(omslagets framsida)
Nya vägar för kollektivtrafiken
Tre kommuners strategier för att fördubbla kollektivtrafiken
Carl-Johan Engström & Malin Hansen
Forskningsprogrammet Stadsregioner och utvecklingskraft (STOUT) Institutionen för samhällsplanering och miljö
(omslagets baksida)
Nya vägar för kollektivtrafiken
Tre kommuners strategier för att fördubbla kollektivtrafiken Rapport 1/2011 (STOUT)
Behovet av övergripande strategier som styr bebyggelseutveckling och trafikplanering med kollektivtrafiken som norm är stort. Sedan 1960-talet har planeringen främjat samhällsbildningar där bilens framkomlighet prioriterats.
Syftet med denna rapport är att belysa hur kommunerna medvetet kan planera för kollektivtrafik vid utbyggnaden av nya bostadsområden, arbetsplatsområden samt service- och verksamhetsområden samt vid omvandlingen av den befintliga bebyggelsen. Det behövs en utvecklad och gemensam syn på kollektivtrafiken på samma sätt som en bred samsyn vuxit fram kring bilen resulterande i ett omfattande regelverk bekräftar och säkerställer bilens framkomlighet.
Forskningsprojektet Kollektivtrafiken i kommunernas planering tillkom mot ovanstående bakgrund. KTH Samhällsplanering och miljö beviljades medel av Vinnova, inom ramen för myndighetens program Framtidens personresor, att genomföra en studie i de tre kommunerna Karlstad, Sundsvall och Uppsala som alla arbetade med att förnya och effektivisera sin kollektivtrafik. Rapporten är resultatet av de tre kommunernas ansträngningar att under 2010-2011 förbättra samspelet mellan strategisk planering som utvecklar städerna längs stråk och i noder, managementfrågor som säkrar att kollektivtrafiken prioriteras vid genomförandet av enskilda projekt och kommunikationsstrategier som brukaren uppfattar och tar till sig genom ändrat beteende.
TRITA-SoM 2011-10 ISSN 1654-2754
ISRN KTH/SoM/R-11-10/SE ISBN 978-91-7501-076-2 (omslagets baksida)
Nya vägar för kollektivtrafiken
Tre kommuners strategier för att fördubbla kollektivtrafiken Rapport 1/2011 (STOUT)
Behovet av övergripande strategier som styr bebyggelseutveckling och trafikplanering med kollektivtrafiken som norm är stort. Sedan 1960-talet har planeringen främjat samhällsbildningar där bilens framkomlighet prioriterats.
Syftet med denna rapport är att belysa hur kommunerna medvetet kan planera för kollektivtrafik vid utbyggnaden av nya bostadsområden, arbetsplatsområden samt service- och verksamhetsområden samt vid omvandlingen av den befintliga bebyggelsen. Det behövs en utvecklad och gemensam syn på kollektivtrafiken på samma sätt som en bred samsyn vuxit fram kring bilen resulterande i ett omfattande regelverk bekräftar och säkerställer bilens framkomlighet.
Forskningsprojektet Kollektivtrafiken i kommunernas planering tillkom mot ovanstående bakgrund. KTH Samhällsplanering och miljö beviljades medel av Vinnova, inom ramen för myndighetens program Framtidens personresor, att genomföra en studie i de tre kommunerna Karlstad, Sundsvall och Uppsala som alla arbetade med att förnya och effektivisera sin kollektivtrafik. Rapporten är resultatet av de tre kommunernas ansträngningar att under 2010-2011 förbättra samspelet mellan strategisk planering som utvecklar städerna längs stråk och i noder, managementfrågor som säkrar att kollektivtrafiken prioriteras vid genomförandet av enskilda projekt och kommunikationsstrategier som brukaren uppfattar och tar till sig genom ändrat beteende.
TRITA-SoM 2011-10 ISSN 1654-2754
ISRN KTH/SoM/R-11-10/SE ISBN 978-91-7501-076-2
Nya vägar för kollektivtrafiken
Tre kommuners strategier för att fördubbla kollektivtrafiken
Nya vägar för kollektivtrafiken
Tre kommuners strategier för att fördubbla kollektivtrafiken
Denna rapport är från Kungliga Tekniska Högskolan
Forskningsprogrammet Stadsregioner och utvecklingskraft (STOUT) Institutionen för Samhällsplanering och Miljö
Drottning Kristinas väg 30 100 44 Stockholm
© Carl-Johan Engström & Malin Hansen Omslagsbilderna
Sören Bergerland, Helén Lundahl samt ur översiktsplan 2010 Uppsala k:n
Denna rapport är från Kungliga Tekniska Högskolan
Forskningsprogrammet Stadsregioner och utvecklingskraft (STOUT) Institutionen för Samhällsplanering och Miljö
Drottning Kristinas väg 30 100 44 Stockholm
© Carl-Johan Engström & Malin Hansen Omslagsbilderna
Sören Bergerland, Helén Lundahl samt ur översiktsplan 2010 Uppsala k:n
1
Förord
Föreliggande studie har utarbetats inom ramen för forskningsprojektet Kollektivtrafiken i kommunernas planering finansierat av Vinnova (under projekttiden kallat KollKom).
