ALLA MÅSTE HJÄLPAS ÅT: En diskursanalys av hur besparingar legitimeras i kommunala pressmeddelanden

Sociologiska institutionen

Masteruppsats i ledarskap och organisation (sociologi), 15 hp

HT 2019

ALLA MÅSTE HJÄLPAS ÅT

En diskursanalys av hur besparingar legitimeras i kommunala pressmeddelanden

Agnes Blom Bringlöv

1

ABSTRACT

Den här studien syftar till att undersöka vilka strategier svenska kommuner använder för att motivera och legitimera besparingar som kommuniceras via pressmeddelanden eller officiella kommunnyheter.

Det som analyseras är hur legitimeringar av besparingar representeras i kommunala pressmeddelanden, vilka röster och subjektspositioner som avbildas och hur sätts dessa i relation till varandra. Studien utgår från ett kritiskt diskursanalytiskt perspektiv och baseras på pressmeddelanden och kommunnyheter från sex svenska kommuner som behöver kommunicera besparingsåtgärder. Det teoretiska ramverket grundar sig i Webers tre typer av auktoritet: traditionell, laglig-rationell och karismatisk auktoritet. De olika typerna av maktutövande bygger på legitimitet och dess rättfärdigande egenskaper stödjer politisk dominans. Studien grundar sig även i Berger och Luckmanns socialkonstruktionistiska syn på legitimering som en viktig faktor vid konstruktion av verklighet. Utöver detta används legitimeringsstrategier från tidigare legitimitetsteorietisk forskning vägledande vid analysen av materialet. De legitimeringsstrategier som observeras i materialet är rationalisering, exemplifiering, ansvarsutkrävande, moralisering, karismatisk legitimering och dramatiskt narrativ. Denna studies bidrag till forskningsfältet är bland annat ansvarsutkrävande och karismatisk legitimering, vilket är två legitimeringsstrategier som inte diskuterats i tidigare forskning. Resultatet visar att kommunernas ledning i sin diskurs prioriterar ekonomi framför välfärd och kan anses vara försvarare av den ekonomiska överordningen i samhället.

Nyckelord: Legitimeringsstrategier, laglig-rationell auktoritet, traditionell auktoritet, karismatisk auktoritet, socialkonstruktionism

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

INLEDNING ... 1

Syfte och frågeställningar ... 4

TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING ... 5

Weber och legitimitet ... 5

Legitimitet och socialkonstruktionism ... 7

Legitimeringsstrategier... 8

Tabell 1. Auktoritet och legitimeringsstrategier från tidigare forskning... 11

Stakeholders ... 11

Kommunikation av nedskärningar ... 11

METOD ... 14

Datamaterial ... 15

Tabell 2. Övergripande information om kommunernas pressmeddelanden. ... 16

Etiska överväganden ... 17

EMPIRISK ANALYS ... 18

Aktiva röster ... 18

Tabell 3. Aktiva röster i respektive kommuns pressmeddelande. ... 18

Rationalisering ... 19

Ekonomi ... 19

Demografi ... 21

Staten ... 22

Ansvarstagande ... 23

Exemplifiering... 24

Ansvarsutkrävande ... 26

Konstruera ett kollektivt ansvar ... 26

Ansvar läggs på högt uppsatt personal ... 28

Moralisering ... 29

Nedskärning ... 29

Bibehålla kvalitet ... 31

Karismatisk legitimering ... 32

Dramatiskt narrativ ... 33

SLUTSATS ... 35

Tabell 4. Denna studies legitimeringsstrategier ... 35

Figur 1. Redovisning av subjektspositioner och aktörer ... 36

Figur 2. Den hierarkiska ordningen bland subjektspositioner och aktiva röster ... 37

REFERENSLISTA ... 39

1

INLEDNING

Legitimitet som forskningsämne har länge varit en fråga av intresse för sociologisk analys.

Weber är en av de mest välkända inom legitimitetsteori. Han kopplar tre olika auktoriteter till legitimitet. Dessa är ”laglig-rationell auktoritet”, “traditionell auktoritet” och “karismatisk auktoritet”. De olika typerna av auktoritet bygger på legitimitet och dess rättfärdigande egenskaper stödjer politisk dominans. Webers indelning har både använts som analysverktyg (O’Neil, 2014; Wæraas, 2007; Greene, 2017) och kritiserats (Hybels, 1995; Grafstein, 1981;

Blau, 1963). Exempel på andra sociologer som har intresserat sig för legitimitet som koncept är Parsons (1942), Habermas (1996) och Durkheim (Kaufman-Osborn, 1988).

Legitimitetsbegreppet riktar blicken mot hur maktstrukturer och hierarkier motiveras och tillskrivs värde i olika sammanhang.

Många av Sveriges kommuner befinner sig i skrivande stund i en situation med dålig ekonomi.

I enlighet med Webers (1964) teori om auktoritet behöver Sveriges makthavare legitimitet för att kunna fortsätta styra befolkningen trots de besparingsåtgärder som behöver genomföras.

Svenska kommuner och regioners skulder har ökat med 51 miljarder enligt 2018 års preliminära bokslut. I stort har kommunerna 14,4 miljarder kronor i överskott enligt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL, 2019a), nuvarande Sveriges Kommuner och Regioner, men för 69 av Sveriges 290 kommuner slutade 2018 med ett underskott (SKL, 2019c, s. 32). SKL beskriver att utifrån en enkätundersökning med ekonomidirektörer runt om i Sverige prognostiseras ett 90-tal kommuner att gå med underskott 2019 (SKL, 2019b). Den största anledningen till den mer kärva situationen är nationella förändringar i demografin. Antalet äldre och yngre ökar samtidigt som personer i arbetsför ålder inte ökar proportionerligt. Detta leder till att färre personer måste försörja fler. Enskilda kommuners utmaningar beror delvis på statens neddragningar av resurser vilket skapar en övervältring av ansvar på kommunerna (SKL, 2019c, s. 7). Den ekonomiska situationen beror även på internationella omständigheter, som den otrygghet som kommer till följd av Brexit och dess påverkan på världskonjunkturen och den svenska exporten (SKL, 2019c s. 5–6).

2 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) belyser att även statligt detaljstyre är en bidragande faktor. Kommunerna och regionerna får riktade statsbidrag som är öronmärkta för ett visst område istället för ökade generella statsbidrag. Det hindrar kommunerna från att använda resurser effektivt utifrån lokala förutsättningar, vilket kan skapa en ekonomisk obalans (SKL, 2019b). När bidragen försvinner har allmänheten vant sig vid en viss standard och kommunerna kan inte finansiera den nivån själva och behöver genomföra besparingsåtgärder (SKL, 2019c, s. 9). Kommuner har enligt Kommunallagen 11 kap. 1§ en skyldighet att ha en god ekonomisk hushållning (SFS 2017:725), och de kommunala representanterna har således ett stort behov av att kunna legitimera de, ofta kontroversiella, åtgärder de behöver vidta vid besparingar. Det finns en förväntan på politiska företrädare att vara handlingskraftiga, våga fatta svåra beslut och samtidigt vara lyhörda på medborgarnas åsikter och krav. Detta är en utmaning i ett samhälle som är ständigt föränderligt där opinion samt sociala och ekonomiska strukturer förändras kontinuerligt (Karlsson & Gilljam, 2015, s. 467).

Kommuner och regioner behöver därför genomföra effektiviserings- och förändringsarbete.

Det kan vara ökad digitalisering, samverkan mellan kommuner, nya arbetssätt och förvaltande av nuvarande resurser på ett mer effektivt sätt (SKL, 2019b). Enligt SKL:s ekonomirapport (2019c) är en utbredd strategi att få verksamheterna att effektiviseras genom att inte kompensera löne- och prisökningar fullständigt (SKL, 2019c, s. 9). Det genomförs även översyner av scheman och bemanning i kommunerna för att kunna hitta besparingsområden, vanligtvis inom skola och äldreomsorg (SKL, 2019c, s. 29). Detta på grund av att de största utmaningarna år 2019 finns inom omsorgen, exempelvis ekonomiskt bistånd, vård och omsorg samt särskilt boende (SKL, 2019c, s. 7). Framförallt de mindre kommunerna kan ha svårigheter med den kompetensförsörjning som krävs för att digitalisera och genom det öka effektiviteten (SKL, 2019c, s. 60). Kommunerna och regionerna hamnar i en prekär situation eftersom det finns en förväntan från allmänheten att verksamheterna inom offentlig sektor ska fortsätta i nuvarande form och kvalitet, vilket försvåras av bristen på ekonomiska medel (SKL, 2019c, s.

