrån vad som anses utgöra myndighetens arkiv, vad som anses vara en allmän handling. Modellen är tänkt för digitala handlingar i it-system.
I en av artiklarna som ingår i Kletts avhandling, Theory, regulation and practice in Swedish digital records appraisal, är en av slutsatserna att det i den svenska kontexten finns ett litet intresse av interaktion med samhället i stort när det gäller frågor rörande vad som bevaras. Det är handlingar från myndigheternas administration som bevaras, och de underliggande normerna är demokratiska värderingar så som rätten att ta del av och använda allmänna handlingar. Artikeln handlar om gallring. Syftet med den var att reflektera över värderingsprocessen, ansvaret och normerna för värdeskapande i en digitaliserad omvärld. I artikeln beskriver hon det uppdelade ansvaret för värdering av handlingars bevarandevärde där den arkivbildande myndigheten ser till handlingarnas primära värden och Riksarkivet till de sekundära. Hon anser att det innebär en risk för handlingar att falla mellan stolarna. Uppdelningen orsakar också inkonsekvens i implementeringen av regelverk eftersom olika myndigheter kan göra väldigt olika bedömningar för likartade handlingar. Klett säger också att de som deltar i
myndigheternas gallringsutredningar påverkar resultatet. Deras kunskap och intresse påverkar vad som hände på vägen, hur beslut fattades om vad som ansågs vara allmänna handlingar eller inte. Klett poängterar också att allmänna handlingar inte är ett begrepp som används i någon större utsträckning hos myndigheter. Begreppet används och har bara betydelse när en handling begärs ut eller när det är aktuellt att radera eller gallra handlingen. Detta innebär att det i den dagliga verksamheten inte finns någon allmän medvetenhet och kunskap bland anställda och om vad som är allmänna handlingar och vilka konsekvenser det medför.
Edquists bok Att spara eller inte spara - de svenska arkiven och kulturarvet 1970 - 2010 publicerades 2019 och det är huvudsakliga resultatet av ett forskningsprojekt som hette
”Vad bevaras i arkiven?” Informationsvärdering, gallring och bevarande i svenska arkiv 1980–2010. Syftet med studien var att analysera de urvalsprocesser som låg bakom det långsiktiga bevarandet av arkivhandlingar i Sverige under de senaste decennierna. Edquist har tittat på vad som har påverkat att vissa saker bevaras men inte
andra. Fokus läggs på arkivväsendets betydelse som historiekulturell aktör, utifrån premissen att arkivbildning ständigt sker i en föränderlig samtid vilket skapar spår från det förflutna att relatera till för framtida användare. Det är i första hand statliga arkiv under tidsperioden från 1970 till 2010 som studerats.
Edquist kommer fram till att själva gallrings- och bevarandereglerna i lagar, förordningar och arkivföreskrifter endast spelar en viss roll för den faktiska
arkivbildingen. Framtidens arkiv formas endast delvis av samtidens värderingar av vad som är viktigt att spara eller är gallringsbart. Även indirekta faktorer är betydelsefulla, såsom de juridiska ramarna, där offentlighets och arkivlagstiftningens konkreta
utformning påverkar vad som alls blir arkiv i den svenska staten. Vidare bildas arkiven också genom att dokument skapas på mer eller mindre automatiska sätt då de utgör naturliga delar av den verksamhet som bedrivs, och arkivvärderingen kämpar för att hålla jämn takt med den mängd information som skapas. Det finns även mycket som inte alls dokumenteras, och mycket som gallras oreglerat på grund av brist på kunskap, tid eller kanske medvetet för att dölja något. I studien framkommer även en generell tendens att ekonomiska faktorer mer eller mindre öppet återkommer som skäl för att gallra, eller i något fall, att inte gallra om det skulle råka visa sig vara det mer arbets- och kostnadskrävande alternativet. Det finns därmed flera aspekter som ligger bakom en arkivbildning som är svåra att planera och styra. Arkiv bildas på snåriga vägar där lagar, föreskrifter och arkivarier sällan kan påverka skeendena fullt ut.
Den svenska arkivlagstiftningen utgår från att andra behov än arkivbildarens egna ytterst ska styra vad som bevaras på lång sikt i de statliga arkiven. Det är också åtskilligt som bevaras som förmodligen hade gallrats om myndigheterna själva fått bestämma över arkiveringen fullt ut. Genom att studera gallringsutredningar som skickats in till Riksarkivet har Edqvist kommit fram till att det ändå i många fall är de enskilda arkivbildande myndigheterna som haft ett avgörande inflytande över de faktiska föreskrifterna och besluten om bevarande och gallring. Men samtidigt har det framgått att det inte nödvändigtvis behövt innebära ett snävt fokus på de egna behoven. I många fall har de arkivbildande myndigheterna själva tagit hänsyn till långsiktigt bevarande för vidare användargrupper mer eller mindre på grund av att de utgått från de regler som gäller för svenska offentliga arkiv när de gjort sina
utredningar, det vill säga att även se till insynsbehoven liksom till forskningens behov.
