Tjänsteutlåtande Utfärdat 2017-03-09 Diarienummer 0606/17
Välfärd och Utbildning
Avdelning för Individ och familjeomsorg samt funktionshinder
Lars Eriksson, Louise Odengard Telefon 031-3680163
E-post: louise.odengard@stadshuset.goteborg.se, lars.eriksson@stadshuset.goteborg.se
Förberedande åtgärder för att införa valfrihetssystem inom daglig verksamhet enligt lagen om valfrihetssystem (LOV)
Förslag till beslut I kommunstyrelsen:
Organisering av utredningen och tidplan för införande av valfrihetssystem inom daglig verksamhet enligt Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) i enlighet med vad som redovisas i stadsledningskontorets tjänsteutlåtande, godkänns.
Sammanfattning
Kommunstyrelsen har fått i uppdrag av kommunfullmäktige 2017-01-26 § 10 att vidta åtgärder för att införa valfrihetssystem enligt Lagen om valfrihetssystem (LOV) i daglig verksamhet. LOV är en alternativ upphandlingslagstiftning och innebär fri etablerings- rätt för företag, som uppfyller kraven i kommunens förfrågningsunderlag. Kommunen ansvarar för myndighetsutövning. Införande av valfrihetssystem innebär att kommunen ska behandla alla utförare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt.
Arbetet med att införa valfrihetssystem enligt LOV i daglig verksamhet kommer att ske med utgångspunkt i den process som beskrivs i Kammarkollegiets vägledning 2011:3
”Upphandling enligt LOV- en processbeskrivning” samt Upphandlingsmyndighetens vägledning nr 1 2016 ”Kravspecifikation för upphandling av verksamhet för personer med funktionsnedsättning”. Stadsledningskontoret avser att arbeta med den
förberedande utredningen utifrån fem områden;
Organisation, HR och krav på tjänstens utförande,
IT digitalisering och kommunikation,
Ekonomi och ersättningsmodell,
Kontraktstecknande och uppföljning
Genomförande.
Resultatet från utredningen kommer att presenteras för kommunstyrelsen i oktober 2017.
En preliminär tidsplan föreslås. Utgångspunkten är ett införande av LOV inom daglig verksamhet den 1 januari 2019. Förslag till förfrågningsunderlag presenteras för kommunstyrelsen och kommunfullmäktige i början av 2018. Utifrån tidsplanen
beräknas annonsering av förfrågningsunderlag samt godkännande av utförare kunna ske sommaren/hösten 2018.
Ekonomiska konsekvenser
Ett införande av valfrihetssystem enligt LOV kräver ställningstagande i många frågor.
De ekonomiska konsekvenserna behöver beaktas inför samtliga ställningstaganden och ett omfattande arbete behöver genomföras för att komma fram till en ersättningsmodell.
De samlade ekonomiska konsekvenserna kan inte beräknas i nuläget, utan är en del i utredningen. Staden har höga kostnader för daglig verksamhet och den förväntade ekonomiska effekten behöver fastställas och ligga till grund för utformningen av ersättningsmodellen. Prisnivåerna i ersättningsmodellen kommer att bli styrande för de ekonomiska konsekvenserna.
När brukarna kan välja utförare inom daglig verksamhet kommer stadsdelsnämndernas egen produktion behöva anpassas utifrån hur deras verksamhet blir vald. Denna
situation innebär ett ekonomiskt risktagande som måste hanteras under löpande budgetår.
Stadsledningskontoret kommer att behöva resursförstärkas då detta uppdrag kring utredning och införande av valfrihetssystem inte ryms inom stadsledningskontorets grundbudget. Stadsledningskontoret beräknar att motsvarande en heltidstjänst behöver tillskapas under perioden 1 augusti 2017 till och med 31 mars 2019. Finansiering kring denna kostnad hänskjuts till ordinarie budgetberedning.
Barnperspektivet
Insatsen daglig verksamhet vänder sig till personer i yrkesverksam ålder och riktar sig därför inte till barn. Införandet av ett valfrihetssystem kräver dock att det finns god, adekvat och kvalitetssäkrad information för de ungdomar som befinner sig i ålder att ansöka om insatsen daglig verksamhet.
Jämställdhetsperspektivet
Insatsen daglig verksamhet vänder sig till både män och kvinnor. Vid framtagande av underlag till förfrågningsunderlaget ska jämställdhetsperspektivet beaktas både ur ett brukarperspektiv och ett medarbetarperspektiv.