9).

Åtskilliga av Sveriges 290 kommuner använder sig av pressmeddelanden eller nyhetsartiklar på sina officiella hemsidor när de ska kommunicera information av allmänintresse internt och externt. I skrivande stund är Sveriges kommuners ekonomiska svårigheter fortfarande pågående och trots att upphovet till situationen går att fastställa är utfallet fortfarande oklart.

Det går inte att med säkerhet förutspå om åtgärderna som Sveriges kommuner behöver vidta

3 ger tillräcklig effekt eller inte. Detta kan antas göra att information som kommunerna förmedlar i sina pressmeddelanden och kommunnyheter i många fall endast är prognoser och åtgärdsplaner. Samtidigt måste detta förmedlas på ett sätt som skapar legitimitet till olika aktörer som har påverkan på eller påverkas av en kommuns resultat. En sådan aktör är anställda som i vissa fall kan anses vara den viktigaste. De anställda står för arbetskraft vilket är en essentiell resurs för en kommuns verksamhet. Arbetstagares attityd och prestation är direkt kopplat till hur en organisation presterar. Relationen mellan en kommuns makthavare och anställda bör därför hanteras strategiskt (Sahoo & Sahoo, 2018, s. 369). Kommunikation via pressmeddelanden och nyheter kan vara effektivt då det fyller funktionen av att en organisation kan hålla de anställda informerade och upprätthålla relationer när dåliga besked ges.

Näringslivet är också en viktig aktör att upprätthålla förtroende hos då deras aktivitet i många fall är nödvändig för kommunens tillväxt. Hur dåliga nyheter förmedlas till lokala näringsidkare bör därför vara en angelägenhet. Svenskt Näringsliv har publicerat en rapport där de beskriver hur de svenska kommunernas ekonomiska svårigheter påverkar företags möjlighet till etablering (Svenskt Näringsliv, 2018, s. 40) och att samverkan mellan det offentliga och privata är nödvändigt för att vända trenden (2018, s. 47). De anser att en fungerande digital kommunikation i form av exempelvis nyhetsbrev eller kommunal hemsida är positivt för utveckling av en bra relation mellan kommuner och lokala företag (Svenskt Näringsliv, 2019a, s. 11). Näringslivets verksamheter är beroende av en fungerande välfärd.

Om välfärden inte fungerar kommer det finnas för få utbildade personer vilket leder till kompetensförsörjningsbrist, och om sjukvården inte fungerar kan en konsekvens bli ökad sjukfrånvaro. Svenskt Näringsliv beskriver i en rapport från oktober 2019 att effektivitet i kommunsektorn är viktigt för att Sverige ska kunna hantera den rådande ekonomiska situationen. Det är i näringslivets intresse att välfärden bedrivs resurseffektivt så att skattehöjningar och brist på kompetens inte bromsar företags konkurrenskraft (Svenskt Näringsliv, 2019b, s. 1). Näringslivet är därför en aktör som svenska kommuner har intresse av att kommunicera med via exempelvis pressmeddelanden vid positiva och negativa nyheter.

Vikten av kommunikation till allmänheten går att koppla till Sverige som en representativ demokrati. När det är riksdags- region- och kommunval vill partierna få så stort stöd av väljarna som möjligt (Hagevi, 2014, s. 86) och således står mycket på spel hos styrande politiska parti när det kommer till att upprätthålla förtroende. Genom språket går det att analysera hur bland annat människor och staten i interaktioner avfärdar kritik och legitimerar exempelvis

4 kontroversiella beslut och agerande. Dessa diskursiva strategier kan vara att ge tillfredsställande förklaringar för pågående eller föregående händelser (Simonsen, 2019, s. 505;

Burr, 2003, s. 127). Det finns alltså ett syfte med att analysera vad en given persons språkbruk betyder för dess vinning, vad som står på spel och vilka tekniker de använder för att uppnå sitt syfte (Burr, 2003, s. 127).

Syfte och frågeställningar

Svenska kommuner behöver förmedla nya ekonomiska förutsättningar och tilltänkta besparingsåtgärder till anställda, näringslivet och allmänheten. Det måste ske samtidigt som det ekonomiska underskottet fortskrider utan att minska dessa aktörers tillit till deras styre.

Syftet med studien är att undersöka vilka strategier svenska kommuner använder för att motivera och legitimera besparingar som kommuniceras via pressmeddelanden eller officiella kommunnyheter. Studien utgår från ett kritiskt diskursanalytiskt perspektiv och använder begreppet subjektsposition för att synliggöra hur olika samhällsaktörer aktualiseras och sätts i relation till varandra i pressmeddelanden. Frågeställningarna är:

1. Hur representeras legitimeringar av besparingar i kommunala pressmeddelanden?

2. Vilka röster och subjektspositioner avbildas och hur sätts dessa i relation till varandra?

5

TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING

Definitionen av begreppet “legitimitet” varierar mellan forskare och discipliner. Exempel på definitioner är en institutions eller auktoritets psykologiska förmåga att skapa tilltro till dess lämplighet hos följarna (Brandts et al. 2015, s. 2628), medborgarnas tilltro till institutionens legitimitet (Grafstein, 1981, s. 456) och allt som görs ska framstå som att det är så det ska vara (Luckmann, 1987, s. 110). Ytterligare en definition är den allmänna uppfattningen att en entitets ageranden överensstämmer med de värden och världssyn som går att hitta inom rådande konstruerade normativa system (Vaara & Monin, 2010, s. 5). Enligt Vaara et al. (2014) har legitimering som koncept en särskilt viktig roll vid sociologiska analyser med fokus på institutionsteori (2014, s. 501). En av anledningarna är den stora tilltron till institutioner och att en eventuell kris kan skada institutionens legitimitet och ha stor samhällspåverkan.

Författarna ger exempel på att en sådan kris kan vara ekonomiska kriser (2014, s. 503).

Weber och legitimitet

I Max Webers (1964) verk “The Theory of Social and Economic Organization” beskriver han tre former av legitimt styre vilket innebär tre olika typer av auktoriteter: laglig-rationell auktoritet, traditionell auktoritet och karismatisk auktoritet. De olika typerna av auktoritet skapar på olika sätt legitimitet och dess rättfärdigande egenskaper stödjer och upprätthåller politisk dominans (Waters & Waters, 2015, s. 137–140). Dessa tre ska inte anses vara separata utan samverkar (Greene, 2017, s. 299). I denna studie kommer laglig-rationell och karismatisk auktoritet vara i fokus.

Weber definierar legitimitet som rätten att existera (Ihlen et al. 2009, s. 301). Han beskriver två sätt att styra: “styra genom makt”, och “auktoritet som medel”. Styra genom makt innebär exempelvis befogenhet att ge order och baseras på dominans. Auktoritet som medel innebär å andra sidan en valfri foglighet av de som blir styrda. Styre genom auktoritet som medel kräver att organisationen eller ledaren arbetar med kontinuerlig bevisning av att de är förtjänta av sin makt, annars kan följarna tappa tilltron till dem. Det som förs fram som argument behöver inte nödvändigtvis vara korrekt utan det baseras på att de underordnade tror att det är sanning.

Weber beskriver att de tre formerna av auktoritet skapar den legitimitet som krävs för att uppnå frivillig foglighet. Den första är laglig-rationell auktoritet vilket är tilltron till att de överordnade agerar enligt lagen och på ett korrekt sätt. Weber har en stark tilltro till människors

6 rationalitet och anser därför att de organisationer och ledare som agerar i enlighet med följarnas verklighetsuppfattning får legitimitet. Byråkratiska strukturer är det som är mest effektivt vid utövandet av auktoritet på grund av att individer får tillit för de principer de själva tror på (2009, s. 304–305). Den lydnad som följarna har är till lagen och därför en opersonlig auktoritet. Den auktoritära ledaren har ingen handlingsfrihet utan det är redan etablerade regler och kalkyleringar som följarna underordnar sig (Szelenyi, 2016, s. 10).