Fredriksson skriver 2003 i en artikel i Arkiv, Samhälle och forskning om
arkivgallringens teori, metod och empiri. Hans utgångspunkt i artikeln är att det inte bara är praktiskt nödvändigt utan också teoretiskt motiverat att förskjuta
gallringsavgöranden till att handla om vilken information som ska bevaras i stället för att besluta om vilken information som kan undvaras. Eftersom utgångspunkten i Sverige är att allmänna handlingar ska bevaras är det vilka handlingar som kan gallras som utreds och värderas. Arkivlagen och Tryckfrihetsförordningen delar upp ansvaret för bildandet av arkiv i den offentliga sektorn mellan två parter, en arkivmyndighet och
en arkivbildande myndighet. Initiativet till gallring tas av den arkivbildande
myndigheten. Statliga myndigheter genomför en gallringsutredning som lämnas in till den statliga arkivmyndigheten, Riksarkivet. Riksarkivets roll är att kritiskt granska förslagen och mer allmänt företräda samhällets och forskningens behov. I bedömningen används arkivlagens 3§ och registerförfattningar som reglerar gallringsfrister för vissa, ofta mindre värdefulla, handlingstyper. I arkivdoktrinen urskiljer man tre gruppers behov av information och det är deras behov av arkiv som man vill tillgodose. Det är arkivbildaren (alt. förvaltningen), forskningen i vid bemärkelse, både den som bedrivs inom högskolesektorn och amatörforskare av skilda slag samt slutligen allmänheten i övrigt. Det som utmärker denna doktrin är att man inte preciserar principer eller riktlinjer vari dessa behov består eller hur de ska styra urvalet av vad som ska bevaras.
Finns arkivarier anställda på myndigheter deltar de ofta i gallringsutredningar.
Fredriksson betonar att det dock är viktigt att komma ihåg att de, på samma sätt som övriga anställda, är en del av den verksamheten som skapat handlingarna som ska värderas. De anammar verksamhetens kultur vilket gör att de inte alltid förmår att granska verksamheten kritiskt. Därför är en arkivaries medverkan i
gallringsutredningen ingen försäkring mot att handlingar som är ointressanta eller skadligt för arkivbildarens intressen värderas opartiskt (Fredriksson, 2003). Samtidigt som det finns risker med att det är arkivbildaren själv som gör gallringsutredningen så är det bara inom den egna verksamheten som det finns tillräcklig kunskap om vad som egentligen sker i verksamheten. Därför är det bara arkivbildaren som kan avgöra vilka handlingar som är relevanta och mest intressanta för att belysa arkivbildarens
verksamhet. Ur ett större samhällsperspektiv är det dock inte nödvändigtvis de handlingar som arkivbildaren själv uppfattar som centrala och viktiga som är mest intressanta. Slutsatsen är att det inte är helt självklart att det vid beslut om gallring går att förlita sig på den gallringsutredning som arkivbildaren tagit fram. Det är
nödvändigt att förhålla sig kritisk till arkivbildarens egen bedömning om vad som kan gallras eller bevaras även i bedömningen av vilka handlingar som ska sparas för att återspegla arkivbildarens egen verksamhet.
Fredriksson skriver att i och med att majoriteten av alla handlingar är digitala finns det nya aspekter att ta hänsyn till. Exempelvis krävs det åtgärder för att säkerställa att ett bevarande är möjligt. Det är nödvändigt att granska arkivbildningen och skapa rutiner för att ta tillvara den information som ska bevaras. Det är också viktigt att komma ihåg att systemutveckling inte innebär att man skapar ett it-stöd en gång för alla. It-system befinner sig hela tiden i en dynamisk fas av översyn och utveckling. Det räcker inte att göra en gallringsutredning innan ett system sätts i drift. Gallringsöverväganden måste hela tiden göras parallellt med att systemet utvecklas. En helt annan aspekt som lyfts fram i Fredrikssons artikel är innehållet i de allmänna handlingar som skapas. Det finns en allmänt spridd uppfattning om att arkiv alltmer förlorar sitt informationsvärde. Det antas bero på att information inte dokumenteras i allmänna handlingar. Inom den offentliga sektorn i Sverige har man under senare decennier medvetet strävat efter att
effektivisera sin verksamhet genom att göra den mindre formell. Det gamla
tjänstemannaidealet som byggde på formalism och strikt rättstillämpning håller på att ersättas av ett arbetssätt som prioriterar mål framför medel och effektivitet framför formalism. I den miljön är det inte självklart att relevant information dokumenteras.
Fredriksson säger att en del av forskning om gallringen därför borde handla att skapa information där sådan saknas.
1.5.3 Utmaningar med gallring av digitala handlingar
Gallringen är omdiskuterad när det gäller digitala handlingar. De åtgärder som krävs för att en handling inte längre ska vara tillgänglig och därmed uppfylla kraven på att vara gallrad är relativt långtgående. I dagsläget är det sannolikt att det finns allmänna elektroniska handlingar som myndigheter anser vara gallrade, men som det trots det går att återskapa inom deras verksamhet – och därmed fortsättningsvis är att anse som allmänna (Nordling, 2015). Svårigheterna med gallring av elektroniska handlingar har lett till att det finns tankar om att det krävs helt nya sätt att se på bevarande och gallring. I en bok från 2014 skriver Gilliland att det är ett tecken på hybris att tro att det går att göra sig av med alla spår av elektroniska handlingar.