Mångfaldsperspektivet
De enskilda som har insatsen daglig verksamhet är människor med olika socioekonomiska förutsättningar, etnisk tillhörighet, religion eller annan
trosuppfattning, kön och sexuell läggning och åldrar, samt funktionsnedsättning av olika art och omfattning. Alla ska bemötas och behandlas på ett likvärdigt sätt och få lika tillgång till välfärdstjänster och service. Vid framtagandet av förfrågningsunderlag för valfrihetssystem inom daglig verksamhet ska dessa aspekter beaktas så att insatsen utformas utifrån den enskildes individuella behov och förutsättningar.
Förfrågningsunderlaget ska möjliggöra för utförare att profilera sig och sina tjänster utifrån exempelvis språk och kultur.
Miljöperspektivet
Då de verksamheter som finns inom daglig verksamhet har en spridning över hela staden kan den enskildes val av utförare medföra ökade transporter. Vid framtagandet av förfrågningsunderlag för valfrihetsmodell inom daglig verksamhet ska
miljöperspektivet beaktas och möjligheten att ställa miljökrav utredas.
Omvärldsperspektivet
Under utredningen inför framtagande av förfrågningsunderlag för valfrihetssystem inom daglig verksamhet är omvärldsbevakning en viktig del av arbetet. I december 2016 hade 28 kommuner infört ett valfrihetssystem enligt LOV inom daglig verksamhet.
Omvärldsbevakning kommer att ske med särskilt fokus på fem utvalda LOV-kommuner utifrån ett folkmängdsperspektiv: Stockholm, Uppsala, Örebro, Västerås samt
Linköping. Av närliggande kommuner inom GR-området är Alingsås den aktuella kommunen. Det finns stöd och kunskap att inhämta från exempelvis Sveriges Kommuner och Landsting, Konkurrensverket, Statskontoret, Finansdepartementet, Kammarkollegiet och Socialstyrelsen.
Bilaga Protokollsutdrag KF 2017-01-26 § 10
Ärendet
Kommunstyrelsen har av kommunfullmäktige 2017-01-26 § 10 fått i uppdrag att vidta förberedande åtgärder för att införa lagen om valfrihetssystem (LOV) inom daglig verksamhet enligt Lagen om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Bakgrund
Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) ger lagliga och tydliga förutsättningar när kommuner och landsting vill inrätta kundval inom bland annat socialtjänsten och hälso- och sjukvården. LOV är en alternativ upphandlingslagstiftning och innebär fri
etableringsrätt för företag, som uppfyller kraven i kommunens förfrågningsunderlag.
Kommunen ansvarar för myndighetsutövning och har det yttersta ansvaret gentemot brukare. Införande av valfrihetssystem innebär att den upphandlande enheten
(kommunen) ska behandla utförare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Detta gäller såväl privata aktörer som kommunens egen produktion.
Stadsledningskontoret har på uppdrag av kommunstyrelsen utrett och återredovisat förutsättningar för införande av valfrihetsmodell inom daglig verksamhet enligt LSS.
Uppdraget redovisades från kommunstyrelsen till kommunfullmäktige som beslutade enligt kommunstyrelsens förslag (kommunfullmäktige 2017-01-26 § 10 handling nr 232)
1. Kommunfullmäktiges uppdrag (2015-05-07 § 8) att belysa sociala, ekonomiska, juridiska och administrativa konsekvenser av införande av en valfrihetsmodell inom daglig verksamhet förklaras fullgjort.
2. Kommunstyrelsen får i uppdrag att vidta förberedande åtgärder för att införa valfrihetssystem inom daglig verksamhet enligt lagen om valfrihet.
Stadsledningskontoret har även utrett införande av LOV1 inom hemtjänsten. Detta uppdrag har återredovisats till kommunstyrelsen.
Utredningens organisation
Utredningen följer den struktur och det arbetssätt som använts vid utredning av
införande av LOV2 inom hemtjänsten. Erfarenheter från utredningen gällande införande av LOV inom hemtjänsten kommer att användas. Ett antal frågeställningar är liknande och omhändertagna, dessa svar kommer att bearbetas, värderas och analyseras in i utredningsarbetet. Utredningen föreslås ha en styrgrupp, två utredningsledare, fem områden med arbetsgrupper. Som politisk avstämningsgrupp föreslås
kommunstyrelsens arbetsutskott. Facklig referensgrupp föreslås utses av CSG.
