Mittuniversitetet/Östersund
Institutionen för samhällsvetenskap
Coca yes, cocain no!
En fallstudie om koka-kokainpolitiken
med social kontroll i Bolivia
2006-2011
C-uppsats i statsvetenskap Mittuniversitetet/Östersund Vårterminen 2013
Abstract
Innehållsförteckning
1.
Inledning ... 5
1.1. Forskningsproblemet ... 5
1.2. Syfte ... 5
1.3. Frågeställningar ... 6
1.4. Metod och material ... 6
2.
Teori ... 8
2.1. Tre tidigare teoribildningar ... 8
2.1.1. Allmänningens tragedi (The tragedy of the commons) ... 8
2.1.2. Fångarnas dilemma (The prisoner´s dilemma game) ... 9
2.1.3. Det kollektiva handlandets logik (The logic of collective action) ... 9
2.2. Principer som främjar stabila CPR-institutioner ... 10
2.3. Ramverk för analys av CPR-institutioner... 11
2.3.1. Självorganisation och relation till myndigheter och externa aktörer ... 13
2.4. Socialt kapital ... 14
2.5. Är Ostroms teoribildning användbart för att analysera CYCN-policyn? ... 15
3.
Empiri ... 16
3.1. Bakgrund till nuvarande CYCN-policy ... 16
3.2. Tidigare forskning ... 19 3.3. CYCN-systemet ... 20 3.3.1. Odling ... 21 3.3.2. Råvaruhandel... 27 3.3.3. Detaljhandel ... 29 3.3.4. Konsumtion/Produktion ... 29
4.
Analys ... 32
4.1. Chapare och Yungas som CPR-system ... 32
4.2. Ostroms principer för stabila CPR-institutioner tillämpade på kokaodling i Chapare .. 33
4.3. Institutionella val utifrån Ostroms ramverk ... 37
4.4. Socialt kapital ... 40
4.5. Analys av det empiriska stödet för CYCN-politiken ... 42
4.5.1. Odling ... 43
4.5.2. Råvaruhandel... 43
4.5.3. Narkotikabekämpning ... 44
5.
Slutsatser och diskussion ... 45
5.1. Kvalitativa aspekter på studien ... 45
5.1.1. Källkritik ... 45
5.1.2. Validitet ... 46
5.1.3. Reliabilitet ... 46
5.2. Sammanfattande diskussion och slutsatser ... 46
5.2.1. Frågor för fortsatt forskning ... 46
5.2.2. Slutsatser utifrån syfte och frågeställningar ... 46
6.
Referenser ... 48
7.
Bilagor ... 50
7.1. Karta Bolivia, med kokaodlingsområdena Chapare, Yungas och Apolo. ... 50
Figurförteckning
Figur 1. Fångarnas dilemma... 9 Figur 2 Ostroms principer för stabila CPR-institutioner, direkt citerat från Ostrom 2009, s 139.
... 11 Figur 3. Det individuella valets inre värld. Ostrom 2009, s 73 ... 12 Figur 4. Sammanfattning av de variabler som påverkar det institutionella valet. Ostrom 2009, s
267 ... 13 Figur 5. Externa situationella variabler som påverkar interna variabler i Ostroms modell för
institutionella val (fig. 5), Ostrom 2009, s 271 ff ... 13 Figur 6. Former av socialt kapital, tillit och deras koppling till kollektivt handlande. Ostrom &
Ahn, s xvii. ... 14 Figur 7. Processmodell CYCN-systemet ... 21 Figur 8. Odling av koka 2006-2011 (ha). Källa: UNODC 2012 ... 21 Figur 9. Relativ förändring av areal med kokaodling, indexerad med 2006 som basår. Källa
UNODC 2012 ... 22 Figur 10. Total areal kokaodling och utrotning av koka i ha 1995-2011 i Bolivia. Källa: UNODC
2012, US-GOV ... 23 Figur 11. Kokaodling i ha, i de tre områdena Yungas, Chapare och Apolo 2003-2011. Källa:
UNODC 2012 ... 24 Figur 12. Mängd koka och dess värde på den officiella och informella marknaden 2006 och
2011. Källa: UNODC 2007, 2012 ... 27 Figur 13. Andel av mängden producerad koka som säljs till den officiella- (blå) och informella-
(röd) marknaden 2006 och 2011. Källa: UNODC 2007, 2012) ... 28 Figur 14. Beslagtagen kokainbas och kokain i Bolivia i kg, 1997-2011. Källa: UNODC 2012... 31 Figur 15. Förstörda anläggningar kopplade till narkotikaproduktion 1997-2011. Källa: UNODC
2012 ... 31 Figur 16. Uppskattad kokainproduktion i ton. Källa US-GOV ... 32 Figur 17. Sammanfattning av i vilken mån Chapare-systemet uppfyller Ostroms principer för
1. Inledning
1.1. Forskningsproblemet
Utvecklingen av koka-kokain politiken i Bolivia från 2006 och framåt under Evo Morales och MAS-partiets (Movimiento al Socialismo) ledning är kontexten för denna studie. Kokafrågan var en av orsakerna till Morales valseger 2005 och MAS grund är att vara det politiska verktyget för Chapares (Tropico de Cochabamba) kokaodlare.1 Samtidigt är det främst kokan från Chapare som går till kokain-produktion. Maktskiftet innebar också en brytning med USA´s dominans generellt över Bolivias politik vilket också omfattar kokapolitiken. Den nya
kokapolitiken under Morales benämns social kontroll och har sin grund kring rätten att odla en
cato2
Den tidigare USA-ledda politiken gick ut på att utrota kokan från Chapare och därmed eliminera flödet av koka till kokainproduktion. Den nya politiken under Morales lyfter medvetet skillnaden mellan koka och kokain och driver linjen att det traditionella bruket av koka är en rättighet för det Bolivianska folket. Politiken kan sammanfattas i den devis som ofta används: Coca yes, cocain no (CYCN).
koka enligt den överenskommelse som slöts mellan kokaodlarna i Chapare och president Mesa 2004 innan Morales makttillträde.
Kokan kan ses som en naturresurs som har ett legalt och till stora delar oproblematisk användande. Men ju större mängd koka som går till kokainproduktion ju större är risken för odlarna att det blir negativa reaktioner i form av kokautrotning ofta åtföljda av våld och konflikter. Den bolivianska CYCN-policyn med social kontroll har därmed likheter men också skillnader med det som brukar kallas allmänningens dilemma och som Elinor Ostrom utvecklat en teoribildning kring. Ostrom använder benämningen CPR: Common Pool Resource för ett sådant resurssystem där en begränsad resurs skall nyttjas gemensamt av många
appropriatörer och där ett för stort uttag långsiktigt riskera resursflödet från systemet. Ostrom har i sin fortsatta forskning också bidragit i teoribildningen kring socialt kapital och
CPR-forskningen kan ses som en del i den forskningstraditionen.
1.2. Syfte
Studiens syfte är dels att pröva om Ostroms teoribildning kring CPR-system och socialt kapital är tillämpbar på CYCN-policyn och i så fall utifrån teoribildningen analysera CYCN-systemet.
Syftet är också att resultatet skall kunna vara användbart i en fortsatt utveckling av CYCN-policyn och för fortsatt forskning.
1.3. Frågeställningar
Studiens konkreta forskningsfrågor är:
1. Hur ser en processmodell ut för hela CYCN-systemet?
2. Vilka slutsatser kan dras av CYCN-policyn med social kontroll utifrån en analys som utgår från Ostroms teoribildning kring CPR-system och socialt kapital?
3. Vilket empiriskt stöd finns det för CYCN-policyn?
1.4. Metod och material
Metod för att kunna besvara de tre forskningsfrågorna är dels litteraturstudier som kopplar både till teori-delen och CYCN-systemet samt intervjuer på plats i Bolivia. Empiriskt stöd för resultatet av den förda politiken hämtas från UNODC´s (United Nations Office on Drugs and Crime) årliga rapporter samt från USAs regering (US-GOV).
Genomförandet av intervjuer i Bolivia komplicerades av avstånd och språk. De faktiska omständigheterna innebar också att intervjuerna genomfördes vid besök i Bolivia i slutet av 2012 alltså innan studien påbörjades. Detta innebar att arbetet med teoridelen inte var påbörjat, vilket skulle varit önskvärt. Å andra sidan innebar tidpunkten att det fanns ett stort empiriskt material redan från början i processen kring studien. Urvalet till intervjuerna är gjort strategiskt för att få en så heltäckande bild som möjligt med en bredd av aktörer med olika perspektiv. Urvalet har också delvis styrts av vad som var praktiskt möjligt utifrån tillgång till tid, kontakter och resurser(t ex tolk). Sammanlagt har 9 personer intervjuats:
P1: Kokaodlare från Chapare, ordförande i ett lokalt kokaodlar-syndikat och anställd av kontrollmyndighet för att ha tillsyn över kokaodling.