Värdering av information utförs i allmänhet inte vid systemutveckling eller implementering av it-system vilket ofta resulterar i att de handlingar som skapas är otillräckliga eller att de inte kan hanteras på ett adekvat sätt i ett system. Det kan också innebära att handlingar inte kan exporteras från system på ett lätt sätt. Att avgöra vad som ska gallras i efterhand på detta sätt begränsas också av kostnaderna och
svårigheterna med att migrera handlingarna och deras metadata från äldre system (Cumming & Picot, 2014). I en artikel från 2011 beskriver Runardotter, Mörtberg &
Mirijamdotter att många arkivarier agerar som om digitalt bevarande är deras ansvar vilket inte är förvånande eftersom arkivarier traditionellt har setts som bevarare av samhällsminne. Arkivarier är ganska ensamma när de ska hantera alla olika informationssystem i sina organisationer på samma gång som deras inflytande är begränsat. I en digital värld krävs det ett samspel mellan olika aktörer: arkivarier som känner till arkivförfaranden och praxis (praktiskt ansvar), it-personal som känner till tekniken (tekniskt ansvar) och chefer som har det yttersta, strategiska ansvaret på grund av sin organisatoriska position. För att skapa väl fungerande e-arkiv finns det ett behov av att sprida ansvaret för e-arkiven (Runardotter, Mörtberg & Mirijamdotter, 2011).
1.6 Teoretiska utgångspunkter
I denna uppsats har jag valt att använda teorin Path Dependence som teoretisk utgångspunkt. Teorin går ut på att tidigare händelser påverkar nuet och förklarar varför det är svårt att bryta sig ur invanda mönster. Teorin skapades av Paul David med det specifika syftet att övertyga nationalekonomer om det historiska arvets betydelse (Bladh, 2008).
Path dependence är en teori om ett speciellt historiskt arv som lever kvar trots
utmaningar från likvärdiga eller överlägsna lösningar. Det spår (path) som teorin syftar till är ett resultat av vägval och handlingar i förgången tid. Spåret uppstår inte på en gång utan ursprunget är en rationell lösning på ett problem som var aktuell någon gång i det förflutna. Med tiden har problemet försvunnit men lösningen har blivit kvar (Bladh, 2008). För att det ska räknas som path dependence krävs det att det under tidens gång funnits tillfällen där det hade gått att göra andra val men där
förankringarna i vissa institutionella arrangemang hindrar en enkel vändning av det ursprungliga valet (Sørvoll, 2019). Svårigheten att ersätta den befintliga lösningen innebär att det bildas ett spår i nuet med rötter i dåtiden. Om man inte vetenskapligt kan belägga förekomsten av senare alternativ kan man inte prata om spår. Alternativen ska också ha varit bättre än den existerande lösningen men trots det valts bort (Bladh, 2008). Ett vanligt exempel som används när man förklarar path dependence är QWERTY-tangentbordet. Det uppfanns för att lösa ett problem som fanns för en viss typ av skrivmaskiner där närliggande armar som stämplade bokstäver på pappret i maskinen fastnade i varandra om de användes direkt efter varandra. Lösningen var att skapa ett tangentbord där vanligt förekommande bokstäver inte låg i närheten av varandra. Detta trots att det innebar att det gick något långsammare för de som använde maskinerna att skriva. Senare skrivmaskiner hade inte samma problem med bokstavsarmarna men det då marknadsledande företagen använde QWERTY-
tangentbordet på sina produkter var det svårt för de som försökte sig på att producera effektivare tangentbord att ta sig in på marknaden. Den initiala kostnaden i tid att lära sig ny fingersättning ansågs inte heller motsvara vinsten som skulle uppstå i
skrivhastighet (Sørvoll, 2019).
Teorin har inte bara använts för att förklara ekonomiska fenomen utan används även inom andra ämnen som sociologi och historia. Path dependence tyder på att mänskligt beteende har gränser, både kognitiva och institutionella, vilket har djupgående
konsekvenser för politik och beslutsfattande i allmänhet (Greener, uå). Path
dependence kan förklara varför en kultur, en stat, ett parti, en generation, ett system eller någon annan mänsklig enhet, stannar kvar i ett visst spår (Bladh, 2008). Den förklarar normalisering av hur saker och ting ser ut vilket gör det svårt att göra på andra sätt. Det finns två typer av path dependence - stark och svag (Sørvoll, 2019). Den starka hävdar att path dependence uppstår när en tillfällig historisk händelse utlöser en efterföljande sekvens som följer ett relativt deterministiskt mönster (Mahoney, 2008). En reaktiv sekvens inträffar när en händelse leder till en annan, vilket i sin tur orsakar en tredje händelse, och så vidare, med huvudpunkten att den första händelsen är en nödvändig orsak till alla händelser i kedjan (Sørvoll, 2019). Den svaga versionen anser att path dependence är närvarande i mer eller mindre utsträckning i varje historisk situation och att det därför inte är meningsfullt att empiriskt verifiera det som sådant.