Forskningsprojektet har haft som mål att samhällsplaneringen ska ha kollektivtrafiken som norm. För det ändamålet krävs systematisk kunskapsuppbyggnad både om de faktiska förutsättningarna och om de processer som leder i denna riktning. Processer där många olika aktörer är inblandade visar sig ofta svårföränderliga. Aktörerna tenderar att hålla sig till sina ’fakta’ dvs. fakta som bekräftar det egna synsättet. Med egna fakta följer mycket lätt egna prioriteringar. Det gäller både under processens gång då sektorskonflikter är vanliga och i länkningar mellan olika skeden då gjorda ställningstaganden tas över av ett handlingsinriktat genomförande business-‐as-‐usual.
Att utveckla processer som öppnar för ett faktiskt utbyte mellan aktörerna är därför en central fråga. Föreliggande studie syftar till att bidra med iakttagelser om framgångs-‐
faktorer och hinder i designen av sådana processer. Studien har följt planeringsprocesser i Karlstad, Sundsvall respektive Uppsala. Slutsatserna i rapporten lyfter erfarenheter som andra kommuner kan lära av i deras strävan att uppnå en väsentligt ökad kollektiv-‐
trafikandel.
Projektledarna för respektive process är Sören Bergerland, kollektivtrafikchef Karlstads kommun; Helén Lundahl, avdelningschef strategisk planering Sundsvalls kommun samt Jenny Kihlberg, strateg vid kommunledningskontoret Uppsala kommun. De har bildat en koordineringsgrupp som samordnat arbetet i respektive kommun. Projektet har följts av representanter för Svensk Kollektivtrafik (SK), Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt Boverket.
Studien har genomförts inom KTH, arkitektur och samhällsbyggnad, av undertecknad och doktorand Malin Hansen.
KTH Samhällsplanering och miljö i oktober 2011.
Carl-‐Johan Engström Professor
1
Förord
Föreliggande studie har utarbetats inom ramen för forskningsprojektet Kollektivtrafiken i kommunernas planering finansierat av Vinnova (under projekttiden kallat KollKom).
Forskningsprojektet har haft som mål att samhällsplaneringen ska ha kollektivtrafiken som norm. För det ändamålet krävs systematisk kunskapsuppbyggnad både om de faktiska förutsättningarna och om de processer som leder i denna riktning. Processer där många olika aktörer är inblandade visar sig ofta svårföränderliga. Aktörerna tenderar att hålla sig till sina ’fakta’ dvs. fakta som bekräftar det egna synsättet. Med egna fakta följer mycket lätt egna prioriteringar. Det gäller både under processens gång då sektorskonflikter är vanliga och i länkningar mellan olika skeden då gjorda ställningstaganden tas över av ett handlingsinriktat genomförande business-‐as-‐usual.
Att utveckla processer som öppnar för ett faktiskt utbyte mellan aktörerna är därför en central fråga. Föreliggande studie syftar till att bidra med iakttagelser om framgångs-‐
faktorer och hinder i designen av sådana processer. Studien har följt planeringsprocesser i Karlstad, Sundsvall respektive Uppsala. Slutsatserna i rapporten lyfter erfarenheter som andra kommuner kan lära av i deras strävan att uppnå en väsentligt ökad kollektiv-‐
trafikandel.
Projektledarna för respektive process är Sören Bergerland, kollektivtrafikchef Karlstads kommun; Helén Lundahl, avdelningschef strategisk planering Sundsvalls kommun samt Jenny Kihlberg, strateg vid kommunledningskontoret Uppsala kommun. De har bildat en koordineringsgrupp som samordnat arbetet i respektive kommun. Projektet har följts av representanter för Svensk Kollektivtrafik (SK), Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt Boverket.
Studien har genomförts inom KTH, arkitektur och samhällsbyggnad, av undertecknad och doktorand Malin Hansen.
KTH Samhällsplanering och miljö i oktober 2011.
Carl-‐Johan Engström Professor
2
Innehållsförteckning
Förord 1
1 Nya vägar för kollektivtrafiken 4
1.1 Bakgrund 4
1.2 Forskningsfrågeställningen 5
1.3 Fallstudiebaserad explorativ undersökning 6
1.4 Metod och avgränsningar 8
1.5 Några slutsatser från andra utvärderingar 8
2 Karlstadstråket -‐ framtidens kollektivtrafik. Exemplet Karlstad 9
2.1 Utgångspunkter 9
Det ovan beskrivna dilemmat går inte att lösa i anslutning till den produktions-‐förberedande planeringen. Istället krävs ett systemtänkande både i stadens utbyggnadsstrategier inom ramen för översiktsplaneringen och i utvecklingen av linjenäten. Samtidigt ledde denna medvetenhet till en djupare vilja att förstå och hitta nya lösningar eftersom koordineringen i de löpande
planeringsrutinerna uteblivit. 10
2.2 Insatser för att komma till rätta med bristerna 10
2.3 Fortsatt arbete mot en samlad strategi 13
2.4 Summering 16
Den egna processen 16
Vad tillförde KollKom-‐projektet? 16
3 Fördubblat resande i kollektivtrafiken. Exemplet Sundsvall 18
3.1 Utgångspunkter 18
3.2 Insatser för att komma till rätta med bristerna 19
