Nyanländas etablering i Västerbotten. En kartläggning av funktionaliteten i etableringsinsatser, samverkan och samordning i Västerbotten

NyaNläNdas etableriNg i VästerbotteN

en kartläggning av funktionaliteten i etableringsinsatser,

samverkan och samordning i Västerbotten

Förord

Västerbottens kommuner ska enligt de överenskommelser som tecknas med Länsstyrelsen ta emot mellan 600 och 900 nyanlända under 2013. Föregående år togs drygt 700 nyanlända emot.

Västerbotten är till ytan det näst största länet i Sverige. I länet bor nästan 260 000 invånare, varav närmare 80 % bor i kustkommunerna. I länet finns fyra av landets minsta kommuner Bjurholm, Sorsele, Dorotea och Åsele och regionen karakteriseras av stora geografiska avstånd.

Residensstaden Umeå är med sina drygt 117 000 kommuninvånare länets snabbast växande ort samtidigt som länets inlandskommuner avbefolkas i allt större utsträckning. Detta utgör de huvudsakliga förutsättningarna för länets mottagande av nyanlända invandrare.

Etableringen av nyanlända regleras av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare som trädde i kraft den första december 2010. Etableringsreformens huvudsakliga syfte har varit att förstärka arbetslinjen samt öka egenmakten och likformigheten i nyanländas etablering. Stor vikt har lagts vid omställningen av mottagningssystemet från omhändertagande till tillvaratagande. Det samordnande ansvaret för etableringen har skiftats från kommunerna till Arbetsförmedlingen som ska samordna etableringsinsatser, vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter, upprätta individuella etableringsplaner samt ansvara för ett valfrihetssystem med etableringslotsar.

Kommunerna har dock ett fortsatt stort ansvar för sina nyanlända kommuninvånare och ska bl.a.

ombesörja mottagningen, erbjuda svenskundervisning för invandrare, samhällsorientering och andra insatser som kan underlätta etableringen.

Reformen har inneburit stora omställningar och ställer stora krav på samverkan och samordning mellan berörda aktörer. Flertalet nationella utredningar visar dock att ansvarsförhållandena mellan aktörer i flera avseenden inte varit fullt ut tydliga och att samverkan och samordning behöver stärkas för att etableringsreformens mål till fullo ska kunna uppfyllas. Denna rapport fokuserar på funktionaliteten av etableringsinsatser för nyanlända i Västerbotten samt samverkan och samordning mellan aktörer. Kartläggningen har utförts genom intervjuer med flyktingsamordnare, etableringslotsar och nyanlända. Resultatet av arbetet med kartläggningen har varit helt och hållet avhängigt respondenternas deltagande och engagemang i frågorna. Ett stort tack till samtliga inblandade.

Umeå, augusti 2013 Elina Pettersson,

Projektledare för Projekt UPP ”Uppföljning av etableringsinsatser i Västerbotten”

Kontaktuppgifter: 010-225 43 29, elina.pettersson@lansstyrelsen.se

InnehållsFörtecknIng

SAmmAnFAttnIng... 6

1. InlEDnIng... 8

1.1 Kartläggningens syfte... 8

1.2 metod... 8

1.3 Bortfall... 8

2. Bakgrund... 9

2.1 Etableringsreformen... 9

2.2 Etableringsinsatser...9

2.2.1 Svenska för invandrare (sfi)... 9

2.2.2 Övrig språkutbildning... 10

2.2.3 Kommunal vuxenutbildning... 10

2.2.4 Utbildning vid folkhögskola, yrkeshögskola, universitet och högskola... 11

2.2.5 Samhällsorientering... 11

2.2.6 Insatser hos Arbetsförmedlingen... 11

2.2.7 Arbetsförberedande insatser hos kommunen... 12

2.2.8 Validering...13

2.2.9 Förberedande insatser hos etableringslots... 13

2.3 Västerbottens regionala samverkan... 13

2.4 Västerbottens mellankommunala samverkan... 15

2.5 lokal samverkan och lokala överenskommelser...15

3. tIDIgARE UtREDnIngAR... 16

3.1 Statskontorets utredning (2012:22)... 16

3.2 SOU-utredning (2012:69)... 17

4. RESUltAt... 19

4.1 Utbudet av etableringsinsatser... 19

4.2 Upprättandet av etableringsinsatser... 20

4.3 Individ- och nivåanpassning av etableringsinsatser... 20

4.4 nyanländas egenmakt... 20

4.4.1 Flyktingsamordnarna om de nyanländas grad av egenmakt... 21

4.5 nyanländas sysselsättningsgrad... 21

4.5.1 Flyktingsamordnarna om nyanländas sysselsättningsgrad... 22

4.6 Etableringsinsatsernas ändamålsenlighet... 23

4.6.1 Svenskundervisning för invandrare (sfi)... 23

4.6.2 Samhällsorientering... 23

4.6.3 meritportfölj... 24

4.6.4 Validering och yrkeskompetensbedömning... 25

4.6.5 Praktik... 25

4.6.6 Instegs- och nystartsjobb... 26

4.6.7 Hälsofrämjande insatser... 27

4.6.8 nyanlända om insatser hos etableringslotsen... 27

4.6.9 Flyktingsamordnarna om insatser hos etableringslots... 28

4.6.10 Etableringslotsen om sitt uppdrag... 29

4.7 Samverkan och samordning av insatser... 30

4.7.1 Regional samverkan... 30

4.7.2 mellankommunal samverkan... 31

4.7.3 lokal samverkan... 31

4.7.4 Samordning av etableringsinsatser... 32

4.7.5 lokala överenskommelser... 33

5. SlUtSAtSER... 34

5.1 Utbudet av etableringsinsatser är begränsat och insatsernas kvalitet brister... 34

5.2 Etableringsinsatserna motsvarar inte heltidssysselsättning... 34

5.3 nyanländas egenmakt är begränsad... 34

5.4 Bristande information till nyanlända... 35

5.5 Få nyanlända erbjuds praktik och ansvaret för praktikanskaffning är otydligt... 35

5.6 Etableringslotsens roll är otydlig och insatser hos lotsen brister i kvalitet... 35

5.7 Samverkan och samordning brister... 36

5.8 Utvecklingsbehov i etableringsarbetet bekräftas av tidigare utredningar... 36

6. REKOmmEnDAtIOnER... 37

6.1 Rekommendationer riktade till länets kommuner... 37

6.2 Rekommendationer riktade till Arbetsförmedlingen... 37

6.3 Rekommendationer riktade till övriga aktörer i etableringen... 38

7. FOtnOtER... 40

8. REFEREnSER... 41

Bilaga 1 - lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare... 42

sammanFattnIng

Denna rapport/kartläggning är en del av

”Projekt UPP”- ett projekt för uppföljning av etableringsinsatser i Västerbotten som genomförs av Umeå kommun i samarbete med Länsstyrelsen i Västerbotten, Umeå Regionen, Skellefteå kommun och Region Västerbotten.¹ Syftet med kartläggningen är att ge en överblick av och öka kunskapen om funktionaliteten av etableringsinsatser inom ramen för nyanländas etablering samt samverkan och samordning mellan berörda aktörer. Projektet ska peka på goda exempel och utvecklingsområden samt föreslå åtgärder för en förbättrad

etableringsprocess för nyanlända i Västerbotten.

Kartläggningen har utförts genom enkäter och intervjuer som riktats till kommunernas 15 flyktingsamordnare, 8 etableringslotsar och 15 nyanlända. Arbetsförmedlingens ableringshandläggare var tilltänkta

huvudrespondenter men Arbetsförmedlingen avböjde deltagande i kartläggningen.

Funktionalitet av etableringsinsatser

Kartläggningens genomförande tar avstamp utifrån de omställningar som etableringsformen inneburit för berörda aktörer och nyanlända invandrare. Kartläggningen visar att utbudet av etableringsinsatser är begränsat. samt att kvalitet på befintliga insatser brister avseende bl.a. grad av nivåanpassning och insatsernas relevans i relation till etableringens huvudsyfte om egenförsörjning. Aktiviteter som särskilt efterfrågas i större utsträckning än idag är praktik, validering, nivåanpassad språkundervisning, språkundervisning som kombineras med praktiska moment, komvux- studier parallellt med övriga insatser samt utökad samhällsinformation.

meritportfölj är en aktivitet som kritiseras för att den allt för ofta skrivs in i etableringsplanerna rutinmässigt utan att deltagarna har

förutsättningar för att tillgodogöra sig insatsen.