P2: Kokaodlare från Chapare, som är kritisk till delar av den aktuella politiken. P3: Tjänsteman på den statliga kokamarkanden i Sacaba.
P4: Opinionspolitiker för partiet MNR, kritisk till den aktuella politiken. P5: Tjänsteman på EU-delegationen med ansvar för koka-kokainfrågan.
P6: Tjänsteman på EU-delegationen kopplad till programmet PACS (Programa de Apoyo al control social a la producción de la hoja de coca).
P8: Funktionär vid intresseorganisation för kokaförsäljare. P9: Taxichaufför i Chapare.
Intervjuerna med P5 och P6 skedde på engelska, övrig på spanska med tolk. Samtliga intervjuer filmades (utan P3, där anteckningar fördes) och transkriberades i efterhand. Intervjumallen bestod av semistrukturerade frågor som varierade beroende på
intervjupersonens funktion.
Studien är en fallstudie, den tangerar delvis Singel oucome studie men kan bäst kategoriseras som Crucial Case (Least Likely) enligt Gerrings typologi.3 Det aktuella fallet skall alltså ses som ett fall av Ostroms teoribildning. Att den ses som crucial beror på att den legala användningen av koka blir en tillämning av gemensamt nyttjande av en naturresurs, vilket är ett antagande som måste prövas då det till viss del avviker från de fall som Ostrom byggt sin teoribildning på. Anledningen till att studien tangerar Singel outcome studie är att det primära syftet inte är att pröva Ostroms teoribildning och generalisera resultatet till teoribildningen, utan att just fokusera på det aktuella fallet för att utveckla en modell för att analysera hela CYCN-systemet med syfte att resultatet skall kunna användas för att utveckla det undersökta systemet. En eventuell generalisering av resultatet till Ostroms teoribildning blir därför en bieffekt. Men den ingår i studiens upplägg.
För att kunna besvara forskningsfrågorna behöver också andra viktiga statsvetenskapliga perspektiv på den Bolivianska CYCN-policyn beröras. Detta är för att ge en bakgrundsbild och för att kunna sätta in forskningsfrågorna i sin kontext, men de kommer inte leda till någon analys eller slutsatser. Dessa perspektiv är:
• Kokainpolitiken och kokainproduktionsutvecklingen i samtliga kokainproducerade länder(Bolivia, Peru och Colombia).
• Nationalisering av resurser och processer i Bolivia och ett självständigare
förhållningssätt till USA, multinationella företag och internationella institutioner. • Den internationella narkotikapolitiska debatten.
• Ursprungsbefolkningens ökade politiska makt och självkänsla i Bolivia.
Analysen avgränsas till tiden 2006-2011. Intervjuer avgränsas också genom att
intervjupersonerna har en nationell bas eller är kopplade till Chapare. Yungas utlämnas, dels av resurs skäl och dels för att kokainproblematiken främst är kopplad till Chapare.
2. Teori
Nobelpristagaren och statsvetaren Elinor Ostroms bok Governing the Commons, The Evolution
of Institutions for Collective Action (Allmänningnen som samhällsinstitution)är en av
statsvetenskapens klassiker45. I boken beskriver Ostrom ett ramverk för teoribildning kring gemensamt nyttjande av resursersystem, common pool rescources (CPR).
Ostrom definierar CPR som ”… ett naturligt eller människoskapat resurssystem som är så stort att det blir dyrbart (men inte omöjligt) att hindra potentiella förmånstagare från att erhålla de fördelar som följer av att det nyttjas.”6 Vanliga CPR är fiskevatten, bevattningssystem och betesmarker, men kan också vara t ex broar och parkeringsgarage. Stora globala system som hav och globala naturresurser kan också ses som CPR.
Individer som nyttjar (appropierar) de resursenheter som resurssystemet producerar benämner Ostrom som appropriatörer.
2.1. Tre tidigare teoribildningar
Ostroms teoribildning sker i kontrast till tre tidigare teoribildningar kring gemensamt
nyttjande av begränsade naturresurser och kollektivt handlande som hade skapat en negativ bild av gemensamt ansvarstagande och nyttjande. Ostrom lyfter i sin forskning fram det gemensamma ansvarstagande som ett alternativ.7
2.1.1. Allmänningens tragedi (The tragedy of the commons)
Tanken kring allmänningens tragedi lyftes av Garret Hardin8
4 Ostrom, Elinor, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, (New York: Cambridge University Press, 1990)
. Teorin är pessimistisk och menar att då många individer skall bruka en gemensam begränsad resurs så kommer det långsiktigt
5 Ostrom, Elinor, Allmänningen som samhällsinstitution, (Lund: Arkiv förlag, 2009) 6 Ostrom 2009, s 64f, 90f, 199
7 Ibid s 1
inte fungera eftersom individerna som nyttjar resursen i första hand ser till att maximera sitt egna kortsiktiga egenintresse, vilket gör alla till långsiktiga förlorare. Det kan t ex handla om en gemensam betesmark som flera bönder skall nyttja. För att maximera egenvinsten låter t ex den enskilde bonden fler djur beta än vad allmänningen tål, det leder till att betesmarken kollapsar och alla blir förlorare.
Även om uttrycket allmänningens tragedi kopplas till Hardin har problematiken redan lyfts hos t ex Aristoteles och Hobbes. Allmänningens tragedi har inte bara använts för att beskriva mindre avgränsade allmänningar utan också tillämpats på t ex överbefolkning, miljöförstöring, offentlig sektor och urban brottslighet. Teorin ligger som grund för misstron att problem kan lösas gemensamt. De alternativ som då istället lyfts är staten eller privatisering.9
2.1.2. Fångarnas dilemma (The prisoner´s dilemma game)
Hardins allmänningens tragedi är ett exempel på ett fångarnas dilemma spel inom spelteorin. En central del i spelteori är deltagarnas förväntan på de andras agerande. Metaforen fångarnas dilemma uppstod på 50-talet ur en förmodad påhittad historia. En polischef har två fångar som misstänks för att gemensamt ha genomfört ett allvarligt brott men det saknas bevis eller
erkännande. Bovarna placeras därför i var sin cell isolerade från varandra och får erbjudande enligt tabellen.
A håller tyst A vittnar B håller tyst Båda får ett mycket
förkortat straff A friges, B långt straff B vittnar B friges, A långt straff Båda får ett förkortat straff
Figur 1. Fångarnas dilemma
Både A och B skulle tjäna på är att vara lojala mot varandra och vara tysta. Men eftersom A är rädd att B skall ange A och därmed gå fri medan A får ta på sig hela skulden så gör det att A vittnar. Rädslan för den sämsta utgången och bristen på tillit driver dem till den negativa jämvikten. Det finns olika varianter av fångarnas dilemma, denna variant gäller givet att det är en händelse som inte upprepas.1011
2.1.3. Det kollektiva handlandets logik (The logic of collective action)
Mancur Olson lyfter i teorin om det kollektiva handlandets logik att den som inte kan exkluderas från att ta del av vinsterna av kollektivt skapade resurser kommer ha ett litet
9 Ostrom 2009 s 2f
intresse att själv bidra. Teorin tillämpas t ex på individens vilja att bidra till fackföreningars arbete.12
Indeed, unless the number of individuals in a group is quite small, or unless there is coercion or some other special device to make individuals act in their common interest, rational self-interested individuals will not act to achieve their common or group interests.
Olson skriver i inledningen av sin bok:
13
Ostrom menar att teorierna inte är fel men att de förutsätter vissa premisser för att de skall stämma t ex att det är stora system, ingen kommunikation, ingen uppmärksamhet på de samlade effekterna och stora kostnader för att förändra strukturerna för den aktuella
situationen. Ostrom menar att i ett system där deltagarna under en längre tid kommunicerar med varandra byggs det upp ett socialt kapital som gör att appropriatörerna kan börja lita på varandra.14
2.2. Principer som främjar stabila CPR-institutioner
Ostrom har i sin forskning studerat olika CPR-system i olika kontinenter som haft en stabil funktion över lång tid (många gånger under århundraden) och lyfter därmed fram ett
empiriskt stöd för ett alternativt synsätt jämfört med de tre tidigare modellernas pessimistiska syn på kollektivt handlande. Ostrom menar att det finns en möjlighet att lösa allmänningens dilemma genom att de som nyttjar systemet själva tar ansvar och bygger upp de institutioner15 som krävs.