Den andra är traditionell auktoritet vilket baseras på ett förtroende för en ledare som verkar efter traditioner som existerar sedan innan och redan har legitimitet. Genom att beskriva att en ny princip har varit etablerad tidigare kan ledaren vända en implementeringssituation till sin fördel. Traditionell auktoritet ärvs ofta från tidigare auktoriteter vilket kan vara tacksamt för den person som utövar strategin (Ihlen et al. 2009, s. 304). Likt den laglig-rationella auktoriteten är även denna auktoritet opersonlig med syfte att vara en utövare av bestämmelser (Adair-Toteff, 2005, s. 190). Den tredje och sista är karismatisk auktoritet vilket används genom att visa sig i god dager genom exempelvis fokus på en specifik individs välgärningar eller att framstå som hjältar. Ledaren eller organisationen ska uppfattas som sällsynt framstående och ha exceptionella egenskaper. Karisma är socialt konstruerat eftersom det krävs att följarna upplever ledaren som karismatisk, och detta kan ledaren antingen besitta naturligt eller aktivt producera (Ihlen et al. 2009, s. 304–305). I kriser av olika slag konstruerar följare karismatiska ledare eftersom de behöver känna ett hopp om att en omöjlig situation kan ha en lösning. Ledaren har inte karisman inneboende utan är attribuerat av följarna (Szelenyi, 2016, s. 8), men ledaren bör visa på ett inre “kall” och måste ständigt bevisa sin kompetens samt lyckas skapa en bra situation för följarna. Om den misslyckas med detta avslöjas det att ledaren inte är övermänsklig och förtjänar inte sin legitimitet (Gerth et al. 2009, s. 249).

Weber har blivit kritiserad på sin syn på legitimitet och auktoritet av ett antal författare.

Grafstein (1981) kritiserar hans syn på legitimitet på grund av dess fokus på det behavioristiska, medborgarnas tilltro och föreställning av att en organisation är legitim. Genom detta anser han att Weber har förbisett utvärderingen av organisationen i sig (Grafstein, 1981, s. 456).

Författaren anser att legitimering även borde fokusera på hur organisationen är organiserad, dess validitet och hur de styrker sina beslut och inte uteslutande på psykologiska grunder (1981, s. 456). Enligt Grafstein (1981) härstammar Webers perspektiv från hans fascination av stabilitet och auktoritet (1981, s. 457). Hybel (1995) kritiserar Webers analys av auktoritet i relation till legitimering då den saknar vikten av externa parter ur ett institutionellt perspektiv

7 samt inte ger verktyg för att kunna fokusera på det faktum att följarna inte behöver acceptera de premisser som presenteras (1995, s. 243). Greene (2017) å andra sidan försvarar Webers koncept av legitimitet och auktoritet och fokuserar framförallt på hur det kan användas ur ett moraliskt perspektiv vid analys av stater och följares foglighet. Författaren beskriver att Webers teori borde vara en grundsten när politisk legitimitet diskuteras. (2017, s. 295). Wæraas (2018) argumenterar för att Webers teori är av relevans på grund av vikten av karismatisk auktoritet vid studier om relationer mellan organisationer och följare (2018, s. 24). Trots delade åsikter om teorin visar det stora antalet studier som analyserar eller utgår från Webers tre former av legitimt styre på ämnets relevans än idag.

Legitimitet och socialkonstruktionism

Enligt socialkonstruktionismen är det sociala och kollektiva handlingar som skapar en social verklighet. En gemensam syn på kunskap skapar allmängiltiga ramar att anpassa sig efter i olika kontexter i vardagslivet (Segre, 2016, s. 93–94). Språket är en av de viktigaste komponenterna när gemensam kunskap och socialt konstruerade kategorier dels skapas och dels reproduceras (Burr, 2003, s. 8). Berger och Luckmann är två framstående författare inom socialkonstruktionismen. Deras verk “The social construction of reality” (1991) är en välkänd bok inom sociologin (Knoblauch & Wilke, 2016, s. 52). Deras teori om socialkonstruktionism kan anses vara en kombination av hur samhället är uppbyggt av handlingar som skapar en subjektiv mening och Durkheims strukturalistiska sociologi (Dreher & Vera, 2016, s. 53).

Berger och Luckmann beskriver att analys av verkligheten som social konstruktion därav är en analys av den dialektiska relationen mellan en subjektiv och objektiv verklighet. Den subjektiva verkligheten skapas av att subjektiv mening blir till objektiv social fakta (2016, s.

54-55).

Berger och Luckmann (1991) inkluderar legitimering som en viktig faktor vid konstruktion av verklighet. De beskriver att legitimering används i en övergångsfas från en generation till en annan med syfte att upprätthålla en känsla av mening som redan är etablerad i en institution. I den andra fasen av institutionalisering måste det finnas rättfärdigande av institutionens traditioner och existens eftersom det inte längre går att förlita sig på tidigare kollektiva och normativa acceptans av dess auktoritet (1991, s. 110–111). Berger och Luckmann (1991) beskriver att det finns fyra olika nivåer av legitimering. Den första är begynnande legitimering vilket uppstår när en vokabulär överförs till och internaliseras av individerna som mottar det.

8 Genom denna vokabulär lär sig individerna hur de ska agera. Ett exempel är ett barn som lär sig att den innehar rollen av att vara en kusin börjar agera utifrån hur det beskrivs att kusiner ska agera (1991, s. 112). Den andra nivån av legitimering beskriver de som teoretiska förslag i en elementär form. Denna legitimeringsstrategi är mer konkret och kan vara ordspråk och moraliserande sagor som är tilltalande genom att ofta vara poetiska. Dessa skapar en bild av hur en individ ska bete sig. Den tredje nivån är legitimering av en specialiserad institutionell sektor som behandlar en viss typ av kunskap och denna används som maktmedel över de som berörs av den sektorn (1991, s. 112–113). Den fjärde och sista nivån är ett symboliskt universum. Det används för att föra ihop den objektiva och den subjektiva verkligheten inom vilken människor har enats kring att vissa uttryck såsom handlingar eller ord är en symbol för något specifikt (1991, s. 113).

Demers et al. (2003) har genomfört en studie som syftar till att genom ett konstruktionistiskt perspektiv analysera hur chefer skriftligen konstruerar en verklighet som legitimerar en sammanslagning och förvärv av exempelvis en organisation eller ett företag (2003, s. 227).

Resultatet visar att en konstruktion av en ljus framtid och en attraktiv organisation var i fokus i det fall studien fokuserade på. Vid kommunikation av sammanslagningen var det en brist på representation av de anställda och deras situation. Det tyder på att företagen försöker behålla de anställdas förtroende och skapa legitimitet genom att konstruera en bild av en lockande organisation och framgångsrika kommande projekt snarare än att framhäva de anställdas intressen (2003, s. 239). När representation i diskurser analyseras behövs fokus på vad som är exkluderat eller vilka subjekt som inte är representerade finnas och inte bara en analys av vad som är synligt (Fairclough, 1995, s. 106).

Legitimeringsstrategier

Van Leeuwen (2008) beskriver ett ramverk med fyra typer av legitimeringsstrategier som han använder för att kunna kritiskt analysera hur legitimering konstrueras i diskurser (2008, s. 105).

Han delar in dessa i underkategorier varav ett urval kommer att presenteras. Den första typen är “authorization” som innebär legitimering via utövandet av auktoritet genom exempelvis traditioner eller lag. Författaren beskriver att det bland annat finns personlig auktoritet som legitimerar en person på grund av dess roll och plats i hierarkin i en institution. Van Leeuwen (2008) beskriver det som den person som på frågan “varför?” kan svara “därför att jag säger det” (2008, s. 106). När legitimiteten inte grundar sig i status utan kommer från expertis kallar

9 författaren det expert-auktoritet. Denna legitimitet kan skapas genom att nämna personens titel eller genom att visuellt förmedla expertens profession. När denne person därefter säger att något är det bästa alternativet så ökar tilliten till budskapet. Legitimiteten ökar även om ledaren refereras till som erfaren eller kompetent (2008, s. 107). Det finns även “opersonlig auktoritet”

som baseras på referenser till exempelvis staten, lagen eller policys (2008, s. 108). Författaren beskriver att legitimitet kan uppstå genom att referera till en handling som något som alltid har utförts eller som alla andra utför (2008, s. 109).