3.3 Fortsatt arbete mot en samlad strategi 20
Den egna processen 23
Vad tillförde KollKom-‐projektet ? 24
4 Attraktiva stomlinjer och stadsstråk. Exemplet Uppsala 25
4.1 Utgångspunkter 25
4.1 Insatser för att komma till rätta med bristerna 25
4.3 Fortsatt arbete mot en samlad strategi 27
4.4 Summering 30
Den egna processen 30
Vad tillförde KollKom-‐projektet? 30
5 Analys av processerna i kommunerna 32
5.1 Tillämpning av undersökningsmodellen 32
5.2 Karlstad 33
5.2.1 Analyskategori: projektspecifika och formella förutsättningar 33 5.2.2 projektspecifika och informella förutsättningar 33 5.2.3 Analyskategori: strukturella och formella förutsättningar 34 5.2.4 Analyskategori: strukturella och informella förutsättningar 35
5.2.5 Sammanfattning (F=framgångsfaktor; H=hinder) 36
5.3 Sundsvall 36
5.3.1 Analyskategori: projektspecifika och formella förutsättningar 36 5.3.2 Analyskategori: projektspecifika och informella förutsättningar 37 5.3.3 Analyskategori: strukturella/formella förutsättningar 37 5.3.4 Analyskategori: strukturella och informella förutsättningar 37
2
Innehållsförteckning
Förord 1
1 Nya vägar för kollektivtrafiken 4
1.1 Bakgrund 4
1.2 Forskningsfrågeställningen 5
1.3 Fallstudiebaserad explorativ undersökning 6
1.4 Metod och avgränsningar 8
1.5 Några slutsatser från andra utvärderingar 8
2 Karlstadstråket -‐ framtidens kollektivtrafik. Exemplet Karlstad 9
2.1 Utgångspunkter 9
Det ovan beskrivna dilemmat går inte att lösa i anslutning till den produktions-‐förberedande planeringen. Istället krävs ett systemtänkande både i stadens utbyggnadsstrategier inom ramen för översiktsplaneringen och i utvecklingen av linjenäten. Samtidigt ledde denna medvetenhet till en djupare vilja att förstå och hitta nya lösningar eftersom koordineringen i de löpande
planeringsrutinerna uteblivit. 10
2.2 Insatser för att komma till rätta med bristerna 10
2.3 Fortsatt arbete mot en samlad strategi 13
2.4 Summering 16
Den egna processen 16
Vad tillförde KollKom-‐projektet? 16
3 Fördubblat resande i kollektivtrafiken. Exemplet Sundsvall 18
3.1 Utgångspunkter 18
3.2 Insatser för att komma till rätta med bristerna 19
3.3 Fortsatt arbete mot en samlad strategi 20
Den egna processen 23
Vad tillförde KollKom-‐projektet ? 24
4 Attraktiva stomlinjer och stadsstråk. Exemplet Uppsala 25
4.1 Utgångspunkter 25
4.1 Insatser för att komma till rätta med bristerna 25
4.3 Fortsatt arbete mot en samlad strategi 27
4.4 Summering 30
Den egna processen 30
Vad tillförde KollKom-‐projektet? 30
5 Analys av processerna i kommunerna 32
5.1 Tillämpning av undersökningsmodellen 32
5.2 Karlstad 33
5.2.1 Analyskategori: projektspecifika och formella förutsättningar 33 5.2.2 projektspecifika och informella förutsättningar 33 5.2.3 Analyskategori: strukturella och formella förutsättningar 34 5.2.4 Analyskategori: strukturella och informella förutsättningar 35
5.2.5 Sammanfattning (F=framgångsfaktor; H=hinder) 36
5.3 Sundsvall 36
5.3.1 Analyskategori: projektspecifika och formella förutsättningar 36 5.3.2 Analyskategori: projektspecifika och informella förutsättningar 37 5.3.3 Analyskategori: strukturella/formella förutsättningar 37 5.3.4 Analyskategori: strukturella och informella förutsättningar 37
3
5.3.5 Sammanfattning (F=framgångsfaktor; H=hinder) 38
5.4 Uppsala 38
5.4.1 Analyskategori: projektspecifika och formella förutsättningar 38 5.4.2 Analyskategori: projektspecifika och informella förutsättningar 39 5.4.3 Analyskategori: strukturella och formella förutsättningar 39 5.4.4 Analyskategori: strukturella och informella förutsättningar 40
5.4.5 Sammanfattning (F=framgångsfaktor; H=hinder) 40
6 Generella iakttagelser 41
Inledning 41
6.1 Analyskategori: projektspecifika och formella planeringsförutsättningar 41
6.1.1 Uppdraget 41
6.1.2 Samverkansformer 42
6.1.3 Resurser och finansiering 42
6.2 Analyskategori: projektspecifika och informella planeringsförutsättningar 42
6.2.1 Projektets uppfattade acceptans och legitimitet 42
6.2.2 Lärprocessen 42
6.3 Analyskategori: strukturella och formella planeringsförutsättningar 43
6.3.1 Stadens strukturella mönster 43
6.3.2 Lagar och regelverk 43
6.3.3 Styrdokument 43
6.3.4 Organisation 43
6.4 Analyskategori: strukturella och informella planeringsförutsättningar 44
6.4.1 Synen på trafik och stadsutveckling 44
6.4.2 Verktyg och redskap 44
6.4.3 Synen på kunskapstillväxt (FoU) 44
6.4.4 Medias roll 44
6.5 Summering av viktiga framgångsfaktorer 45
7 Avslutande reflektioner 46
7.1 Behov av en ny diskurs 46
7.2 Individ-‐ och samhällsperspektivet i planeringsprocessen 47
7.3 En ansats till modell för förändringsprocesser 48
8 Referenser 50
Referenser Karlstad 50
Skriftliga 50
Muntliga 50
Referenser Sundsvall 51
Skriftliga 51
Muntliga 51
Referenser Uppsala 51
Skriftliga källor 51
Muntliga källor 52
3
5.3.5 Sammanfattning (F=framgångsfaktor; H=hinder) 38