Ostrom har i sin forskning funnit åtta olika principer (se fig. 2) för hur CPR-system är utformade som verkar främja stabila institutioner i CPR-system (Princip 8 gäller större CPR med flera nivåer). De åtta principerna kan ses som oberoende variabler på ordinalskalenivå som Ostrom värderar som antingen JA, SVAGA eller NEJ. Dessa variabler påverkar den beroende variabeln ”institutionell prestation” som i Ostroms analys också är på
ordinalskalenivå och kan anta värdena ROBUST, BRÄCKLIG och MISSLYCKANDE.16
12 Rothstein s 29
13 Olson, Mancur The Logic of collective action, Public goods and the theory of groups (London: Harvard University press, 1971) s 2
14 Ostrom 2009, s 254
15 Definition av institution enligt Ostrom: ”kan definieras som den samling arbetsregler som används för att bestämma vem som har rätt att fatta beslut på ett visst område, vilka handlingar som är tillåtna eller som måste förhindras, vilka aggregeringsregler som ska användas, vilka procedurer som måste följas, vilken information som måste tillhandahållas, och vilka ersättningar som ska ges till individerna beroende på deras handlingar” Ostrom 2009, s 90 f
Principer Ostroms förklaring
1. Klart definierade
gränser ”Individer eller hushåll som har rätt att ta ut resursenheter från den gemensamma resurspoolen måste vara klart definierade, liksom också gränserna för själva resurspoolen.”
2. Kongruens mellan reglerna för
appropriering och tillhandahållande och de lokala förhållandena
”Approprieringsreglerna som begränsar tiden, platsen, tekniken och/eller mängden för resursenheterna relateras till de lokala förhållandena och till de regler för tillhandahållande som gäller arbetskraft, material och/eller pengar.”
3. System för kollektiva
val ”De flesta som påverkas av de operationella reglerna kan delta i arbetet med att modifiera reglerna.”
4. Övervakning ”Övervakare som aktivt granskar CPR-förhållandena och appropriatörernas beteende är redovisningsskyldiga inför appropriatörerna eller är själva appropriatörer.”
5. Graderade sanktioner ”Mot appropriatörerna som bryter mot de operationella reglerna kommer sannolikt graderade sanktioner (beroende på allvaret i förseelsen och i vilket sammanhang den begås) att utdömas av andra appropriatörer, av tjänstemän som ansvarar inför dessa appropriatörer eller av båda.”
6. Mekanismer för
konfliktlösning ”Appropriatörer och deras tjänstemän har snabb tillgång till billiga lokala arenor där de kan lösa konflikter mellan appropriatörer eller mellan appropriatörer och tjänstemän.”
7. Minimalt erkännande av rätten att organisera sig
”Appropriatörernas rätt att utforma sina egna institutioner ifrågasätts inte av externa myndigheter.”
För gemensamma resurspooler som är delar av större system:
8. Nästlade enheter ”Appropriering, tillhandahållande, övervakning, genomdrivande av regler, konfliktlösning och förvaltningsaktiviteter organiseras i multipla lager av nästlade enheter.”
Figur 2 Ostroms principer för stabila CPR-institutioner, direkt citerat från Ostrom 2009, s 139.
Ostroms forskning visar att de fall där de flesta principerna är uppfyllda så är det stabila CPR institutioner, (institutionell prestation=ROBUST) medan misslyckade CPR institutioner har ett flertal principer som inte är uppfyllda(institutionell prestation=MISSLYCKANDE). För att CPR-institutioner skall bestå över tid visar också Ostroms forskning att en avgörande faktor är att regler och institutioner kan förändras över tid då förutsättningarna förändras.
2.3. Ramverk för analys av CPR-institutioner
De åtta principerna för stabila CPR-institutioner beskriver systemens utformning. För att kunna analysera de kausala mekanismerna som är avgörande för institutionella val har Ostrom utvecklat ett analytiskt ramverk. Modellen utgår från de faktorer som påverkar individens val i ett CPR-system (fig. 3. )och tillämpas sedan på CPR-systemet som helhet i institutionella val för att förändra regler och strategier(fig. 4). Modellen innehåller fyra interna variabler som
förklarar rationella val;
4. diskonteringsränta (discount rate).
Ostrom använder begreppet diskonteringsränta för att beskriva i vilken mån individen bedömer kommande fördelar mindre värda än de som de kan ta ut i den nära framtiden. Tidsaspekten beror av den tidshorisont individen har och betydelsen av att t ex även kommande generationer kan dra fördelar av resurssystemet jämfört med betydelsen av
snabbare vinster. Diskonteringsräntan påverkas av nivåerna på fysisk och ekonomisk säkerhet. Ju större osäkerhet ju större risk för prioritering på snabb vinst på bekostnad av långsiktigt uttag. Diskonteringsräntan påverkas också av den mer allmänna förväntan på framtiden, bettendenormer bland individerna i det aktuella resurssystemet och av möjligheten att göra vinster i andra miljöer. Ju högre diskonteringsränta ju mindre långsiktighet och ju större risk att inte CPR-systemet skall vara långsiktigt stabilt.17
Figur 3. Det individuella valets inre värld. Ostrom 2009, s 73
För att fungera som ett ramverk för analys av institutionella val och utveckling av institutioner har Ostrom utvecklat modellen från individnivå till gruppnivå enligt fig 4.
Figur 4. Sammanfattning av de variabler som påverkar det institutionella valet. Ostrom 2009, s 267
Ostrom har också tagit fram ett antal externa situationella variabler som är faktorer som påverkar de interna variablerna(de tre inåtpekande pilarna i fig 4). Variablerna framgår av fig 5.
Figur 5. Externa situationella variabler som påverkar interna variabler i Ostroms modell för institutionella val (fig. 5), Ostrom 2009, s 271 ff
2.3.1. Självorganisation och relation till myndigheter och externa aktörer
Ostroms empiri bygger på olika CPR-system där det finns en fungerande självorganisation och där individerna som nyttjar systemet själva gemensamt har format institutioner för hållbart nyttjande. Hon lyfter detta som reaktion på de två traditionella lösningarna på allmänningens tragedi nämligen statligt styrande eller privatisering. I Ostroms olika fall, särskild i större CPR, spelar offentliga myndigheter och externa aktörer också en viktig roll. Det kan t ex vara genom tillsyn, men att det då är viktigt att brukarna har möjlighet till påverkan på tillsynen, genom övergripande policys, lagar ekonomiska villkor, rättsliga forum etc. Offentliga myndigheter och externa aktörer är därför integrerade faktorer i Ostroms ramverk för analys av CPR-system.
Förväntade fördelar Förväntade kostnader Gemensamma normer och diskonteringsränta 1. Antalet appropriatörer
2. Resurssystemets storlek 3. Resursenheternas
föränderlighet i tid och rum 4. Resurssystemets nuvarande
tillstånd
5. Marknadsförhållandena för resursenheterna
6. Omfattning och typ av konflikter
7. Tillgången på data om (1) till och med (6)
8. Nu använda status quo-regler 9. Föreslagna regler
1. Antalet beslutsfattare 2. Olikheter i intressen 3. Regler för förändring
av regler
4. Färdigheter och andra tillgångar hos ledare 5. Föreslagen regel 6. Appropriatörernas
tidigare strategier 7. Egen rätt att förändra
regler
2.4. Socialt kapital
Ostroms forskning om CPR som publicerades 1990 är en del av den mycket omfattande teoribildningen kring socialt kapital inom statsvetenskapen. Som vi sett så använder Ostrom redan 1990 begreppet socialt kapital. Men det är i Robert Putnams epokavgörande bok Making
democracy work från 1993 som begreppet får sitt genomslag. Bo Rothstein beskriver Putnams
betydelse; ”… det förefaller klart att Robert Putnam genom detta arbete har satt en ny agenda för stora delar av forskningen om politik och samhälle.”18. Ostrom har deltagit i den fortsatte utvecklingen kring socialt kapital och 2003 gav hon ut antologin Foundations of Social Capital tillsammans med T.K. Ahn.19
1. tillförlitlighet (trustworthiness)
I bokens introduktion presenteras en modell för former av socialt kapital och koppling till tillit och kollektivt handlande. Ostrom&Ahn menar att det finns tre former av socialt kapital;
2. nätverk 3. institutioner.
Tillit (trust) är länken mellan de tre formerna av socialt kapital och kollektivt handlande. ”…. trust itself is not a form of social capital but an outcome of the forms of social capital and a key link between social capital and successful collective action. The existence of trust among a group of individuals can often be explained as a result of the presence of some configuration of the forms of social capital.”20 Tillit (trust) definieras som; ”a particular level of the subjective probability with which an agent assesses that another agent or group of agents will perform a particular action”21Ostrom&Ahn sammanfattar formerna av socialt kapital, tillit och kollektivt handlande enligt modellen i fig. 6.
Figur 6. Former av socialt kapital, tillit och deras koppling till kollektivt handlande. Ostrom & Ahn, s xvii.
18 Rothstein, s 75
19 Ostrom, Elinor och Ahn, T.K. Foundations of Social Capital (Northampton: Edward Elgar Publishing Inc., 2010)
I denna modell ryms huvuddelen av de modeller och variabler i Ostroms teoribildning kring CPR som har redovisats. Modellen kan ses som en meta-modell för socialt kapital, som CPR-modellen kan sättas in i.
