”Det är en utmaning.
Men den är ju viktig.”
En kvalitativ undersökning av planeringen för representativa medborgardialoger
Hanna Ökvist
Kandidatuppsats i kulturgeografi, 15 hp Institutionen för geografi
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING... 1
1.1 SYFTE & FRÅGESTÄLLNING ... 2
1.2 AVGRÄNSNING ... 2
2. TEORETISK BAKGRUND ... 3
2.1 MÖJLIGHET ATT DELTA ... 3
2.2 REPRESENTATIVITET ... 5 2.3 RUMSLIGA EFFEKTER ... 6 3. METOD ... 7 3.1 FALLSTUDIE ... 7 3.2 EMPIRISKT MATERIAL ... 8 3.3 SEMISTRUKTURERADE INTERVJUER ... 9 3.4 RIKTAD INNEHÅLLSANALYS ... 10 3.5 METODDISKUSSION ... 11
3.5.1 VALIDITET & TILLFÖRLITLIGHET ... 11
3.5.2 REFLEXIVITET & ETISKA ÖVERVÄGANDEN ... 12
4. BAKGRUND ... 15
4.1 MEDBORGARDIALOGER I SVERIGE ... 15
4.2 FALLSTUDIE SKÖVDE KOMMUN ... 16
4.2.1 ARBETET MED MEDBORGARDIALOGER ... 16
4.2.2 PROJEKT SKÖVDE TÄTORTER ... 17
5. RESULTAT & ANALYS ... 18
5.1 MOTIV & DRIVKRAFTER ... 18
5.2 REPRESENTATIVITET ... 20
5.2.1 ÅLDER & KÖN ... 20
5.2.2 TÄTORTERNAS ROLL ... 22
6. DISKUSSION ... 24
6.1 REPRESENTATIVITET & KONSENSUS ... 24
6.2 SOCIOEKONOMISK KOMPLEXITET ... 25
6.3 AKTIV PLANERING ... 26
6.4 SLUTSATSER & VIDARE FORSKNING ... 27
7. SAMMANFATTNING ... 29
8. KÄLLFÖRTECKNING ...30 BILAGA 1 - INFORMATIONSBREV
BILAGA 2 - SAMTYCKESBLANKETT BILAGA 3 - INTERVJUFRÅGOR
FÖRORD
Detta examensarbete utgör det avslutande momentet på
Samhällsplanerarprogrammet vid Umeå universitet. Dessa tre år
har inneburit stressiga tentaperioder och självtvivel. Men
framför allt mycket skratt, kaffe från Tornet och vänner för livet.
Jag vill passa på att tacka mina respondenter för värdefull
information,
och
som
tillsammans
med
samhällsbyggnadskontoret på Skövde kommun, har varit
välkomnande och hjälpsamma. Jag vill också rikta ett stort tack
till min handledare Emelie Hane-Weijman för stort
engagemang, stöttning och konstruktiva råd från start till mål.
Sist men inte minst vill jag tacka familj och vänner, i synnerhet
min sambo August som har varit min stöttepelare och bidragit
med positiv energi från dag ett.
Det hade inte varit möjligt utan er.
Tack!
Hanna Ökvist
ABSTRACT
The aim with this study was to examine how a municipality plans for representative citizens dialogues, by investigating the motives, how they understand and have planned for representativity. This has been done through a case study with the case Skövde tätorter, a project that has been initiated to encourage urban development in Skövde municipality.
This study’s analysis has been accomplished by a directed content analysis. This means that previous scientific research and theories has formed the analytic framework in the form of a coding scheme. To get a greater understanding of how the municipality’s in-house project group has reasoned and planned for representativity, interviews have been done with the planners in charge of the project. In addition to this, studies of project specific guidelines, presentations and memos from project meetings has been made.
The study shows that Skövde has good intentions when planning for representative citizen dialogues. They state that representativity has been permeating the project since it started. The municipality have had a vision that the citizen dialogues should generate participation, representativity and a consensus. In other words, it needs to be inclusive, but with an aim to reach consensus. This is possible goals, but it becomes difficult to claim that representativity has been the dialogues focus. An important conclusion from the interviews is that the expectation on the dialogues is that they automatically will generate representativity, and not something the municipality actively have to plan for. This indicates that Skövde did not have a concrete plan, which according to Madureira, is a necessity to success.
Keywords: citizen dialogue, representative, planning, participation, socio-economic groups
Nyckelord: medborgardialog, representativitet, planering, delaktighet, socioekonomiska grupper.
1. INLEDNING
Sverige är en representativ demokrati där förtroendevalda representanter styr landet (Regeringen, 2015). Detta betyder att makten utgår från svenska folket som är suveränen vars åsikter ska framföras. Däremot har den representativa demokratin stött på vissa problem i och med att den tidigare homogena befolkningen bytts ut till en större skara med ett större mångfald. Vissa kritiker går så långt som att säga att detta inte längre räcker till, utan det behövs ytterligare sätt att skapa delaktighet och meningsfulla relationer till medborgarna (SKR, 2009; Åström & Granberg, 2009). I stället föreslås deltagandedemokrati som ett komplement, där invånarna görs mer delaktiga och på lika villkor; även mellan valen. Ett av de mer utbredda arbetssätten i svenska kommuner är att arbeta men någon typ av medborgardialog (SKR, 2013). Dialogens huvudsakliga syfte är att öka delaktigheten genom att ge medborgarna en möjlighet att uttrycka sina tankar och åsikter om kommunens utveckling, tillsammans med kommunala representanter. Förhoppningen är att invånarnas värderingar tillsammans med tjänstepersonernas faktakunskaper ska resultera i bästa möjliga resultat (SKR, 2013). Genom människorna som bor och verkar på platsen, ska de förtroendevalda ges värdefull kunskap och ett bredare underlag för beslut.
Samtidigt som medborgardialogen lyfts fram som ett demokratiskt verktyg för att öka delaktigheten i samhället, menar kritiker att dialogerna i stället förvärrar demokratin och jämlikheten (Lindholm, Oliviera & Wiberg, 2015; Khakee, 2000). Det blir ett forum för de redan resursstarka grupperna att framföra sina åsikter, medan de mindre starka hamnar i skymundan. Denna ojämlikhet i deltagande beror på att olika socioekonomiska grupper har olika förutsättningar att delta i dialogerna. För även om alla medborgare har samma rättigheter att delta i samtalet, så har alla inte samma möjligheter. Dessa skilda förutsättningar beror på faktorer som individens kön, ålder, inkomst, etnicitet och bakgrund, men kan också förklaras av rumsliga faktorer som var man bor eller mobilitetsmöjligheter (SOU, 2016; Gren & Hallin, 2016; Edling, 2015; Johansson & Khakee, 2001; Friberg & Larsson, 2002; Bauman, 1998). Problematiken med dialogernas uteblivna representativitet påverkar hela planeringsprocessen, vilket i sin tur är grunden för skapandet av staden. Stadens utformning skapar rumsliga strukturer som får olika konsekvenser för de som bor och verkar i staden utifrån socioekonomisk tillhörighet (Velásquez, 2005). Denna ojämlika process har resulterat i att samhället idag har väl utbredda fenomen som segregering, social exkludering och gentrifiering. Förhoppningen om att medborgardialogen ska generera ett jämlikt deltagande, skapa meningsfulla relationer och gemensamt arbeta för stadens utveckling verkar inte riktigt ha infriats. Det som sägs vara lösningen är att arbeta brett mot representativa dialoger, där alla får ta plats, genom en medvetenhet. Men intentionerna i sig räcker inte, utan det krävs en tydlig handlingsplan för hur det ska uppnås (Madureira, 2014). För att komma dit krävs förståelse, aktiv planering och alternativa dialogmetoder.
2
Att arbeta med medborgardialoger i olika format är idag ett väl utbrett arbetssätt i svenska kommuner (SKR, 2017). Delvis genom lagstadgade dialoger, så kallade samråd, men även genom dialoger som planeras och genomförs på kommunernas egna bevåg. Denna typ av valfria dialog är något som de har arbetat med i tätortsutvecklingen i Skövde kommun. I projektet Skövde tätorter uttrycker kommunen att de har som mål att utveckla hela kommunen, både stad, tätort och landsbygd (Skövde kommun, 2021b). För att uppnå denna målsättning har kommunen planerat för sju, varav fyra genomförda, dialogkvällar. Enligt Skövde kommun har intentionerna med detta varit att generera stor delaktighet med alla samhällets grupper och att utveckla tätorten tillsammans med de som bor och verkar på platsen. I projektet ingår en intern projektgrupp med tjänstepersoner samt lokala arbetsgrupper och referensgrupper från tätorterna, som tillsammans ska arbeta för en delaktig och representativ dialog. De tätorter som ingår i projektet är Timmersdala, Tidan, Värsås, Igelstorp, Lerdala, Ulvåker och Väring. Kommunen har under en lång tid haft en positiv befolkningstillväxt och ett mål att fortsätta öka, vilket kommer ställa krav på fungerande, inkluderande dialoger (Skövde kommun, 2010).