Exempelvis bör analfabeter och språksvaga uppnå en högre språkförståelse innan

meritportfölj skrivs in i deras etableringsplan.

Hälsofrämjande insatser är en annan aktivitet som kritiseras för att inte vara relevant i förhållande till målet om egenförsörjning

Fyra av länets femton flyktingsamordnare upplever etableringsplanerna som

standardiserade dokument med låg grad av individuell anpassning. Befintliga insatser kritiseras för bristande flexibilitet i tid och distanslösningar anses inte nyttjas i önskvärd utsträckning. De nyanlända själva upplever sina möjligheter att påverka innehåll och omfattning av sina etableringsplaner som begränsade. De beskriver sin egenmakt som avhängig bl.a. utbudet av insatser, obligatoriska moment, tillgänglig information, kunskap om berörda aktörers ansvar och roller samt övrig kunskap om det svenska samhället. Endast tre av femton av de nyanlända som intervjuats uppger att de utför aktiviteter som motsvarar heltidssysselsättning. Av hänsyn till den

nyanländes erhållande om etableringsersättning händer det i vissa fall att närvaro rapporteras vid aktiviteter som i praktiken inte utförts.

Praktik eller arbetsplatsförlagd språkinlärning anges av samtliga respondenter som en av de viktigaste insatserna för en lyckad etablering och praktikanskaffning är ett område som behöver utvecklas i samtliga kommuner.

Etableringslotsens ansvar och roll upplevs av både nyanlända och flyktingsamordnare som otydligt. lotsverksamheten fokuserar främst på socialt och praktiskt stöd vilket ofta sker på bekostnad av arbetsförberedande insatser och andra insatser som kan främja nyanländas kontaktnät och väg in på arbetsmarknaden.

samverkan och samordning

För att uppnå effektiva etableringsinsatser krävs att samtliga aktörer som i något avseende berörs av mottagandet av nyanlända arbetar i samma riktning och med gemensamma syften. Berörda aktörer i Västerbotten tenderar dock att framhålla sina egna uppdrag i etableringen. Aktörerna verkar ha svårt att enas om hur etableringsprocessen i praktiken ska se ut, vilka insatser som bör prioriteras och i vilken ordning dessa ska utföras. Aktörers roller och ansvarsområden behöver förtydligas och samsynen av etableringsuppdraget behöver förbättras.

Väsentligt är att det finns väl fungerande lokala överenskommelser och att det finns aktiva regionala, mellankommunala och lokala nätverk som motsvarar behoven av samverkan och samordning i respektive region/kommun. Det regionala nätverket för flyktingsamordnare och

etableringshandläggare i länet är för närvarande inaktivt och återupptagande av nätverket

efterfrågas av flertalet flyktingsamordnare.

Vidare beskrivs fortsatt utveckling av den mellankommunala samverkan som avgörande för etableringsarbetet i länet. Bland annat bör den mellankommunala samverkan förstärkas kring sfi och samhällsorientering. En väl fungerande samverkan och samordning kräver också utökat deltagande från aktörer som landstinget, Försäkringskassan, Region Västerbotten, Arbetsförmedlingen, kommunala och privata bostadsbolag/bostadsföretag, ideella organisationer/föreningar och etableringslotsar.

rekommendationer

Ettt av syftena med ”Projekt UPP- Uppföljning av etableringsinsatser i Västerbotten” har varit att utifrån identifierade utvecklingsområden lämna förslag på hur etableringsarbetet i länet kan förbättras. I rapportens avslutande kapitel (s.44) presenteras rekommendationer till olika berörda aktörer inom etableringen i Västerbotten, bl.a.

rekommenderas att;

•

Samtliga aktörer förstärker sitt arbete kring rekrytering och tillhandahållande av praktikplatser, instegs- och nystartsjobb.

•

Arbetsförmedlingen tillsammans med kommunerna genomför en kartläggning över befintliga insatser för att på så vis kunna ta fram en åtgärdsplan för hur utbudet av etableringsinsatser kan breddas.

•

Arbetsförmedlingens likväl som

kommunernas information till nyanlända förbättras.

•

Aktörer som landstinget,

Försäkringskassan, Region Västerbotten m.fl. deltar i etableringen av nyanlända i större utsträckning än idag.

1. InlednIng

Denna rapport är ett avslutande delresultat av ”Projekt UPP - Uppföljning av

etableringsinsatser i Västerbotten”. Projektet initierades av Umeå kommun i samråd med Länsstyrelsen som ett led i arbetet med att förbättra etableringsprocessen för nyanlända i Västerbotten.² Projektets syfte är att:

•

Kartlägga och följa upp olika delar av etableringsarbetet i Västerbotten.

•

Identifiera utvecklingsområden och föreslå åtgärder för en förbättrad etableringsprocess.

•

Föreslå metoder för fortsatt uppföljning.

Projektet har finansierats av medel enligt 37 § i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. genomförandet av projektet har skett under ledning av en

styrgrupp bestående av representanter från Umeå kommun, Umeåregionen, Skellefteå kommun, Region Västerbotten och Länsstyrelsen.

Projektetperioden avser januari 2012 t.o.m.

september 2013.

1.1 kartläggningens syfte

Syftet med denna kartläggning är att överblicka och öka kunskapen om:

•

Funktionaliteten av etableringsinsatser inom ramen för nyanländas

etableringsplan.

•

Samverkan och samordning mellan berörda aktörer.

Utifrån detta ska projektet peka på goda exempel och utvecklingsområden samt föreslå åtgärder för en förbättrad etableringsprocess för nyanlända i Västerbotten.

1.2 metod

Rapporten bygger på intervjuer med länets 15 flyktingsamordnare, ett urval av 8

etableringslotsar och 15 nyanlända. Urvalet av etableringslotsar har skett slumpvis samt med hänsyn till tillgänglighet. Urvalet av nyanlända har gjorts av flyktingsamordnare i fyra av länets kommuner utifrån riktade urvalskriterier för att eftersträva jämn fördelning gällande kön, ursprungsland utbildningsgrad från hemland

och tid i etableringen. Vid samtliga intervjuer med nyanlända har tolk anlitats. De nyanlända har i vissa fall lämnat sin etableringsplan vid intervjutillfället (detta har skett i 7 av 15 fall).

1.3 Bortfall

med anledning av kartläggningens syfte och Arbetsförmedlingens övergripande ansvar för nyanländas etablering har projektet riktat en förfrågan till Arbetsförmedlingen där myndighetens etableringshandläggare har ombetts delta i kartläggningen som huvudrespondenter. Arbetsförmedlingen har dock avböjt förfrågan vilket innebär att resultatet bygger på flyktingsamordnares, etableringslotsars och nyanländas åsikter och upplevelser av etableringsarbetet i länet. Länets flyktingsamordnare har lång erfarenhet av att arbeta med etableringen av nyanlända och har sedan 2010 arbetat med mottagandet av de ca 2 250 nyanlända som tagits emot sedan etableringsreformen trädde i kraft.³

2. Bakgrund

2.1 etableringsreformen

Den första december 2010 trädde den nya lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft. lagen reglerar berörda aktörers ansvarsroller och insatser som syftar till att underlätta för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. I och med reformen har Arbetsförmedlingen fått det samordnande ansvaret för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Arbetsförmedlingen ska därmed:

•

Samordna etableringsinsatser.

•

Vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.

•

Upprätta individuella etableringsplaner.

•

tillhandahålla ett eller flera

valfrihetssystem som ger nyanlända rätt att välja en av Arbetsförmedlingen godkänd och kontrakterad etableringslots.

Kommunerna som tidigare hade det

huvudsakliga ansvaret för nyanländas etablering ska tillhandahålla/erbjuda:

•

Utbildning i svenska för invandrare (sfi).

•

Samhällsorientering.

•

Praktisk hjälp vid bosättning.

•

Introduktionsinsatser inom skola,

förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet.

•

Andra insatser för att underlätta etablering i samhället.

länsstyrelsen ska:

•

främja samverkan mellan berörda

kommuner och myndigheter, företag och organisationer.