Den andra typen av legitimeringsstrategi är “moral evaluation” vilket innebär legitimering som baseras på värderingar och moral (2008, s. 109). Detta kan vara att använda laddade ord som bra eller dåligt, men i regel förmedlas det implicit genom att exempelvis beskriva något som normalt, naturligt eller hälsosamt. Det kan också vara att byta ut ord för att öka dess värde, genom att exempelvis byta ut konceptet “att göra något för första gången” till självständighet (2008, s. 110–111). Moral evaluation kan även inkludera jämförelser som baseras på att likna en handling med en annan handling som är positivt attribuerad i sin sociokulturella kontext.

Genom det överförs den positiva känslan till den ursprungliga handlingen (2008, s. 111–112).

Den tredje strategin är “rationalization” vilket innebär legitimitet via referenser till mål, nytta och ett positivt utfall av ett agerande (2008, s. 106). Det kan även vara ett mer teoretiskt perspektiv där fokus inte ligger på anledning eller framgång av ett handlande utan huruvida handlandet stämmer överens med verkligheten och erfarenheter. Det kan också innebära att förutspå framtiden (2008, s. 116). Van Leeuwens (2008) fjärde och sista kategori är

“mythopoesis” vilket är legitimering genom narrativ som går ut på att straffa de handlingar som inte är legitima och premiera legitima handlingar (2008, s. 106). Det kan vara genom sagor vars sensmoral är vad som händer om en individ inte följer den sociala ordningen (2008, s.

118). Fairclough (2003) utvecklar Van Leeuwens strategi mythopoesis ytterligare. Han beskriver att en formulering av något som oundvikligt i termer av exempelvis “måste” eller att bestämma att något kommer att hända är ett sätt att uttrycka att en individ måste följa den sociala ordningen, annars kommer något dåligt att inträffa. Det är en kombination av att beskriva och förutspå konsekvenser (2003, s. 99).

Vaara och Monin (2010) har genomfört en studie som syftar till att ta fram en teoretisk modell som ska vara ett stöd vid analyser av diskursiva legitimeringsstrategier i relation till ageranden av organisationer som slås samman. Studieobjektet är två företag som lanserade en

10 sammanslagning som upplöstes redan efter två år (2010, s. 5). Författarna intervjuade personer inom organisationen precis efter att sammanslagningen hade brutits upp och de samlade även in skriftliga dokument från företagen och dokumentation från media (2010, s. 8). Resultatet presenteras genom att använda sig av sex legitimeringsstrategier som har utgångspunkt i Van Leeuwens (2008) tidigare beskrivna strategier. Författarnas legitimeringsstrategier är

“(de)naturalization”, “rationalization”, “exemplification”, “authorization”, “moralization” och

“dramatic narrativization”. Naturalization innebär att beskriva något som naturligt, exempelvis genom referenser till tidigare liknande händelser alternativt referenser till vad som förväntas hända (Vaara et al. 2006, s. 798). Denaturalization är en beskrivning av något som onaturligt och kan bestå av att använda en förminskande diskurs (Vaara & Monin, 2010, s. 10).

Rationalization innebär att skapa legitimitet genom argument baserade på statistik eller genom annan fakta. Exemplification används genom att ge exempel för att skapa legitimitet och ogynnsamma jämförelser används sällan utan de är oftast positiva. Authorization används genom att involvera exempelvis experter, konsulter, forskning eller lagar för att öka sin trovärdighet. Det kan även vara att skapa misstro till tidigare auktoriteter (2010, s. 11).

Moralization inkluderar moraliska argument som anspelar på känslor, antingen genom att framställa sig i god dager eller genom att vara kritisk mot andras agerande. Det kan också vara rättfärdigande genom betoning på att något genomförs med ett ädelt syfte för en bättre framtid.

Slutligen presenterar de en legitimeringsstrategi som de kallar ”narrativization” som är ett tillägg till Van Leeuwens mythopoesis och fokuserar på användandet av olika narrativ. De fokuserar speciellt på “dramatic narrativization” som är ett dramatiskt narrativ för att understödja sitt budskap. Detta kan göras genom att klassificera personer eller organisationer som exempelvis vinnare, förlorare eller hjältar (Vaara et al. 2006, s. 802). Vaara och Monin (2010) analyserade företagens sammanslagning och uppbrott utifrån dessa legitimeringsstrategier och finner dem användbara vid studier om legitimering vid sammanslagningar och uppbrott av företag (2010, s. 10–12). I Tabell 1 sammanfattas de olika legitimeringsstrategier som har beskrivits i tidigare forskning samt Webers tre former av auktoritet (Waters & Waters, 2015, s.137).

11 Tabell 1. Auktoritet och legitimeringsstrategier från tidigare forskning.

Stakeholders

“Stakeholders” är ett begrepp som ofta förekommer i organisationsforskning och kan ha varierande definitioner. Wagner Mainardes et al. (2011) beskriver att det finns några element som ingår i majoriteten av definitioner, och det är att företaget eller organisationen ska ta hänsyn till de grupper eller individer som blir påverkade eller kan påverka företagets beslut.

Det gäller bland annat deras intressen och behov (2011, s. 228). Exempel på stakeholders är anställda, fackförbund, leverantörer, kunder, lokalsamhället och samarbetspartners företagsledning (Hasnan, 2013, s. 54; Wagner, 2011, s. 54–55). Baker och Hernandez (2017) definierar stakeholders som grupper eller individer som antingen blir påverkade eller kan ha inverkan på organisationens agerande och framgång. Detta innebär att organisationen behöver ha en kommunikation och relation med sina stakeholders (2017, s. 87). En annan definition innebär att stakeholders är de grupper eller individer som är oumbärliga för organisationens överlevnad (Dunham, 2006, s. 25). I denna studie kommer stakeholders att definieras likt tidigare beskrivna definitioner.

Kommunikation av nedskärningar

Vid svåra ekonomiska situationer behöver organisationer vidta och kommunicera besparingsåtgärder. Detta kan ofta vara i form av nedskärning av personal (Shaw och Barrett- Power, 1997 s. 109–110). Nedskärning av personal är därför ett centralt begrepp i denna studie.

Hädanefter kommer begreppet nedskärning att definieras som nedskärning av personal och besparingsåtgärder representera andra kostnadsreducerande åtgärder. Nedan presenteras tidigare forskning om nedskärning och kommunikation av besparingsåtgärder.

12 Shaw och Barrett-Power (1997) har skrivit en artikel om beslut som rör nedskärning.

Författarna beskriver att nedskärningar är kopplat till att ett explicit beslut tas. De beskriver att nedskärningar exempelvis kan vara avsked, tidiga pensionsavgångar eller omplaceringar (1997, s. 109–110). Syftet med artikeln är att omvärdera Kozlowski et als. (1993) definition av nedskärning (downsizing) som fokuserar på det avsiktliga organisatoriska beslutet att förbättra organisationens prestation genom nedskärning av personal (Kozlowski et al. 1993, s. 267, refererad i Shaw & Barrett-Power 1997, s. 109). Författarna menar att Kozlowski et als. (1993) definition som endast fokuserar på organisationen begränsar möjligheten att analysera konceptet som ett samspel mellan organisationen, individen och en arbetsgrupp. De vill lägga mer fokus på de krav på anpassning och bearbetning som läggs på anställda och organisationen.

Dessa faktorer är viktiga vid en lyckad kommunikation av nedskärningar (Shaw och Barrett- Power, 1997, s. 109). För att kunna addera denna aspekt använder sig författarna av koncept från litteratur om stresshantering och skapar ett ramverk som identifierar beroende variabler som förutspås ha inverkan på organisationen, arbetsgruppen och individen vid nedskärning (1997, s. 111). Exempel på variabler de identifierar är hur ingående information som är insamlat innan beslutet tas är, till vilken nivå informationen är selektivt utvald, om informationen har kommunicerats på korrekta samt olika sätt för att nå alla berörda, nivå av delaktighet och om beslutet har analyserats korrekt och formellt (1997, s. 114–115).