2.5. Är Ostroms teoribildning användbart för att analysera CYCN-policyn?
Enligt Ostroms definition skall ett CPR-system vara ”… ett naturligt eller människoskapat resurssystem som är så stort att det blir dyrbart (men inte omöjligt) att hindra potentiella förmånstagare från att erhålla de fördelar som följer av att det nyttjas.” Och ett resurssystem är ett system som kan producera ett flöde som kan nyttjas utan att det förstör själva systemet.
Kokan i Bolivia är ett system som producerar ett flöde som kan nyttjas utan att det förstör själva systemet. Den grundproblematik som Ostroms teoribildning utgår från - och som de tre tidigare teoribildningar tog fasta på - dilemmat med själviskt egenutnyttjande som hotar systemets långsiktiga flöde, blir i CYCN-systemet illegal odling av koka som går till
kokainproduktion. Rimligtvis bör det gälla att ju större illegal odling och kokainproduktion ju större risk över tid för negativa effekter gentemot appropriatörerna t ex i form av
tvångsutrotning av koka och våldshandlingar. Det är dock en skillnad på dessa negativa effekter jämfört med situationen i de fall Ostrom byggt sin teoribildning utifrån, där
överutnyttjandet direkt hotar flödet och inte som i detta fall ett indirekt hot. Slutsatsen blir att trots denna skillnad i CYCN-systemet jämfört med de fall som Ostrom byggt sin teoribildning på bör den kunna användas för analys av CYCN-systemet, detta kommer att prövas i
analysdelen.
CYCN som CPR-system bör begränsas så att enbart odlarna utgör appropriatörer. Ostrom utgår t ex från att de berörda själva skall kunna skapa gemensamma institutioner, ha arenor för konfliktlösning och beslutsfattande. Detta är icke relevant om hela CYCN-systemet - som innehåller ett flertal olika typer av aktörer som inte har något konkret med varandra att göra - betraktas som ett enda CPR. Eftersom dessa andra aktörer i CYCN-systemet är del i ett
3. Empiri
3.1. Bakgrund till nuvarande CYCN-policy
Koka har varit en integrerad del av den andiska kulturen under årtusenden. Koka i sin traditionella form tuggas eller görs till te och har bl a som effekt att minska hunger och
underlätta att vistas på hög höjd. (Stora bebodda områden i Bolivia ligger på ca 4000 m ö h). I Bolivia har kokan odlats för traditionellt bruk i Yungas-området i närheten av La Paz. (Se Bilaga 7.1)
Under 70-talets militärdiktatur under Hugo Banzer ökade kokaodlandet med nyodling av koka i det tropiska Chapare-området (den försa flyttvågen till Chapare för kokaodling) och
smugglingen av kokain till USA tog fart.22 Perioden 1978-1982 var politiskt turbulent med en rad militärkupper. Under den sk kokainkuppen 1980 tog Luis García Meza makten. Hans regim var djupt involverad i kokainhandel och kuppen tros ha genomförts med stöd av
drogkarteller.23 1982 får landet efter 18 år av mestadels militärdiktatur åter ett demokratiskt styre. Landets ekonomi är då körd i botten och situationen förvärras fram till 1985, då
hyperinflation råder.24
”Although there are obviously problems with estimating the size and importance of this ’clandestine’ economy, which forms part of the so-called informal or unregistered market, it is evident that even by conservative calculations, coca exports were as important as legal exports by the mid-1980s. ….. and the
En neo-liberal chockterapi genomförs som lyckades bekämpa den skenande inflationen. Ett resultat av den nya ekonomiska politiken var att 20 000-25 000 arbetare i gruvorna på höglandet blev arbetslösa. En stor mängd av de arbetslösa
gruvarbetarna drog ner till Chapare-området (den andra flyttvågen till Chapare för
kokaodling)och började odla koka för att hitta en alternativ försörjning. Detta skedde samtidigt som efterfrågan på kokain ökade än mer bl a till följd av crack-epidemin i USA. Kokaodlandet i Chapare var mycket tätt kopplat till kokainproduktionen medan det traditionella odlandet i Yungas fortsatte att främst täcka det traditionella bruket. Kokainhandeln i Chapare innebar också en mycket stor ekonomisk faktor.
22 Crabtree, John Patterns of protest: Politics and social movements in Bolivia (London: Latin America Bureau, 2005) s 4
23 Ledebur, Katryn Bolivia: Clear Consequences i Youngers, Coletta A. och Rosin, Ellen Drugs and
Democracy in Latin America, The impact of U.S Policy (Boulder, Lynne Rienner Publishers: 2005)
s143
24 Rice, Roberta The New Politics of Protest: Indigenous mobilization in Latin America´s neoliberal
goverment did everything possible to encourage reinvestment of these clandestine profits into the national economy”25
Vid slutet av 80-talet var befolkningen i Chapare-området 10 gånger större än två decennier tidigare. Den snabba befolkningsökningen och det svaga samhällssystemet gjorde att det fanns ett stort behov av att bygga vägar, skolor och sjukvård i Chapare-området. De inflyttade
gruvarbetarna hade erfarenhet av fackligt arbete och en vana att organisera och det byggdes upp en stark organisation bland kokaodlarna(cocaleros). Organisationen utgår från syndikat, som ofta består av familjerna i en by. Förutom frågor kopplat till kokaodling ansvarar
syndikaten för en rad olika samhällsfrågor. Den stora inflyttningen och kolonialiseringen av området och den svaga staten har inneburit att syndikaten haft en viktig roll i uppbyggnaden av samhällsfunktioner. Syndikaten har också haft rätten att fördela land.26 Ett antal syndikat bildar en central och ett antal centraler bildar en federation. Totalt finns det sex federationer av kokaodlare i Chapare-området som organiserar ca 40 000 kokaodlare. Sammanslutningen av de 6 federationerna skedde 1988. Ända från start (och fortfarande trots att han är landets president) har Evo Morales varit ledaren för de sex federationerna av kokaodlare i Chapare.
Den mer stabila ekonomiska och politiska situationen i landet från mitten av 80-talet, samt ökat fokus från USA på narkotikabekämpning (war on drugs) ledde till ett intensifierat arbete mot kokaodlandet och kokainproduktionen. Arbetet styrdes till stor del av USA och innebar en ökad militär närvaro i Chapare-området. 1988 antogs lag 1008, som innebär att förutom en areal på 12 000 ha för det traditionella användandet (motsvarade ungefär det som då odlades i Yungas) så blir all kokaodling olaglig, vilket innebar att all kokaodling i Chapare blev illegal.27
1994 genomfördes Popular Participation Law vilket innebar en decentralisering av den politiska makten. Bl a infördes en kommunal politisk nivå. Detta öppna nya forum för politiks engagemang som bl a rörelser kopplade till ursprungsbefolkningen drog nytta av. De sex kokafederationerna i Chapare under Evo Morales ledning bildade MAS (Movimiento al
Socialismo) som ett politiskt verktyg för sin kamp. 1997 väljs Morales in i parlamentet och MAS
etableras mer och mer som en politisk kraft, till en början främst i Cochabamba-departementet
25 Klein, Herbert S. i Pearce, Adrian J. Evo Morales and the Movimiento al socialismo in Bolivia,
The first term in context, 2006-2010 (London: Institute for the Study of the Americas) s 52
26 Harten, Sven The Rise of Evo Morales and the MAS (New York: Zed books, 2011) s 47
men får undan för undan större framgångar både i den lokala, regionala och nationella politiken.28
Vid valet 1997 blir den forne militärdiktatorn Hugo Banzer president. Kampen mot kokan och kokainproduktionen intensifierades genom Plan Dignidad, med målet att inom fem år utrota all illegal koka, Chapare kom under direkt militär kontroll. Planen var framgångsrik och
kokaodlandet minskade drastiskt i Chapare-området där alla koka nästan blev utrotad. Arbetet ledde dock till starka motsättningar med bl a omfattande vägblockader från kokaodlarna. Mot säkerhetsstyrkorna riktades upprepade anklagelser om brott mot de mänskliga rättigheterna. Under åren 1998-2003 dödades 33 kokaodlare och 567 skadades. Motsvarande siffror bland säkerhetsstyrkorna var 27 dödade och 135 skadade.29
De politiska motsättningarna intensifieras och kopplas mer mot hela den neo-liberala politiken. 1999-2000 skedde en proteströrelse i staden Cochabamba mot den genomförda
privatiseringen av stadens vattenförsörjning (The Cochabamba water war). Protesterna var framgångsrika och ledde till att regeringen fick backa. Händelsen blev en milstolpe i den framväxande proteströrelsen och den ökande folkliga mobiliseringen. Händelsen satte också fokus på frågor kring äganderätt och användning av naturresurser. Kokaodlarna i Chcpare spelade en viktig roll också i denna protestvåg. 30
Tiden 2000-2005 kännetecknades av intensifierade politiska motsättningar med en allt bredare folklig mobilisation mot den neo-liberala politiken. Konflikterna i Chapare pågår i vågor med bl a omfattande vägblockader och våldsamma sammandrabbningar sker upprepade gånger i La Paz. Vid valet 2002 har MAS växt och blir näst största parti med 20,9% av
rösterna.31 Valet 2002 blir en milstolpe och ett slut för den politiska stabilitet som rått sedan den liberala politiken infördes 1985. De tre dominerande partierna under hela den neo-liberala perioden NMR, ADN och MIR var vid valet 2005 nästan helt utraderade.