5.4 Uppsala 38
5.4.1 Analyskategori: projektspecifika och formella förutsättningar 38 5.4.2 Analyskategori: projektspecifika och informella förutsättningar 39 5.4.3 Analyskategori: strukturella och formella förutsättningar 39 5.4.4 Analyskategori: strukturella och informella förutsättningar 40
5.4.5 Sammanfattning (F=framgångsfaktor; H=hinder) 40
6 Generella iakttagelser 41
Inledning 41
6.1 Analyskategori: projektspecifika och formella planeringsförutsättningar 41
6.1.1 Uppdraget 41
6.1.2 Samverkansformer 42
6.1.3 Resurser och finansiering 42
6.2 Analyskategori: projektspecifika och informella planeringsförutsättningar 42
6.2.1 Projektets uppfattade acceptans och legitimitet 42
6.2.2 Lärprocessen 42
6.3 Analyskategori: strukturella och formella planeringsförutsättningar 43
6.3.1 Stadens strukturella mönster 43
6.3.2 Lagar och regelverk 43
6.3.3 Styrdokument 43
6.3.4 Organisation 43
6.4 Analyskategori: strukturella och informella planeringsförutsättningar 44
6.4.1 Synen på trafik och stadsutveckling 44
6.4.2 Verktyg och redskap 44
6.4.3 Synen på kunskapstillväxt (FoU) 44
6.4.4 Medias roll 44
6.5 Summering av viktiga framgångsfaktorer 45
7 Avslutande reflektioner 46
7.1 Behov av en ny diskurs 46
7.2 Individ-‐ och samhällsperspektivet i planeringsprocessen 47
7.3 En ansats till modell för förändringsprocesser 48
8 Referenser 50
Referenser Karlstad 50
Skriftliga 50
Muntliga 50
Referenser Sundsvall 51
Skriftliga 51
Muntliga 51
Referenser Uppsala 51
Skriftliga källor 51
Muntliga källor 52
4
1 Nya vägar för kollektivtrafiken
1.1 Bakgrund
Svensk Kollektivtrafik tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting, Trafikverket med flera tog 2009 fram en handlingsplan för att fördubbla kollektivtrafiken. Det övergripande målet för det s.k. Fördubblingsprojektet är att kollektivtrafiken ska nå ett fördubblat resande 2020 jämfört med år 2006. Handlingsplanen förbereddes genom ett tiotal delprojekt för att säkerställa att målen snabbt skulle bli ”verkstad”.
Ett av delprojekten, Kollektivtrafiken i den kommunala planeringen, undersökte förutsättningarna för hur samhällsplanering bör utformas för att göra kollektivtrafiken till norm för stadsutvecklingen. Projektet satte det tudelade målet
att hela-‐resan-‐perspektivet ska vara utgångspunkt för all trafikplanering (individperspektivet) samt
att kollektivtrafiken ska ha bäst tillgänglighet, i förhållande till bilen, till målpunkter för många människor samt bäst framkomlighet där konkurrensen om gaturummet är störst (samhällsperspektivet)
för att på så sätt möta Fördubblingsprojektets vision, Kollektivtrafiken är en självklar del i det egna resandet och för ett hållbart samhälle.
Syftet var att kommunerna medvetet ska planera för kollektivtrafik vid utbyggnaden av nya bostadsområden, arbetsplatsområden samt service-‐ och verksamhetsområden samt vid omvandlingen av den befintliga bebyggelsen. Det behövs en utvecklad och gemensam syn på kollektivtrafiken på samma sätt som en bred samsyn vuxit fram kring bilen resulterande i ett omfattande regelverk bekräftar och säkerställer bilens framkomlighet.
I det nationella handlingsprogrammet KOLL framåt 1 drogs följande slutsatser:
”Ett välfungerande regionalt kollektivtrafiksystem, som binder samman tätorternas kärnor, skapas genom en nära samverkan mellan regional utvecklingspolitik och trafik/
infrastrukturpolitik, d.v.s. mellan kommuner, regionala samverkansorgan, trafikverken, trafikhuvudmännen samt näringslivet och resenärsorganisationer. Ett välfungerande lokalt kollektivtrafiksystem i tätorter byggs genom en nära samverkan mellan stadsutvecklingspolitik och trafikpolitik, d.v.s. mellan kommunen, trafikhuvudmannen samt fastighetsägare och resenärer.”
Behovet av övergripande strategier som styr bebyggelseutveckling och trafikplanering med kollektivtrafiken som norm är stort. Sedan 1960-‐talet har planeringen främjat samhällsbildningar där bilens framkomlighet prioriterats. Det modernistiska samhällsbyggandet avsåg att lösa täthetens inbyggda miljömässiga och sociala konflikter genom funktionsseparerade bebyggelseområden2, vilket ledde till minskande eller stagnerande kollektivtrafikandelar.
1 KOLL framåt Huvudrapport, Vägverket rapport 2008:33
2 Monica Andersson, Den mångfunktionella staden kan återskapas, ur Urbaniserad värld, nya steg mot hållbara
4
1 Nya vägar för kollektivtrafiken
1.1 Bakgrund
Svensk Kollektivtrafik tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting, Trafikverket med flera tog 2009 fram en handlingsplan för att fördubbla kollektivtrafiken. Det övergripande målet för det s.k. Fördubblingsprojektet är att kollektivtrafiken ska nå ett fördubblat resande 2020 jämfört med år 2006. Handlingsplanen förbereddes genom ett tiotal delprojekt för att säkerställa att målen snabbt skulle bli ”verkstad”.