Shaw och Barrett-Power (1997) beskriver att en ytterligare faktor i deras ramverk är falska attributioner (faulty attributions). Detta innebär att beslutsfattare hanterar nedskärningar på felaktiga premisser. Till exempel ser de inte sin egen roll i det som har lett till den ekonomiska situationen utan skyller på utomstående parter eller förutsättningar. Det kan också vara att de inte har försökt lösa problemet genom olika tillvägagångssätt men samtidigt säger att de har gjort allt de kan (1997, s. 117). Cascio et al. (2004) belyser att vid nedskärning av personal förväntas resultatet bli att organisationens totala kostnader minskar och att organisationen bör gå med större vinst. För att detta ska ske krävs dock att nedskärningarna inte påverkar andra faktorer som omger det totala arbetet utan allt annat består. Författarna beskriver att eftersom en organisation sällan kan arbeta på samma sätt efter nedskärning av personal som innan så kan vinsten utebli (2004, s. 426).

Organisationer kan behöva använda olika typer av strategier när de ska kommunicera dåliga nyheter. Dåliga nyheter kan innebära exempelvis påverkan av yttre faktorer, dålig ekonomi, besparingsåtgärder eller nedskärningar (French & Holden, 2012, s. 208; Baker & Hernandez,

13 2017, s. 85). Baker och Hernandez (2017) anser att när utfallet av en kris inte går att förutsäga bör stakeholders involveras för att få en gemensam förståelse för problemet innan det dåliga beskedet blir offentligt. Trots att det inte går att ge besked om hur situationen kommer att arta sig behöver beskedet ges så att alla parter deltar i meningsskapande för ett tänkbart negativt utfall och vilka åtgärder detta kan leda till (2017, s. 94). Genom att dela med sig av en dålig nyhet till stakeholders kan det öka deras tillit för organisationen på grund av transparens och inbjudan till delaktighet (2017, s. 87). Enligt författarna kommer kriser med osäkert resultat med risken att beslutsfattarna går händelserna i förväg och väcker oro trots att situationen i slutändan kan få ett positivt utfall. Det är alltså en faktor som påverkar beslutsfattande av nedskärningar och besparingar (2017, s. 94). Baker och Hernandez (2017) beskriver samtidigt att tidigare forskning har visat på att i en krissituation kan beslutsfattare och ledare förväntas uppge statistik över omfattningen av krisen trots att situationen är omöjlig att med säkerhet kunna förutspå utfallet av. Om resultatet visar sig vara allvarligare än uppskattat kan det påverka framtida tillit (2017, s. 89–90).

14

METOD

Denna studie baseras på kritisk diskursanalys. Flera tidigare studier har använt kritisk diskursanalys vid kvalitativa studier om legitimering (Vaara et al. 2014; Van Leeuwen 2007;

Budd et al. 2019). Kritisk diskursanalys kan definieras som en metod som syftar till att koppla samman språkets inverkan på konstruktion av maktrelationer och upprätthållandet av sociala skillnader i samhället (Vaara et al. 2006, s. 792). Privilegium och marginalisering är något som är av intresse vid kritisk diskursanalys samt vilken betydelse makt har i relation till det (Bryman

& Nilsson, 2018, s. 651). Syftet med diskursanalys är att genomskåda när en objektiv realitet presenteras genom språket (Winther Jørgensen & Phillips, 2002, s. 39). Fairclough (1995) anser att det språk som går att finna i media bör analyseras som diskurser (1995, s. 16). Han beskriver att det finns tre frågor som är passande att ställa vid en diskursanalys av hur media kommunicerar. Den första är hur relationer, händelser eller världsbild är representerade. Den andra är vilka parter som är involverad i historien, som publik, journalister eller externa parter som redogörs för. Den tredje är vilka relationer som det går att upptäcka, exempelvis politikers, experters eller journalisters relation till publiken. Han sammanfattar dessa som representation, identitet och relationer (1995, s. 5). Dessa frågor har varit vägledande vid utformning av denna studies frågeställningar.

Subjektspositioner definieras som den process inom vilken vår identitet produceras och konstrueras genom diskurser. Genom diskurser blir människor adresserade som en viss typ av människa, så som gammal eller arbetare, och då blir det en position med vilken det följer skyldigheter och rättigheter (Burr, 2003, s. 111). Vardagliga diskussioner är en förhandlingsarena där positioner tilldelas den enskilde individen och andra, och dessa kan placeras i en hierarki och skapa maktrelationer. Denna typ av konversation bör därför inte förminskas eftersom den kan vara avgörande för individers förutsättningar att agera som de vill (2003, s. 115–116). Subjekt är något som kan anses vara fragmenterat då en person innehar olika positioner i olika situationer och platser. Vid exempelvis riksdagsval är individen en väljare medan den är exempelvis en mamma eller dotter i en familj (Winther Jørgensen &

Phillips, 2002, s. 40–41). Subjektspositioner är vanligt förekommande i sociakonstruktionistiska sammanhang vilket gör begreppet användbart i denna studie vars teoretiska ramverk innefattar socialkonstruktionism. Eftersom subjektspositioner konstrueras genom diskurser så är det även passande att analysera genom kritisk diskursanalys.

15

Datamaterial

Ett stort antal svenska kommuners officiella hemsidor har ett nyhetsarkiv där de publicerar pressmeddelanden och nyheter rörande kommunens verksamhet och ger information om situationer som kan vara av angelägenhet för allmänheten. Dessa nyheter används bland annat för att kommunicera besparingar, och de utgör den här studiens datamaterial. För att kunna besvara forskningsfrågorna har ett målstyrt urval använts. Målstyrda urval grundar sig i avsikten att välja ut deltagare eller fall baserat på dess relevans för formulerade forskningsfrågor. Innan urvalet börjar ska forskaren ha specificerat de kriterier urvalet grundar sig i (Bryman & Nilsson, 2018, s. 496). Genom SCB:s statistikdatabas (SCB, 2019) genererades en tabell där Sveriges kommuners ekonomiska resultat för 2018 samt 2017 var listade. Det behövdes ett urval som i så stor omfattning som möjligt inkluderade kommuner med beräknat underskott 2019, vilket är uppskattat till ett 90-tal kommuner (SKL, 2019b). Det gick dock inte att finna någon sammanställning av dessa kommuner från någon tillförlitlig källa.

För att kunna reducera materialet sammanställdes de kommuner som hade ett ekonomiskt överskott 2017 men ett underskott 2018. Denna avgränsning baserades på två antaganden. Det första är att det bör vara en stor utmaning att få en budget i balans från 2018 till 2019 utifrån de nationella ekonomiska förutsättningar som råder. Det andra är att det kan antas att det finns fler pressmeddelanden i dessa kommuner då underskottet fortfarande är en påtaglig omställning och därför bör ha ett stort nyhetsvärde. Avgränsningen resulterade i 47 kommuner. När dessa kommuner undersöktes via deras officiella kommunhemsidor hade 31 av dessa pressmeddelanden eller kommunnyheter som beskrev kärva ekonomiska situationer. Utifrån dessa valdes de sex som mest utförligt beskrev att det kommer att krävas besparingar ut, till skillnad från de som endast beskrev en dålig ekonomi, gick in på ett unikt fall eller bara fokuserade på en specifik åtgärd.

Kommunerna som urvalsprocessen resulterade i är Vetlanda, Sollefteå, Tranås, Karlshamn, Leksand och Ljungby. Dessa kommuners pressmeddelanden utgör denna studies datamaterial.

Analysprocessen började med att identifierad teman i hela datamaterialet och dessa delades sedan in i diskursiva fragment. Dessa fragment är de textdelar som dessa teman är uppbyggda av och de analyserades diskursivt. Sedan höjdes abstraktionsnivån och dessa teman och fragment analyserades utifrån vilken kontext de beskrivs i. Det identifierades även exempelvis

16 politiska och ekonomiska aspekter samt maktförhållanden. Wodak & Meyers (2001) beskriver att dessa steg är passande för att kritiskt analysera diskurser (2001, s. 17–18). Slutligen kategoriserades olika tema och fragment in i vad som resulterade i sex olika legitimeringsstrategier.