Kontinuerliga avstämningar kommer att ske med Göteborgs stads råd för funktionshinderfrågor
Arbetsprocessen för att införa och förvalta ett valfrihetssystem
Arbetet med att införa valfrihetssystem enligt LOV i daglig verksamhet kommer att ske med utgångspunkt i den process som beskrivs i Kammarkollegiets vägledning 2011:3
”Upphandling enligt LOV- en processbeskrivning” samt Upphandlingsmyndighetens
1Diarienummer 1255/15 Rapport ”Utredning gällande avgränsningar, krav samt ekonomisk ersättning – valfrihetssystem enligt LOV, hemtjänst”
2 Dnr 1255/15 TU ”Utredningsarbete för införande av valfrihetssystem enligt LOV, inom hemtjänsten”
vägledning nr 1 2016 ”Kravspecifikation för upphandling av verksamhet för personer med funktionsnedsättning”.
Processen för att införa och förvalta ett valfrihetssystem består av tre delprocesser:
förbereda
genomföra
förvalta och utveckla Förbereda
Under förberedelsefasen sker flera aktiviteter som avslutas med politiskt beslut om ett förfrågningsunderlag. Vid framtagandet av förslag till förfrågningsunderlag krävs ställningstaganden i ett antal olika frågeställningar som exempelvis organisation, ersättningsmodell, myndighetens informationsansvar och ickevalsalternativ.
I föreliggande utredningsarbete är det angeläget att resultaten av stadsledningskontorets tidigare utredningsarbete som avsett förberedelser inför införande av LOV inom
hemtjänsten beaktas. Utredningsarbetet inför ett införande av LOV inom daglig verksamhet bör ske utifrån följande områden:
Organisation, HR-frågor samt krav på tjänstens utförande
Ekonomi och ersättningsmodell
Kontraktstecknande och uppföljning
IT, digitalisering och kommunikation
Genomföra
Nedan återfinns exempel på frågor som hittills identifierats inom de första fyra arbetsområdena och som behöver hanteras innan förslag till förfrågningsunderlag kan arbetas fram. Frågeställningarna kring arbetsområdet ”Genomföra” exemplifieras på sidan sju.
Organisation, HR-frågor samt krav på tjänstens utförande
Principen i LOV innebär att den upphandlande myndigheten (kommunen) ska
säkerställa konkurrensneutralitet mellan utförare, vilket innebär att kommunen får två roller. En roll som ägare av egen produktion och en roll som ansvarig för att brukare som är beviljade insatsen daglig verkställighet får den utförd oavsett om det sker i egen produktion eller av privat utförare. För att definiera behoven av verksamhetsinriktningar och skapa kunskap om vilka inriktningar som idag erbjuds behöver en behovsanalys och en marknadsanalys genomföras.
Stadsdelsnämndernas organisation kommer att påverkas av införande av
valfrihetssystem och utredningen bör beskriva och analysera konsekvenserna för nämndernas organisation.
Förändringens påverkan på anställningsförhållandena för stödpersonal, enhetschefer och socialsekreterare behöver beskrivas. Likaså vilka konsekvenser införandet kan få för de yrkesroller som samarbetar med daglig verksamhet exempelvis den kommunala hälso- och sjukvården. Förändringens påverkan på samverkan mellan daglig verksamhet och andra aktörer så som bostad med särskild service behöver också analyseras och konsekvensbeskrivas.
Ett flertal frågor ur ett brukarperspektiv behöver beskrivas och omhändertas,
exempelvis behov av regelverk kring brukarens val samt hantering av frågor kring de brukare som inte vill eller har förmåga att välja utförare (ickevalsalternativ).
Utredningen behöver även ta ställning till hur tjänsten bör utformas avseende geografisk begränsning, kapacitetstak, den enskildes möjlighet att välja välfärdsteknologi etc.
Resor till och från daglig verksamhet:
Brukarens resa till och från daglig verksamhet ingår i insatsen. I Göteborg betalar den enskilde ingen egenavgift. Stadsdelsnämnderna är ansvariga för transporterna, både ur ett utförande perspektiv men också kostnadsmässigt. En angelägen fråga i
utredningsarbetet är att belysa och analysera följande aspekter avseende hanteringen av resor till och från daglig verksamhet:
För och nackdelar med att behålla ansvaret på SDF
För och nackdelar med att utföraren ansvarar
För och nackdelar med att ansvaret flyttas till särskild organisation (t ex färdtjänsten).