Ett av delprojekten, Kollektivtrafiken i den kommunala planeringen, undersökte förutsättningarna för hur samhällsplanering bör utformas för att göra kollektivtrafiken till norm för stadsutvecklingen. Projektet satte det tudelade målet
att hela-‐resan-‐perspektivet ska vara utgångspunkt för all trafikplanering (individperspektivet) samt
att kollektivtrafiken ska ha bäst tillgänglighet, i förhållande till bilen, till målpunkter för många människor samt bäst framkomlighet där konkurrensen om gaturummet är störst (samhällsperspektivet)
för att på så sätt möta Fördubblingsprojektets vision, Kollektivtrafiken är en självklar del i det egna resandet och för ett hållbart samhälle.
Syftet var att kommunerna medvetet ska planera för kollektivtrafik vid utbyggnaden av nya bostadsområden, arbetsplatsområden samt service-‐ och verksamhetsområden samt vid omvandlingen av den befintliga bebyggelsen. Det behövs en utvecklad och gemensam syn på kollektivtrafiken på samma sätt som en bred samsyn vuxit fram kring bilen resulterande i ett omfattande regelverk bekräftar och säkerställer bilens framkomlighet.
I det nationella handlingsprogrammet KOLL framåt 1 drogs följande slutsatser:
”Ett välfungerande regionalt kollektivtrafiksystem, som binder samman tätorternas kärnor, skapas genom en nära samverkan mellan regional utvecklingspolitik och trafik/
infrastrukturpolitik, d.v.s. mellan kommuner, regionala samverkansorgan, trafikverken, trafikhuvudmännen samt näringslivet och resenärsorganisationer. Ett välfungerande lokalt kollektivtrafiksystem i tätorter byggs genom en nära samverkan mellan stadsutvecklingspolitik och trafikpolitik, d.v.s. mellan kommunen, trafikhuvudmannen samt fastighetsägare och resenärer.”
Behovet av övergripande strategier som styr bebyggelseutveckling och trafikplanering med kollektivtrafiken som norm är stort. Sedan 1960-‐talet har planeringen främjat samhällsbildningar där bilens framkomlighet prioriterats. Det modernistiska samhällsbyggandet avsåg att lösa täthetens inbyggda miljömässiga och sociala konflikter genom funktionsseparerade bebyggelseområden2, vilket ledde till minskande eller stagnerande kollektivtrafikandelar.
1 KOLL framåt Huvudrapport, Vägverket rapport 2008:33
2 Monica Andersson, Den mångfunktionella staden kan återskapas, ur Urbaniserad värld, nya steg mot hållbara
5
Figur 1.1 Utvecklingen av antalet personkilometer sedan 1950. Källa: SIKA
De planeringsformer och föreställningar som följt av det modernistiska samhälls-‐
byggandet är fast rotade och kodifierade i lagstiftning, normer och riktlinjer.3 Det krävs därför en systematisk kunskapsuppbyggnad och tillämpning av metoder byggda på ’best practice’ om den dominerande utvecklingsmodellen ska brytas. Vi kan kalla det att ändra norm för samhällsplaneringen. Det innebär i sin tur att många aktörer måste få ny kunskap och samtidigt avläras ’gamla sanningar’ – med vetenskapliga termer krävs en ny diskurs -‐
dvs. en kommunikation mellan aktörerna byggd på nya gemensamma referensramar4 för att samspelet inte bara ska ske i utvecklingsprojekt utan också i rutinmässiga sammanhang.
1.2 Forskningsfrågeställningen
Forskningsprojektet Kollektivtrafiken i kommunernas planering (KollKom) tillkom mot ovanstående bakgrund. KTH Arkitektur och samhällsbyggnad beviljades 2009 medel av Vinnova, inom ramen för myndighetens program Framtidens personresor, att genomföra en sådan studie i de tre kommunerna Karlstad, Sundsvall och Uppsala som alla arbetade med att förnya och effektivisera sin kollektivtrafik.
Huvudfrågan i studien är hur de olika aktörerna inom den fysiska samhällsplaneringen och trafikplaneringen på kommunal nivå samt inom kollektivtrafikbranschen (både huvudmän/beställare och operatörer) kan forma sina strategier byggda på en gemensam kunskap om sambanden mellan bebyggelse-‐ och trafikutveckling. Vidare är frågan hur dessa strategier påverkas av kunskap om människors beteenden vilka leder till en faktisk övergång till kollektivtrafik. Således hur ett samhälls-‐ och individperspektiv samtidigt behöver upprätthållas för att uppnå en fördubbling av kollektivtrafiken.
Studien skulle dels lyfta fram kunskapsläget (KTH STOUTrapport 2/2011) Nya vägar för kollektivtrafiken – kunskapsöversikt, av civ.ing. Sven-‐Allan Bjerkemo), dels visa på
städer, Antologi från Global Utmaning, 2011, www.globalutmaning.se
3 Per Lundin, Bilsamhället: ideologi, expertis och regelskapande i efterkrigstidens Sverige, Stockholms förlag, 2008
4 M. Winther-‐Jørgensen & L. Phillips; Diskursanalys som teori och metod; Lund Studentlitteratur, 2000
5
Figur 1.1 Utvecklingen av antalet personkilometer sedan 1950. Källa: SIKA
De planeringsformer och föreställningar som följt av det modernistiska samhälls-‐
byggandet är fast rotade och kodifierade i lagstiftning, normer och riktlinjer.3 Det krävs därför en systematisk kunskapsuppbyggnad och tillämpning av metoder byggda på ’best practice’ om den dominerande utvecklingsmodellen ska brytas. Vi kan kalla det att ändra norm för samhällsplaneringen. Det innebär i sin tur att många aktörer måste få ny kunskap och samtidigt avläras ’gamla sanningar’ – med vetenskapliga termer krävs en ny diskurs -‐
dvs. en kommunikation mellan aktörerna byggd på nya gemensamma referensramar4 för att samspelet inte bara ska ske i utvecklingsprojekt utan också i rutinmässiga sammanhang.