1.1 SYFTE & FRÅGESTÄLLNING
Syftet med denna uppsats är att undersöka hur kommunen planerar medborgardialoger, och om de planerar för att de ska vara representativa. Detta kommer att besvaras genom följande frågeställning:
- Hur argumenterar Skövde kommun för att de använder sig av medborgardialoger?
- Hur beskriver de representativitet?
- Hur planerar kommunen för att öka representativiteten i de olika tätorterna?
1.2 AVGRÄNSNING
Detta kandidatarbete avgränsas tematiskt genom att undersöka hur man resonerar och planerar för representativa medborgardialoger. Detta undersöks ur en kontext av medborgardialoger gjorda för tätortsutvecklingen i Skövde kommun. Arbetet avser inte att ta ställning i huruvida planeringen av medborgardialogerna, eller deras utfall har varit bra eller dåligt, inte heller vad dialogerna har resulterat i. Uppsatsen har avgränsats tidsmässigt till följd av kandidatarbetets omfattning på 15 högskolepoäng.
2. TEORETISK BAKGRUND
Ett demokratiskt samhälle associeras ofta med att allas röster och åsikter hörs och värderas lika. Men att alla har lika rösträtt är inte det enda kriteriet som behöver uppfyllas (Fainstein, 2010; Dahl, 1989). Enligt Dahl (1989) finns tre ytterligare kriterier för ett jämlikt samhälle utöver lika rösträtt. Dessa är (i) att deltagandet är jämlikt effektivt (ii) det finns en jämlik möjlighet till politisk information och (iii) jämlik kontroll över politikens agenda. Det blir tydligt att jämlikheten är central. Det menar också Fainstein (2010) som tydliggör vikten av att städer som arbetar för att stärka demokratin, också har en skyldighet att säkerställa representativitet. Det innebär att alla grupper, oavsett socioekonomisk status, om de kan delta eller inte, måste vara representerade i beslutsprocessen. Inte bara genom ett symboliskt medborgardeltagande. Representativitet är inte bara värdefullt för att öka den demokratiska jämlikheten, utan också kommunernas utvecklingsarbete. Om flera olika grupper representeras i processen, får planerarna ta del av värdefull kunskap om gruppers olika erfarenheter, synpunkter och intressen (Bäck & Öhrvall, 2004). Stadens utveckling skapas bäst i samråd med människorna som bor på och runt platsen, oavsett om de kan eller vill delta (Fainstein, 2010). Det är här medborgardialogerna anses vara ett potentiellt viktigt demokratiskt verktyg. Grundtanken med dialogerna är att invånarnas värderingar, tillsammans med tjänstepersonernas yrkeskunskap, ska resultera i bästa möjliga resultat (SKR, 2013). Att dialogerna ska ge förtroendevalda ett bredare underlag när de ska besluta om kommunens utveckling. Det finns däremot många som anser att dialogerna som de ser ut idag bara förvärrar den demokratiska ojämlikheten (Lindholm, Oliviera & Wiberg, 2015). Att dialogen i stället blir ytterligare ett forum för de socioekonomiskt redan starka grupperna att framföra sina åsikter, liksom på den politiska arenan i stort. Sveriges kommuner och regioner (SKR) som har arbetat med dialogfrämjande insatser sedan 2006, belyser vikten av att medvetet arbeta med denna problematik genom att ställa frågor som; Vilka kommer till tals? Vilka möjliga hinder finns det att delta? Hur kan kommunerna arbeta för att få fler socioekonomiskt svaga grupper att delta? (SKR, 2013).
2.1 MÖJLIGHET ATT DELTA
Den övergripande definitionen av jämlikhet är ”alla individers lika värde” (NE, u.å). En grundläggande, intrinsikal jämlikhet som grundar sig i ett inneboende lika värde hos alla människor (Dahl, 1989). I politiska sammanhang innebär det en jämlik fördelning av den politiska makten, invånarnas rätt till lika inflytande och sociala förhållanden. Det finns en idé om att lika rösträtt kan likställas med jämlikhet i politiska sammanhang, men det finns en skillnad mellan rätten att delta och möjligheten att delta (Campbell, 2006). I samhället finns olika socioekonomiska grupper med olika förutsättningar, vilket påverkar våra möjligheter att delta i planeringsprocessen. Denna socioekonomiska jämlikhet definieras av Jämställdmyndigheten (2019) som de faktorer som skapar strukturella ojämlika
4
förhållanden. De beskriver också att kön som faktor inte definieras som enhetliga grupper, utan att det finns många fler. Exempel på faktorer är kön, ålder, etnicitet, sexuell orientering, funktionsförmåga, utbildning, inkomst och allt annat som kan kopplas till diskrimineringsgrunderna. I ett medborgardeltagande perspektiv resulterar detta i att medborgare med lägre socioekonomisk status generellt sett är mindre benägna att delta i politiska sammanhang (Dahl 1989; Khakee, 2000; Lindholm, Oliveira & Wiberg, 2015). Detta gäller i val, partipolitiskt engagemang, förtroende och legitimitet. Den tydliga gräns som finns mellan olika grupper i deltagande sammanfaller i mångt med andra socioekonomiska klyftor i samhället (SOU, 2016). Forskning pekar på att det finns skillnader i deltagande beroende på grupper och individers utbildning, inkomst samt en större risk att de mindre delaktiga drabbas av ohälsa. En studie av Friberg och Larsson (2002) visar på olika fysiska möjligheter att delta, på grund av skillnader i mobilitetsmöjligheter mellan män och kvinnor. Bilen är många gånger mer lättillgänglig för män än kvinnor, vilket ökar männens mobilitet och rörelsefrihet, samtidigt som den minskar kvinnornas. Detsamma gäller mellan socioekonomiska grupper utifrån faktorer som inkomst (Bauman, 1998). Undersökningar pekar på att höginkomsttagare generellt har en högre mobilitet, medan socioekonomiskt svagare grupper är mer platsbundna vilket leder till en större rörelsefrihet och fler valmöjligheter hos höginkomsttagare. Detta får slutligen konsekvenser för kvinnors och låginkomsttagares möjlighet att delta i platsspecifika medborgardialoger. Denna skillnad i deltagande kan även förklaras av geografiska och rumsliga barriärer (SOU, 2016; Gren & Hallin, 2016). Undersökningar pekar exempelvis på att personer som är bosatta i utsatta stadsdelar har ett lägre politiskt deltagande än riksgenomsnittet (Edling, 2015). En annan undersökning påvisar att den information som svenska kommuner förmedlar många gånger är bristfällig för personer med utländsk bakgrund (Johansson & Khakee, 2001). Denna grupp deltar i lägre utsträckning samt att vissa kommuner inte tycker det är lika viktigt att dessa gruppers intressen och behov beaktas (se även SOU, 2016). Demokratiutredningen (2016) menar att detta beror på en underrepresentation på alla politiska nivåer samt en upplevd diskriminering bland utrikes födda. De poängterar dock att utrikes födda inte kan ses som en homogen grupp, utan inrymmer personer från olika delar av världen som har migrerat vid olika skeden i livet. Dessa grupper som har stor delaktighet respektive lägre, bor ofta separerat i olika bostadsområden, går i olika skolor och utövar fritidsaktiviteter på olika platser i staden.
Det finns med andra ord en utbredd problematik kring att vara delaktig i medborgardialoger. Det finns även kritik som rör medborgardialogernas rumsliga utformning, där vissa menar att dialogerna ofta sker på de ansvariga politikernas eller tjänstepersonernas arenor (SKR, 2009). Detta tenderar att ytterligare påverka vilka som deltar i dessa dialoger, och vilka som inte. Howard & Gaborit (2007) menar att dagens dialoger är ett begränsat och daterat sätt att genomföra arbeta på. Dialogernas utformning resulterar ofta i att medborgare utan fysisk möjlighet att närvara utesluts från processen. Exempelvis som ovan nämnda skillnader i mobilitetsmöjligheter för män och kvinnor samt hög- och låginkomsttagare (Friberg & Larsson, 2002; Bauman,
1998). Detta betyder att olika medborgare är mer eller mindre platsbundna, vilket betyder sämre förutsättningar att delta i medborgardialoger. Det är kommunernas uppgift att stärka representationen av de som är svagt representerade (Johansson & Khakee, 2001). Detta bör ske genom att hitta alternativa metoder och forum där fler kan delta och kan känna sig trygga att göra sin röst hörd (Fainstein 2010; Young; 2000). Genom att utgå ifrån grupper och individers olikheter, så planerar man aktivt för att lyfta de socioekonomiskt svaga grupper vars röster sällan hörs. Sveriges demokratiutredning (2016) påtalar digitala verktyg som en möjlighet att utveckla dialogforumet och inkludera de personer som vanligtvis inte deltar.