Etableringsplanen ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Planen ska omfatta heltidssysselsättning under högst 24 månader och minst innehålla utbildning i svenska för invandrare (eller motsvarande utbildning), samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet (t.ex. validering, skompetensbedömning, yrkespraktik,

arbetsmarknads-utbildning och kompletterande

grundskole- och gymnasieutbildning).

Aktiviteterna i planen ska tillsammans motsvara verksamhet på heltid och planen ska vid behov revideras av Arbetsförmedlingen. En nyanländ som deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan har rätt till etableringsersättning och under vissa förutsättningar även etableringstillägg och bostadsersättning.⁴

2.2 etableringsinsatser

Under denna rubrik ges en övergripande bild av de olika kompetenshöjande och arbetsförberedande insatser som kan ingå i nyanländas etableringsplaner. Det är bl.a.

språkutbildning, övriga utbildningsinsatser, samhällsorientering och arbetsförberedande insatser. Insatserna erbjuds framför allt inom ramen för kommunernas eller

Arbetsförmedlingens uppdrag men kan även anordnas av studieförbund, folkhögskolor och/

eller andra aktörer.

2.2.1 svenska för invandrare (sfi) Svenska för invandrare (sfi) är en av de obligatoriska delar som en etableringsplan ska innefatta. Utbildning i sfi syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Sfi-utbildningen är indelad i tre olika studievägar som riktar sig till personer med olika bakgrund, förutsättningar och mål.

Studieväg 1 utgörs av kurserna A och B,

Studieväg 2 av kurserna B och C samt Studieväg 3 av kurserna C och D. Undervisningen får ske på elevens modersmål eller annat språk. Sfi ska under en fyraveckorsperiod omfatta i genomsnitt 15 timmar undervisningstid i veckan.

Varje kommun är skyldig att erbjuda utbildning i svenska för invandrare inom tre månader till dem som enligt lag har rätt att delta i utbildningen. Kommunen ska även verka för att nyanlända som omfattas av lagen om etableringsinsatser ska kunna påbörja sfi inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till sfi hos kommunen. Utbildningen kan bedrivas i egen regi eller läggas ut på entreprenad och sedan 2009 har även folkhögskolor rätt att anordna samt betygssätta sfi. Skollagen (2010:800) anger vidare att

kommunen i samarbete med Arbetsförmedlingen ska verka för att eleven ges möjligheter att öva svenska språket i arbetslivet samt att deltagande i sfi kan kombineras med arbetsförberedande

insatser eller annan utbildning. Undervisningen ska läggas upp på ett sådant sätt att den är möjlig att kombinera med förvärvsarbete.⁵

2.2.2 övrig språkutbildning

Utöver sfi finns även andra insatser och program som syftar till att stärka nyanländas språkkompetens och som kan ingå i nyanländas etableringsplaner:⁶

•

Svenska som andra språk (SAS) – kurser som ingår i den kommunala vuxenutbildningen och bedrivs inom ramen för tre kurser - SAS på

grundläggande nivå, SAS A och SAS B på gymnasialnivå. Kurserna vänder sig främst till personer som avklarat sfi.

•

Svenska med yrkesinriktning - yrkesinriktade s venskkurser som erbjuds som komplement till den allmänna språkundervisningen inom sfi och komvux. Dessa kurser kan bl.a.

ges inom ramen för sfi, kommunal vuxenutbildning, Arbetsförmedlingens tjänster och/eller inom någon av

Yrkeshögskolans två utbildningsformer (yrkeshögskoleutbildning och kvalificerad yrkesutbildning).

•

Kurser i svenska på studieförbund och folkhögskola - en del av dessa kurser har en bred inriktning, medan andra är inriktade mot ett specifikt yrke. Antagningskraven kan variera mellan enskilda folkhögskolor och studieförbund. All undervisning som bedrivs på folkhögskolorna är avgiftsfri.

Studieförbundens kurser är dock i regel belagda med en deltagaravgift.

2.2.3 kommunal vuxenutbildning

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) syftar till att ge vuxna kunskaper motsvarande grundskole- respektive gymnasienivå. genom vuxenutbildningen kan en person med låg eller ingen utbildning förvärva de kunskaper som hon eller han behöver för att kunna delta i arbets- och samhällslivet. Vuxenutbildningen ger även nyanlända personer med högre utbildning

möjlighet att komplettera med de kunskaper som hon eller han behöver för att kunna studera på universitet.⁷

Grundläggande komvuxnivå

Kommunerna är skyldiga att erbjuda grundläggande vuxenutbildning till alla kommunmedborgare över 20 år som saknar kunskaper som normalt uppnås i grundskolan och som kan tillgodogöra sig utbildningen.

Varje kommun ska aktivt verka för att nå och motivera de vuxna i kommunen som har rätt att delta. grundläggande vuxenutbildning anordnas i form av kurser inom tolv kunskapsområden:

svenska, svenska som andraspråk, engelska, matematik, samhällskunskap, religionskunskap, historia, geografi, fysik, kemi, biologi och hem- och konsumentkunskap. Vid sidan av ämnesspecifika kurser kan kommunerna erbjuda så kallade orienteringskurser. Orienteringskurser är lokala kurser som kan ha som mål att

underlätta beslut om studie- och yrkesval eller bedömning av elevernas kunskaper i olika ämnen eller kurser. Kurserna kan även syfta till att öka elevernas studietekniska färdigheter eller till att ge en introduktion till en annan kurs.

Undervisningen kan ges på elevernas modersmål för att underlätta deltagande för personer med bristande kunskaper i svenska. Sådan utbildning måste dock kompletteras med undervisning eller träning i svenska språket. Kommunal vuxenutbildning är en frivillig skolform.

Arbetsförmedlingen kan dock anvisa en person till grundläggande vuxenutbildning som ett arbetsmarknadspolitiskt program, om han eller hon har rätt till utbildningen. grundläggande vuxenutbildning kan även ingå som en aktivitet i en nyanländ persons etableringsplan.⁸

Gymnasial komvuxnivå

Utbildning på gymnasial nivå ska ge eleven kunskaper som motsvarar en slutförd

gymnasieutbildning. För att en person ska vara behörig till gymnasial vuxenutbildning krävs att han eller hon är över 20 år, bosatt i Sverige,

saknar de kunskaper som utbildningen ska ge samt har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Enligt Skollagen (2010:800) ska kommunerna sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot de behörigas efterfrågan på, och behov av, utbildningen.

Liksom den grundläggande vuxenutbildningen anordnas vuxen-utbildning på gymnasial nivå i form av kurser. Kurserna får anordnas inom gymnasieskolans ämnesområden med undantag av specialidrott.⁹

2.2.4 utbildning vid folkhögskola, yrkeshögskola, universitet och högskola

Utöver den kommunala vuxenutbildningen kan utbildningsinsatser riktade mot nyanlända även ske i form av:¹⁰

•

Vuxenutbildning på folkhögskolor:

folkhögskolornas utbildningsutbud består övergripande av allmänna kurser som också kallas behörighetsgivande kurser och profilkurser som även kallas särskilda kurser och avser kurser utanför det

nationella kursutbudet på grundläggande och gymnasial nivå.

•

Yrkesutbildning på yrkeshögskolan:

yrkeshögskolan omfattar de två eftergymnasiala utbildningsformerna yrkeshögskoleutbildning och kvalificerad yrkesutbildning.

•

Högre utbildning: alla högre utbildningar bedrivs av statliga universitet och högskolor eller av enskilda utbildnings- anordnare som har rätt att utfärda examen.

2.2.5 samhällsorientering

Samhällsorientering är som sfi en obligatorisk del i etableringsplanen. Kommunerna ska erbjuda samhällsorientering till nyanlända som omfattas av lagen om etableringsinsatser samt anhöriginvandrare i åldern 18-64 år.

Samhällsorienteringen syftar till att underlätta nyanlända personers etablering i det svenska arbets- och samhällslivet. Enligt förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska verksamheten ge deltagarna grundläggande förståelse för det svenska samhället och en grund för fortsatt kunskapsinhämtande. I samhällsorienteringen

ska betydelsen av de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingarna tas upp, liksom den enskildes rättigheter och skyldigheter samt hur samhället är organiserat.

Samhällsorienteringen ska innehålla åtta delar, med tyngdpunkt på den praktiska aspekten av att leva i Sverige.