Istället för att bevisa förekomsten av vägberoende anses forskarens uppgift i det fallet vara att identifiera de mekanismer som fick historien att få betyda för utvecklingen (Sørvoll, 2019). Path dependence betyder inte att det aldrig sker förändringar utan att
förändringar sker i en viss riktning. För att bryta sig ur spåret krävs det dock att spåret blir försvagat. För det krävs påverkan av andra externa system (Bladh, 2008).
Det har identifierats en del problem med path dependence. Ett är att man analyserar historien bakifrån. En konsekvens av det kan bli att historien blir berättelsen om den vinnande sidan -de institutioner, idéer och aktörer som råder över tiden (Sørvoll, 2019).
En av förutsättningarna för path dependence är att det ska ha funnits andra alternativ än de som valts under vägen. Det kan vara svårt att se alternativen när man ser tillbaka.
Det finns därmed en risk att överdrivet förenkla och överdriva stabilitet och underskatta förändringar (Sørvoll, 2019). Ett annat problem är att teorin har
missuppfattats och använts för att genomföra analyser för att spåra händelser bakåt i tiden (Mahoney, 2008). Resultatet blir då en beskrivning av vad som hänt och inte varför det hände. Det är viktigt att behandla teorier som empiriskt testbara utgångspunkter för förfrågningar, inte som ritningar för slutsatser (Sørvoll, 2019).
Jag valde teorin då jag var intresserad av att upptäcka mönster som påverkar vilken information som sparas för framtiden. Hanteringen av handlingar kan påverkas av spår. Exempelvis skulle gallring kunna ske av gammal vana i stället för av aktiva beslut.
Jag ville försöka se om det finns strukturer och arbetssätt som är normaliserade men som inte är optimala idag. Det har funnits med när jag formulerade intervjufrågorna och under intervjuerna.
2. Undersökning
Tre myndigheter har undersökts i denna studie. Myndighet A bildades 2008.
Myndigheten har 1200 anställda och bedriver verksamhet över hela landet.
Huvudkontoret ligger i Härnösand. Myndighet B bildades 2004, har 550 anställda och finns i Sundsvall. Myndighet C bildades 1963, har 250 anställda och finns i Sundsvall.
2.1. Sammanställning av myndigheternas svar
Anställda vid två statliga myndigheter intervjuades och en autoetnografisk studie av
den myndighet jag arbetar vid genomfördes utifrån samma frågeställningar.
2.1.1. Myndigheternas arbete med gallringsfrågor
En viktig arbetsuppgift för arkivfunktionerna är att arbeta med att avgöra vilken information som ska bevaras, vad som ska sparas för evigt. Alla tre myndigheter arbetar med frågan på flera olika sätt och ur flera olika perspektiv samtidigt. Man arbetar med tillämpningsbeslut av Riksarkivets generella föreskrifter gällande gallring, gallringsutredningar, arkivredovisningen och i två fall även med system-
dokumentationer. Alla tre nämner dessutom att det förekommer frågor och utredningar om enskilda handlingar som anställda inte vet vad de ska göra med. Det rör sig då oftast om inaktuella handlingar man upptäckt på någon lagringsplats, USB-sticka eller liknande. Gemensamt för alla myndigheterna är att de inte har ansökt om
gallringsbeslut hos Riksarkivet speciellt ofta. Istället har myndigheterna valt att spara allt som inte går att gallra med stöd av de generella föreskrifterna om gallring. Det är inget aktivt val utan snarare en konsekvens av att man inte arbetar med att gallra digital information.
Arkivredovisningen används främst för att visa vilka handlingar som finns hos myndigheterna och hur de ska hanteras. Gallring anges bara i de fall där det finns gallringsbeslut. Då mycket gällande digitala handlingar inte är utrett saknas det ofta gallringsfrister i redovisningen. Däremot anser både myndighet A och C att
arkivredovisningen är ett bra underlag till gallringsutredningar. Man arbetar inte med gallring av handlingar utifrån process utan per it-system. Gallring av digital
information är komplicerat och det är inte bara informationsinnehållets värde som måste beaktas utan även hur gallring tekniskt kan genomföras. Finns det angivet i arkivredovisningen vilka handlingar som finns i ett visst it-system eller utgörs av sammanställningar från identifierade databaser går det att söka ut vilka handlingar som behöver utredas tillsammans när en gallringsutredning ska genomföras för ett system. Myndighet C anger att det är ovanligt att ha it-system för en viss process eller processgrupp utan många olika processer kan använda samma system. Myndigheten utvecklar i stort sätt alla it-system som används i kärnverksamheten själva så det finns dessutom många olika kopplingar att beakta när gallring ska utredas. Bland annat för att underlätta detta så har myndigheten upprättat en informationskarta som visar myndighetens informationsmängder och informationsflöden. Informationsmängderna kan vara allmänna handlingar men behöver inte vara det. Kartan ligger till grund för myndighetens arkivredovisning.