2.2 REPRESENTATIVITET
Statens demokratiutredning ”Låt fler forma framtiden!” (2016) menar att det finns brister i dagens medborgardialoger. Precis som ovan, beskriver de en ojämlikhet mellan socioekonomiska grupper, däribland mellan kön och utbildning, men också i form av rumslig exkludering i staden (se även Johansson & Khakee, 2001; Andersson et al, 2006). Utredningen beskriver att lösningen är ett mer inkluderande arbetssätt som värnar om allas lika värde, representativitet och möjligheten att göra sin röst hörd. Sveriges kommuner och regioner (SKR) pekar i styrdokumentet ”Medborgardialog som del i styrprocessen” (2013) på liknande problematik och lösningar. De menar att problemen med dialogerna, minskat deltagande och geografiska skillnader grundar sig i socioekonomiska förutsättningar. De menar att, för att stärka demokratin, måste kommunerna arbeta för representativitet. När representativitet lyfts är det vanligt att vi i Sverige fokuserar på ålder, kön och geografisk spridning. Men SKR (2013) menar att det är ett begränsat sätt att se på samhället och att det inte kan ses som representativt för befolkningen.
Trots att medborgardialogens syfte är att öka delaktigheten och representativiteten finns idag en problematik i att uppfylla målen (Young, 2000). Vilket leder till ytterligare en kritik gentemot medborgardialogerna som är enligt Madureira (2014) är en vanlig fallgrop. Många gånger finns det goda intentioner men inte någon direkt handlingsplan. Hon menar att även om man inte aktivt tränger bort socioekonomiskt svagare grupper, så arbetar man heller inte aktivt för att stärka dem i dialogprocessen. Även Fainstein (2010) menar att det inte räcker med medvetenheten. Representativitet uppnås genom konkreta handlingsplaner, där man aktivt planerar för de grupper som vanligtvis inte deltar. För att uppnå en god stad krävs enligt henne demokrati, mångfald och rättvisa, alla tre med en stark koppling till representativitet. Den första är demokrati, vilket innebär att staden ska skapas tillsammans med medborgarna. Oavsett vilken socioekonomiska tillhörighet de har, deras möjlighet eller vilja att delta, så menar Fainstein att de ska representeras i processen. Utan en bred representativitet uteblir dialogens demokratiska funktion. Young (2000) instämmer och menar att utan representativitet så kan inte den legitimitet som anses nödvändig uppnås. Om inte alla medborgare som påverkas får delta och uttrycka sina åsikter på lika villkor, så kan medborgardialogen inte ses som legitim. Som nämns i
6
kapitlet ovan, har olika grupper och individer olika möjligheter att delta (Campbell, 2006). Demokratiutredningen (2016) beskriver att det är viktigt att kommuner är medveten om detta och inte antar att åsikter som socioekonomiskt starka uttrycker är representativa för befolkningen som helhet. Olika gruppers och individers erfarenheter och åsikter representeras bäst av personer som delar samma erfarenheter. Det andra begreppet rättvisa, anser hon vara absolut nödvändigt i ett samhälle som alltmer präglas av ekonomisk utveckling och tillväxtfrämjande politiska insatser. För även om det planeras för en jämn distribution av offentliga resurser innebär inte det att alla behandlas lika. Risken att socioekonomiskt starka grupper gynnas är återigen ett faktum (se även Campbell, 2006). Det tredje och sista begreppet, mångfald, relateras till den sociala sammansättningen och förhållandena på den fysiska platsen (Fainstein, 2010). Att skapa ett mångfaldsamhälle är inte helt oproblematiskt, vilket vi bland annat ser i väl utbredda samhällsfenomen som social exkludering, gentrifiering och segregering (Fainstein, 2010; Johansson & Khakee, 2001). Stadens befolkning är inte längre en homogen skara, vilket måste tas hänsyn till för att skapa en socialt hållbar och jämlik stad. Därför är det av största vikt att arbeta för en representativ process där alla socioekonomiska grupper representeras.
2.3 RUMSLIGA EFFEKTER
Planeringsprocessen resulterar slutligen i den fysiska utformningen av staden. Att processen ser ut som den gör har fått sina rumsliga uttryck. Madureira (2014) beskriver att exkluderande planeringsprocesser har fått rumsliga utfall i staden. Det sker oftast omedvetet eftersom det inte finns någon konkret handlingsplan för vad som behöver göras eller prioriteras (se även Fainstein, 2010). Den icke representativa och ojämlika planeringsprocessen har resulterat i väl utbredda fenomen såsom segregering, social exkludering och gentrifiering; alltså en rumslig uppdelning mellan socioekonomiska grupper (Johansson & Khakee, 2001). Dessa typer av exkludering resulterar på många sätt i ett ”beskuret medborgarskap” (Schierup & Urban, 2007). Att människor systematiskt utesluts från ekonomiska, politiska och sociokulturella resurser och möjligheter. Young (2000) menar att definitionen av exkludering är att vissa grupper eller individer hålls utanför deltagande, alternativt att vissa framträder starkare än andra. Denna exkludering och ojämlikhet i medborgardialoger, genererar en ojämlikt planerad stad. Velásquez (2005) beskriver hur den planerade och bebyggda miljön som skapas bildar rumsliga strukturer och sammanhang som i sin tur påverkar medborgarna som lever och verkar i staden. Det får olika konsekvenser på grupper och individer utifrån socioekonomisk tillhörighet. Resultatet blir ett polariserat samhälle, där olika grupper ges olika möjligheter att delta i samhället, både villkor, valmöjligheter och livschanser. Enligt Johansson & Khakee (2001) grundar sig dessa ojämlika förutsättningar både i passiva och aktiva processer. Passivt genom normer och strukturer som finns i samhället, aktivt genom aktörers ovilja att integrera alla grupper. Vilket är precis det Madureira (2014) nämner gällande medborgardialoger specifikt; att även om det inte aktivt arbetas för att tränga bort vissa grupper, så arbetas det heller inte aktivt för att stärka dem.
3. METOD
I följande kapitel ges en förklaring till val av tillvägagångssätt och metod för insamling av det empiriska materialet. Därefter följer en redogörelse för uppsatsens analysmetod och avslutningsvis en metoddiskussion kring reflexivitet, validitet och tillförlitlighet.
3.1 FALLSTUDIE
Denna studie baseras på en kvalitativ fallstudie, vilket innebär en undersökning med ett tydligt fokus på ett utvalt objekt (Denscombe, 2018). Detta för att metoden är lämplig i mindre forskningsprojekt där syftet är att ges en djupare förståelse, vilket är precis vad denna uppsats syftar till. En kritik som ofta uppkommer är huruvida kvalitativ forskning kan anses vara generaliserbar eller inte. Denna undersökning bör därför ses i sitt rumsliga sammanhang, där erfarenheter från ett specifikt fall kompletterar de tidigare vetenskapliga diskussionerna; vilket är en god förberedelse inför vidare forskning inom ämnet. Bryman (2018) liknar det vid en slags kuliss där platsen som undersöks fungerar som en typ av inramning för undersökningen. Den ger dessutom underlag för en mer detaljerad och djupgående undersökning (Denscombe, 2018). Det utvalda fallet består av Skövde kommuns arbete med medborgardialoger i fyra tätorter, som en del i deras tätortsutveckling Skövde
tätorter. Dess kuliss är dels Skövde kommun som helhet, men i synnerhet projektets
fyra tätorter; Timmersdala, Tidan, Värsås och Lerdala. Det som avses granskas är hur kommunen i dialogernas planeringsfas har arbetat för representativitet i tidiga medborgardialoger.
Undersökningsobjektet Skövde tätorter framarbetades tillsammans med tjänstepersoner och chef på sektor samhällsbyggnad, Skövde kommun. Det motiveras utifrån att projektet innefattar tidiga medborgardialoger med den breda publiken, något som på många sätt skiljer sig från det dialogarbete som vanligtvis görs i kommunen. I det generella arbetet med dialoger har kommunen valt att inte vända sig till den breda allmänheten i tidiga dialoger, exempelvis i översikts- och detaljplanearbetet. Däremot har det varit fokus och grunden i Skövde tätorter. Det anses motiverat utifrån uppsatsens syfte att undersöka medborgardialoger med fokus på bred representativitet. Detta fyller dessutom en viktig roll i ett större perspektiv och för vidare forskning, då planeringsfokus enligt Fainstein (2010) tenderar att vara ekonomiskt tillväxt. Dessutom skriver kommunen i Vision Skövde 2025, att ett av fokusområdena är att arbeta för en större delaktighet med alla samhällets grupper (Skövde kommun, 2010). Detta går hand i hand med tätortsutvecklingens syfte, att arbeta för de platsspecifika egenskaperna, och att de som bor och verkar på platsen ska ges delaktighet.