1. Att komma till Sverige.

2. Att bo i Sverige.

3. Att försörja sig och utvecklas i Sverige.

4. Individens rättigheter och skyldigheter.

5. Att bilda familj och leva med barn i Sverige.

6. Att påverka i Sverige.

7. Att vårda sin hälsa i Sverige.

8. Att åldras i Sverige.

Kommunerna ska lägga upp samhälls- orienteringen på ett sådant sätt att den går att kombinera med arbete, studier eller andra aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbets-livet. Vidare ska

samhällsorienteringen ge utrymme för dialog och reflektion, samt i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas.

Samhällsorienteringen ska normalt vara avslutad ett år efter att etableringsplanen upprättats, och som minst omfatta 60 timmar.¹¹

2.2.6 Insatser hos arbetsförmedlingen nyanlända och anhöriga som omfattas av etableringslagen har rätt till etableringsinsatser i upp till två år och kan under denna

etableringsperiod anvisas till samtliga Arbetsförmedlingens tjänster, insatser och program. Arbetsförmedlingen erbjuder åtta tjänster för arbetssökande. Kopplat till varje tjänst finns ett antal metoder, insatser och arbetsmarknadspolitiska program:¹²

•

Klargöra dina arbetsförutsättningar.

•

Anpassa din arbetssituation.

•

Söka arbete.

•

Förbättra ditt arbetssökande.

•

Vägledning till arbete.

•

Utbildning till arbete.

•

Starta eget företag.

•

Arbetsförberedande insatser.

Samma sökande kan ta del av flera tjänster eftersom tjänsterna kan erbjudas i följd, men det är också vanligt att flera tjänster kombineras parallellt.

Arbetsmarknadspolitiska program särskilt inriktade mot utrikes födda

Flera av Arbetsförmedlingens arbetsmarknads- politiska program har en bred målgrupp, men i flera fall finns inom de olika programmen åtgärder som är inriktade mot nyanländas särskilda förutsättningar och behov:¹³

•

Förberedande eller orienterande

utbildningar som vänder sig till nyanlända som behöver en stödinsats för att sedan kunna gå in i en arbetsmarknadsutbildning eller annat arbetsmarknadspolitiskt

program och som har behov av yrkessvenska, validering eller annan grundläggande utbildning. Insatserna är ofta individuellt anpassade och kan i vissa fall även inkludera t.ex. sfi och utbildning på grund- eller gymnasienivå inom det reguljära utbildningsväsendet.

•

meritportfölj är en förberedande aktivitet som Arbetsförmedlingen upphandlar och som syftar till att synliggöra nyanländas kompetenser för framtida arbetsgivare. I aktiviteterna ingår vanligtvis att genom samtal och praktiska övningar tillsammans med handledledare jämföra nyanländas utbildning och yrkeserfarenheter med kraven på den svenska arbetsmarknaden samt upprätta en plan för hur tidigare utbildnings- och yrkesbakgrund kan byggas på och anpassas till svensk arbetsmarknad.

•

Arbetsplatsintroduktion för den som saknar eller har begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv, den som deltar eller har deltagit i introduktionsprogram, samt den som riskerar att bli långtidsinskriven.

Inom Arbetsförmedlingens praktikprogram finns s.k. prova-på-plats vars syfte är att ge en tidig kontakt med arbetslivet i Sverige.

Ersättning för handledning betalas till arbetsgivare. Prova-på-plats kan pågå i högst tre månader.

•

Instegsjobb är en subventionerad anställningsform vars målgrupp är

arbetslösa som beviljats uppehållstillstånd eller uppehållsrätt under de senaste 36 månaderna. En förutsättning för att få instegsjobb är att deltagaren studerar sfi samtidigt som han eller hon arbetar.

Instegsjobb får beviljas i högst 24 månader och för högst sex månader

åt gången. Anställningen kan vara

tillsvidare-, prov- eller visstidsanställning.

Anställningsstödet till arbetsgivaren uppgår till 80 procent av lönekostnaden (högst 800 kronor per dag) och kan beviljas både till privata och offentliga arbetsgivare.

•

nystartsjobb är ett ordinarie arbete med en lönesubvention som utgår till arbetsgivaren som anställer en person som varit arbetslös eller sjukskriven längre än tolv månader eller som har invandrat de senaste tre åren. Arbetsgivaren får en ekonomisk kompensation för nystartsjobb vilken för anställda som fyllt 26 år

motsvarar två gånger arbetsgivaravgiften (62,84 procent på lönesumman). För personer över 26 år utgår subventionen under lika lång tid som personen varit arbetslös eller sjukskriven, dock som längst i fem år.

En sökande som tackar nej till ett anvisat program riskerar att bli av med eller få sänkt ersättning varför det finns starka incitament att delta i programmen.

2.2.7 arbetsförberedande insatser hos kommunen

Utöver Arbetsförmedlingens

arbetsföreberedande insatser anordnar även kommuner arbetsmarknadsrelaterade åtgärder i syfte att minska arbetslösheten och skapa möjligheter för arbetslösa kommuninvånare att komma närmare arbetsmarknaden. Enligt lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska alla kommuner ha en arbetslöshetsnämnd med uppgift att främja kommunala åtgärder för att förebygga och minska arbetslöshet.

Kommunallagen (1991:900) anger vidare att kommunerna har möjlighet att åta sig uppgifter av allmänt intresse för kommunens invånare, där insatser för att främja sysselsättning och tillväxt kan ingå. Kommunerna har även möjlighet att ingå överenskommelse med Arbetsförmedlingen om att anordna

arbetsförberedande aktiviteter för arbetssökande enligt lagen (2007:1360) om kommunernas medverkan i arbetsmarknadspolitiska

åtgärder. Kommunerna får dock inte bedriva verksamhet som faller inom ramen för statens och eller annan aktörs uppdrag. En kommunal arbetsförberedande insats ska

därför komplettera den verksamhet som

Arbetsförmedlingen bedriver för arbetssökande.

I Sverige har 85 procent av Sveriges kommuner arbetsmarknadsenheter och nio av tio kommuner anordnar arbetsförberedande insatser i någon form. Den vanligaste insatsen inom det

arbetsmarknadspolitiska området är praktik, följt av vägledning och/eller coachning respektive arbetsträning. Även yrkesutbildning, stöd för nyföretagande, yrkeskompetensbedömning samt validering är vanliga insatser.¹⁴

2.2.8 Validering

I syfte att bättre ta tillvara nyanländas kompetens erbjuds olika typer av

valideringsinsatser. tidigare har insatserna framför allt genomförts på regional och lokal nivå vilket kritiserats p.g.a. bristande likvärdighet och legitimitet. Därför har myndigheten för yrkeshögskolan nu fått i uppdrag att samordna och stödja en nationell struktur för validering.

För bedömning av formell utländsk kompetens ansvarar idag i första hand tre olika myndigheter. Högskoleverket bedömer avslutad utländsk högskoleutbildning, medan Verket för högskoleservice bedömer utländsk avslutad gymnasieutbildning. Bedömningen resulterar i ett utlåtande där den utländska utbildningen jämförs med närmast motsvarande svenska utbildning med avseende på nivå, omfattning och innehåll. myndigheten för yrkeshögskolan har i uppdrag att bedöma

slutförd eftergymnasial yrkesutbildning som inte bedrivits på universitet eller högskola. Därutöver spelar universitet och högskolor en viktig

roll för bedömningen av formell kompetens, eftersom det är de enskilda lärosätena som avgör i vilken utsträckning utländsk utbildning ska få tillgodoräknas inom ramen för en högskoleutbildning. Valideringen av reell kompetens är mer splittrad. En central aktör inom detta område är Arbetsförmedlingen, som sedan etableringsreformen trädde i kraft 2010 kontinuerligt utökat sitt utbud av validerings- och kartläggningsinsatser. En sådan insats är arbetsmarknadsutbildningen ”Korta Vägen”

som syftar till att öka utländska akademikers möjligheter att få arbete. Insatsen inkluderar en kartläggning av den sökandes tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet, vilken bl.a. ligger till grund för val av praktikplats och fortsatt utbildningsupplägg. Validering

av reell kompetens genomförs även inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen, folkbildningen samt högre utbildning. Vidare har flera branschorganisationer utvecklat valideringsmodeller för att synliggöra och värdera yrkesspecifik kunskap.¹⁵

2.2.9 Förberedande insatser hos etableringslots

nyanlända personer som omfattas av etableringslagen har rätt att välja en

etableringslots. Etableringslotsen arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen som upphandlar tjänsten enligt lagen om valfrihet och den nyanlände väljer själv lots bland ett flertal olika aktörer som erbjuder lotstjänsten såsom t.ex. folkhögskolor, utbildningsanordnare och frivilligorganisationer m.fl. Om inget aktivt val görs/kan göras erbjuder Arbetsförmedlingen ett ickevalsalternativ utifrån närhetsprincipen.