1.2 Forskningsfrågeställningen
Forskningsprojektet Kollektivtrafiken i kommunernas planering (KollKom) tillkom mot ovanstående bakgrund. KTH Arkitektur och samhällsbyggnad beviljades 2009 medel av Vinnova, inom ramen för myndighetens program Framtidens personresor, att genomföra en sådan studie i de tre kommunerna Karlstad, Sundsvall och Uppsala som alla arbetade med att förnya och effektivisera sin kollektivtrafik.
Huvudfrågan i studien är hur de olika aktörerna inom den fysiska samhällsplaneringen och trafikplaneringen på kommunal nivå samt inom kollektivtrafikbranschen (både huvudmän/beställare och operatörer) kan forma sina strategier byggda på en gemensam kunskap om sambanden mellan bebyggelse-‐ och trafikutveckling. Vidare är frågan hur dessa strategier påverkas av kunskap om människors beteenden vilka leder till en faktisk övergång till kollektivtrafik. Således hur ett samhälls-‐ och individperspektiv samtidigt behöver upprätthållas för att uppnå en fördubbling av kollektivtrafiken.
Studien skulle dels lyfta fram kunskapsläget (KTH STOUTrapport 2/2011) Nya vägar för kollektivtrafiken – kunskapsöversikt, av civ.ing. Sven-‐Allan Bjerkemo), dels visa på
städer, Antologi från Global Utmaning, 2011, www.globalutmaning.se
3 Per Lundin, Bilsamhället: ideologi, expertis och regelskapande i efterkrigstidens Sverige, Stockholms förlag, 2008
4 M. Winther-‐Jørgensen & L. Phillips; Diskursanalys som teori och metod; Lund Studentlitteratur, 2000
6
framgångsfaktorer och hinder i processen baserade på en fallstudiebaserad explorativ undersökning utvecklad inom ramen för projektet Den Goda Staden5 -‐ denna rapport.
De medverkande kommunerna var överens om att arbeta inom följande områden:
1. att utveckla strukturbildande kollektivtrafik (stråk, noder, tillgänglighet) som skapar bättre framkomlighet, ökat kundunderlag och stärkt konkurrenskraft för kollektivtrafiken
2. att utveckla managementfrågor som säkrar att kollektivtrafiken prioriteras vid genomförandet av enskilda projekt (detaljplaner, bygglov) och att beslut kring trafikering, parkeringspolitik etc. fullföljer prioriteringsprinciperna.
3. att utveckla för kollektivtrafiken goda argument och kommunikationsstrategier som brukaren uppfattar och tar till sig genom ändrat beteende. Erfarenheter av Hållbart-‐
resande projekt kopplas till de ändringar av trafikutbud och framkomlighet som uppnås genom punkterna 1 och 2 ovan i respektive stad.
Studien har följt hur dessa tre perspektiv ömsesidigt kan påverka varandra – m.a.o. en metodutveckling som prövar former för att utveckla sambanden mellan de tre perspektiven ovan.
1.3 Fallstudiebaserad explorativ undersökning
Studien har skett utifrån processer i respektive kommun genom en metod som utvecklats vid KTH vid utvärderingen av Den Goda Staden. Fallstudier har visat sig vara en lämplig metod där det finns erkända svårigheter att urskilja det generella problemet från det lokala sammanhanget och där samspelet mellan aktör och struktur handlar om att utforska individuellt beteende i ett institutionellt sammanhang6. Fokus ligger på att bidra till en fördjupad förståelse kring samordningsproblematiken inom transport-‐ och stadsplaneringen och vilken roll kommunikativa processer kan ha i hanteringen av denna problematik. Metoden är både iakttagande och påverkande genom att dels löpande följa och analysera pågående processer, dels kontinuerligt ge input till de följda lokala processerna genom korrigeringssignaler till de deltagande aktörerna.
Samhällsplaneringens syfte är att förbereda samhället för en framtida utveckling. De beslut som behöver fattas får samtidigt varaktiga konsekvenser. Effekterna av tidigare beslut är således en viktig förutsättning, vilket skapar ett starkt kontextberoende för ett projekt.
Många förutsättningar är specifika för varje enskilt projekt, aktörsuppsättning, platsbundna fysiska förutsättningar etc. Samtidigt ingår varje projekt i ett vidare sammanhang, vilket gör att projektet även är beroende av förutsättningar utanför projektet
5 Patrik Tornberg, Trafik-‐ och stadsplanering en integrerad process? KTH 2009 inom ramen för www.trafikverket.se/dengodastaden
6 Case Studies of Planners at Work, Fischler Journal of Planning Literature 2000
6
framgångsfaktorer och hinder i processen baserade på en fallstudiebaserad explorativ undersökning utvecklad inom ramen för projektet Den Goda Staden5 -‐ denna rapport.