8
3.2 EMPIRISKT MATERIAL
Empiri är det material som uppsatsens metoder och teorier tillämpas på (Reinecker & Stray Jörgensen, 2008). Genom det empiriska materialet exemplifieras ett fenomen eller fall så att det på ett bättre sätt kan förstås. Det ger med andra ord det teoretiska ramverket ett sammanhang och möjliggör en mer ingående analys. Den empiri som använts består delvis av dokumentinläsning. Först i form av Skövde kommuns allmänna visions- och planeringsdokument1 vilka inte ligger till grund för den kvalitativa analysen. De har studerats för att öka förståelsen för helheten, vilket ämnar underlätta tolkningen och förståelsen för det respondenterna senare berättar i intervjuerna (Bryman, 2018). Den dokumentation som har granskats och kvalitativt analyserats för att uppnå uppsatsens syfte är bland annat projektspecifik dokumentering. Denna dokumentering innehåller bland annat minnesanteckningar, riktlinjer och powerpointpresentationer från möten med arbetsgrupper och referensgrupper. Denna dokumentation har skickats från tjänstepersoner och finns inte publicerade på kommunens hemsida.
Den andra delen av uppsatsens empiri utgår ifrån tre semistrukturerade intervjuer. Kompletteringen av de kvalitativa intervjuerna har medfört en insikt i diskussion, ställningstaganden och val som har gjorts men som inte motiverats i de givna dokumenten (Kvale & Brinkmann, 2014). Valet av respondenter är gjort genom ett så kallat subjektivt urval, även kallat målstyrt urval (Denscombe, 2018; Bryman, 2018). Detta innebär att forskaren själv väljer ett antal intervjupersoner, utifrån vilka denne tror kan vara bidragande till undersökningen genom sin kunskap. Urvalet är att föredra när forskaren, som i detta fall, har en viss förkunskap om ämnet som ska undersökas och därför kan välja personer med relevant kunskap. Valet av respondenter föll på de projektansvariga för Skövde tätorter, vilket är de som hanterat kommunens arbete med planering och urval till medborgardialogerna i tätorterna. Respondenterna som har deltagit har gjort det i rollen som tjänsteperson. Tjänsteperson 1 och tjänsteperson 2 är de som har varit ansvariga och därmed mest involverade i undersökningsobjektet Skövde tätorter. Till en början var det endast dessa två som var tilltänkta respondenter. Tjänsteperson 3 har varit min kontaktperson på Skövde kommun under detta arbete, och tanken var aldrig att denne skulle agera respondent. Men efter att tjänsteperson 3 intervjuades av en annan student för en annan uppsats, där jag var medsittande, framkom information om Skövde kommuns dialogarbete i stort. Något som ansågs relevant även för denna uppsats.
1
Skövde kommun, 2010. Vision 2025.
Skövde kommun, 2012. ÖP2025 Skövde kommuns översiktsplan. Skövde kommun, 2021c. Riktlinjer för Medborgardialog.
3.3 SEMISTRUKTURERADE INTERVJUER
De genomförda intervjuerna var semistrukturerade i sin karaktär. Det innebär att jag som intervjuare förberedde ett antal öppnare frågor, och under intervjutillfället var flexibel och lät informanten vara med och forma samtalet (Dunn, 2016). Denna typ av struktur leder ofta till en öppnare dialog där respondenten tenderar vara personlig och utförlig i sina svar. Samtidigt har de förberedda frågorna en viktig roll som ramverk så att undersökningen besvarar studiens syfte, vilket stärker en undersöknings validitet (Rosengren & Arvidson, 2002). Det är också vanligt att inför intervjutillfället sammanställa en intervjuguide, som gjordes i form av en slags punktlista. Enligt Lantz (2013) är det bra att inte vara för utförlig i sin formulering utan det bör formas på plats utifrån respondentens svar. Denna intervjuguide skickades före intervjun, tillsammans med ett informationsbrev om studiens syfte samt samtyckesblankett, till respondenterna via mejl. Det gjordes för att ge respondenterna information om de ämnen som skulle behandlas. Syftet med detta var att ge de möjligheten att förbereda sig, vilket förhoppningsvis skulle leda till en bekväm och trygg intervju, samt minska min maktposition som intervjuare (Lantz, 2013; Trost, 2010). Både informationsbrev, samtyckesblankett och intervjufrågor finns bifogade som bilaga 1, 2 och 3.
Uppsatsen är skriven under våren 2021, med andra ord en period som fortfarande var starkt påverkad av pandemin Covid-19. Med dåvarande restriktioner kring social distansering skedde all kontakt med respondenterna via digitala plattformar. Denna vetskap fanns initialt och har därför inte påverkat uppsatsen nämnvärt, varken vad gäller planering eller genomförande. På grund av restriktionerna genomfördes även intervjuerna digitalt, detta via videosamtal i appen Teams. Både jag som intervjuare och respondenterna befann sig under intervjun i sina egna hem alternativt kontorsrum. Fördelen med det är att samtliga iblandade upplevdes trygga då de befann sig i en bekant miljö (Ahrne & Svensson, 2015). Jag hade dessutom möjlighet att vara totalt fokuserad på respondentens berättelse och uttryck, då jag inte behövde föra anteckningar samtidigt. Enligt Hallin och Helin (2018) finns en risk att digitala möten och intervjuer leder till lägre koncentration och en försämrad dynamik mellan intervjuare och respondent. I detta fall var fysiskt möte tyvärr inget alternativ på grund av rådande restriktioner.
De semistrukturerade intervjuerna inleddes med en personlig presentation av mig och mitt arbete, vilket innefattade både studiens syfte och intervjuns innebörd. Detta är enligt Lantz (2013) av stor vikt för att respondenten ska förstå intervjuns sammanhang och inriktning. Som tidigare nämnt var respondenterna där för att ge ett yrkesprofessionellt perspektiv, vilket var viktigt att åter poängtera för respondenten. Efter att intervjuns syfte redogjorts, informerades respondenterna om dennes frivilliga deltagande samt att intervjun kommer att spelas in. Detta var viktigt ur dels forskningsetiska principer, dels som ytterligare ett sätt att få respondenten att känna sig trygg och bekväm i intervjusituationen (Trost, 2010).
10
Intervjun med tjänsteperson 1 genomfördes den 27 april 2021 och intervjun med tjänsteperson 2 den 26 april 2021. Genomförandetiden var 40 respektive 60 minuter, detta varierade något utifrån frågor, hur utförliga svar som gavs och hur många följdfrågor som uppkom. Frågorna varierade något mellan tjänstepersonerna, detta på grund av att de har olika yrkesroller och också olika roller i projektet som undersöks. Dessa två intervjuer var i övrigt lika i sin karaktär, de planerades, genomfördes och analyserades endast utav mig. Intervjuerna spelades in via Teams egen inspelningsfunktion för att sedan kunna transkriberas. Detta innebär en exakt och ordagrann redogörelse för det som har sagts under intervjun (Trost, 2010). Fördelarna med detta har varit många. Dels under själva intervjun då inget fokus gick åt till antecknande, dels i efterhand då jag har haft möjligheten att gå tillbaka för att titta och lyssna igenom materialet flera gånger. Tjänsteperson 3 intervjuades av en annan student, i ett annat syfte än denna uppsats. Därför är det av stor vikt att poängtera att jag varken varit ansvarig eller delaktig i val av struktur, frågor eller andra omständigheter; och därmed inte haft samma kontroll över intervjusituationen som i fallet med intervjun av tjänsteperson 1 och tjänsteperson 2. Men precis som i de andra två intervjuerna, har tjänsteperson 3 fått ge sitt samtycke. Intervjun gjordes även den via videosamtal i appen Teams, och tog ca 30 minuter. Frågorna som ställdes var allmänna i sin karaktär och handlade om Skövde kommuns generella arbete med medborgardialoger i ett tidigt skede av planprocessen. Efter att intervjumaterialet transkriberats så granskades och analyserades det tillsammans med de projektspecifika dokumenten. Detta beskrivs mer ingående i kapitlet nedan.