Lotsen ska stötta den nyanlände med etableringen i arbets- och samhällslivet genom att bl.a. kontakta arbetsgivare, ge råd och stöd vid yrkes- och studievägval samt ge stöd i olika sociala frågor. De aktiviteter som utförs tillsammans med etableringslotsen ska utformas tillsammans med den nyanlände och anpassas utifrån dennes individuella förutsättningar och behov. tillsammans med den nyanlände ska lotsen vara med och utveckla den etableringsplan som Arbetsförmedlingen och den nyanlände har upprättat. Ersättningen till lotsarna är prestationsbaserad, vilket gör att lotsen har ett ekonomiskt intresse av att den nyanlände så snabbt som möjligt kan försörja sig själv.¹⁶

2.3 Västerbottens regionala samverkan

Huvudorganet i länets organisering av den regionala samverkan är Migrationsrådet, med ledande företrädare för samtliga kommuner, myndigheter samt näringsliv och idéburen sektor. Även länets riksdagsledamöter inbjuds till rådets överläggningar. Rådet behandlar frågor som omfattar all migration till och från länet. Rådet leds av landshövdingen.

till migrationsrådet finns kopplat en ”styrelse”, Partsforum. Partforum är ett förhandlings- och beslutsforum med fokus främst på fördelningen av kommuntal,

djupare strategiska diskussioner samt beslut i principiellt viktiga frågor. I Partsforum företräds kommunerna av ordföranden för var och en av de tre kommunregioner som finns i länet samt av länets regiondirektör. Därutöver ingår Arbetsförmedlingen, migrationsverket och landstinget med vardera en företrädare. Även Partsforum leds av landshövdingen, och har två möten per år.

På sakkunnignivå finns Länsgrupp migration.

länsgruppen samlas fyra gånger per år till gemensamt rådslag, erfarenhetsutbyte och information. Den har i huvudsak en med Partsforum parallell sammansättning, men med breddning mot idéburen sektor, näringsliv och med ytterligare myndighetsföreträdare.

I länet administrerar länsstyrelsen även olika nätverk. Inom arbetet med nyanländas etablering finns tre nätverk: ett nätverk som samlar etableringshandläggare inom länets kommuner och inom Arbetsförmedlingen, samt ett sfi-rektorsnätverk och ett SO-nätverk. Det först nämnda av dessa nätverk är för nuvarande inaktivt p.g.a. pågående diskussioner med Arbetsförmedlingen kring hur den regionala samverkan ska organiseras. Det råder skilda åsikter i frågan då Arbetsförmedlingen

förespråkar regional samverkan på chefs- och inte handläggarnivå medan Länsstyrelsen, som enligt sitt uppdrag ska främja samverkan mellan berörda kommuner och myndigheter, förordar att den regionala likväl som den lokala samverkan ska ske på både chefs- och handläggarnivå.

För den länsregionala samverkan finns ett strategi- och styrdokument som fastlägger en övergripande målbild för Västerbottens mottagande om 600 nyanlända varje år samt att 50 % av dessa efter två år ska vara självförsörjande. Den senaste utlagan av

Regionalt utvecklingsprogram för etablering av nyanlända i Västerbottens län 2013/2014 lades fast i maj 2013 och fokuserar följande aktiviteter i strävan att nå den övergripande målbilden:

•

Kommunerna i samarbete med Länsstyrelsen ska anordna gemensam kompetensutveckling inom alfabetisering för länets sfi-lärare samt ta fram

gemensamma deltagarutvärderingar för sfi-kurserna i länet.

•

Kommunerna i samarbete med

länsstyrelsen ska ta fram gemensamma rutiner och metoder för uppföljning och utvärdering av SO-utbildning för att tillvarata deltagarnas synpunkter.

•

Arbetsförmedlingen ska träffa en skriftlig överenskommelse med kommunen,

landstinget, civila samhälles organisationer och större företag om antal praktikplatser/

anställningar med anställningsstöd riktat till målgruppen nyanlända.

•

Arbetsförmedlingen och kommunerna ska säkerställa att alla handläggare i respektive organisation utbildas i barnkonventionen under 2013/2014.

•

Kommunerna ska teckna skriftliga överenskommelser med kommunala och privata bostadsbolag under 2013/2014.

•

landstinget ska ta fram en kort informationsbroschyr om landstingets hälsoundersökning och vaccination samt utvärdera pågående utbildning för hälsoinspiratörer och upprätta handlingsplan för fortsatt verksamhet.

2.4 Västerbottens mellan- kommunala samverkan

Västerbottens län består av tre relativt tydligt avgränsade geografiska områden inom vilka kommunerna samverkar:

•

Umeåregionen - inkluderar Umeå kommun, Vännäs kommun, Bjurholms kommun, Vindelns kommun, nordmalings kommun och Robertsfors kommun.

•

Skellefteå kommun - ibland inkluderas norsjö kommun och malå kommun.

•

Västerbottens inland/Region åtta –

bestående av Lycksele, Åsele, Vilhelmina, Storuman, Sorsele, malå, norsjö och Dorotea.

På senare år har även länsöverskridande samverkan fördjupats. I norr har Sorsele kommun och malå kommun i växande utsträckning samverkan med Arjeplog och Arvidsjaur, och i söder har Örnsköldsviks kommun i Västernorrland inkluderats i Umeåregionen.

2.5 lokal samverkan och lokala överenskommelser

Den praktiska etableringen av nyanlända genomförs framför allt på lokal nivå. tidigare utredningar utförda av Staskontoret och avdelningen för statens offentliga utredningar konstaterar att ett bra samverkansklimat på central nivå ökar möjligheterna till en god samverkan och samordning även på lokal nivå. För att stötta utvecklingen av samverkan och samordning på lokal nivå arbetar

Arbetsförmedlingen, Sveriges Kommuner och landsting, länsstyrelserna och Försäkringskassan fram ett metodstöd för upprättandet av lokala överenskommelser om nyanländas etablering.

En lokal överenskommelse ska tydliggöra uppdrag, ansvarsfördelning, roller och rutiner mellan Arbetsförmedlingen och kommuner samt andra myndigheter och organisationer såsom landsting/regioner, Försäkringskassan, migrationsverket och den idéburna sektorn.

Lokala överenskommelser kan även vara ett strategiskt dokument för organisering och utveckling av samverkan mellan berörda aktörer i etableringen.

3. tIdIgare utrednIngar

För att följa genomförandet av

etableringsreformen har två nationella utredningar gjorts på uppdrag av regeringen.

Statskontorets utredning (2012:22)

Etableringen av nyanlända – En uppföljning av myndigheternas genomförande av

etableringsreformen och SOU-utredningen (2012:69) Med rätt att delta- nyanlända kvinnor och anhörigainvandrare på arbetsmarknaden.

I följande kapitel presenteras korta

sammanfattningar av dessa två utredningar.

3.1 statskontorets utredning

Statskontorets utredning (2012:22) syftar till att lämna förslag på förbättringar utifrån bedömningar av hur väl myndigheterna, utifrån respektive roll och ansvar samverkar och samordnar sina verksamheter för att uppnå en effektiv etableringsprocess samt bedömningar av hur väl etableringslotsar och kommuner bidrar till ett effektivt genomförande av etableringsreformen. Utredningen bygger på enkätsvar från 227 arbetsförmedlare och 221 kommuner. Utredningens övergripande bedömning är att de förväntade effekterna av reformen har uppfyllts endast till viss del samt att:

•

målgruppens grundläggande sociala behov prioriteras av myndigheter före behovet av arbetsmarknadsinsatser i inledningsskedet av etableringsprocessen.

•

De ekonomiska incitamenten är inte tillräckligt tydliga för att påskynda

nyanländas etablering på arbetsmarknaden.

nyanlända kan neka erbjudet arbete utan att det medför några ekonomiska konsekvenser.