Konflikterna fortsätter och når under september-oktober 2003 en kulmen i La Paz. Den utlösande frågan var kopplat till landets naturgastillgångar (The La Paz gas war). Situationen
28 Klein, s 57 ff
innebar också att militär och polis stod på var sin sida emot varandra. Totalt dör 80 personer i oroligheterna och 200 skadades och presidenten tvingas avgå och fly till USA.32 Vicepresident Mesa blir ny president. MAS och Morales intar en försiktig linje mot Mesa och 2004 sluts en överenskommelse mellan kokaodlarna och Mesa som bl a innehåller rätten att odla en cato koka. Detta innebär att reglerad kokaodling blir legal i Chapare. Protesterna mot Mesa blossar upp igen 2005 och i juni avgår Mesa.33
I uppsatsen The fight for coca symbolizes our fight for freedom! En undersökning av kokans roll
för MAS och Evo Morales valseger 2005 i Bolivia analysers kokafrågans betydelse för
valutgången 2005 ur ett marxistiskt perspektiv. Slutsatsen är att kokan spelat en viktig roll bl a som symbol för den etniska kampen och i kampen mot USA hegemoni. MAS-partiets tillkomst skedde för att vara ett politiskt verktyg för kokafederationernas kamp. Kokafrågan är på så sätt en av grundorsakerna till det historiska maktskiftet 2005.
Nyval hålls i december, Morales och Mas vinner valet med 53,7% av rösterna. I början av 2006 svärs Morales in som Bolivias första president från ursprungsbefolkningen.
3.2. Tidigare forskning
Kring CYCN-politiken under Morales har det inte hunnit publicerats mycket forskning. Två artiklar som inte har någon direkt koppling till denna studies teori, men som beskriver och analyserar den nuvarande politiken presenteras nedan. Vidare en artikel från 2010 om kokan betydelse för Chapare-odlarna ut ett identitets- och symbolperspektiv.
Linda Farthing och Benjamin Kohl beskriver politiken med social kontroll som en Supply-side
harm reduction strategi. Harm reduction brukar annars främst kopplas till konsumtionsdelen
av narkotikapolitiken. Politiken med social kontroll introducerades först med Popular
Participation Law 1994 och uttrycket nämns 19 gånger i den nya konstitutionen från 2009.
Social kontroll bygger dels på ursprungsbefolkningens traditionella samhällsstruktur,
kombinerad med en socialistisk inriktning där den bolivianska fackliga traditionen spelar en viktig roll. De lyfter också att social kontroll har en särskild inriktning i att motverka den djupt rotade korruptionen. Social kontroll används inte enbart inom kokaodling utan också inom andra policyområden i Bolivia. De konstaterar också att utveckling av industrialisering av kokaprodukter inte skett som var förespeglat samt att en viktig faktor för om det skall gå att
32 Petras, James och Veltmeyer, Henry Social Movements and State Power:, Argentina, Brazil,
minska kokaodlingen är om det finns alternativa grödor som ger tillräckligt god ekonomisk avkastning. Sedan Morales kom till makten har enbart två kokaodlare dödas av
säkerhetsstyrkorna och de ständiga brotten mot mänskliga rättigheter som tidigare var fallet har till stor del upphört.34
Kathryn Ledebur och Coletta A. Younger jämför minskningen i kokaodling i Bolivia på 12 % med att både i Peru och Colombia har kokaodlingen ökat mellan 2010-2011. De ser det som ett direkt resultat av politiken med social kontroll. Framgången kopplar de bl a till styrkan hos kokaodlarnas organisation i Chapare. De betonar också att våld och konflikter i stort sett försvunnit. De lyfter också att hälften av den kokainpasta och kokain som polisen beslagtar varje år i Bolivia kommer från Peru. De är också mycket kritiska till USA som de menar utifrån egna politiska intressen förvanskar den nuvarande situationen i Bolivia.35
Thomas Grisaffi som bygger sin artikel på 20 månaders fältstudie i Chapare har fokus på
identitetsfrågor och kokabladets symboliska betydelse. Han lyfter skillnaden i Chapare mot det traditionella odlandet i Yungas där det finns sociala ritualer kopplade till arbetet med kokan och där det är format en hel kultur kring kokaodlandet. I Chapare handlar det istället om att tjäna pengar och man använder t ex konstgödsel och bekämpningsmedel. Grisaffi menar att odlarna i Chapare förstärkt själva kokabladet som heligt och kokans roll inom
ursprungskulturen men att det i praktiken varit ekonomiska intressen som legat bakom denna retorik.36
3.3. CYCN-systemet
Hela CYCN-systemet i Bolivia är omfattande och komplext. För att kunna analysera policyns genomslag måste alla delar av systemet tas med. Figur 8 är en processmodell som syftar till att ge en överskådlig bild av systemets olika delar. Utifrån den kommer det empiriska materialet presenteras. Modellen kommer också användas i analysen av CYCN-systemet utifrån Ostroms teoribildning. Modellen har tagits fram med hjälp av material från intervjuerna och litteraturen.
34Farthing, Linda och Kohl, Benjamin Supply-side harm reduction strategies: Bolivia's
experiment with social control, International Journal of Drug Policy, 2012, Vol.23(6),
pp.488-494
35 Ledebur, Kathryn och Youngers, Coletta A. From Conflict t Collaboration: An Innovative
Approach to Reducing Coca Cultivation in Bolivia, Stability, 2013 Vol. 2(1), pp1-11
36Grisaffi, Thomas We Are Originarios …‘We Just Aren't from Here’: Coca leaf and Identity Politics
Figur 7. Processmodell CYCN-systemet
3.3.1. Odling
Utveckling i Bolivia, Peru och Colombia
Bolivia är tillsammans med Peru och Colombia de tre länder som svarar för huvuddelen av den kokaodling som utgör råvaran till kokain. 2011 svarade Peru och Colombia för 41 % vardera av den totala arealen för kokaodling och Bolivia för 18 %. Trenden för Colombia är en tydlig minskning 2007-2011 och för Peru en kontinuerlig ökning från 2006. Bolivia har under samma tid haft en svag ökning som planat ut för att övergå i en minskning mellan 2010-2011 (12 %). (se fig. 8 och 9)
Figur 8. Odling av koka 2006-2011 (ha). Källa: UNODC 201237
37 UNODC Estado Plurinacional de Bolivia, Monitoreo de Cultivos de Coca 2011 (UNODC 2012) s
Figur 9. Relativ förändring av areal med kokaodling, indexerad med 2006 som basår. Källa UNODC 2012
Nationell utveckling
När det 1988 fastställdes i lag 1008 att det får odlas 12 000 ha koka för det traditionella bruket, byggde det inte på någon vetenskaplig undersökning etc om hur mycket koka som behövdes för det traditionella bruket utan helt enkelt på att man uppskattade att det odlades ungefär så mycket i Yungas. Odlingen i Yungas blev utifrån lagen legal, all annan kokaodling blev illegal. Bakom överenskommelsen med president Mesa 2004 låg Morales och kokaodlarna i Chapares långvarig kamp för att få odla koka. Politiken med en cato som man kom överens om var därför en framgång för Chapare-odlarna. Utifrån överenskommelsen 2004 är målet nu att stabilisera odlingen på 20 000 ha med 7 000 ha i Chapare och 12 000 ha i det traditionella
Yungas-området och 1000 ha i mindre områden som Apolo och Caranavi38. De ansvariga (P6-7) på PACS39 ser positivt på möjligheten och menar att stabiliseringen av odlingsareal som övergick i en minskning mellan 2010-2011 är en trend som kommer fortsätta med en fortsatt nedgång som kommer plana ut kring 20 000 ha. De kommande 5 årens utveckling kommer därför vara mycket avgörande.
38 PACS och EU, Sistematizacion de experiencias del programa de Apoyo al control social a la
producción de la hoja de coca (PACS och EU, La Paz 2012)
39 Programa de Apoyo al Control Social de la Producción de Hoja de Coca. Statligt program som stöds av EU för att stödja utvecklingen med social kontroll inom kokaodling.