3.4 RIKTAD INNEHÅLLSANALYS
Vissa menar att innehållsanalys som metod är kvantitativ för att den ämnar mäta förekomsten av vissa ord eller uttryck i en text (Denscombe, 2018). Men den är även användbar i kvalitativa undersökningar genom att forskaren systematiskt granskar textinnehållet. En kvalitativ innehållsanalys motiveras i detta fall för att denna undersökning ämnar analysera ord snarare än siffror. Studien är dessutom av småskalig karaktär, vilket tillåter en mer djupgående studie. En kvalitativ innehållsanalys motiveras även utifrån syftet att undersöka hur tjänstepersonerna har planerat och resonerat. För att uppnå detta är det nödvändigt att hitta mönster både i det explicita, det som sägs, och implicita, det som inte sägs. Vilket enligt Denscombe (2018) är en av metodens största styrkor. Man kan argumentera för att det finns vissa problematiska element i metoden. Speciellt att enheter lyfts ur sitt ursprungliga sammanhang. Detta ämnar jag att minimera i så stor mån det går, genom att komplettera med citat från de textmaterialet, samt tydliggöra i vilket sammanhang det har sagts.
Man brukar prata om tre olika former av kvalitativ innehållsanalys (Hsieh & Shannon, 2005). Den första är konventionell innehållsanalys vilket präglas av en induktiv ansats och resulterar främst i utvecklandet av begrepp och modeller, inte så mycket teoriutveckling. Den andra är summerande innehållsanalys där fokus är att identifiera
och kvantifiera specifika ord eller fraser. I denna undersökning har jag valt att använda mig av den tredje och sista metoden som benämns riktad innehållsanalys. I en riktad innehållsanalys har forskaren det teoretiska ramverket som grund, och det är utifrån detta som empirin studeras (Hsieh & Shannon, 2005). Genom att hitta nyckelord i de teoretiska utgångspunkterna och tidigare forskning, skapas de nyckelord eller begrepp som senare används i analysen. Resultatet är sedan ämnat att stödja eller ifrågasätta de använda teorierna, och på så sätt generera kompletterande kunskap inom det studerade området.
Nyckelorden har kommit att utvecklas under kodningsprocessens gång. Metoden är därmed både strukturerad och flexibel på samma gång, vilket Hsieh och Shannon (2005) nämner som en av metodens styrkor. Efter att ha kodat de transkriberade intervjuerna och den projektspecifika dokumenteringen, var fortfarande stora delar av materialet okodat. De okodade texterna analyserades igen, mera noggrant, för att se om det kunde finnas spår av undersökningens kategorier och teman även om de inte stämde överens med de utpekade nyckelorden. I de fall där detta var fallet, kompletterades kodningsschemat med nyckelord som hittades i textmaterialet. En fördel med att åter analysera materialet från pärm till pärm, var att det gav mig en bättre kunskap och förståelse för det som inte kommunicerades. Vilket enligt Denscombe (2018) är en viktig del av innehållsanalys som metod. Nedan beskrivs kortfattat de steg som gjorts.
1. Genomläsning av teoretiska utgångspunkter och tidigare forskning för att finna relevanta nyckelord.
2. Dessa nyckelord sorteras i olika teman, vilket skapar ett slags kodningsschema. 3. De transkriberade intervjuerna och de projektspecifika dokumenten kodas med
hjälp av kodningsschemats teman och nyckelord.
4. Det okodade materialet analyseras åter igen, men mer noggrant.
5. Eventuella kompletteringar av kodningsschemat med relevanta nyckelord från empirimaterialet.
Utifrån detta har två teman, tre kategorier och tillhörande nyckelord skapats. Denna uppsats slutgiltiga kodningsschema redovisas inledningsvis i resultatet, kapitel 5.
3.5 METODDISKUSSION
Nedan följer reflektioner över denna undersöknings metodval samt min roll som forskare.
3.5.1 VALIDITET & TILLFÖRLITLIGHET
Kvalitativ forsknings validitet beror på hur väl den valda metoden mäter det den ämnar mäta (Trost, 2010). Detta kan vara ett problematiskt sätt, då det inte finns något egentligt instrument som kan mäta korrektheten i kvalitativa resultat
12
(Denscombe, 2018). Eftersom forskningen utgår ifrån kvalitativa intervjuer, där informantens tankar, kunskaper och synpunkter står i fokus, är det svårt att bedöma resultatets exakthet. Denna typ av information saknar ett enda rätt svar, utan det varierar mellan individer. Ett sätt att åtgärda detta är genom respondentvalidering, vilket betyder att forskaren återvänder med datan till intervjupersonerna som ett sätt att kontrollera träffsäkerheten. Detta har gjorts i intervjun med tjänsteperson 3, där den bearbetade texten har skickats till denne för att säkerställa dess validitet. Så trots en viss problematik motiveras dock dessa kvalitativa metoder vara rätt metodval för denna studie, då undersökningens syfte och frågeställningar strävar efter utförliga svar.
Det finns vissa svårigheter i att bedöma denna undersöknings tillförlitlighet. För att en forskning ska vara tillförlitlig krävs det att forskningsresultatet skulle blivit detsamma om någon annan gjort samma undersökning (Denscombe, 2018). Detta skulle innebära att intervjuerna standardiserades, vilket skulle vara raka motsatsen till det som kvalitativ forskning eftersträvar (Trost, 2010). Dessutom skulle det innebära en total objektivitet hos forskaren, även det en svårighet som diskuteras under rubriken Reflexivitet här nedan. I kvalitativa intervjuer är det önskvärt med varierande och utförliga svar från informanterna. Skalan av tillförlitlighet i kvalitativa intervjuer avgörs i stället av hur forskaren kan bevisa och argumentera för materialinsamlingen och analysens pålitlighet (Denscombe, 2018). Därför har det varit av stor vikt att tydligt och detaljerat redogöra för de metoder, analyser och beslut som tagits samt kapitlet Reflexivitet nedan som beskriver forskarens jag.
3.5.2 REFLEXIVITET & ETISKA ÖVERVÄGANDEN
Att vi människor är individuella varelser med egna värderingar, övertygelser och bakgrunder är inte något nytt. Dessa egenskaper påverkar vårt sätt att vara och att se på världen. Detsamma gäller kvalitativa forskare, där detta påverkar allt ifrån val av ämne, urval och hur den inhämtade informationen senare tolkas och analyseras (Denscombe, 2018). Därför kommer det också, till viss del, att påverka min möjlighet till total objektivitet. Vissa kritiker går så långt som att säga att kvalitativ intervjuforskning inte är vetenskapligt (Kvale & Brinkmann, 2014). Vilket grundar sig i att forskaren inte kan vara helt objektiv. Då är det reflexiva arbetet viktigt och ett sätt att, med ett mer kritiskt förhållningssätt, förstå sin roll som forskare (Isaksson, 2001). Att i stället för att se det som absolut, se på det som relativt likt ett kontinuum mellan objektivitet och subjektivitet (Söderbom & Ulvenblad, 2016). Därför har mitt fokus inte varit att sträva efter total objektivitet, utan att i stället kritiskt granska den subjektiva påverkan i processens alla delar. Genom denna medvetenhet har målet varit att, i största möjliga mån, lägga egna känslor, erfarenheter och uppfattningar åt sidan för att öppna upp för nya insikter. Trots denna medvetenhet är det vissa aspekter som kan ha kommit att påverka detta arbete.
Som tidigare nämn är denna undersökning gjord tillsammans med Skövde kommun och är tänkt att främja det fortsatta arbetet med medborgardialoger med fokus på representativitet. Jag har, tillsammans med Skövde kommuns tjänstepersoner kommit fram till den valda fallstudien och projektet Skövde tätorter. Det är också dessa tjänstepersoner som har varit min primära källa till det empiriska materialet, både i form av projektspecifika dokument och det som framkommer i intervjuerna. Därmed grundar sig denna uppsats mycket i Skövde kommun, inte bara som fallstudie utan också i vilken information jag givits och vad jag som forskare lyckas leverera. Resultatet kommer att presenteras för utvalda tjänstepersoner och politiker, vilket gör att det finns en viss förväntan på leverans. Detta är svårt att uppnå vid en kandidatuppsats och en balansgång mellan det teoretiska och praktiska. Under uppsatstiden har jag delvis suttit i samhällsbyggnadskontorets lokaler i Stadshuset, deltagit i möten och fikaraster. Detta innebär att vissa personliga relationer har skapats till kommunen, enheten och dess anställda vilket kan komma att påverka denna undersökning, hur jag berättar om och analyserar de uppgifter som framkommit; om än omedvetet (Kvale & Brinkmann, 2014).