På myndighet A har man ett processledningskansli som utreder och kartlägga processer för att kunna följa upp och effektivisera dem. I samband med den kartläggningen tittar man även på informationsfrågan. Det arbetet sker vid sidan av själva kartläggningen men frågorna börjar bli mer och mer integrerade eftersom processer numer ofta utförs i ett eller flera datasystem och det därmed är informationen som utgör processen.
Myndigheten har i vissa fall redovisat handlingar som inte är allmänna när de arbetar med processkartläggning och arkivredovisningen. Det är något som kommit på senare tid. I början redovisades enbart det som skulle diarieföras. Inte ens gallringsbara
handlingar togs med. Redovisningar för olika processer är därför på olika detaljnivå.
Men man har sett ett behov av att gå ner mer på djupet och redovisa fler handlingar som hör till processerna. Anledningen till det är inte enbart att det behövs av arkivskäl utan även för att det är av intresse för dataskyddet och för behandlingen av
personuppgifter. En stor skillnad mellan de första processkartläggningarna som gjordes och de som tas fram idag är att nu jobbar myndigheten nästan helt digitalt. Tekniken har också utvecklats mycket. Nu utgörs handlingar inte längre av fysiska objekt och i stor utsträckning inte heller av avskilda digitala objekt som unika filer. Det rör sig istället om sammanställningar från olika databaser eller datakällor vilket kräver en helt annan nivå av beskrivning.
Två av myndigheterna ska påbörja arbeten med att utreda de system de har. Myndighet B arbetar exempelvis med att ta fram bevarandeplaner per system. Dessa ska innehålla informationsvärderingar. Det kommer att leda till fler ansökningar om gallring till Riksarkivet, åtminstone i de fall där man kommer fram till att gallring är möjlig och ekonomiskt försvarbar. Myndighet B ser dessa utredningar som extra viktiga då de upplever att det saknas kunskap om arkivfrågor i verksamheten. Verksamheten bedömer att väldigt många handlingar utgör arbetsmaterial, att de inte är allmänna handlingar, och man vill därför säkerställa att inga allmänna handlingar gallras av okunskap. Genom bevarandeplanen hoppas man upptäcka handlingar som ska bevaras och utifrån det kunna ställa krav på hanteringen av dem. De upplever också att nya system som myndigheten införskaffat försvårar implementeringen av Arkivlagen.
Myndigheten har börjat arbeta agilt och det finns en oro kring det it-stöd som används.
Informationen i systemet versionshanteras inte vilket gör att informationen är väldigt flyktig. Information skrivs över när det sker ändringar. I jämförelse med andra system där allt sparas och ligger kvar så finns en oro att här försvinner information som borde bevaras. Exempelvis drivs projekt med hjälp av systemet och projekt har tidigare resulterat i handlingar som arkiveras.
Gallring utreds i stor utsträckning vid e-arkivering. Då det enbart är myndighet A som har ett e-arkiv i dagsläget är det främst de som arbetat med gallringsutredningar. Deras erfarenhet är att det krävs detaljerade utredningar för att kunna arkivera och gallra digital information. Ganska ofta är det så att information som finns i ett it-system och som skulle kunna gallras eller rensas inte kan gallras i praktiken. Den är så tekniska sammanlänkad med information som ska bevara att den därför bevaras. Det beror då inte på något strategiskt beslut eller att informationen bedömts värdefull för framtiden.
Det är i stället en konsekvens av hur information strukturera och lagras. Vill man enbart arkivera information som bedöms bevarandevärd måste man besluta om informationen ska bevaras eller gallras redan innan den skapas och se till att gallring är tekniskt möjlig. Och så har det inte varit hittills. Det har varit ett starkt it-fokus när nya system köps in på myndighet A. Funktionalitet har varit viktigare än innehållet. I förväg vet man vad systemet ska lösa för uppgift men exakt hur det ska användas och vilka handlingar som ska skapas är oklart. Detta trots att det uttryckligen står i myndighetens
strategi för långsiktigt bevarande att informationsidentifiering ska ske inför varje köp eller utveckling av ett it-system. Det är också vanligt att man utvecklar ny funktionalitet i befintliga system utan att ta hänsyn till att det påverkar informationen som skapas.
Men det verkar vara en förändring på gång. Anledningen upplevs vara att e-arkivet som har funnits på plats sedan 2014 har ökat intresset för frågorna. Förståelsen för behovet av att identifiera och kartlägga informationen har blivit bättre. Även Dataskyddsförordningen (GDPR) kan ha bidragit till det. För att kunna följa GDPR måste man gallra rätt information. Och för att kunna gallra rätt information så måste man ha koll på informationen.
Myndighet A har i några fall anlitat externa konsulter för att utreda gallring och i de fallen verkar det som om de främst har tagit hänsyn till kriterierna i arkivlagen. De har även tagit hänsyn till GDPR men inte tittat på andra juridiska aspekter som exempelvis om handlingarna är allmänna eller inte. De har inte heller tittat på om gallring är tekniskt möjlig och deras kunskap om verksamhetens behov av informationen har varit låg. När verksamheten själv gör utredningarna tar man hänsyn till fler aspekter.