Ser man till den mer långsiktiga trenden så har kokaarealen minskat markant från de nivåer på uppemot 50000 ha som rådde i mitten av 90-talet. Skillnaderna är främst kopplade till Chapare och nedgången i slutet av 90-talet kan förklaras med den hårdföra politiken under Plan
Dignidad. (Se fig. 10). Utrotningen av koka på 10 509 ha 2011 var fördelad på 8000 ha i
Chapare, 2000 ha i Yungas och 500 i övriga områden. Det är de senaste åren som det även börjat utrotas koka i Yungas tidigare var det i princip enbart i Chapare.
Figur 10. Total areal kokaodling och utrotning av koka i ha 1995-2011 i Bolivia. Källa: UNODC 2012, US-GOV40
Det som P6-7 framhåller är att den tidigare politiken inte var långsiktigt hållbar, då den inte var förankrad bland odlarna. Den då aktuella politiken innebar dels stora konfrontationer med döda och skadade, samt att inställningen bland odlarna var att så fort som möjligt komma igång och odla koka igen. Med dagens politik med en cato finns en acceptans och förankring bland odlarna som gör att det går att få en långsiktig och hållbar situation.
Kokan odlas i Bolivia i områdena Chapare och Yungas samt en mindre del i Apolo, se bilaga 7.1 Den areal koka som odlas i respektive område framgår av fig. 11. Förhållandena mellan Yungas och Chapare skiljer sig åt markant. Yungas är beläget i det andiska bergsområdet och består av höglänta dalgångar och är det traditionella området för kokaodling (se bilaga 7.2). Kvalitén på kokan från Yungas gör att den är mer lämplig att tugga än vad kokan från Chapare är vilket främst beror på skillnad i altitud. Avkastningen är lägre än i Chapare och varierar med
altituden. På hög höjd över 2000 m ö h är avkastningen 1,04 ton/ha och år medan det nere på lägre höjd i dalgångarna på 300-1000 m ö h är 2,17 ton/ha och år. Avkastningen i Chapare är ca 2,74 ton/ha och år.41 Avkastningen på de traditionella odlingarna på hög höjd i Yungas har också minskat p g a utarmning av jorden. En förflyttning sker där nya områden för kokaodling tas i bruk på lägre höjd av nya generationer kokaodlare(P5), varför den traditionella bilden att kokainproduktionen är kopplad till Chapare och inte Yungas, delvis förändras.
Figur 11. Kokaodling i ha, i de tre områdena Yungas, Chapare och Apolo 2003-2011. Källa: UNODC 2012
Den totala produktionsvolymen för 2011 var i Yungas 24 000 ton, Apolo, 460 ton och Chapare 23 600 ton.42 Den större avkastningen i Chapare innebär alltså att den produceras ungefär lika mycket koka i Chapare som i Yungas trots att ytan är mindre än hälften.
Kokaodlingen i Yungas är indelad i tre områden(P5):
• Grönt, där kokan får odlas fritt, det är de traditionella områdena på hög höjd.
41 UNODC 2012, s 28 42 UNODC 2012
Yungas Chapare Apolo
• Gult, där kokaodling är tillåtet men begränsas av en cato som i Yungas utgörs av 50x50 m. (p g a lägre avkastning än i Chapare där en cato är 40x40 m) Odling kräver också registrering av odlingsområdet.
• Rött, Områden där kokaodling är förbjuden och där all koka som påträffas utrotas.
Kokaodlarnas organisation i Yungas har inte varit lika politisk drivande som de sex
federationerna i Chapare och från Yungas finns det ett motstånd mot politiken med en cato, vilket man anser gynnar Chapare-odlarna. Synsättet i Yungas är att problemet med
kokainproduktion främst är kopplat till Chapare, därför är lösningen att utrota kokan i Chapare och låta det fortsätta som det alltid gjort i Yungas. Arbetet med social kontroll, registrering av odlingsområden etc har därför också främst fungerat i Chapare. Den politiska process som pågår i landet kommer förmodligen leda till att lag 1008 från 1988 ersätts av en ny lag som reglerar hur mycket och var koka får odlas. För odlarna i Yungas är det i denna process viktigt att hålla fast vid att andra skall reducera. Det är en av orsakerna till att arbetet med social kontroll till stora delar misslyckats i Yungas-området enligt P5.
Arbetet med social kontroll och en cato, bygger på flera system för kontroll. Grundtanken är att kokaodlarna genom sina organisationer (syndikaten) själva skall ta ett socialt ansvar och också ta ansvar för kontrollen av systemet (P6-7). Det finns tydliga regleringar inom systemet. Dels skall kokaodlaren ha sitt jordområde registrerat, dels skall området för kokaodling (en cato) vara uppmätt och registrerat(Biometri). Varje odlare får också en form av ID-kort med ett chip där uppgifter lagras. Vidare genomför FN via UNODC satellitövervakning. Dessa tre system ligger till grund för kartor som syndikaten får där det framgår var och vem som får odla koka inom syndikatets område. Ansvaret för hela övervaknings och informationssystemet som benämns SYSCOCA är PACS.43 Syndikaten har sedan ett ansvar för att systemet fungerar. Om en person odlar mer än en cato, så utrotas först den koka som överskrider en cato, om det visar sig efter det att han fortfarande odlar för mycket, utrotas hela kokaodlingen. Skulle det vara så att personen återigen överskrider en cato så utesluts han från syndikatet och området
beslagtas. Detta bestraffningssystem är inte konstitutionellt korrekt och stöds inte officiellt av EU men är praxis inom syndikaten(P5).
43
UDESTRO är ett statligt organ som arbetar med övervakning och utrotning av koka i Chapare, i Yungas heter motsvarande organ UDESY. P1 arbetar för UDESTRO men är också ordförande i det syndikat han tillhör. Enligt honom är det sällan problem att arbeta i byarna där syndikaten finns, då de skall kontrollera kokaodlingar eller skall utrota illegal koka. Däremot kan det bli problem då de skall agera i områden där kokaodling inte är tillåten t ex i nationalparker. UDESTRO samverkar med militär och polis vid behov. Samverkan är också väl utvecklad med syndikaten. Enligt P5 är det minst 80 % av odlarna i Chapare som respekterar politiken med en cato och det finns ca 42 000 registrerade odlare i Chapare, 5 000 i Yungas och 800 i Apolo. P2 som helst inte vill odla koka uppger att då politiken med en cato infördes blev han tvingad av syndikatet att odla koka på sitt jordområde. P2 beskriver också den misstänksamhet han möttes av från syndikatet då han tidigare deltog i USA-ledda utvecklingsprojekt för alternativa grödor.
Den nya inriktningen av kokapolitiken benämns Social Kontroll.
Social Kontroll är ett förslag som kommer från tillverkarna och är baserad på konceptet kommunal autokontroll av producenter, dvs kontroll av producenterna själva på ytor som staten bestämt. Med social kontroll avses att begränsa odling av kokablad till volymer som efterfrågas av legal konsumtion men med fullt deltagande av sociala aktörer, dvs syndikaten, federationerna och de regionala kokaodlarna i Chapare och Yungas.44
Arbetet med Social Kontroll drivs bl a genom programmet PACS som formellt startade 2009 medfinansieras av EU. PACS har följande mission och vision:
PACS är ett tekniskt organ som tillhandahåller sociala organisationer av Koka-producenter mekanismer, verktyg, information och kapacitet att genomföra Sociala Kontroll av koka-produktion i samarbete med regeringen, i en anda av fred, dialog och respekt för mänskliga rättigheter.
PACS skall lägga grunden för att en gemensam självkontroll utövas av koka-odlarna själva för att begränsa sina grödor till de marknadsmässiga nivåer som efterfrågas av den legala användningen.45
PASC har två ben, dels tekniska komponenter som beskrivits tidigare och dels sociala
komponenter, att syftar till att stärka den gemensamma självkontrollen hos producenterna.46
44 PASC och EU
Genom PASC arbete har det bl a byggts 10 lokala kontor i Chapare och Yungas området. Det har
45http://www.controlsocial.bo/ControlSocial.aspx#vision (2013-05-20) Författarens översättning från spanska.
utbildats ca 3000 ledare i bl a konflikthantering och man har arbetet opinionsmässigt med radio och tv-reklam.4748
Programmet har fungerat bäst i Chapare men haft stora problem att få acceptans i Yungas.49
3.3.2. Råvaruhandel
Det finns två officiella kokamarknader i Bolivia. En i La Paz, som har Yungas som upptagningsområde och en i Sacaba utanför Cochabamba som har Chapare som upptagningsområde.