För att säkerställa att denna undersökning har ett etiskt förhållningssätt finns enligt Denscombe (2018) vissa principer. En sådan är att skydda respondenternas intressen och att hantera deras personuppgifter på rätt sätt. I denna undersökning benämns de deltagande respondenterna som tjänsteperson 1, 2 och 3. Trots att de inte nämns vid namn eller vid deras titel, är tjänstepersonerna inte totalt anonymiserade. Uppsatsen benämner de som anställda på samhällsbyggnadskontoret, samt att två av dem varit delaktiga och ansvariga i det studerade projektet. Detta betyder att det finns möjlighet att ta reda på vilka dessa personer är, något de varit medvetna om. Därför har det varit av stor vikt att redogöra för respondenternas frivilliga deltagande och deras möjlighet att avbryta sin medverkan när som helst. Respondenternas personuppgifter har lagrats enligt GDPR. Under tiden för uppsatsen av mig som forskare, men efter inlämnad uppsats raderas dem. Samtyckesblanketterna förvaras av Umeå universitet (se bilaga 1). Denscombe (2018) nämner också att forskaren behöver vara medveten om sin egen påverkan på respondenternas svar, framför allt om det är känsliga frågor. Även om tjänstepersonerna vid Skövde kommun utgår från sina yrkesmässiga erfarenheter, är det fortfarande deras personliga åsikter som efterfrågas. De är också väl informerade och medvetna om att denna studie görs tillsammans med deras arbetsgivare, som sedan kommer få ta del av materialet. Detta innebär att, trots att medborgardialoger och frågorna inte är känsliga i sin karaktär, är det fortfarande bra att vara medveten om att dessa faktorer kan påverka tjänstepersonerna och det som framkommer i materialet.
Ytterligare en princip som nämns av Denscombe (2018) är att det är forskarens uppgift att se till så att de respondenter som deltagit inte tar skada av undersökningen. I denna uppsats har det varit av största vikt att hålla mig så nära det empiriska materialet som möjligt, men att samtidigt analysera det utifrån de valda teorierna. Mina ambitioner har varit att lyfta analysen utan att på något sätt lägga egna värderingar i det specifika
14
fallet. Därmed är mina intentioner inte att kritisera enskilda individer som deltagit utan snarare påpeka den allmänna problematiken genom det specifika fallet. De tjänstepersoner som varit delaktiga i projektet Skövde tätorter säger sig vara nöjda med projektet Skövde tätorter, vilket i kombination med uppsatsens kritiska förhållningssätt kan medföra viss problematik. Detta kan innebära att respondenterna inte riktigt vill kännas vid det som framkommer, vilket kan bli problematiskt eftersom jag vet att de kommer ta del av uppsatsen i sin helhet.
Trots dessa svårigheter och etiska överväganden har min ståndpunkt alltid varit densamma. Mitt viktigaste uppdrag, och också min skyldighet som uppsatsskrivare, är att det i slutändan blir en vetenskaplig uppsats som förhåller sig till forskningsetikens principer. Trots att Skövde kommun är en potentiell arbetsgivare där vissa personliga relationer har skapats, vill jag understryka att mina ambitioner i största möjliga mån har varit att kritiskt, etiskt och objektivt granska projektet Skövde tätorter för att generera mer kunskap om problematiken kring representativa medborgardialoger i allmänhet.
4. BAKGRUND
I detta kapitel ges inledningsvis en tillbakablick på medborgardialogens framväxt i den svenska planeringen. Därefter redogörs beskrivs Skövde vilket innefattar kommunens planeringar och visioner samt deras arbete med medborgardialoger. Avslutningsvis ges en kort sammanfattning av det fallet Skövde tätorter, det projekt som denna uppsats ämnar undersöka.
4.1 MEDBORGARDIALOGER I SVERIGE
I Sverige genomsyrades planeringen under en lång period av välfärdspolitiska insatser, något som kom att kritiseras under 1970-talet (Khakee, 2000). Kritiken riktades mot den sociala ingenjörskonsten, statlig inblandning och att man inte tog hänsyn till medborgarnas intressen. Detta resulterade i att man införde en ny plan- och bygglag (1987) med syftet att demokratisera och modernisera planeringen i Sverige. Rent konkret innebar planen det kommunala självbestämmandet över planeringen, vilket skulle generera ökad insyn och deltagande för medborgarna. Sveriges kommuner är 290 till antalet och är idag enligt grundlag självstyrande. Detta, tillsammans med medborgarsuveräniteten, betyder att medborgarna både har rättigheten och ansvaret att engagera sig och välja de som ska representera samhällsutvecklingen (SKR, 2017). Den demokratiska arenan har de senaste åren sett ett skifte med fler medborgare per förtroendevald och ett större mångfald i befolkningen (SKR, 2009). Problematiken som uppstått i och med denna förändring är att, trots en befolkningsökning, minskar antalet medlemmar i de politiska partierna, minskat valdeltagande och förtroende för de lokala politikerna (SKR, 2013). Därför menar många kritiker att den representativa demokratin inte längre är tillräcklig för att skapa meningsfulla relationer och dialoger med invånarna (SKR, 2009; Åström & Granberg, 2009). Som komplement nämns den deltagande demokratin, ett sätt för medborgarna att delta i dialogen på lika villkor (Karlsson, 2011). Inte bara inför och under val var fjärde år, utan även mellan valåren. Ett vanligt sätt att engagera medborgare, och som idag är givet i många svenska kommuner, är medborgardialoger (SKR, 2017). Dessa dialoger ämnar ge de förtroendevalda politikerna bredare underlag vid beslut som rör stadens utveckling (SKR, 2013). Förhoppningen är att invånarnas värderingar tillsammans med tjänstepersonernas faktakunskaper ska resultera i bästa möjliga beslut. De flesta dialoger som hålls är valfria samt planeras och genomförs av kommunerna själva. Men det finns också lagstadgad dialog, så kallade samråd, enligt Plan- och bygglagen (PBL) (SFS 2010:900). Dessa innebär att kommunerna har en samrådsskyldighet gällande kommunens översikts- och detaljplanering (Boverket, 2021). Det är önskvärt att dessa dialoger ska planeras så tidigt som möjligt, gärna innan den formella planprocessen börjar. Detta så att kommunen i ett tidigt skede kan dra nytta av kommuninvånarnas kunskaper, erfarenheter och behov. Detsamma gäller de icke lagstadgade dialogerna, som även dem bör hållas i ett så tidigt skede som möjligt i planeringsprocessen. Dessa kan utformas på olika sätt, men görs ofta genom
16
informationsmöten, referensgrupper, diskussioner eller genom sociala medier (SOU, 2016). Syftet är att kommuninvånarna ska ges en möjlighet att, tillsammans med kommunrepresentanter, uttrycka och diskutera sina önskemål om utvecklingen. Detta kan ske i samband med nybyggnation, restaurering eller omvandling av staden.
4.2 FALLSTUDIE SKÖVDE KOMMUN
År 2010 antog kommunfullmäktige Vision Skövde 2025, ett visionsdokument som ligger till grund för den övergripande fysiska planeringen i kommunen (Skövde kommun, 2021c). Visionen tydliggör kommunen sex prioriterade utvecklingsområden, varav ett innebär att utveckla mötet och samverkan med medborgarna (Skövde kommun, 2010). För att uppnå detta säger sig kommunen själv behöva en bättre förståelse för medborgarnas behov och perspektiv, samt nyttja den kunskap som de har om platsen de bor och verkar på. De nämner medborgardialogen som ett viktigt verktyg i att förverkliga detta, genom att delaktiggöra medborgarna i den kommunala planeringen. Även i översiktsplanen ÖP2025 beskrivs vikten av att arbeta för delaktighet, representation och medborgardialog (se även Skövde kommun, 2012). Så sent som i mars 2021 antogs nya riktlinjer för medborgardialog i ett strategidokument med samma namn (Skövde kommun, 2021c). Syftet är att agera riktlinjer till kommunens förtroendevalda, chefer och tjänstepersoner i deras arbete med medborgardialoger. Man beskriver att arbetet ska sträva efter att uppnå representativa och tillgängliga dialoger utifrån de sju lagstadgade diskrimineringsgrunderna; kön, ålder, könsöverskridande identitet eller uttryck, sexuell läggning, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning samt funktionsnedsättning (se även Diskrimineringsombudsmannen, 2015). Kommunen beskriver att det är dessa sju grunder, gruppers olika socioekonomiska förutsättningar inkluderat, som bör vara utgångspunkten i tillgänglighetsarbetet.