Exempelvis så påverkar myndighetens kärnuppdrag bedömningarna. Man ser utifrån den målgrupp som myndigheten vänder sig till och vilket behov de kan ha av
informationen i framtiden. Man beaktar även GDPR i stor utsträckning. Myndigheten behandlar många känsliga uppgifter och även om det går att spara informationen för evigt enligt arkivlagen gör man inte det om det inte finns starka skäl till det. En annan aspekt som diskuteras på myndighet A är de handlingar som inte är allmänna men som arkiveras när myndigheten väljer eller är tvingade att spara all information från ett system. De blir ju i och med det allmänna handlingar och i stor utsträckning dessutom offentliga eftersom det inte finns något skydd för uppgifterna i Offentlighets- och sekretesslagen. Med tanke på den verksamhet som bedrivs kan det i vissa fall vara olämpligt att arbetsmaterial blir offentligt. Att arkivera dessa borde vara ett aktivt beslut och inte en konsekvens av tekniska begränsningar. Myndighet C ser främst till verksamhetens behov av att spara handlingar men även myndighetens kunders intresse av att kunna granska och ifrågasätta myndighetens arbete. Om det finns ett uppenbart forskningsvärde, främst då kopplat till deras verksamhet, beaktas även det. På myndighet B är gallring inget som sker i någon större omfattning. Det är snarare så att man sparar allt.
2.1.2. Hantering av handlingar som inte är allmänna
Alla myndigheter är överens om att det inte alltid är enkelt att avgöra vad som är allmän handling och inte, speciellt när det kommer till digitala handlingar. Det är inga problem med handlingar som kommer in, expedieras eller som uppenbart färdigställs och finns i form av ett dokument. Men sådant som ”färdigställs på annat sätt” enligt Tryckfrihetsförordningen är det klurigare med. I de fallen blir ofta en jurist inblandad för att reda ut frågan. Om statusen ska utredas i samband med en arkivfråga upplever både myndighet A och B att det slutgiltiga beslutet kan fattas av arkivarier. På
myndighet C är ansvaret uppdelat på rättsområde och då allmänna handlingar reglera i
Tryckfrihetsförordningen är det jurister som avgör frågan. Alla poängterar att om det inte går att gallra/rensa handlingarna så spelar det ingen roll vilken status handlingen har, så i de fallen utreder man inte frågan.
Myndighet C har inga särskilda rutiner för handlingar som inte är allmänna. Det är upp till verksamheten själv att bestämma utifrån deras behov. Enligt regelverket ska
allmänna handlingar förvaras åtskilda från handlingar som inte är det men det är inte så enkelt. Dels framgår det inte tydligt vad som är allmän handling eller inte.
Åtminstone inte om de är upprättade och "färdigställda på annat sätt". Frågan är inte aktuell om en handling inte ska lämnas ut eller gallras/arkiveras så hur ska
verksamheten lyckas hålla dem åtskilda om de är lika viktiga för medarbetarna i deras arbete? I myndighetens it-system så skapas eller förvaras också handlingar med olika status tillsammans. Det finns exempelvis anteckningsflikar i diarier där handläggare kan skriva minnesanteckningar kopplat till ett ärende. Myndighet C har i vissa fall börjat redovisa handlingar som inte är allmänna i deras arkivredovisning. Det beror på att redovisningen är baserad på myndighetens informationskarta och den beskriver all information som används i olika flöden. I de fall det är uppenbar att en
informationsmängd inte utgör en allmän handling framgår det av
hanteringsanvisningarna i arkivredovisningen. Anledningen till att de ändå tas med är att kartan även ligger till grund för informationsklassning och registerförteckningen utifrån GDPR och de är inte begränsade till enbart allmänna handlingar.
Informationsklassningarna redovisas dessutom i arkivredovisningen då myndigheten försökt undvika att ha flera olika förteckningar över myndighetens handlingar.
På myndighet B finns det olika uppfattningar om vad av den information som myndigheten själv upprättar som är allmänna handlingar och inte. Det som
respondenterna anser vara arbetsmaterial har man ingen koll på. De handlingarna finns främst på gemensamma lagringytor där det är fritt att spara ner filer. GDPR har varit en hjälp i att ordna upp bland handlingarna. Myndigheten vill rensa bort de
personuppgifter man inte har rätt att behandla och i samband med det blir
gallringsfrågan aktuell. Tyvärr har det än så länge enbart skett via engångsinsatser för rensning så det har inte skapats några rutiner för att begränsa vad som sparas var. Det finns en brist på grundläggande kunskap hos myndigheten. Det är inte allmänt känt varför de ska bevara viss information eller varför allmänheten ska ha rätt att ta del av den. Därför blir det svårt att bedriva en bra arkivverksamhet. Myndigheten finansieras till stor del av försäljning av information från de register myndigheten för. Det skulle kunna vara en annan förklaring till att arkivfrågorna inte har så hög status. Att offentliggöra information gratis kan ses som ett hot.