Övergripande information om datamaterialet presenteras i Tabell 2. Tre av pressmeddelanden berör generella besparingsåtgärder, en beskriver endast att det kommer att krävas besparingar men inte vilka och två berör besparingar inom ett specifikt verksamhetsområde. I en av dessa nyhet gäller det parkverksamhet med neddragning av bland annat snöröjning, och i den andra nyheten gäller det utbildning med neddragning av exempelvis gymnasieprogram. Vissa av nyheterna har olika syfte men gemensamt är att de beskriver att de kommer att behöva göra besparingar på grund av dålig ekonomi. En av nyheterna syftar till att presentera den budget som är tagen inför 2020, en annan är en utvärdering av 2018 års underskott och hur det påverkar framåt. Resterande fyra är nyheter som endast syftar till att förmedla besparingar och nedskärningar. I tre av sex nyheter finns ingen avsändare utan kan tolkas vara kommunen i stort. I det ena resterande pressmeddelandet står endast kommunens informationsfunktion och ingen specificerad person. I det andra står kommunalrådens kontaktuppgifter och de kan därför antas vara ansvarig utgivare och det tredje pressmeddelandet en namngiven kommunikationsstrateg. Denna övervägande brist på personlig avsändare gör att pressmeddelanden skiljer sig från andra media såsom tidningsartiklar eller TV-nyheter där det ofta finns en eller flera specificerade ansvariga utgivare.

Tabell 2. Övergripande information om kommunernas pressmeddelanden.

17

Etiska överväganden

När det kommer till etiska överväganden vid studier av media är det viktigt att behandla de inblandade på ett respektfullt sätt. Det måste uppmärksammas hur studien kan påverka respondenternas liv då syftet med kritisk diskursanalys av media ofta är att undersöka personliga åsikter eller tankar (Long & Wall, 2013, s. 338). Syftet med denna studie är inte att undersöka enskilda respondenters åsikter eller andra personliga faktorer utan det är en granskning av officiella dokument. Ändamålet med denna typ av dokument är att nå ut till allmänheten vilket gör att de kan anses öppna upp för granskning. Granskningar av makthavare är viktiga för att synliggöra maktstrukturer i samhället samt ifrågasätta sådant som tas för givet.

Det är dock viktigt att uppmärksamma att i datamaterialet uttalar sig enskilda personer och därför är etiska överväganden av vikt. Datamaterialet är publicerat offentligt vilket gör att de citerade personernas namn går att spåra, men det har bedömts vara ett aktivt val av dessa individer och är därför inte ett etiskt hinder. I denna studie är personerna inte namngivna utan endast deras titlar beskrivs, vilket motiveras med att det endast är titel och roll inom kommunen som är relevant.

18

EMPIRISK ANALYS

Analysen kommer att struktureras utifrån de strategier som har gått att observera i materialet.

De som kommer att presenteras i denna analys är “rationalisering”, “exemplifiering”,

“ansvarsutkrävande”, “moralisering”, “karismatisk legitimering” och “dramatiskt narrativ”. I dessa avsnitt kommer citat att illustrera på vilket sätt legitimeringsstrategierna syns i materialet och analyseras. I enlighet med Webers (1964) syn på att olika legitimeringar av auktoriteter samverkar och inte utesluter varandra så går det i vissa fall att inte endast identifiera en. I analysen kommer därför i vissa fall flera olika strategier att lyftas flytande i texten. Det första avsnittet kommer att presentera och analysera aktiva röster i nyheterna. Det andra avsnittet diskuterar olika versioner av rationalisering, följt av exemplifiering och ansvarsutkrävande.

Därefter analyseras moralisering, karismatisk legitimering samt dramatiskt narrativ.

Aktiva röster

I Tabell 3 presenteras en övergripande bild av de aktiva rösterna i nyheterna. I denna studie definieras dessa som de personer som uttalar sig i de olika pressmeddelanden. Det inkluderar även vilken avsändare, om någon, som finns eftersom dessa också kan anses vara en aktiv aktör som kan påverka innehållet.

Tabell 3. Aktiva röster i respektive kommuns pressmeddelande.

19 Som illustrerat i Tabell 3 uttalar sig sex politiker och fem högt uppsatta tjänstemän i materialet.

En av nyheterna har varken avsändare eller någon som uttalar sig. I tre av nyheterna hörs både en tjänsteman med expertis på området samt politiker, i en hörs endast politiker och i en hörs endast en tjänsteman. När det kommer till vilka roller dessa aktörer har är det större spridning bland politikerna i termer av uppdrag samt partitillhörighet. När legitimitet baseras på expertis kallar Van Leeuwen (2008) det expert-auktoritet. Denna legitimitet kan skapas genom att nämna expertens titel och när denne person därefter säger att något är det bästa alternativet så ökar tilliten till budskapet (2008, s. 107). Det kan tolkas som att den höga frekvensen av titulerade tjänstemäns röster samt specificerade politiska uppdrag gör att legitimitet via expert- auktoritet används genomgående i materialet. Det förefaller även som att avsändarna vill visa på en konsensus mellan tjänstemän och de olika politiska blocken genom att hålla en enad linje i nyheterna. Det kan vara ett sätt att skapa ännu större tilltro till att de åtgärder som kommer att genomföras både är praktiskt genomförbara samt ideologiskt grundade. Det blir en kombination av att vilja övertyga allmänheten både i form av rationella varelser men också som medlemmar i gruppen “väljare”. Legitimering genom att lyfta fram auktoriteter och experter går hand i hand med Webers lagliga-rationella auktoritet eftersom det blir ett fokus på byråkrater och rationell information.

Rationalisering

I denna studie innebär rationalisering att skapa legitimitet genom att rikta sig till människors rationalitet med hjälp av argument baserade på statistik eller annan konkret fakta. Detta går att observera i materialet och kommer att presenteras genom tema “ekonomi”, “demografi” och

“staten”. Tilltron till att de överordnade agerar på ett korrekt sätt har också gått att observera i utvalda pressmeddelanden, vilket kan analyseras med utgångspunkt i Webers rationella auktoritet (Ihlen et al. 2009, s. 304–305). Makthavarna agerar enligt lagar och regelverk vilket skapar legitimitet till deras styre. Denna aspekt kommer att illustreras under temat

”ansvarstagande”, i termer av hur kommunens ledning vill visa på att de tar ansvar och agerar på ett korrekt sätt.

Ekonomi

En del av rationalisering fokuserar på att skapa legitimitet genom argument baserade på statistik. Samtliga kommuner beskriver i nyheterna någon eller några beräkningar av hur

20 mycket de ämnar spara under 2019, deras prognostiserade utfall 2019 alternativt hur stort underskottet blev 2018. Exempel på detta illustreras i citaten nedan.

Efter flera år i rad med starka ekonomiska resultat slutade 2018 med ett underskott på nio miljoner kronor. Före sommaren visade prognosen för 2019 på ett ännu större underskott – minus 17 miljoner kronor – och prognosen för perioden 2020–2022 ser lika dyster ut. (Leksand kommun)

I budget-arbetet inför 2020 är majoriteten överens om att huvud-fokus ska ligga på effektiviseringar.

Kostnaderna måste minska med cirka 35 miljoner kronor, vilket motsvarar 60-70 tjänster. (Vetlanda kommun)

Ovanstående citat visar på ett fokus på rationalitet snarare än känsloargument. Kommunerna blir opersonliga röster som vill ge intryck av att inte ha handlingsfrihet utan det är redan etablerade regler och kalkyleringar som följarna underordnar sig (Szelenyi, 2016, s. 10). Baker och Hernandez (2017) beskriver att i en krissituation kan beslutsfattare och ledare förväntas uppge statistik över omfattningen av krisen trots att den är omöjlig att med säkerhet kunna förutspå utfallet av. Om resultatet visar sig vara allvarligare än uppskattat kan det påverka framtida tillit från stakeholders (2017, s. 89–90). Det kan även få motsatt effekt om beslutsfattarna väcker oro trots att situationen får ett positivt utfall, vilket också kan påverka legitimiteten (2017, s. 94). Detta visar på den trängda situationen som kommunens olika former av ekonomiansvariga är i. De behöver skapa legitimitet genom att vara rationella och delge statistik och fakta trots att denna inte alltid finns att tillgå. I datamaterialet går det att se att kommunerna undviker detta genom att nästintill endast diskutera underskott och estimeringar i brödtexten och inte genom citat från makthavare. När detta kombineras med ett pressmeddelande utan avsändare går det således inte att tappa tilltro till en specifik person vid eventuell felkalkylering.