Krav på tjänstens utförande:
Utredningen behöver beskriva och analysera vilka krav på tjänstens utförande som skall ställas. LOV innebär att kommunen har skyldighet att säkerställa att insatser inom socialtjänsten är av god kvalitet oavsett vem som utför insatsen. Att redan i förfrågningsunderlaget kravställa god kvalitet är ett sätt att säkerställa det.
Ekonomi och ersättningsmodell
Utredningen behöver ta ställning till hur en modell för ersättning till leverantörerna ska utformas. Brukarna har olika behov av stöd och service och vilket innebär att
ersättningen behöver relateras individuellt. En modell behöver därför tas fram för bedömning av personers individuella behov och för beräkning av ersättningen till leverantörerna. Vidare behöver rutiner tas fram för hur detta ska administreras.
Göteborg har idag en hög kostnadsnivå för daglig verksamhet (även i jämförelse med kommuner som infört en valfrihetsmodell). Denna kostnadsnivå kan vara svår att upprätthålla i ersättningsmodellen. Utveckling av en ersättningsmodell som grund för brukarens val av daglig verksamhet bör därför kunna rymmas inom/under stadens nuvarande kostnadsnivå. I arbetet med utveckling av en ersättningsmodell behöver möjligheterna till hur denna kan bidra till kostnadseffektiviseringar beaktas.
För stadsdelsnämndernas befintliga utförarverksamheter kommer utmaningen bestå i en omställning till att bli konkurrensutsatta. De verksamheter som idag har en högre kostnadsnivå än vad en ersättningsmodell genererar kommer att ställas inför anpassningskrav. När brukarna kan välja utförare av daglig verksamhet kommer stadsdelsnämndernas egenproduktion behöva anpassas till hur deras verksamhet blir vald. Denna situation innebär ett ekonomiskt risktagande.
De sammantagna ekonomiska konsekvenserna behöver belysas i utredningen. Utöver ovan kommenterade möjligheter till kostnadseffektiviseringar finns även delar som behöver resursförstärkas. Initialt kan noteras att förstärkning behövs för administration av ersättningsmodell och genomförande av behovsbedömningar, behov av utökat arbete med godkännande av kontrakt och avtalsuppföljning samt att utveckla stödet till
brukarna att välja utförare.
En ersättningsmodell kan också användas i stadens resursfördelningsmodell till SDN, vilket tillsammans med övriga ekonomiska konsekvenser kommer att redovisas i underlaget inför budget 2019.
Det förväntade resultatet och effekten av införande av valfrihetssystem enligt LOV behöver fastställas för att möjliggöra en utvärdering av införandet.
Kontraktstecknande och uppföljning
Kommunfullmäktige beslutade 2016-12-08 § 13 3 att en stadengemensam enhet för tecknande avkontrakt och uppföljning av utförare inom valfrihetssystem enligt LOV ska tillskapas. Enheten ska godkänna och skriva kontrakt med externa utförare utifrån beslutat förfrågningsunderlag samt teckna överenskommelser med stadsdelarna utifrån beslutad kravspecifikation för Göteborgs Stads hemtjänst. Enheten för kontrakt och uppföljning är från den 1 april 2017 inrättad på stadsledningskontoret avdelning för Äldreomsorg samt hälso- och sjukvård och är i en uppbyggnadsfas. Ett tillkommande uppdrag med anledning av införande av valfrihetssystem enligt LOV för daglig verksamhet ryms inte inom enhetens beräknade resurser utan kräver en förstärkning. I utredningen behöver enhetens uppdrag och behov av resursförstärkning beskrivas och de ekonomiska konsekvenserna hänskjutas till ordinarie budgetberedning.
Göteborgs Stads egen regi ska i enlighet med konkurrensneutraliteten kunna leverera daglig verksamhet enligt förfrågningsunderlagets krav och pris. En grundläggande princip är att stadens egen regi av daglig verksamhet ska leva upp till de krav som kommer ställas i förfrågningsunderlaget.
IT, digitalisering och kommunikation
För att brukare ska kunna göra aktiva val och välja utförare måste det finnas
lättillgänglig och anpassad information. Angeläget är att kommunikationen görs på ett begripligt sätt och är anpassad till målgruppens behov. En sammanställning över
aktuella utförare och en jämförelsetjänst för att underlätta valet för den enskilde är en av förutsättningarna för att skapa möjlighet för brukarna att göra aktiva val. Viktigt är att belysa är eleverna på gymnasiesärskolan behov av information och hur den säkerställs.
Det avser även elevernas möjlighet till att ha praktikperioder under sin gymnasietid men också information som krävs för att kunna göra ett aktivt val.