•

Etableringslotsarna har, trots

ersättningsmodellens betoning på resultat, inte bistått nyanlända med jobbfrämjande insatser i den utsträckning regeringen förväntat sig. Etableringslotsarna tvingas prioritera tid åt att ge målgruppen socialt stöd.

•

Ansvarsförhållandena mellan olika aktörer i etableringsreformen är överlag tydliga men i vissa avseenden är rollerna ännu

oklara. Detta påverkar delvis hur snabbt etableringsprocessen kan genomföras.

•

Utbudet av insatser till nyanlända har blivit mer likvärdigt i och med det statliga ansvaret. Vissa grupper av nyanlända har dock endast i begränsad utsträckning fått ta del av de aktiviteter som ska vara obligatoriska. Därtill får kvinnor generellt sett sämre möjligheter än män att delta i etableringsinsatser.

•

Arbetsförmedlarnas kartläggning av nyanländas bakgrund ger ett bra underlag för individuellt utformade aktiviteter.

många av Arbetsförmedlingens insatser är dock inte anpassade efter målgruppens förutsättningar och behov, vilket gör den slutliga effekten liten. Dessutom finns indikationer på att nyanlända prioriterar arbetsmarknadsskäl lågt vid ansökan om hjälp med bosättning.

Statskontoret föreslår ett antal åtgärder inom områdena samverkan och samordning, etableringsplaner och bosättning. Denna kartläggning berörs framför allt av

rekommendationerna avseende samverkan och samordning samt etableringsplaner varför endast dessa presenteras här:

•

Berörda aktörer bör samverka inte enbart om vad som behöver åtgärdas utan även om hur samordningen av insatser ska genomföras.

•

Regeringen bör verka för att landstinget får ett tydligt uppdrag i etableringsreformen,

•

Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna bör ta ett större ansvar för att påskynda arbetet med att fastställa nyanländas prestationsförmåga och säkerställa att insatser anpassas efter individuella förutsättningar och behov.

•

Förtydliganden av det sociala stödet till nyanlända bör utverkas inom ramen för samverkansdelegationen. Detta förtydligande bör få genomslag i de lokala överenskommelserna som syftar till att klargöra parternas roller och ansvarsförhållanden på lokal nivå.

•

Arbetsförmedlingen bör erbjuda nyanlända fler praktikplatser och valideringsinsatser.

•

Arbetsförmedlingen bör vidta åtgärder för att höja kvaliteten och dokumentationen av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen i etableringsplanerna.

•

Arbetsförmedlingen bör införa

obligatoriska informationsmöten innan de nyanlända väljer etableringslots med anledning av brister i valfrihetsystemet.

•

Resultatersättningen till etableringslotsar bör minska till förmån för en högre garanterad ersättning så att lotsen kan ägna mer enskild tid till de nyanlända och i ökad utsträckning bistå med jobbfrämjande insatser.

3.2 sou-utredning (2012:69)

SOU-utredningen med rätt att delta-

nyanlända kvinnor och anhörigainvandrare på arbetsmarknaden syftar till att analysera och fördjupa kunskapen om nyanlända utrikesfödda kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden. Utredningen bygger på enkätsvar från 239 kommuner och ca 758 arbetsförmedlare varav drygt hälften arbetar med nyanlända. genom utredning analyseras faktorer som påverkar i vilken utsträckning nyanlända kvinnor och män söker arbete och deltar i etableringsinsatser. Faktorer av betydelse är enligt utredaren att nyanlända kvinnor och män vill respektive kan arbeta och delta i

insatser, samt att de har fungerande kontakt med aktörerna som ska stödja etableringen, såsom Arbetsförmedling och kommun. Det krävs även att Arbetsförmedlingen och kommunerna har tillgång till relevanta insatser och matcha dessa på ett ändamålsenligt sätt utifrån individernas behov. Utredningens sammantagna bedömning är att det finns flera brister i nyanländas

förutsättningar att söka arbete och delta i etableringsinsatser samt att dessa tillsammans försvårar för nyanlända att få ett relevant stöd att etablera sig i arbetslivet. De brister som uppmärksammas är bl.a. att:

•

Kvinnor och män erbjuds inte insatser utifrån sina individuella behov.

•

Samverkan brister mellan aktörerna.

•

Det saknas relevanta insatser särskilt för korttidsutbildade.

•

Kommunal vuxenutbildning är dåligt anpassad för nyanlända och nyttjas i liten utsträckning.

•

Samhällsorienteringen motsvarar inte fullt ut nyanländas behov av samhällsinformation.

•

Arbetsförberedande insatser i kommunal regi har minskat sedan etablerings-

reformens inträde vilket begränsar utbudet av anvisningsbara aktiviteter.

•

Juridiska begränsningar gör att Arbetsförmedlingen endast kan ingå överenskommelse med kommuner som erbjuder arbetsförberedande insatser om det efter upphandling visar sig att ingen annan lämplig aktör finns.

•

Högt ställda förkunskapskrav (t.ex.

språkliga) för deltagare i arbetsför- beredande insatser samt vuxenutbildning begränsar nyanländas tillgång till insatser.

•

Bristande språkstöd och tillgång till tolk vid arbetsförberedande insatser och arbetsmarknadsutbildningar (t.ex.

meritportfölj) begränsar tillgång till insatser för språksvaga och

korttidsutbildade nyanlända.

•

Arbetsförmedlare upplever det svårt att skapa sig en överblick av insatser vilket i kombination med att insatsers syften är otydligt formulerade försvårar matchning av insatser.

•

De nyanlända själva, särskilt korttids- utbildade och språksvaga har begränsad kunskap om vilka insatser som erbjuds samt var de ska vända sig för att få tillgång till insatserna vilket begränsar deras grad av egenmakt samt tillgång till insatser och arbete.

•

logistiska hinder som stora geografiska avstånd, långa restider, begränsade deltagarunderlag och bristande flexibilitet vad gäller tider för aktiviteter (särskilt i glesbygden) försvårar deltagande i insatser.

•

Bristande tids- och handläggarresurser får konsekvenser för kvaliteten i upprättade handlings- och etableringsplaner.

•

20 % av de 758 arbetsförmedlare som deltagit i utredningen uppger att tillgången till metoder för kartläggning av nyanländas bakgrund och behov är otillräcklig vilket försvårar matchningen av insatser.

•

Kommunikationssvårigheter mellan nyanländ och handläggare samt bristande tillgång till och nyttjande av tolkar utgör hinder för kartläggningen av bakgrund och behov samt matchningen av insatser.

Utredaren bakom Med rätt att delta ger bl.a.

följande förslag på åtgärder:

•

Introduktionsgaranti för nyanlända anhöriginvandrare - Arbetsförmedlingen inrättar ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program, en introduktionsgaranti som syftar till att ge arbetssökande nyanlända anhöriginvandrare som inte omfattas av etableringslagen tillgång till tidiga och parallella insatser och ett förstärkt stöd i sitt arbetssökande från Arbetsförmedlingen. Programmet ska utformas i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen och med utgångspunkt i den enskildas förutsättningar och behov. Sfi och arbetsförberedande insatser ska ingå för alla, och behov av utbildning ska beaktas genom förberedande insatser i form av t.ex. kommunal vuxen-utbildning.

Aktiviteterna ska som huvudregel motsvara verksamhet på heltid och

berättiga ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.

•

Kompetenshöjande insatser - enligt utredningens bedömning bör

etableringsplanerna i större utsträckning än i dag omfatta kompetenshöjande insatser såsom studier inom den kommunala vuxenutbildningen.

Utredningen föreslår åtgärder som förstärker nyanländas förutsättningar att parallellt med arbetsförberedande insatser delta i kompetenshöjande insatser.

•

Arbetsförmedlingen ska få rätt att ingå överenskommelse med en kommun om

anordnande av insatser för nyanlända invandrare utan att det ska behöva föregås av ett upphandlingsförfarande.

•

Kursplanen för kurs A och B på studieväg 1 i sfi ska tillföras praktiskt orienterade delkurser i ett begränsat antal ämnen för att ge korttidsutbildade grundläggande kunskaper i kombination med

språkinlärningen. En särskild utredare ska ges i uppdrag att utarbeta förslag till ny kursplan.

•

Ersättningen till kommuner som tar emot flyktingar ska höjas med 8 000 kronor för vuxna för att möjliggöra ökat språkstöd genom modersmålsstödjare inom

studieväg 1 på sfi i syfte att stärka kvalitet och effektivitet i undervisningen.