Region År Genomsnitts
-pris USD/kg
Kokaproduktion (ton) Värde USD
Officiella och informella marknaden
Total
produktion Officiella marknaden Informella marknaden Officiella marknaden Informella marknaden Totalt
Yungas 2006 3,9 o. 4,4 i. 24 895 12 960 11 935 50 544 000 52 514 000 103 058 000 2011 7,9 24 033 16 715 7 318 132 048 500 57 812 200 189 860 700 Chapare 2006 3,1 o. 3,2 i. 22 941 249 22 692 771 900 72 614 400 73 386 300 2011 6,9 23 635 1 704 21 931 11 757 600 151 323 900 163 081 500 Totalt 2006 47836 13 209 34 627 51 315 900 125 128 400 176 444 300 2011 47 668 18 419 29 249 143 806 100 209 136 100 352 942 200
Figur 12. Mängd koka och dess värde på den officiella och informella marknaden 2006 och 2011. Källa: UNODC 2007, 201250
Av kokan som producerades 2011 i Yungas var det 70 % som säljs på den officiella marknaden motsvarande siffra för Chapare är 7 %. Totalt säljs 2011 39 % av kokan på den officiella
marknaden och 61 % på den informella. Av de drygt 209 millioner USD som den informella marknaden omsatte 2011 svarade kokan från Chapare för 72 % och kokan från Yungas för 28 %. Enligt reglementet för handeln med koka får producenterna legalt även sälja eller byta bort en viss mängd koka samt använda för eget bruk.51 Men bland intervjupersonerna var uppfattningen samstämd att en stor majoritet av kokan som odlas i Chapare går till
kokainproduktion. P4 menar att den illegala koka/kokainhandeln har skapat ett nytt borgerskap och att mycket av den byggnation som pågår i landet finansieras med kokainpengar. 47 Ibid 48 http://www.controlsocial.bo/ControlSocial.aspx#NotaCompleta.aspx?ID_NTA=AA000000010 0806 (2013-05-27 49 PASC och EU
50 UNODC Coca cultivation Survey (UNODC, 2007)
Från 2006 till 2011 sker en tydlig ökning av andelen koka som säljs på den officiella marknaden, både för Chapare och Yungas, se fig 13.
Figur 13. Andel av mängden producerad koka som säljs till den officiella- (blå) och informella- (röd) marknaden 2006 och 2011. Källa: UNODC 2007, 2012)
I Chapare finns lokala kokamarknader som kokaodlarnas organisationer driver. Enligt P5 är det inte säkert att man skall se dem som traditionella marknader där varor försäljs från producent till konsument utan mer som uppsamlingsställen för koka. P1 nämner om
försäljningsställen i Chapare där man kan sälja kokan. Men det var anmärkningsvärt svårt att få information om dessa marknader vid intervjuerna. P5 nämner också att det finns försäljare som åker runt och handlar med olika produkter däribland att köpa upp koka. Enligt P1 är det överenskommet mellan regeringen och de 6 federationerna i Chapare att man måste sälja en säck koka (ca 25 kg) var tredje månad till marknaden i Sacaba och P2 beskriver det som att man måste sälja ungefär 10 % av det man producerar till den officiella marknaden i Sacaba.
Kokamarkanden i Sacaba (en förort till Cochabamba) befinner sig ca 20 mil från Chapare på drygt 2 000 m högre altitud. Chapare-området är dessutom ett platt djungelområde, medan Yungas består av höga berg med dalgångar. (se bilaga 7.2) Det är därför mycket svårare att kontrollera illegal kokatransport i Chapare jämfört med Yungas. Enligt P5 är det kokaodlarna själva som driver den officiella marknaden i La Paz genom sin organisation ADEPCOCA medan det är staten som driver marknaden i Sacaba.
P6-7 menar att det är problematiken att få bukt på den illegala handeln som är den svåraste utmaningen och jämför med svårigheterna i USA och Västeuropa att få bukt på
narkotikahandeln. P6 lyfter också Bolivias korta demokratiska historia, problemen med korruption och den påverkan militärdiktaturerna haft. Han betonar också att det krävs tid för att utveckla demokratin och komma till rätta med korruption och narkotikahandel. P6 menar att arbetet med social kontroll också kan stärka demokratin och det sociala kapitalet i landet. P7 betonar upprepade gånger vid vår intervju vikten att utveckla ett socialt samvete och att detta är en viktig del av arbetet med social kontroll samt att detta arbete också pågår inom myndigheter och kokaodlarnas organisationer.
Företag som använder koka i produktion måste ha tillstånd och köper sedan kokan från de officiella marknaderna enligt P3.
Prisutvecklingen på koka under undersökningsperioden har för odlarna varit mycket positiv. Det officiella priset för koka ökade för kokan i Yungas från 3,9 USD/kg 2006 till 7,9 USD/kg 2011 (+ 103 %)och för kokan i Chapare är ökning från 3,1 till 6,9 USD/kg (123 %) för samma period. Enligt Ledebur&Younger ger begränsad kokaodling ett högre och stabilare pris.52
3.3.3. Detaljhandel
Det finns en reglerad detaljhandel med koka, där privatpersoner kan få tillstånd att köpa koka på de två officiella markanerna och försälja den till allmänheten. Kokan säljs ofta på marknader runt hela landet. DIGCOIN är den myndighet som ansvarar för tillstånd och tillsyn kring detta, även narkotikapolisen FELCN kontrollerar kokatransporter. Det krävs t ex tillstånd och färdplan för försäljarna för att få frakta koka i landet.53
FENCOMCOCA är en intresseorganisation för landets kokaförsäljare. Enligt P8 är det 59 lokala organisationer som tillsammans består av 5 437 försäljare som är anslutna till FENCOMCOCA. Varje försäljare kan köpa 10 säckar (25 kg/st) var tredje månad. Man får en licens att sälja koka för 5 år och ett chip på ett ID-kort för registrering. FENCOMCOCA hjälper medlemmarna med olika problem som uppstår.
3.3.4. Konsumtion/Produktion
Konsumtionen av koka sker främst genom det traditionella tuggandet som är vida utbrett i det Bolivianska samhället särskilt bland ursprungsbefolkningen. Det är också vanligt med kokate
(coca mate). Med Morales maktövertagande lyftes också förhoppningar om en expanderande industriell utveckling av olika produkter av koka. P2 som personligen egentligen inte vill odla koka pga kopplingen till kokainproduktion uppger att denna förhoppning såg han som positiv då det skulle innebära nya möjligheter att odla koka som inte används till kokain. Han
konstaterar dock att det ännu inte blivit något av dessa planer. Den areal av 20 000 ha koka som man arbetar mot bygger inte på någon undersökning av det faktiska behovet från den legala marknaden. Enligt P5 så håller regeringen på att ta fram ett underlag som verkar visa på ett mindre behov än 20 000 ha, men att man håller på med att komplettera underlaget.
Narkotikaproduktionen sker i två steg, först tillverkas kokainbas (pasta base) och i andra steget kokain. De två stegen kan vara separerade så att t ex kokainbasen produceras i
narkotikafabriker i djungelområdet i Chapare som sedan smugglas ut till något annat land t ex Colombia eller Peru där den vidareförädlas till kokain. Det går åt ca 1,4 kg kokainbas för varje kg kokain. Avkastningen på en cato ger ungefär 2-4 kg kokain/år. Teknikutveckling har
medfört att produktionen har blivit mer effektiv och man får ut mer kokain ur kokan. Tidigare användes mycket kemikalier i framställningen av kokainbas och man trampade materialet i gropar i marken. Nu används istället stora mixrar som slås sönder kokan och frigör
kokainbasen. Vid intervjun med P9 som själv tidigare har tillverkat kokainbas, erbjuds vi att besöka en ”narkotikafabrik” några timmars vandring in i djungeln som en släkting till honom driver (vilket vi avböjde av etiska skäl). P9 berättar också att det är vanligt att man mutar narkotikapolisen. Antingen har man gjort upp i förväg om en summa pengar så att man inte blir stoppad annars ”förhandlar” man med polisen när man stoppas i kontrollen. P9 är också pastor i en liten evangelisk kyrka i Chapare och berättar att han kan få frågan av sina medlemmar: Är det rätt att be till Gud att inte bli stoppad av narkotikapolisen då man framtar koka till
kokainfabrikerna?
Figur 14. Beslagtagen kokainbas och kokain i Bolivia i kg, 1997-2011. Källa: UNODC 2012
Priset på kokainbas i Bolivia är ca 1000-1900 USD/kg och på kokain ca 2200-3100 USD/kg.54 Det ger att marknadsvärdet i Bolivia på den beslagtagna narkotikan 2011 ligger i spannet 41-71 millioner USD. Den beslagtagna kokainbasen/kokain fördelade sig på departementen
(Bolivia är indelat i 9 departement) med 43 % i Cochabamba (där Chapare ligger), 38 % i Santa Cruz, (gränsar mot Chapare), 11 % i La Paz och 8 % i övriga departement. Ytterligare en
försvårande faktor är en ökande mängd koka och kokainbas/kokain kommer in från Peru, för narkotikaproduktion eller för transit.