De medverkande kommunerna var överens om att arbeta inom följande områden:
1. att utveckla strukturbildande kollektivtrafik (stråk, noder, tillgänglighet) som skapar bättre framkomlighet, ökat kundunderlag och stärkt konkurrenskraft för kollektivtrafiken
2. att utveckla managementfrågor som säkrar att kollektivtrafiken prioriteras vid genomförandet av enskilda projekt (detaljplaner, bygglov) och att beslut kring trafikering, parkeringspolitik etc. fullföljer prioriteringsprinciperna.
3. att utveckla för kollektivtrafiken goda argument och kommunikationsstrategier som brukaren uppfattar och tar till sig genom ändrat beteende. Erfarenheter av Hållbart-‐
resande projekt kopplas till de ändringar av trafikutbud och framkomlighet som uppnås genom punkterna 1 och 2 ovan i respektive stad.
Studien har följt hur dessa tre perspektiv ömsesidigt kan påverka varandra – m.a.o. en metodutveckling som prövar former för att utveckla sambanden mellan de tre perspektiven ovan.
1.3 Fallstudiebaserad explorativ undersökning
Studien har skett utifrån processer i respektive kommun genom en metod som utvecklats vid KTH vid utvärderingen av Den Goda Staden. Fallstudier har visat sig vara en lämplig metod där det finns erkända svårigheter att urskilja det generella problemet från det lokala sammanhanget och där samspelet mellan aktör och struktur handlar om att utforska individuellt beteende i ett institutionellt sammanhang6. Fokus ligger på att bidra till en fördjupad förståelse kring samordningsproblematiken inom transport-‐ och stadsplaneringen och vilken roll kommunikativa processer kan ha i hanteringen av denna problematik. Metoden är både iakttagande och påverkande genom att dels löpande följa och analysera pågående processer, dels kontinuerligt ge input till de följda lokala processerna genom korrigeringssignaler till de deltagande aktörerna.
Samhällsplaneringens syfte är att förbereda samhället för en framtida utveckling. De beslut som behöver fattas får samtidigt varaktiga konsekvenser. Effekterna av tidigare beslut är således en viktig förutsättning, vilket skapar ett starkt kontextberoende för ett projekt.
Många förutsättningar är specifika för varje enskilt projekt, aktörsuppsättning, platsbundna fysiska förutsättningar etc. Samtidigt ingår varje projekt i ett vidare sammanhang, vilket gör att projektet även är beroende av förutsättningar utanför projektet
5 Patrik Tornberg, Trafik-‐ och stadsplanering en integrerad process? KTH 2009 inom ramen för www.trafikverket.se/dengodastaden
6 Case Studies of Planners at Work, Fischler Journal of Planning Literature 2000
7
t.ex. lagstiftning, yrkeskodex, konjunktur, opinionsläge i stort etc. Ett beslut kan därför inte fattas enbart utifrån beslutsfattarens mål.
Figur 1.2 Förutsättningar för en samordnad planering enligt utvärderingsstudien till Den Goda Staden7 Figurförklaring. Figur 1.2 redovisar en modell för att analysera och utvärdera specifika fall.
− I det övre vänstra fältet fångas det formella planuppdraget och de platsspecifika förutsättningarna.
− I det nedre vänstra fältet återfinns lagstiftning och normuppsättningar.
− I det övre högra fältet skildras individuella förutsättningar, skilda tolkningar av uppdraget och därav följande konflikter.
− I det nedre högra fältet återfinns organisationskultur och skilda perspektiv som olika yrkesgrupper lärt in under studietid och kodifierat till fackkunskap.
Modellen öppnar för att förutsättningar och synsätt får ifrågasättas som del av den fortsatta processen – utan att detta tolkas i traditionella maktrelationer eller problemformuleringsprivilegier. Sammantaget ger modellen förutsättningar att skapa en lärande process i det enskilda fallet men också generellt utifrån de slutsatser som kan dras av likheter och olikheter i de studerade processerna. Erfarenheterna från Den goda staden är att detta framgångsrikt kan ske i gemensamma processer.
7 Cars, Tornberg, KTH, En samordnad planering av städer och transportsystem, Vägverket rapport 2008:52
7
t.ex. lagstiftning, yrkeskodex, konjunktur, opinionsläge i stort etc. Ett beslut kan därför inte fattas enbart utifrån beslutsfattarens mål.
Figur 1.2 Förutsättningar för en samordnad planering enligt utvärderingsstudien till Den Goda Staden7 Figurförklaring. Figur 1.2 redovisar en modell för att analysera och utvärdera specifika fall.
− I det övre vänstra fältet fångas det formella planuppdraget och de platsspecifika förutsättningarna.
− I det nedre vänstra fältet återfinns lagstiftning och normuppsättningar.
− I det övre högra fältet skildras individuella förutsättningar, skilda tolkningar av uppdraget och därav följande konflikter.
− I det nedre högra fältet återfinns organisationskultur och skilda perspektiv som olika yrkesgrupper lärt in under studietid och kodifierat till fackkunskap.
Modellen öppnar för att förutsättningar och synsätt får ifrågasättas som del av den fortsatta processen – utan att detta tolkas i traditionella maktrelationer eller problemformuleringsprivilegier. Sammantaget ger modellen förutsättningar att skapa en lärande process i det enskilda fallet men också generellt utifrån de slutsatser som kan dras av likheter och olikheter i de studerade processerna. Erfarenheterna från Den goda staden är att detta framgångsrikt kan ske i gemensamma processer.
7 Cars, Tornberg, KTH, En samordnad planering av städer och transportsystem, Vägverket rapport 2008:52
8
1.4 Metod och avgränsningar
Det viktigaste arbetet i denna fallstudiebaserade och explorativa studie är mötet med praktiken, d.v.s. deltagande observationer i samband med möten och seminarier samt de djupintervjuer som genomförts med olika aktörer på plats eller per telefon.