•

nyanlända invandrare ska ges möjlighet att delta i förberedande insatser i form av sex månaders kurs vid folkhögskola där sfi, baskunskaper och orienterande och arbetsförberedande insatser ska ingå.

•

Utökad uppföljning och analys för att följa upp i vilken grad insatserna för att stödja nyanländas etablering bidrar till att stärka målgruppens aktiva deltagande i samhällslivet föreslår utredningen att ett forskningsinstitut ges i uppdrag att vart fjärde år följa upp detta.

4. resultat

De centrala frågeställningarna för denna del är om aktörerna tillhandahåller ändamålsenliga aktiviteter för de nyanlända, i vilken omfattning etableringsplanerna för nyanlända i Västerbotten är utformade efter individens förutsättningar och behov, huruvida etableringsinsatserna omfattar heltidssysselsättning samt hur väntetider till start av aktiviteter påverkar etableringen.

4.1 utbudet av

etableringsinsatser

I Västerbotten erbjuds samtliga nyanlända sfi och samhällsorientering. Därutöver varierar förekomsten av arbetsförberedande insatser såsom yrkessvenska, meritportfölj och validering m.m.

Enligt flyktingsamordnarna erbjuds yrkessvenska i fem av femton kommuner.

Insatsen erbjuds i dessa fall av extern aktör/

utbildningsföretag. I fjorton av femton kommuner finns möjlighet att genomföra meritportfölj. För nyanlända bosatta i inlandskommunerna är det dock vanligt att genomförandet av meritportfölj sker i en annan kommun än den egna och deltagandet kan kräva långa resor som förhindrar närvaro vid sfi och samhällsorientering. Validering finns i teorin i alla kommuner men flertalet flyktingsamordnare menar att validering och/eller yrkeskompetensbedömning inte görs i önskvärd utsträckning. Samtliga flyktingsamordnare uppger att praktik kan ingå som en del i de nyanländas etablering men att det är svårt att få tag på praktikplatser vilket gör att det också är långt ifrån alla som får möjlighet att utföra praktik. Ytterligare insatser som skrivs in i etableringsplanerna är verksamhet hos etableringslots, komvux- studier, hälsofrämjande insatser, självstudier och socialt nätverkande m.m. tio av femton av länets flyktingsamordnare upplever utbudet av etableringsinsatser som begränsat och beskriver hur detta påverkar möjligheten att erbjuda ändamålsenliga aktiviteter som främjar nyanländas etablering.

”Det finns inte tillräckligt med aktiviteter att erbjuda för om det hade funnits hade inte aktiviteter som hälsofrämjande insatser och öka socialt

kontaktnät behövts som uppfyllnad av etableringsplanen. Det saknas aktiviteter där man får kontakt med människor, föreningsliv och annat, men det måste vara planerad tid annars blir det inte av.”

(Flyktingsamordnare i Västerbotten) Aktiviteter som saknas/efterfrågas är framför allt praktik, nivåanpassad språkträning och modersmålsundervisning, praktiska delkurser/moment vid sfi, validering och yrkeskompetensbedömning, komvuxstudier som går att kombinera med sfi och

grundvux, kompetenshöjande insatser i dator- och internetanvändning, samt utökad samhällsinformation (utöver befintlig samhällsorienteringen).

Flyktingsamordnarna anger bristande tids- och handläggarresurser som bidragande orsaker till att kommunerna i begränsad utsträckning bedriver olika förberedande insatser som riktas mot nyanlända. I flertalet kommuner beskrivs hur flyktingmottagningarna innan reformen hade ett mer aktivt och målinriktat arbete kring olika insatser och aktiviteter för att underlätta nyanländas etablering, men att detta avtagit i och med att Arbetsförmedlingen övertagit det samordnande ansvaret för etableringen och därmed även förväntas verka för att nyanlända erbjuds insatser och aktiviteter för en effektiv etablering.

Särskilt begränsat är utbudet av aktiviteter i länets inlandskommuner. Flyktingsamordnarna menar att de insatser som Arbetsförmedlingen upphandlar sällan finns tillgängliga på den egna orten vilket begränsar utbudet. Flertalet flyktingsamordnare efterfrågar möjligheter för Arbetsförmedlingen att köpa olika aktiviteter av kommunerna utan att det föregås av formella upphandlingsförfaranden. På så vis skulle kommunerna ha större handlingsutrymme att erbjuda bl.a. arbetsförberedande insatser som kan underlätta målgruppens etablering.

”Etableringsinsatserna upphandlas centralt och det gör att det saknas aktiviteter att erbjuda i vår lilla kommun eftersom att aktiviteter som yrkessvenska och Meritportfölj m.m. ofta endast finns på större orter dit restiden kan vara lång.

Även arbetsförmedlingens

två handläggare anser att det saknas yrkessvenska, meritportfölj, validering och praktikmöjligheter.”

(Flyktingsamordnare i Västerbotten)

4.2 upprättandet av etableringsplaner

Etableringsplanerna utformas av etableringshandläggaren vid det lokala Arbetsförmedlingskontoret i respektive kommun tillsammans med den nyanlände.

Detta görs i samband med det etableringssamtal som de nyanlända kallas till vid ett eller ett flertal tillfällen. I vissa fall har nyanlända redan en upprättad etableringsplan från

ankomstkommunen varpå endast uppdatering av planen görs.

Knappt hälften av de femton flyktingsamordnare som intervjuats för kartläggningen uppger att de har insyn i de nyanländas etableringsplaner såtillvida att de kan ta del av etableringsplanerna (förutsatt individens medkännande). Övriga flyktingsamordnare uppger att de saknar tillgång till de nyanländas planering av insatser och att det är problematiskt eftersom att det försvårar genomförandet av kommunala insatser samt samverkan och samordning med berörda aktörer.

Ett annat problem som uppmärksammas är aktiviteter som skrivs in i etableringsplanen utan att de förankrats hos ansvarig aktivitetsutförare.

I ett flertal fall resulterar detta i att aktiviteten inte utförs trots anvisning i etableringsplanen, exempelvis kan samhällsorientering

skrivas in som en aktivitet i planen utan att etableringshandläggaren vid Arbetsförmedlingen kommunicerat detta med kommunen/anordnaren och säkerställt kursstart för aktiviteten.

4.3 Individ- och nivåanpass- ning av etableringsinsatser

Flyktingsamordnarna har ombetts att svara på huruvida de upplever att etableringsinsatserna anpassas utifrån nyanländas förutsättningar och behov (d.v.s. utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenhet och utbildningsbehov m.m.) majoriteten av flyktingsamordnarna beskriver att nyanländas bakgrund kartläggs vid Arbetsförmedlingen inför upprättandet av etableringsplan men att möjligheten att erbjuda

individ- och nivåanpassade aktiviteter påverkas av ett begränsat utbud av tillgängliga insatser samt bristande flexibilitet och samordning av befintliga insatser.

Fyra av femton flyktingsamordnare beskriver etableringsplanerna som standardiserade dokument med låg grad av individanpassning, framför allt som ett resultat av bristande utbud av insatser. Resterande tre flyktingsamordnare uppger att de inte har någon uppfattning om planernas utformning eftersom att de inte har tillgång till dessa samt har begränsad kontakt med de nyanlända.

4.4 nyanländas egenmakt

De nyanländas upplevelser av möjligheten att påverka innehållet i etableringsplanen varierar. majoriteten av de 15 nyanlända som intervjuats uppger att etableringshandläggaren vid Arbetsförmedlingen har lyssnat till deras önskemål om framtida yrkes- och/eller studieval, men samtliga upplever ändå sin egenmakt som begränsad eftersom att det finns ett

standardförfarande kring vilka insatser som ska utföras och i vilken omfattning. Exempelvis ska alla nyanlända delta i sfi och samhällsorientering för att berättigas etableringsersättning.

majoriteten av de nyanlända uppger att de saknar insyn i vilka alternativa insatser eller aktiviteter de skulle kunna delta i och samtliga respondenter beskriver att de tvingas förlita sig på det mottagande samhället och dess aktörer, särskilt etableringshandläggaren som ansvarar för planeringen av insatserna. Flertalet av de intervjuade beskriver svårigheter att förstå det mottagande samhällets struktur. De är osäkra på kommuners och myndigheters roller och ansvar i etableringsarbetet och beskriver det som svårt att veta ”vem som är vem och vem som gör vad”. Det finns även en osäkerhet kring den egna rollen i etableringen både vad gäller skyldigheter och rättigheter. Utökad information om systemet och etableringsprocessen

efterfrågas av de nyanlända för att de i större utsträckning än idag ska kunna vara delaktiga i den egna etableringsprocessen.