När ekonomi diskuteras i form av citat nämns sällan siffror utan det sker beskrivande. Tranås kommuns Kommundirektör börjar exempelvis ett uttalande med “En framgångsfaktor för att lyckas med att få en budget i balans [...]” och Leksand kommuns Kommundirektör beskriver att “Kommunen behöver inte bara få en budget i balans, [...]”. De beskriver därav ekonomi men utan att nämna exakt vad budget i balans innebär rent ekonomiskt. Tre kommuner använder begreppet “budget i balans” i sina pressmeddelanden vilket kan antas vara kopplat till att SKL (2019c) använder det uttrycket i sina ekonomirapporter. Det är alltså ett begrepp de inte behöver stå till svars för utan kan hänvisa till att det är en gemensamt accepterad diskurs.

Syftet kan tolkas vara ett sätt att förmedla de ekonomiska utmaningarna utan ord som

21 exempelvis underskott, negativt resultat eller framtida utmaningar alternativt behöva specificera åtgärder.

Demografi

Hälften av kommunerna beskyller en förändrad demografi för den ekonomiska sits de har hamnat i. Befolkningsutveckling är inget som kan styras demokratiskt och därav bör medborgarnas tillit till kommunens styre förbli opåverkat om anledningen är en naturlig faktor.

Citaten nedan illustrerar hur demografi diskuteras i datamaterialet.

Underskotten beror på att kommunens kostnader ökar i snabbare takt än intäkterna. Den demografiska utvecklingen med allt fler barn, unga och äldre som behöver mer av skola, vård och omsorg är en allmän förklaring. (Leksand kommun)

Tranås kommun har en befolkningsfördelning som till stora delar följer rikets. Detta innebär att den demografiska utvecklingen i Tranås kommun framöver kommer att präglas av stor befolkningsökning, främst när det gäller yngre och äldre. Antal invånare i arbetsför ålder ökar dock långsammare. Detta medför att skatteunderlaget under nuvarande förhållanden inte växer i samma takt som demografiskt betingade kostnader. Detta för med sig att behoven av välfärdstjänster ökar snabbare än någonsin tidigare medan skatteunderlaget inte växer i samma takt. (Tranås kommun)

Genom att beskriva utgifter som “demografiskt betingade kostnader” så understryks demografins ansvar för den rådande situationen. Den demografiska argumentationen är, inte helt oväntat, en av de mest subjektstäta. Förändring i befolkningsutvecklingen är baserad på att olika åldersgrupper växer i disproportionerligt tempo. En tolkning av den frekventa användningen av subjektspositioner är att det inte bara är i förklarande syfte. Dessa exempel kan vara uttryck för en vilja att förmedla att alla kommuninvånare i form av gruppmedlemmar bär ett ansvar. Detta syns extra tydligt i Tranås kommuns citat som täcker in grupper som en hel befolkning kan bli indelad i: yngre, äldre och de i arbetsför ålder. Strategin att inte endast nämna en grupp kan tolkas vara för att inte ställa grupper mot varandra. Skulden ligger exempelvis inte endast på de äldres behov av vårdboende på samma sätt som problemet inte endast grundar sig i ökande barnkullar. De lägger fram fakta för att tilltala människors rationalitet men använder en diskurs som implicit beskriver att det är alla grupper i samhället som urholkar ekonomin. Då flyttas ansvar från staten och därför även kommunledningen. Detta kan ses som ett sätt att legitimera de kostnadsbesparande åtgärderna genom att konstruera en bild av att kommunledningen endast försöker reda ut den situation som invånarna själv har skapat. Medborgarna blir ett hot mot ekonomin och i förlängningen välfärden som de själva behöver.

22

Staten

Förutom statistik är olika typer av faktabaserade argument en del av rationalisering. I hälften av nyheterna beskriver kommunerna att statliga bidrag är en faktor som påverkar ekonomin negativt. Sollefteå kommun beskriver nedan anledningar till den försämrade ekonomiska situationen.

Detta eftersom kostnadsökningarna sker inom lagstyrda verksamheter, t.ex. LSS (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) på grund av Försäkringskassans hårdare bedömningar, våld i nära relationer samt minskade statliga bidrag relaterade till migrationen. (Sollefteå kommun)

Senare i nyheten beskriver Sollefteå kommun vidare:

För att undvika nedskärningar inom kommunsektorn (då även Sollefteå kommun) måste staten antingen skjuta till ytterligare resurser eller minska på de uppgifter som åligger kommunerna.

(Sollefteå kommun)

Argumentationen ovan skapar legitimitet på grund av konkreta fakta. Istället för argument baserat på faktorer som inte går att styra används här en diskurs av att situationen hade kunnat förbättras om det inte vore för en aktör som trots allt har mandatet att reformera systemet. Vissa av kommunerna nämner staten som aktör medan andra gör det indirekt genom att framhäva resurser endast staten förfogar över. I citatet från Sollefteå kommun placeras skuld på Försäkringskassan och eftersom det är en myndighet som är statligt styrd förstärks ansvaret på staten ytterligare. Kommunernas nyheter och pressmeddelanden syftar till att informera allmänheten, media och näringslivet och har inte som avsikt att kommunicera med staten.

Denna typ av kommunikation kan antas ske i politiska och administrativa sammanhang. Det gör att det kan betraktas som riskfritt ur ett legitimitetsperspektiv att benämna staten i negativ bemärkelse. Kommunledningen kan implicit utmåla sig som offer utan att få direkta konsekvenser från en högre nivå.

I samtliga pressmeddelanden som diskuterar statsbidrag beskriver avsändarna hur migrationen på ett eller annat sätt är kopplat till kommunens ekonomiska situation. Det är uteslutande i sammanhang som benämner statsbidrag som migration omtalas. Citaten nedan illustrerar detta.

När det gäller integrationen handlar det om uteblivna statsbidrag kopplade till asylmottagning parallellt med ökade elevkullar i grundskolan. De riktade statsbidragen för asylsökande ges inte längre till kommunen eftersom eleverna inte längre är asylsökande utan kommunplacerade nyanlända samtidigt som språkintroduktionen och modersmålsundervisningen ökat. (Karlshamn kommun)

23 De tidigare goda resultaten kan bland annat kopplas till engångsintäkter i form av riktade statsbidrag.

Dessa består främst av kostnadsersättning för flyktingar [...]. (Tranås kommun)

Diskursen kan anses vara beskrivande och faktamässig vilket går i linje med en rationaliserande legitimeringsstrategi. Migration som gemensam nämnare är intressant eftersom det skapar subjektspositioner såsom “asylsökande”, “nyanlända” och “flyktingar”. Samtliga av dessa grupper kan anses vara resurssvaga. Denna diskurs skiljer sig från den som berör demografi där nyheterna kan tolkas vilja lägga ett likvärdigt ansvar på samtliga grupper i samhället, medan det här aktivt pekas ut en viss grupp. Genom att prata om migration som en kostnad snarare än i termer av personer som är i behov av en fungerande välfärd visar kommunerna att försvar av sin legitimitet är överordnat resurssvaga gruppers bästa.

Ansvarstagande

Webers laglig-rationella auktoritet grundar sig bland annat i legitimitet baserat på att överordnade agerar på ett korrekt sätt (Ihlen et al. 2009, s. 304–305). Detta har gått att observera i datamaterialet och kommer att diskuteras i termer av hur kommunens ledning söker legitimitet genom att visa på att de tar ansvar och agerar regelrätt. En gemensam nämnare mellan ett antal av kommunerna är att de använder begrepp med innebörden “ansvar”, men det varierar vad de tar ansvar över. Vetlanda kommuns Kommunalråd illustrerar den mest frekventa användningen av ansvarsbegreppet och beskriver att “Det handlar om att vi tar ansvar för ekonomin och för våra medborgares pengar.”. De flesta situationer berör ansvar ur ett ekonomiskt perspektiv där hårda värden är i fokus. Denna övervikt går att tolka som att kommunerna klassificerar en diskurs av ekonomi som mer legitimitetsskapande än medborgarnas välfärd. Detta kan indikera att den målgrupp de vill tilltala är exempelvis näringslivet eller resursstarka grupper. Ett exempel på när ansvar för mjuka värden lyfts är illustrerat nedan.

‘Men det är viktigt att poängtera att vi i Leksands kommun behöver en långsiktigt stabil ekonomi, särskilt för de svaga grupper som behöver oss mest. Att våga prioritera och jobba ännu smartare blir allt viktigare när kraven på välfärden ökar’. (Kommunalråd, Leksand kommun)

När Leksand kommun nämner att de behöver en stabil ekonomi för att värna om “svaga grupper” markerar de hur ekonomin hör ihop med välfärden. Det går dock att se att det ekonomiska perspektivet ständigt är närvarande även när välfärd diskuteras. Konstruktionen av en resurssvag subjektsposition kan tolkas som ett sätt att motivera samtliga medborgare att följa de besparingsåtgärder som makthavarna föreslår, eftersom dessa görs i ett ansvarstagande och välvilligt syfte.