Kunskapsöversikten och utbytet av erfarenheter mellan de tre deltagande kommunerna är en del i en lärprocess mellan de ingående aktörerna som också analyserades i utvärderingen. Det har skett genom ett formaliserat utbyte mellan aktörerna i form av gemensamma seminarier. Seminarierna har letts av KTH där både kunskapsöversikten om utveckling inom kollektivtrafiken och metodutveckling inom planeringsprocessen presenterats.
Ett drygt tjugotal personer har intervjuats. Ibland har frågor som tagits upp varit av sådan karaktär att uppgiftslämnaren önskat få vara anonym. Anonymitet har med andra ord krävts för att få genomföra intervjun. Inga personer är därför namngivna. Vidare har mötesanteckningar förts vid de tillfällen projektets koordinerings-‐ respektive referensgrupp haft möten samt då seminarier som genomförts vid tre tillfällen. Vid sidan av observationer och intervjuer som varit underlag för denna rapport har skriftliga källor från respektive kommun använts, det gäller beslutsprotokoll och planeringsdokument.
Även medias spegling har inhämtats – främst i form av dagstidnings-‐ och fackpressartiklar hämtade från internet. Materialinsamling och intervjuer omfattar perioden januari 2010 – april 2011.
1.5 Några slutsatser från andra utvärderingar
Projektarbete väcker frågor vid utvärderingen om i vilken utsträckning som erfarenheter från pilotprojekt och planeringsprocesser får effekter efter att projektet avslutats. Med andra ord hur får sådana projekt långsiktiga effekter? Två slutsatser från projektet Den Goda Staden8 framstår som centrala.
Dels är aktörerna i projektet de främsta bärarna av den nya kunskapen. När de går in i nya processer sprids erfarenheterna vidare – som ringar på vattnet. Dels är goda exempel inte bara det som gått bra utan också de problem och hinder som aktörerna mött.
Liknande slutsatser återfinns också i andra utvärderingar, t.ex. utvärdering av programmet Uthållig kommun9. Dessa slutsatser har använts i arbetet med KollKom-‐studien. Stor vikt har därför lagts på framgångsfaktorer och hinder i avsnitt 5 samt på generella iakttagelser i avsnitt 6.
8 Malin Hansen o Göran Cars, Helhetsperspektiv i sikte. Att synliggöra förutsättningar för samordnad planering, Trafikverket 2010:125
9 Utvärdering av programmet Uthållig kommun. Hur programmet fungerat och hur erfarenheter kan spridas till andra kommuner, Statens energimyndighet, ER 2007 03
8
1.4 Metod och avgränsningar
Det viktigaste arbetet i denna fallstudiebaserade och explorativa studie är mötet med praktiken, d.v.s. deltagande observationer i samband med möten och seminarier samt de djupintervjuer som genomförts med olika aktörer på plats eller per telefon.
Kunskapsöversikten och utbytet av erfarenheter mellan de tre deltagande kommunerna är en del i en lärprocess mellan de ingående aktörerna som också analyserades i utvärderingen. Det har skett genom ett formaliserat utbyte mellan aktörerna i form av gemensamma seminarier. Seminarierna har letts av KTH där både kunskapsöversikten om utveckling inom kollektivtrafiken och metodutveckling inom planeringsprocessen presenterats.
Ett drygt tjugotal personer har intervjuats. Ibland har frågor som tagits upp varit av sådan karaktär att uppgiftslämnaren önskat få vara anonym. Anonymitet har med andra ord krävts för att få genomföra intervjun. Inga personer är därför namngivna. Vidare har mötesanteckningar förts vid de tillfällen projektets koordinerings-‐ respektive referensgrupp haft möten samt då seminarier som genomförts vid tre tillfällen. Vid sidan av observationer och intervjuer som varit underlag för denna rapport har skriftliga källor från respektive kommun använts, det gäller beslutsprotokoll och planeringsdokument.
Även medias spegling har inhämtats – främst i form av dagstidnings-‐ och fackpressartiklar hämtade från internet. Materialinsamling och intervjuer omfattar perioden januari 2010 – april 2011.
1.5 Några slutsatser från andra utvärderingar
Projektarbete väcker frågor vid utvärderingen om i vilken utsträckning som erfarenheter från pilotprojekt och planeringsprocesser får effekter efter att projektet avslutats. Med andra ord hur får sådana projekt långsiktiga effekter? Två slutsatser från projektet Den Goda Staden8 framstår som centrala.
Dels är aktörerna i projektet de främsta bärarna av den nya kunskapen. När de går in i nya processer sprids erfarenheterna vidare – som ringar på vattnet. Dels är goda exempel inte bara det som gått bra utan också de problem och hinder som aktörerna mött.
Liknande slutsatser återfinns också i andra utvärderingar, t.ex. utvärdering av programmet Uthållig kommun9. Dessa slutsatser har använts i arbetet med KollKom-‐studien. Stor vikt har därför lagts på framgångsfaktorer och hinder i avsnitt 5 samt på generella iakttagelser i avsnitt 6.
8 Malin Hansen o Göran Cars, Helhetsperspektiv i sikte. Att synliggöra förutsättningar för samordnad planering, Trafikverket 2010:125
9 Utvärdering av programmet Uthållig kommun. Hur programmet fungerat och hur erfarenheter kan spridas till andra kommuner, Statens energimyndighet, ER 2007 03