”Jag litar på att jag får den vägledning som är bra för mig men det är klart att det är viktigt att själv vara aktiv.

Jag är väldigt nöjd med att jag har fått göra praktik och nu satsar jag på sfi

men jag skulle också vilja fortsätta med praktiken.”

”I den mån det är möjligt kan jag själv påverka, det vill säga jag kan påverka men inom ramen för vilka aktiviteter som finns att erbjuda.”

”Känslan är att jag inte kan påverka eftersom att alla gör samma sak och reglerna är samma för alla.”

”Jag träffar Arbetsförmedlingen en gång per månad, jag har deltagit i planeringen och upplever att man har lyssnat på mina önskemål.”

(nyanlända i Västerbotten)

4.4.1 Flyktingsamordnarna om de nyanländas grad av egenmakt majoriteten av flyktingsamordnarna beskriver nyanländas grad av egenmakt som låg.

Detta anses bero på ett bristande utbud av etableringsinsatser, befintliga insatsers bristande flexibilitet och nivåanpassning, ofördelaktiga upphandlingskrav, begränsad information samt begränsade möjligheter för nyanlända att ändra i planen när förutsättningar och målbilder förändras.

”I beslutsmeddelandet om rätt till

etableringsplan finns en finstilt text längst ner. Där står att ”Arbetsförmedlingens beslut vid begäran ska omprövas om du begär det. Din begäran om omprövning ska ske skriftligt. Skrivelsen ska skickas in till det Arbetsförmedlingskontor som meddelat beslutet och ha inkommit in dit inom tre veckor från den dag du fick del av beslutet.” Vad jag vet så informeras de nyanlända inte om denna text och dess innebörd.”

”De nyanlända ser inte på

etableringsplanen som ”sitt” dokument, de upplever att det är ett verktyg för etableringshandläggaren och inte för dem själva. De tror sig helt enkelt inte ha makt att påverka innehållet. Ibland får nyanlända planen hemskickad men eftersom att den är på svenska förstår de sällan vad som står där. Många gånger förstår de inte ens att det är

etableringsplanen som de har fått hemskickad och många förstår inte kopplingen mellan etableringsplanen och tidsrapporteringen som ska lämnas in varje månad. De vet att de måste närvara vid aktiviteter men är inte aktiva vid varken upprättandet av

etableringsplanen eller uppdateringar av planen.”

(Flyktingsamordnare i Västerbotten) Även etableringshandläggares vilja och engagemang i enskilda fall uppges spela stor roll för nyanländas grad av egenmakt eftersom att det är handläggarens kartläggning av individuella förutsättningar och behov som ligger till grund för den framåtsyftande planeringen. Flyktingsamordnarna

beskriver i flertalet fall hur de upplever att etableringshandläggarna gör sitt yttersta för att tillgodose individuella önskemål hos de nyanlända men att bristande tids- och handläggarresurser utgör en problematik som ofrånkomligt får konsekvenser för upprättade etableringsplaner avseende både individanpassning av insatser och nyanländas möjligheter att påverka planen.

4.5 nyanländas sysselsättningsgrad

Av de femton nyanlända som intervjuats och som beskrivit omfattning av de aktiviteter de utför har endast tre personer beskrivit aktiviteter som motsvarar heltidssysselsättning (d.v.s. 40 timmar per vecka). Sfi beskrivs överlag som huvudsaklig aktivitet när de nyanlända beskriver en vanlig dag. Därutöver beskrivs deltagande i aktiviteter som samhällsorientering, praktik, meritportfölj och komvuxstudier i varierande omfattning.

”Just nu läser jag på sfi mellan klockan halv nio och halv fyra. Jag försöker studera hemma men det är svårt för barnens skull. Jag går på SO i Umeå en gång per vecka”.

”Jag studerar svenska vid sfi ca fyra timmar per dag, därefter studerar jag på biblioteket, ibland sover jag en stund på eftermiddagen och går till gymmet”.

”Jag studerar sfi mellan klockan tolv och tre. Fram till klockan tolv studerar jag hemma när jag inte städar eller lagar mat och annat”.

”Jag studerar sfi mellan klockan halv nio och halv fyra, samhällsorientering på lätt svenska när tillfälle ges och sen utför jag praktik i skogsindustrin en till två gånger per vecka. En gång per månad träffar jag Arbetsförmedlingen för att utvärdera aktiviteter i etableringsplanen och lämna in månadsrapporten för att få ersättning”.

(nyanlända i Västerbotten)

Vanligt förekommande är att insatser hos etableringslots ställs in alternativt inte utförs i den omfattning som etableringsplanen anger.

Enligt de nyanlända som intervjuats kan inställd aktivitet bero på antingen etableringslotsens frånvaro eller egen frånvaro.

4.5.1 Flyktingsamordnarna om nyanländas sysselsättningsgrad Ersättningsvillkoren för nyanlända som omfattas av lagen om etableringsinsatser förutsätter att nyanlända deltar vid aktiviteter på heltid (om inte annat anges p.g.a. förhinder).¹⁷ Åtta av femton flyktingsamordnare beskriver dock hur etableringsplanerna i vissa fall innehåller aktiviteter som av olika anledningar inte utförs i praktiken, alternativt inte utförs i enlighet med tidsangivelser i etableringsplanen. Det kan t.ex.

röra sig om utebliven insats hos etableringslots eller deltagande i sfi-undervisning i mindre omfattning än vad som står skrivet i planen.

De främsta orsakerna till detta problem är enligt flyktingsamordnarna bristande utbud av relevanta aktiviteter och långa väntetider till start av insatser samt bristande kommunikation mellan etableringshandläggare och aktivitetsutförare, vilket riskerar att leda till att aktiviteter skrivs in i planen utan att genomförandet, start av kurstillfälle o.s.v.

förankrats. Andra orsaker till att nyanlända inte deltar i aktiviteter enligt angivelser i etableringsplanen är otydlig definition/

formulering av syfte, mål och genomförande av aktiviteter. Särskilt förekommande är detta i förhållande till hälsofrämjande insatser och förberedande insatser hos etableringslots.¹⁸

I två av de etableringsplaner som de nyanlända tagit med sig vid intervjutillfället står det att nyanlända ska delta i ”fördjupad kartläggning/

vägledning vid Arbetsförmedlingen” omfattande fjorton timmar per vecka. Vid intervjutillfället uppger de nyanlända som berörs av denna insats att de besöker Arbetsförmedlingen i betydligt mindre omfattning, ca en till två gånger per månad. Ortens flyktingsamordnare är skeptisk till insatsen:

”Insatsen som förlagts vid

Arbetsförmedlingens kontor innebär att de nyanlända erbjuds tillgång till Arbetsförmedlingens lokaler och datorer en gång per vecka för att underlätta deras jobbsökande. Det kan vara en bra aktivitet men det hela bygger på att de nyanlända faktiskt närvarar, vet vad de ska göra där och nyttjar tiden effektivt.

Dessutom är det inte säkert att det är en relevant aktivitet för en person som nyss har kommit till kommunen och knappt kan skriva och läsa.”

(Flyktingsamordnare i Västerbotten) Kartläggningen visar även på förekommande problem avseende närvarorapportering kopplat till sysselsättningsgrad. Det handlar om

aktiviteter som rapporteras trots att aktiviteten aldrig utförts. En flyktingsamordnare beskriver hur närvaro rapporterats vid både sfi och samhällsorientering i enlighet med angivelse i etableringsplanen, trots att aktiviteten aldrig utförts i praktiken. Enligt flyktingsamordnaren är Arbetsförmedlingens handläggare medveten om problematiken men för att den nyanlände inte ska mista sin ersättning uppmanas ändå flyktingsamordnaren och sfi-personal till att fylla i närvaro. Enligt respondenten uppstår problemet främst under etableringens två första månader innan aktiviteter kommit igång.

Flyktingsamordnaren uppger att diskussioner förts med Arbetsförmedlingens handläggare, men utan att någon lösning klarlagts.¹⁹