Utredningen behöver ta ställning till vilka krav som ska ställas gällande externa
utförares användning av kommunens IT-system (exempelvis verksamhetssystem). I den upphandling som staden för närvarande har enligt LOU avseende daglig verksamhet ställs inte dessa krav. Om systemen ska öppnas upp för externa utförare behöver
konsekvenserna utredas och säkerheten säkerställas. Ställningstagande behöver även tas gällande tillhandahållande av system och utbildning av användare.
Vid införandet av valfrihetssystem behövs även IT stöd för exempelvis hantering av icke-val, externt intranät för privata aktörer, ersättning till utförare samt system för att hantera ansökan om att bli utförare av daglig verksamhet.
Genomföra
Genomförafasen kräver en organisation för att starta och hantera valfrihetssystemet.
Planeringen av genomförandet bör ske parallellt med både utredningen och framtagande av förfrågningsunderlaget. I planeringen av införandet behöver de frågeställningar som utredningen identifierat som strategiska ur ett hela-staden perspektiv omhändertas och implementeras. (Exempelvis organisation för att administrera valfrihetssystemet när det väl är i drift, myndighetens informationsansvar till den enskilde så att hen kan göra rationella val mm).
3 KF 2016-12-08 § 13 Valfrihetssystem enligt LOV inom hemtjänsten - Organisation för att teckna samt följa upp kontrakt och ekonomisk ersättningsmodell
Inför ett införande behövs ett förberedelsearbete inom stadsdelsnämndernas utförarverksamheter. Dels inför situationen att bli konkurrensutsatta samt att en
ersättningsmodell inte garanterar full kostnadstäckning. Stadsdelarnas organisation och utbud ses över och eventuellt utvecklas.
Förvalta och utveckla
När valfrihetssystemet är i drift och det finns aktiva utförare går valfrihetssystemet över i en förvaltarfas. Det innebär att säkerställa att det kontinuerligt går att ansöka och bli godkänd utförare men även uppföljning av utförarnas verksamhet och kontrakt genom att utöva tillsyn och kontroll. Dessa uppdrag är en del av uppdraget för enheten för kontraktstecknande och uppföljning.
Valfrihetssystemet ska utvärderas för att säkerställa att systemet fungerar och uppfyller de behov och politiska mål som valfrihetssystemet avsåg att nå.
Förslag till tidsplan för införande av valfrihetssystem
Göteborgs stad har idag ett ramavtal enligt Lagen om offentlig upphandling (LOU) med leverantörer av Daglig verksamhet enligt LSS. Det är 18 externa aktörer som avropas via ramavtalet. Ramavtalet löper till 2017-09-30 med möjlighet till ett års förlängning.
Detta innebär att nuvarande ramavtal kan löpa ut 2018-09-30. Innan dess är det inte möjligt att införa ett valfrihetssystem.
Stadsledningskontorets förslagna tidplan innebär att ett införande planeras till 1 januari 2019. Tidplanen innehåller de förutsättningar för den beredning och hantering av ett införande som krävs. Tidplanen innebär att Göteborgs stad kommer att vara avtalslösa inom området under tre månader, vilket är fullt rimligt att hantera.
Preliminär tidsplan avseende införandet av valfrihetssystem enligt LOV inom daglig verksamhet.
1. Förberedelsearbete inlett av stadsledningskontoret feb-mars 2017
2. Information och samverkan i CSG avseende utredningsarbetet samt preliminär tidsplan för införandet av LOV mars 2017
3. Redovisning till kommunstyrelsen om upplägg av utredningsarbetet samt preliminär tidsplan, 19 april 2017
4. Redovisning av förslag i kommunstyrelsen angående konsekvenser för stadens organisation och ekonomistyrning, oktober 2017.
5. Beslut i kommunstyrelsen om eventuella förändringar gällande organisation och ekonomistyrning.
6. Redovisning av förslag till förfrågningsunderlag i kommunstyrelse och kommunfullmäktige, årsskiftet 2017-2018.
7. Beslut om förfrågningsunderlag i kommunstyrelse och kommunfullmäktige i början av 2018.
8. Annonsering av förfrågningsunderlag våren/sommaren 2018.
9. Godkännande av utförare hösten 2018 10. Uppstart för utförare januari 2019.
Samverkan
Samverkan i ärendet har genomförts med CSG 2017-03-23. Partsamverkan är fullgjord i enighet.
Stadsledningskontoret
Lars Eriksson Lisbeth Nilsson
Planeringsledare Avdelningschef
Louise Odengard Planeringsledare