4.2.1 ARBETET MED MEDBORGARDIALOGER
I Skövde kommuns generella arbete med medborgardialoger är det tjänstepersonerna själva som avgör när och om det ska initieras en medborgardialog i detalj- och översiktsplanearbetet (personlig kommunikation, 19 april 2021). Då riktlinjerna inte är specificerade, ser arbetet olika ut beroende på tjänsteperson och frågornas karaktär. Vid detaljplaner beskrivs att intressenter oftast bjuds in till ett möte, gärna individuellt så att den enskilda intressentens frågor får vara i fokus. Det som presenteras i ett tidigt skede kan vara kartmaterial, grova skisser eller konceptuella förslag. Däremot finns specifika riktlinjer för vilka som bjuds in till dialogen. Inledningsvis öppnar Skövde kommun inte upp för någon bredare dialog med allmänheten, framför allt inte i detaljplanering, utan vänder sig till de som anses beröras av planen. Detta kan vara fastighetsägare, verksamhetsutövare eller ledningsägare. Anledningen till att kommunen inte genomför tidiga dialoger med den breda massan, är en problematik i representativitetsmöjligheter. Hen beskriver att det skulle vara svårt att säkerställa ett jämlikt förfarande, med en risk att de som nås kanske också är de som redan hörs. Det
är med andra ord inte säkert att de som påverkas mest är de som kommer till tals. Det kan också innebära en problematik i förhållande till PBL. Skövde kommun följer den lagstadgade processen, vilket betyder bredare medborgardialoger i ett senare skede i samband med samråd och granskning. Det kan uppstå en otydlighet hur de synpunkter som inkommer före samrådet eller granskningen ska hanteras.
4.2.2 PROJEKT SKÖVDE TÄTORTER
Projektet hade sin början i att representanter från tätorternas samhällsföreningar och utvecklingsgrupper bjöd in kommunstyrelsens arbetsutskott (KSAU) till ett möte. Mötet handlade om kommunens framtida utveckling, något som tätorterna inte kände sig inkluderade i. Initiativtagarna ansåg att det satsades mycket på Skövde tätort och att de andra tätorterna hamnade i skymundan. De fick gehör från kommunen och projektet skrevs in som en aktivitet i kommunstyrelsens verksamhetsplan. En intern projektgrupp tillsattes, där tjänsteperson 1 och tjänsteperson 2 ingår. De tätorter som är involverade i projektet är Timmersdala, Tidan, Värsås, Igelstorp, Lerdala, Ulvåker och Väring (Skövde kommun, 2021b). Alla sju tätorter ligger norr eller öster om Skövde tätort och är relativt små i jämförelse med Skövde tätort som har ca 40 000 invånare. Timmersdala och Tidan är störst med ca 950 invånare och Ulvåker den minsta med ca 250. De andra fyra tätorterna har ett invånartal mellan 540–660. På grund av pandemin har kommunen pausat projektet. Hittills har det genomförts dialoger i Timmersdala, Tidan, Värsås och Lerdala. En intern arbetsgrupp tillsattes och denna började formera en process för hur projektet skulle utformas samt vilka som skulle vara delaktiga. Detta resulterade i en intern projektgrupp med tjänstepersoner från Skövde kommun, en arbetsgrupp i varje tätort som bestod av initiativtagarna från orten samt en referensgrupp. Referensgruppen bestod av 5–8 personer från tätorten i fråga och sattes samman av arbetsgruppen. Referensgruppens uppgift var att hjälpa till att marknadsföra dialogkvällen och agera mellanhand mellan kommunen och tätortsinvånarna.
18
5. RESULTAT & ANALYS
Syftet med studien är att undersöka Skövde kommuns planering för representativa medborgardialoger i projektet Skövde tätorter. Undersökningens resultat redovisas utifrån de två teman, med tillhörande kategorier och nyckelord som hämtats från teoretisk bakgrund och tidigare forskning. Teman, kategorier och nyckelord presenteras i tabellen nedan.
Tabell 1: Kodningsschemats struktur.
KODNINGSSCHEMA
TEMAN KATEGORIER NYCKELORD
MEDBORGARDIALOGER Drivkrafter Delaktighet Engagemang
Tillsammans Rättvisa Demokrati Gemensam bild Representativitet
REPRESENTATIVITET Socioekonomiska grupper Kön Man
Kvinna Ålder Utbildning Etnicitet Starka Svaga
Förutsättningar Inkomst Mobilitet
Språk Möjligheter Begränsningar Hinder Alternativa metoder Handlingsplan
5.1 MOTIV & DRIVKRAFTER
Följande kapitel kommer att redogöra för hur Skövde kommun har planerat och resonerat i arbetet med Skövde tätorter. Kapitlet kommer också att beskriva kommunens motiv och drivkrafter, samt deras förhoppningar på medborgardialoger som arbetssätt. Det som framkommit är att dialogerna hoppas generera delaktighet,
representativitet och en gemensam bild på tätortens utveckling. Medborgardialogens tre motiv förväntas resultera i en mer legitim planeringsprocess.
Båda tjänstepersonerna (1)(2) motiverar dialogkvällen som ett sätt att öppna upp för en större delaktighet i arbetet med tätorternas utveckling. Tjänsteperson 2 nämner att förhoppningen var att göra tätortsinvånarna mer delaktiga och engagerade i planeringen för tätorternas framtid. Vilket stämmer bra överens med medborgardialogernas syfte, som grundade sig i att öka delaktigheten och ge medborgarna en möjlighet att uttrycka sina åsikter (SKR, 2013). Tjänsteperson 1 beskriver att syftet från start har varit att lyssna till de som bor och verkar i tätorten, hur de ser på sin ort och dess framtid. De beskriver båda två att de som kommun vill utveckla tätorten tillsammans med ortsinvånarna. Detta går i linje med SKR:s (2013) mening om att medborgardialogerna ska grunda sig i invånarnas värderingar tillsammans med tjänstepersonernas faktakunskaper.
En stor kritik som riktas mot medborgardialoger, både ur demokrati- och planeringssynpunkt, är att det riskerar att stärka socioekonomiskt redan starka grupper och exkludera de svagare grupperna (Young, 2000; Lindholm, Oliviera & Wiberg, 2015; Campbell, 2006). Denna problematik säger sig Skövde kommun vara medveten om. Det är, enligt tjänsteperson 3, anledningen till att kommunen vanligtvis undviker breda dialog inledningsvis i andra planeringsprocesser. Hen nämner att det finns en problematik med att inte kunna säkerställa ett jämlikt förfarande. Detta går i linje med både SKR:s riktlinjer för medborgardialog och framkommer i statens demokratiutredning (2016). Däremot beskriver kommunen att de har tänkt annorlunda i projektet Skövde tätorter. Tjänsteperson 2 säger att de valde att använda sig av medborgardialoger, då de tack vare tidigare erfarenheter har kunskap om vilka de vanligtvis inte når. Hen menar att denna kunskap skulle förenkla representationsarbetet, vilket är ytterligare ett motiv till dialogerna.
Tjänstepersonerna (1)(2) beskriver att representativitet har varit en del av hela arbetsprocessen och funnits med i alla grupper som varit delaktiga i processen. De beskriver att de redan från början visste att de ville nå så många som möjligt i de olika tätorterna, och framför allt de som vanligtvis inte kommer på dialoger. Enligt tjänsteperson 2 var det viktigt ur flera aspekter, inte minst utifrån social hållbarhet. Hen beskriver också att medborgardialogerna kanske hade resulterat i samma synpunkter som de breda dialogerna, men att för representationens skull var det nödvändigt.
Och det kanske blir samma saker man kommer fram till om man har en bredare dialog än om man bara skulle ha de här två. Men just för representationen så kände vi att nej, vi måste gå ut bredare. (Tjänsteperson 2)
Vilket kan ses som ett sätt att legitimera processen och dess beslut. I stället för att kommunen planerar på egen hand, så menar tjänsteperson 2 att dialogerna var viktiga för att vidga vyerna och utgå ifrån fler perspektiv. Detta menar Bäck och Öhrvall
20
(2004) vara en stor fördel med dialogerna som en del i planeringen. Om många olika grupper representeras i planeringsprocessen, så får planerarna ta del av värdefull kunskap som annars går förlorad. Vilket Fainstein (2010) menar skapar goda förutsättningar för staden.
Tjänstepersonerna (1)(2) beskriver också att det finns en förhoppning om att dialogerna ska leda till en samsyn på tätortens utveckling. Tjänsteperson 2 beskriver att kommunen skulle kunna genomföra arbetet med tätortsutveckling på egen hand, utan att involvera dess medborgarna. Men om de gör medborgarna delaktiga i processen och om dialogerna kan leda till något slags konsensus så blir resultatet bättre. Tjänsteperson 2 säger:
Vi som kommun kan göra och utveckla tätorten utifrån våra förutsättningar, men gör vi det tillsammans utifrån en gemensam bild så kan man ju också göra olika saker så att ett plus ett blir tre. (Tjänsteperson 2)
Att uppnå en gemensam bild på tätorten, tillsammans med delaktighet och representativitet, kan ses som kommunens drivkrafter till att medborgardialoger var rätt forum. Samtidigt som kommunen pratar om att öppna upp för ett bredare deltagande så hoppas de också att det ska leda till en samsyn. Denna önskan om att alla gruppers olikheter ska leda till en gemensam bild, är enligt tidigare forskning svårt. Enligt SKR:s (2013) syn på medborgardialoger är dialogerna ett sätt att generera ett bredare underlag. Vilket även tjänsteperson 2 nämner som viktigt. Det kan också vara svårt för olika socioekonomiska grupper med olika förutsättningar och syn på staden (Campbell, 2006). Dessa motiv ses som ett sätt att uppnå en mer legitim planeringsprocess.