24 Det finns även situationer när ansvarstagande presenteras mer otydligt och implicit. Detta illustreras med citaten nedan.

Redan nu har en rad åtgärder vidtagits för att komma tillrätta med det ekonomiska läget. Men dessa ser inte ut att räcka”. (Sollefteå kommun)

Kommunens ledningsgrupp inledde ett genomgripande förändringsarbete förra året för att långsiktigt skapa förutsättningar för en hållbar ekonomi. (Tranås kommun)

Genom att beskriva att kommunerna redan har försökt åtgärda problemen som har lett till kommande besparingar förmedlas att de sedan tidigare tagit ansvar för ekonomin. Detta går att koppla till den rationaliserande faktorn falska attributioner i Shaw och Barrett-Powers (1997) ramverk. Falska attributioner innebär att beslutsfattare hanterar nedskärningar på felaktiga premisser. Ett exempel är att ledarna inte har försökt lösa problemet genom olika tillvägagångssätt men samtidigt säger att de har gjort allt de kan (Shaw & Barrett-Power, 1997, s. 117). Detta bör vara applicerbart även på besparingsåtgärder som inte rör nedskärning av personal. Ingen av kommunerna beskriver konkret vad de har gjort men vill belysa att de har ingripit och genom det skapa tilltro till att de har agerat på ett korrekt sätt. Shaw och Barrett- Powers (1997) anser att vid kommunikation om nedskärningar bör olika variabler i beslutsprocessen analyseras. Bland annat hur ingående information som är insamlat inför ett beslut är, till vilken nivå informationen är selektivt utvald, om informationen har kommunicerats på olika sätt för att nå alla berörda, nivå av delaktighet hos stakeholders och om beslutet har analyserats korrekt och formellt (1997, s. 114–115). Bristen på transparens i processen skapar ett maktövertag för kommunledningen eftersom de väljer vilken information de vill delge och inte. Det skapar en risk för att falska attributioner har förekommit. Genom att inte kommunicera vad som redan är utfört kan de anses försöka skapa legitimitet genom en känsla av ansvarstagande, men utan att behöva motivera vilket ansvar som har tagits.

Exemplifiering

Exemplifiering innebär att skapa legitimitet genom att ge exempel som gynnar ett syfte. Dessa är ofta, men inte uteslutande, positiva (Vaara & Monin, 2010, s. 11). I datamaterialet används exemplifiering i form av att kommunerna försöker väga upp de negativa nyheterna med att ge exempel på framtida investeringar. Majoriteten av kommunerna beskriver planer på att

25 investera, men det används både i positiv och negativ bemärkelse. Citaten nedan illustrerar en positiv diskurs i samma pressmeddelande som de kommunicerar neddragningar.

På investeringssidan väljer man att fortsätta ligga på en hög nivå vilket innebär att tidigare aviserade satsningar fortskrider enligt plan, däribland högstadieskolorna, nya Tomasgården, flytten av fritidsgården, ny förskola och LSS-boende på Himlabacken. Samtidigt görs en satsning på underhåll av bland annat skolbyggnader. (Vetlanda kommun)

‘Vi vänder på varenda sten för att kunna spara pengar, samtidigt som vi faktiskt satsar och bygger ut barnomsorgen i Svängsta och får en ny skola i Mörrum’. (Ordförande I BUS-nämnden, Karlshamn kommun)

Detta kan ses som ett sätt att ge positiva exempel för att behålla legitimitet trots den negativa informationen som presenteras parallellt. Nyheterna presenterar specifika exempel på vad som ska genomföras för investeringar vilket de kompletterar med positiva ord såsom “hög nivå”

och “satsar”. I enlighet med legitimeringsstrategin exemplifiering använder de därmed exempel som syftar till att dämpa de negativa känslorna som besparingar medför. När exemplifiering i positiv bemärkelse används så går det att notera den lokala förankringen. Kommunerna beskriver specifika verksamheter som befolkningen kan antas relatera till. När exempelvis Karlshamn beskriver neddragningar så görs detta mer opersonlig.

‘Vi ser att vi tappar barn till friskolorna och en avmattning i barnantal de kommande åren och vill därför stänga någon förskoleavdelning och minska med någon paviljong’. (Tidigare tillförordnad utbildningsförvaltningschef, Karlshamn kommun)

I Karlshamn kommuns nyhet beskrivs olika verksamheter endast genom att säga “någon”. I materialet går det att se att det i nyheterna sällan ges exempel på specifika verksamheter som ska göra neddragningar, vilket gör det svårare att uppleva sig personligt berörd av åtgärden.

Specifika neddragningar beskrivs däremot i listor med besparingsåtgärder. Två exempel är Sollefteå kommun som beskriver att ett besparingsförslag är “Avveckling av Migrationscenter i Ramsele” och Leksand som beskriver att ett besparingsförslag är “Uppsägning paviljonger Åkerö skola”. Exemplifiering kan därav delas in i personlig och opersonlig exemplifiering.

Den personlig exemplifieringen använder specifika exempel där syftet kan antas vara att skapa en känsla av att kunna relatera och används i positiva sammanhang. Den opersonliga exemplifieringen har ospecifika exempel och tenderar att användas vid negativa nyheter.

Ljungby kommun beskriver investeringar som ett sätt att effektivisera och skriver “En investering av större gräsklippare frigör arbetstid för två personer under maj till oktober”. Detta

26 sätt att diskutera investeringar skapar legitimitet genom att ge ett exempel på en åtgärd som ska genomföras för att minska utgifter, och genom att använda en diskurs av investering så blir det kopplat till något positivt. De använder orden “investera” och “frigör” istället för att exempelvis beskriva det i termer av att en större gräsklippare till viss del kan ersätta personal.

Den senare formuleringen kan anses vara mer negativt laddad än den föregående. Investeringar kan även explicit beskrivas som något negativ, vilket kan observeras i citatet nedan.

Samtidigt står Tranås kommun inför omfattande investeringsbehov främst inom skola, infrastruktur och äldreomsorg. Detta kommer att sätta ytterligare press på ekonomin. (Tranås kommun)

Istället för att skapa legitimitet genom positiva exempel ger Tranås kommun exempel på investeringar som en ekonomisk belastning. Yttre faktorer är svåra för makthavare att styra och därav minskar deras skuld till situationen och legitimiteten bör vara opåverkad. Genom att ge skola och äldreomsorg som exempel påvisar kommunen att den förändrade demografin är en av orsakerna och i förlängningen ligger skulden bland annat på grupperna unga och äldre.

Genom att ge infrastruktur, som är relevant för samtliga åldersgrupper, som ett påtvingat investeringsexempel inkluderas även resterande delar av medborgarna som medskyldiga.

Analysen ovan visar på hur exemplifiering kan skapa legitimitet genom att använda liknande exempel men utifrån olika perspektiv och med olika diskurser.

Ansvarsutkrävande

I avsnittet om rationalisering lyfts hur kommunerna vill framställa att de tar ansvar för de resurser de förvaltar över i enlighet med lagstiftning och regelverk, trots den situation de befinner sig i. Legitimeringsstrategin ansvarsutkrävande innebär att kommunerna istället för att ta ansvar lämnar över ansvar. Övervältring av ansvar har tidigare berörts i form av att exempelvis lägga skuld på staten eller att skylla på demografi och i förlängningen implicit befolkningen. “Ansvarsutkrävande” syftar till att förklara hur makthavare med olika tekniker lägger över ansvar på andra aktörer utan att använda sig av rationalitet. I detta fall rör det sig om att konstruera ett kollektivt ansvar samt lägga ansvar på högt uppsatt personal.

Konstruera ett kollektivt ansvar

En gemensam nämnare mellan kommunerna har varit en diskurs av att konstruera ett kollektivt ansvar. Det har observerats på två olika sätt. Det första sättet är att skapa en “vi-känsla” genom att uttryckligen beskriva att medborgare, medarbetare och de som uttalar sig i nyheterna måste samarbeta. Detta illustreras med citatet nedan.