Mängden förstörda anläggningar kopplade till narkotikaproduktion framgår av fig 15.
Figur 15. Förstörda anläggningar kopplade till narkotikaproduktion 1997-2011. Källa: UNODC 2012
Mängden producerad kokain redovisas inte längre av UNODC. USA regeringen redovisar uppskattad kokainproduktion (Fig.16).
Figur 16. Uppskattad kokainproduktion i ton. Källa US-GOV55
Som jämförelse så anger US-GOV för 2011 en uppskattad kokainproduktion på 195 ton i Colombia med en odling på 63 762 ha enligt UNODC med en produktion i Bolivia på 265 ton med en odlingsyta på 27 200 ha. på Som förklaring till ökningen från 2008 anger
US-GOV: ”Beginning in 2008, cocaine production in Bolivia increased due to the usage of more efficient cocaine production techniques that had been brought from Colombia.”56
Ökningen i produktion i Bolivia 2010-2011 motsvarar 29 % samtidigt som odlingen minskat med 12 % enigt UNODC (13 % enligt US-GOV).
Ledebur&Youngers är kritiska till USA´s siffror som de menar är politiska och inte
realistiska. ”Most disturbingly, the U.S. government provides no information whatsoever about how they derive these statistics, giving credence to allegations that the numbers are constructed for political purposes.”57
4. Analys
4.1. Chapare och Yungas som CPR-system
Slutsatsen som drogs i kap 2.5. var att Ostroms CPR-teori kan användas för att analysera det Bolivianska CYCN-systemet, men att enbart odlarna skall räknas som appropriatörer, däremot bör Ostroms och Ahn´s modell för socialt kapital och kollektivt handlande vara användbar för analys av hela CYCN-systemet.
Den empiriska genomgången har påvisat skillnaderna både geografiskt och de skilda
förutsättningarna i Chapare och Yungas. Detta gör att de i analysen kommer att betraktas som två skilda CPR-system.
Chapare-systemet har skapats pga yttre omständigheter genom framförallt två vågor av inflyttning, dels på 70-talet då kokaodling för den framväxande internationella
kokainmarknaden tog fart i Chapare och dels då den neo-liberala chockterapin i mitten av 80-talet genererade en stor mängd människor som flyttade in i Chapare och var i stort behov av försörjning. Yungas var före kokainproblematiken uppstod ett stabilt system och kan historiskt inte ses som ett CPR-system då det inte var något existerande problem med överutnyttjande som hotade flödet innan kokainproblematiken dök upp. Denna slutsats blir en konsekvens av att de negativa effekterna i kontexten med kokaodling är indirekta och inte direkta.
Att resurssystemet skall vara så stort att det blir dyrt men inte omöjligt att hindra potentiella förmånstagare att erhålla fördelar som följer av att det nyttjas stämmer på odlingen av kokan både i Chapare och Yungas i dagens situation. Ostrom teoribildning om CPR-system kan därför prövas på både Chapare och Yungas i nuläget. Den nya situationen som råder med
kokainpolitiken, nya regler, olika områden (grönt, gult och rött) och nyetableringar av kokaodling med tilltagande utrotning av myndigheterna gör att även Yungas bör kunna analyseras med Ostroms CPR-teori. Däremot utgör studiens avgränsningar och därmed det begränsade empiriska underlaget att denna analys inte kan göras fullt ut i denna studie. Ostroms designprinciper för stabila CPR kommer därför enbart prövas på Chapare. Däremot finns det tillräckligt empiriskt underlag för Yungas för att användas i det analytiska ramverket och i teoribildningen kring socialt kapital.
4.2. Ostroms principer för stabila CPR-institutioner tillämpade på kokaodling i Chapare
1. Klart definierade gränser Ostroms förklaring
Analys
Alla odlare som odlar koka legalt är registrerade och tillhör också ett syndikat. Genom
politiken med en cato är det mycket klart avgränsat hur mycket var och en kan odla. Områden som är tillåtna att odla koka på är reglerade av staten.
Slutsats
JA, principen är uppfylld.
2. Kongruens mellan reglerna för appropriering och tillhandahållande och de lokala förhållandena
Ostroms förklaring
”Approprieringsreglerna som begränsar tiden, platsen, tekniken och/eller mängden för resursenheterna relateras till de lokala förhållandena och till de regler för tillhandahållande som gäller arbetskraft, material och/eller pengar.”
Analys
Begränsningen av odling till en cato tar hänsyn till lokala förhållanden genom att det skiljer mellan Chapare och Yungas i storlek på en cato beroende på olika avkastning. Begränsningen till en cato innebär också en yta som en familj klarar att odla själv och ger en inkomst i den storlek som gör att det blir ett viktigt tillskott för familjens ekonomi. Begränsningen till en cato tar också hänsyn till att produktionen i hela Chapare hamnar på en nivå som är i linje med det som beräknas vara hållbart att området producerar som helhet, även om det finns en hel del oklarheter på denna punkt. Syndikatens sätt att fungera där alla som odlar måste vara med i syndikatet och vara med att ta gemensamt ansvar för kokaodlandet och lösa lokala problem gör att det finns en kongruens mellan appropriering och tillhandahållande. Däremot saknas kongruens med den övergripande policyn CYCN, då en stor majoritet av kokan går rakt in i kokainproduktionen, ett faktum som alltid varit fallet i Chapare och som alla verkar vara medvetna om. Det saknas också kongruens mellan produktionen och råvaruhanteringen där mindre än 10 % säljs till den officiella marknaden.
Slutsats
Principen är SVAGT uppfylld. (JA på odling.)
3. System för kollektiva val Ostroms förklaring
Analys
Hela systemet med social kontroll har uppkommit på initiativ av odlarna i Chapare. Odlarna har ett stort deltagande i utvecklingen av CYCN-politiken. Kokaodlarnas organisation med syndikat som alla odlare är medlemmar i ger mycket goda förutsättningar för kollektiva val.
Slutsats
JA, principen är uppfylld.
4. Övervakning Ostroms förklaring
”Övervakare som aktivt granskar CPR-förhållandena och appropriatörernas beteende är redovisningsskyldiga inför appropriatörerna eller är själva appropriatörer.”
Analys
Detta är grundtanken i hela arbetet med social kontroll. Syndikaten spelar en avgörande roll i övervakningen av odlingen av en cato. Den statliga övervakningen genom UDESTRO sker i samverkan med syndikaten.
Slutsats
JA, principen är uppfylld
5. Graderade sanktioner Ostroms förklaring
”Mot appropriatörerna som bryter mot de operationella reglerna kommer sannolikt graderade sanktioner (beroende på allvaret i förseelsen och i vilket sammanhang den begås) att utdömas av andra
appropriatörer, av tjänstemän som ansvarar inför dessa appropriatörer eller av båda.”
Analys
Det finns en graderad skala för sanktioner om en appropriatör överskrider regeln om en cato. Sanktionerna sker både genom tjänstemän och genom syndikaten.
Slutsats
JA, principen är uppfylld.
6. Mekanismer för konfliktlösning Ostroms förklaring
Analys
Syndikaten fyller denna funktion. Appropriatörerna är också delaktiga i PACS´s arbete och har därmed tillgång till de arenor som programmet medför. En stor mängd ledare har också utbildats i konflikthantering.
Slutsats
JA, principen är uppfylld.
7. Minimalt erkännande av rätten att organisera sig Ostroms förklaring
”Appropriatörernas rätt att utforma sina egna institutioner ifrågasätts inte av externa myndigheter.”
Analys
Kokaodlarnas organisation ifrågasätts inte utan är mycket stark med ett lokalt erkännande och ett mycket starkt erkännande från staten.
Slutsats
JA, principen är uppfylld.
8. Nästlade enheter Ostroms förklaring
”Appropriering, tillhandahållande, övervakning, genomdrivande av regler, konfliktlösning och förvaltningsaktiviteter organiseras i multipla lager av nästlade enheter.”
Analys
Systemet är stort och omfattar över 40 000 appropriatörer. Kokaodlarnas organisation är organiserad i tre nästlade nivåer, med syndikat, centraler och federationer. Hela CYCN-policyn är också organiserad för de olika nivåerna där nationell, regional och lokal nivå hänger ihop. Där det brister är precis som under princip 2 kring råvaruhandeln. Den officiella
kokamarkanden i Sacaba som har hela Chapare som upptagningsområde men befinner sig ca 20 mil från odlingsområdet och på ca 2000 m högre altitud. De lokala kokamarknaderna är inte kopplade till den officiella i Sacaba. Den nationella principen utifrån CYCN som innebär inget kokain hänger inte ihop med fungerande legal handel på lokal nivå i Chapare.
Slutsats
Principen är SVAGT uppfylld. (JA på odling)