5.2 REPRESENTATIVITET
Enligt Fainstein (2010) uppnås representativitet genom konkreta handlingsplaner och aktiv planering. I följande kapitel redogörs därför hur kommunen talar om och planerar för representativitet i medborgardialogerna. Det framkommer att kön och ålder är två viktiga faktorer. De indikerar också att det finns en vikt av förankring till platsen och att tätorterna själva får vara med och bestämma.
5.2.1ÅLDER&KÖN
Fainstein (2010) slår fast att planering av staden ska göras tillsammans med medborgarna, oavsett vilken socioekonomisk tillhörighet de har, deras möjligheter eller vilja att delta. Alla grupper ska på något sätt representeras i processen. Skövde kommun beskriver, som tidigare nämnt, hur representationsarbetet varit viktigt i projektet för tätortsutvecklingen. Redan i det tidiga planeringsarbetet med att sätta samman den interna projektgruppen, beskriver tjänstepersonerna (1)(2) att det var viktigt att få en bra spridning från de olika enheterna. Även i arbetet med
arbetsgrupperna, vars uppgift var att sätta samman referensgrupperna, beskrivs en bredd vara fördelaktig. I de riktlinjer som den interna projektgruppen satt samman, tydliggörs fördelarna med att referensgruppernas sammansättning speglar orten utifrån olika perspektiv, samt att en bra fördelning mellan män och kvinnor är att föredra. Jämställdhetsperspektivet är viktigt och går i linje med tidigare studier som visar på olika förutsättningar mellan män också kvinnor (Friberg & Larsson, 2002). Tjänsteperson 1 beskriver att referensgrupperna skulle representera orten utifrån ”både föreningar, näringsliv och åldersgrupper”. Men tidigare studier visar också att det finns fler grupper som behöver representeras, och Jämställdmyndigheten (2019) påminner om vikten av att inte definiera kön som enhetliga grupper (se även Campbell, 2006).
Skövde kommun har, genom att titta på tätorternas befolkningssammansättning, kunnat kartlägga tätorterna. På så sätt har de kunnat ta reda på om det finns invånare med annat språk eller bakgrund, för att se om eventuella anpassningar behöves göras. Detta går i linje med den tidigare forskning som påvisar att information som svenska kommuner förmedlar till personer med utländsk bakgrund många gånger är bristfällig (Johansson & Khakee, 2001). I en av orterna hade Migrationsverket tidigare haft ett boende, men detta fanns vid dialogkvällen inte kvar. Enligt tjänsteperson 2 kom de fram till att det fanns personer som talade andra språk i en av tätorterna. Där valde projektgruppen att översätta affischerna som skulle marknadsföra dialogen. Däremot översattes inte det vykort som skickades hem och fungerade som inbjudan till dialogen.
En annan grupp som kommunen beskriver att de planerat för är barn och unga. Det är en grupp som sällan kommer på kvällsförlagda dialoger, vilket kommunen säger sig vilja kompensera genom dialoger med skolornas elevråd och de äldsta barnen på förskolorna. Alla dessa dialoger genomfördes i bekanta miljöer där barnen och ungdomarna kunde känna sig trygga. Detta är enligt Fainstein (2010) och Young (2000) viktigt. Att skapa alternativa platser och på så sätt undvika att dessa barn och unga utesluts. En annan anpassningsåtgärd som nämns i intervjuerna är att de säkerställde att lokalen var tillgänglighetsanpassning. Tjänsteperson 2 beskriver:
Vi tänkte på lokalen så att den var tillgänglighetsanpassad så att alla skulle kunna ha möjlighet att fysiskt komma till dialogen. (Tjänsteperson 2)
Lokalens anpassningar och dialogen med barn och unga, går i linje med Howard och Gaborits (2007) syn på dialoger och att dess utformning måste anpassas. De menar att det i dagens dialoger finns brister där vissa medborgare exkluderas på grund av fysiska hinder. Genom att säkerställa framkomligheten i och i anslutning till lokalen är ett sätt; att möta barnen på deras egna platser, dagtid är ett annat.
Detta är de anpassningar som tjänsteperson 1 och tjänsteperson 2 nämner att de har gjort för att nå en bred representation. Intervjupersonerna nämner att
22
representationen behöver vara jämställd mellan män och kvinnor i arbetsgrupp och referensgrupp. De nämner inte könens ojämlika möjligheter att fysiskt närvara under dialogkvällen, vilket Friberg och Larsson (2002) menar är problematiskt. Ett alternativt sätt som demokratiutredningen (2016) nämner är digitala verktyg som ett sätt att förbättra dialogforumet. Vilket kan tänkas vara ett sätt för de som inte kan delta fysiskt, likt barn och unga, får en möjlighet att genomföra dialogen digitalt. Detta var ingenting som tjänstepersonerna nämnde användes förutom att sociala medier och riktade annonser användes i marknadsföringssyfte.
5.2.2TÄTORTERNASROLL
En annan del av representativitetsarbetet har kommunen själv inte varit direkt delaktig i. Som tidigare nämnt, så har de valt att överlåta delar av ansvaret och arbetet med dialogerna till tätorterna. Mer specifikt lokala arbetsgrupper vilka består av projektets initiativtagare, samt de tätortsrepresentativa referensgrupperna. Detta går i led med det som framkommer i demokratiutredningen (2016). Olika gruppers åsikter och erfarenheter framförs bäst av likasinnade, vilket motiverar tätorternas involvering. Tjänstepersonerna (1)(2) säger sig vara nöjda med beslutet att använda sig av tätorternas egna kompetenser. De anser att de som bor och verkar i tätorten har en lokalkännedom som är viktig att ta vara på. Platsens betydelse sägs vara en viktig del, däremot nämner kommunen sällan tätorterna individuellt utan allt som oftast enhetligt. Tjänsteperson 1 beskriver att dialogerna utformats lite som tätorten själv har velat. De har med andra ord haft en stor påverkan på planeringen av dialogerna. Kommunen beskriver också att det uppstått en viss problematik i och med detta arbetssätt. Några av tätorternas arbetsgrupper hade mer aktiva medlemmar än andra, vilket resulterade i att de var överrepresenterade i referensgrupperna. Tjänsteperson 1 beskriver att det kan vara problematiskt, men nämner också att det kan ses positivt eftersom dessa starka individer bidrar med ett större engagemang. Enligt tidigare gjorda studier finns det inget som tyder på att överrepresentativitet av vissa grupper ska ses som något positivt, snarare tvärtom (Young, 2000; Lindholm, Oliviera & Wiberg, 2015; Campbell, 2006). Dessa arbetsgrupper satte sedan samman deras version av representativa referensgrupper, vilket kan ses som problematiskt. Tjänstepersonerna (1)(2) beskriver deras kommunens roll i arbetet:
Men vi hade inget godkännande eller så, utan det fick bli lite som orten ville ha det. (Tjänsteperson 1)
Så även om inte vi ansvarade för att sätta samman de, så var vi ett stöd i hur de skulle tänka. (Tjänsteperson 2)
Tätorterna beskrivs ha en egen vilja och ges en stor roll i arbetet med tätortsutvecklingen. Skövde kommun har därmed valt att överlåta delar av ansvaret på tätortsinvånarna, vilket innebär kontroll och handlande över
representationsarbetet. Genom det så avsäger sig kommunen delar av planeringsansvaret och -arbetet, vilket enligt Madureira (2014) och Fainstein (2010) en av dialogernas fallgropar. Medborgardialoger resulterar inte per automatik i en mer representativ och inkluderande planeringsprocess, utan det krävs en konkret handlingsplan för att uppnå inkluderande dialoger. Denna svårighet i att nå alla grupper uttrycker sig kommunen vara en svårighet. Tjänsteperson 2 beskriver att den var överens om att representativitet var viktigt, men hade lite svårt med hur alla grupper skulle nås. Tjänsteperson 1 säger avslutningsvis i intervjun att det är ett svårt att nå alla grupper och få till inkluderande dialoger där alla ges en möjlighet att göra sin röst hörd, men poängterar också att det är en viktig del.
Det är väl som du egentligen i dina frågor, hur får man med hela representationen, alla socioekonomiska grupper. Det är en utmaning, det är det ju, det tror jag i mycket. Men den är ju viktig. (Tjänsteperson 1)