I slutet av intervjuerna frågade jag om det var något annat de vill framföra och respondent 2 på myndighet A gjorde följande sammanfattning: ”Att man bara ska bevara allmänna handlingar det säger man att man gör men det gör man ju inte. Det är inte sant för det går ju inte att gallra och rensa utifrån regelverket. Det gör det inte när
man e-arkiverar praktiskt. Man bevarar information som är gallringsbar. Man bevarar information som inte är allmänna handlingar. …så det måste till en diskussion kring ett aktivt bevarande.”
2.1.3. Förutsättningar att spara information som inte är allmänna handlingar Frågan om bevarande av handlingar som inte är allmänna är högaktuell på myndighet A för tillfället. Myndigheten arbetar just nu med att arkivera tilläggsdelar till diariet som innehåller vissa fritextfält som inte tillhör de handlingar som diarieförs. Frågan är nu vad man ska göra med dem. I vissa fall har fälten rensats men inte i andra. Eftersom det gått lång tid sedan ärendena stängts blir frågan om vad som blir rätt. Att rensa långt i efterhand eller att arkivera dem. Hade rensningen skett direkt efter att ärendet stängts så hade det varit en sak men eftersom det gått så lång tid är det svårt att veta varför uppgifterna skrevs in i fältet och därmed svårt att avgöra värdet av dem. Samtidigt så är det fråga om fält som enbart var tänkta att innehålla minnesanteckningar och att arkivera dem innebär att anteckningarna blir offentliga. Det är dessutom lite oklart vilken rätt arkivarierna har att fatta beslut i frågan. Troligen så har de mandat att fatta beslut men i och med att fler uppgifter blir offentliga än vad som ursprungligen var tanken vill man att jurister deltar i arbetet. Blir uppgifterna offentliga saknas i stor utsträckning sekretesskydd så därför vill man vara säker på att ingen kommer att fara illa av beslutet. Det finns jurister som är intresserade av offentlighetsfrågor på
myndigheten så det är inget problem att involvera dem i arbetet.
På myndighet C har man inte samma mandat. Det uttalade uppdraget är att följa regelverket och det omfattar enbart allmänna handlingar. Så att aktivt välja att spara handlingar som inte är allmänna kan vara svårt men om det går att motivera så anses det inte omöjligt. Åtminstone inte om det inte innebär att känslig information blir offentlig. Att däremot passivt arkivera handlingar som inte är allmänna är inte ovanligt.
Finns det delar i ett handlingsbestånd – en lagringyta eller ett it-stöd - som ska bevaras så är det svårare att få resurser till att gå igenom det och rensa ut det som går att rensa än att spara allt. Det brister i arkivbildningen man kan se när men inte aktivt sparar information som inte har statusen av allmänna handlingar är att arkivet kommer sakna information om själva myndigheten och dess arbete. Alla resurser som exempelvis läggs på medarbetardagar, planeringsdagar och julfester lämnar enbart spår som poster i bokföringen. Vill någon forska på hur det var att arbeta i en statlig myndighet på 2000- talet så finns det väldigt lite att hämta i arkivet. Arkivet är också väldigt skralt på underlag exempelvis om hur verksamheten resonerat i vissa frågor. Enbart beslut och färdigställda dokument sparas. Andra problem som nämns är att handlingar inte skapas, exempelvis upprättas inga protokoll från ledningens möten längre, och att informationsvärdet i de handlingar som upprättas är lågt. Även myndighet C har börjat arbeta med agila arbetssätt och upplever att det finns problem kopplat till det ur ett arkivperspektiv. Det leder exempelvis enbart till dokumentation i form av korta, för oinsatta obegripliga, fraser i en digital board. Informationsvärdet är lågt då själva handlingen inte är fristående från kunskap som medarbetarna själva besitter.
På myndighet B ser man inget hinder att spara handlingar som inte är allmänna så länge det finns ett behov av det. Det som snarare upplevs som ett problem är gallring och rensning. Myndigheten vill gärna spara allt. Här blir också okunskapen på myndigheten tydlig då verksamheten gärna ser att allt är arbetsmaterial men vill samtidigt bevara allt. De tänker inte på att går det tillräckligt lång tid så anses informationen arkiverad och då blir den offentlig. De ända som är intresserade av att minska mängden data är några på it som vill minska kostnaderna för lagring och backup.
2.1.4. Skillnad mellan gallring av analoga och digitala handlingar Handlingar är nuförtiden nästan uteslutande digitala. Det innebär förändringar gällande bevarande och gallring i jämförelse med hur det var när handlingarna var analoga. En förändring som myndighet A anger är att det är svårt att gallra digitala handlingar. Även om man följer alla rutiner för att gallra rätt så är det oftast ganska lätt att återskapa dem igen. Det gör att det känns ganska meningslöst att fokusera på gallring. Fokus borde i stället ligga på hur den information som ska bevaras ska göras sökbar. Respondenterna upplever att de företräder ett regelverk som säger att vissa saker ska göras, och som var görbara på papperstiden, men nu när det gäller digitala handlingar så går det inte att kontrollera om de blir gjorda eller inte. Det finns ett stort beroende av andra roller på myndigheten för att kunna utföra arbetet och frågorna är ofta på väldigt detaljerad teknisk nivå. Det är svårt att känna att man som arkivarie har kontroll och räcker hela vägen. Förut fanns uppgifter fixerade vid ett papper och det papperet kunde man ha full kontroll över. Det är stor skillnad att arbeta med arkivfrågor i en digital värld i jämförelse med en analog. Det finns mycket som har blivit bättre men kontroll över handlingarna är svår att få. För att kunna göra bedömningar kring information i it-system och databaser behöver man ha teknisk kompetens i tidigt skede för att kunna bedöma om det är möjligt rent teknisk och om det är rimligt att gallra. Myndighet A säger att det just nu känns litegrann som det är it-marknaden som styr myndighetens arkivbildning då det är den som styr
möjligheterna för arkivering. Det är extremt svårt att kravställa någonting tekniskt utifrån gällande regelverk. Och även om de försöker så har de stora problem med att kontrollera att det blivit rätt.
Myndighet C tar även upp aspekter som rör förändringar av de handlingar som skapas i och med digitala arbetssätt. Speciellt för deras kärnverksamhet är förändringarna enorma. Nya sätt att arbeta gör att det skapas väldigt få dokument eller annan typ av fristående information. Det är vanligt att de använder sig av webbtjänster hos andra aktörer för att knappa in uppgifter i deras system. Inga handlingar skapas då hos myndigheten. Något annat som påverkar arkivet är att de samarbetar med andra aktörer för att skapa e-tjänster för sina kunder. Grunduppgifter och annan information som behövs skickas över till tjänsten och kunderna ställer frågor och sammanställer prognoser i den tjänsten istället för att vända sig till myndigheten. De som hanterar
tjänsten är inte en offentlig verksamhet. Handlingar som var offentliga är det inte längre.
Även om förutsättningarna ändrats i och med att handlingar numer nästan uteslutande är digitala så är det regelverk som ska implementeras skapat under den analoga perioden. Vissa anpassningar har gjorts men är det tillräckligt? Respondenterna från myndighet A är inte överens om detta när det gäller det övergripande regelverket i Tryckfrihetsförordningen (TF). Den ena respondenten tycker att det är så övergripande att det fortfarande håller medan den andre anser att den är omöjligt att följa då
regelverket känns föråldrat i förhållande till den information de sitter med. En av anledningarna som anges för det är att det är så mycket som numer kan utgöra en allmän handling enligt TF, speciellt om man tar hänsyn till potentiella handlingar, handlingar som myndigheten kan sammanställa med rutinartade metoder. Det är en anpassning som gjorts för att säkra insynsrätten i en digitalvärld. Men med tanke på kopplingen mellan TF och arkivlagen påverkar det regelverket för arkiv vilket i sin tur innebär att det blir svårt att tillämpa. Myndighet B ser inga problem med lagstiftningen.
Respondent 1 säger ”är man van att tänka arkiv fungerar regelverket lika bra för analoga som digitala handlingar”. Innehållet och informationsvärdet är samma oavsett format och det är det som styr hur handlingar ska hanteras. Sedan kan ord och termer vara gammaldags och svåra för inte insatta att förstå. Respondent 2 på myndighet A är av en helt annan uppfattning ”man har länge låtsas att det inte är någon större skillnad hur arkivarier ska tänka för att det är fokus på informationen, och det är det ju, men rent praktiskt är det jättestor skillnad”. De upplever att de inte alltid har verktygen för att säkerställa bevarandet. Alla är överens om att när de gäller Riksarkivets föreskrifter uppdateras de väldigt sällan vilket gör att de är svåra att implementera. Speciellt deras föreskrifter om digital handlingar, RA-FS 2009:1 och RA-FS 2009:2 , har inte åldrats väl.
Myndighet A nämner att vissa av de format som RA-FS 2009:2 pekar ut som
arkivbeständiga inte finns kvar längre och då går det inte ens att tillämpa regelverket.
Då blir det istället att de själva måste komma fram till egna lösningar som de tycker är bra. Myndighet B och C har båda upplevt problem med RA-FS 2009:2 när de försöker samarbeta med myndigheternas it-avdelningar. De får höra att Riksarkivet inte hänger med i utvecklingen och kraven tas inte på allvar. Alla tre nämner att föreskrifterna borde uppdateras oftare. Tekniken förändras mycket snabbare än Riksarkivets föreskrifter. Att föreskrifterna är på den detaljnivå som de har idag funkar inte. De behöver en annan utformning alternativt uppdateras mycket oftare. Myndighet A säger att de anpassningar som har gjorts av regelverket inte är tillräckliga. Det är väldigt tydligt att det är skrivet för en analog värld. Speciellt som det finns flera andra lagar som myndigheten måste tillämpa på sin information som är skrivna för den digitala verkligheten, exempelvis GDPR.
2.2. Analys
Utifrån myndigheternas svar har en analys gjorts för att besvara studiens frågeställningar.
