EXAMENSARBETE
Effektivitetsvinster av en centralisering?
En studie av en kommunal inköpsfunktion
Veronica Bladfält Sofie Cajander Sehlstedt
Civilekonomexamen Civilekonom
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
I
Förord
Detta examensarbete har framställts under en tidsperiod på 20 veckor. Vi vill speciellt tacka Stina Gustafsson, Walborg Wallström och övriga medarbetare på Luleå Kommun för deras vänliga bemötande och all hjälp som vi fått.
Vi vill även tacka vår handledare Anders Nilsson för allt stöd och all den återkoppling som vi fått under examensarbetets framställning. Ett stort tack riktas även till våra opponenter som kommit med löpande konstruktiv kritik och som hjälpt oss under arbetets gång.
Vi vill även tacka de aktörer inom barn- och utbildningsförvaltningen som ställt upp på våra intervjuer och på så sätt bidragit med viktiga synpunkter.
Luleå den 8/6 2011
Veronica Bladfält & Sofie Cajander Sehlstedt
FÖRORD
II
Sammanfattning
Inköpsfunktioner inom kommunal verksamhet har under de senaste åren lidit av ineffektivitet i form av höga kostnader och felaktig resursfördelning. Denna ogynnsamma situation har lett till reformer så som ökad centralisering. Syftet med denna studie är att, med utgångspunkt i en svensk kommun, skapa förståelse för hur effektiviteten påverkas av ovan nämnda reform. Mer specifikt hur den adaptiva respektive allokativa effektiviteten påverkas. Detta genom att skapa förståelse för aktörernas förändringsvilja och deras förutsättningar inför centralisering samt att med utgångspunkt i organisationens lagefterlevnad och resursfördelning, och hur dessa faktorer har påverkats i och med centraliseringen, göra tolkningar om effektiviteten. För att studera detta har ett kvalitativt angreppssätt antagits. Insamlingen av empirin har gjorts genom personliga intervjuer med berörda aktörer samt genom insamling av källmaterial rörande resursfördelning och lagefterlevnad. Empirin har analyserats med hjälp av en innehållsanalys. Utifrån analysen kunde konstateras att goda incitament inför en reform är viktiga att skapa samt att möjlighet till deltagande (inför och under en reform) bidrar till förändringsvilja och adaptiv effektivitet. Vidare framkom att allokativ effektivitet i flera avseenden kan påverkas positivt av centralisering.
Nyckelord: Institutioner, effektivitet, reformer, centralisering, offentlig sektor
III
Abstract
Purchasing functions within the public sector has in recent years suffered from inefficiencies in the form of higher costs and improper allocation of resources. This adverse situation has led to reforms such as greater centralization within the purchasing function. The purpose of this study is to, on the basis of a Swedish municipality create an understanding of how efficiency is affected by the above-mentioned reform. More specific, how the adaptive and allocative efficiency is affected. This is achieved by creating an understanding of actors’ willingness to change and their possible contradictions towards centralization. And, through study of resource allocation and the organizations’ compliance with legislation, and how these factors have been affected by centralization, conduct interpretations about the efficiency. To study this, a qualitative approach has been adopted. The collection of empirical data has been made through personal interviews with affected actors and by collecting source material relating to resource allocation and legislative compliance. Empirical data has been analyzed through a content analysis. Through the analysis it was found that good incentives for a reform is important to establish and that participation opportunities (before and during a reform) contributes to the willingness to change and therefore the adaptive efficiency. It could also be noted that allocative efficiency, in many aspects, can be positively affected by centralization.
Keywords: Institutions, efficiency, reforms, centralization, public sector
ABSTRACT
IV
Innehåll
1. INLEDNING ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Problemdiskussion ... 2
1.3 Problemformulering ... 3
1.4 Syfte ... 3
1.5 Disposition ... 3
2. TEORETISK REFERENSRAM ... 5
2.1 Institutionell teori ... 5
2.2 Reformer ... 6
2.2.1 New Public Management ... 7
2.3 Effektivitet ... 8
2.3.1 Effektivitet och institutioner... 10
2.4 Sammanfattning av teoretisk referensram ... 10
3. METOD ... 12
3.1 Vetenskapligt synsätt ... 12
3.2 Vetenskaplig ansats ... 12
3.3 Undersökningsstrategi ... 13
3.4 Strategi ... 13
3.4.1 Val av fall ... 14
3.4.2 Beskrivning av fallet ... 14
3.5 Tillvägagångssätt ... 15
3.5.1 Litteraturstudie ... 15
3.5.2 Urval ... 16
3.5.3 Utformning av intervjuguider ... 17
3.5.4 Datainsamling... 17
3.6 Analysmetod ... 19
3.7 Reliabilitet ... 20
3.8 Validitet ... 21
3.8.1 Definitionsmässig validitet ... 21
3.8.2 Extern validitet ... 21
4. EMPIRI ... 22
4.1 Källmaterial ... 22
4.2 Intervjuer ... 23
V
4.2.1 Område 1 ... 24
4.2.2 Område 2 ... 27
4.2.3 Område 3 ... 30
5. ANALYS ... 35
5.1 Källmaterial ... 35
5.1.1 Köp från ramavtalsleverantörer ... 35
5.1.2 Köp från e-handelsleverantörer ... 35
5.1.3 Hämtköp ... 36
5.1.4 Försenade betalningar ... 36
5.2 Intervjuer ... 37
5.2.1 Skolassistenter ... 37
5.2.2 Pedagoger ... 38
6. SLUTSATSER OCH AVSLUTANDE DISKUSSION ... 40
6.1 Slutsatser ... 40
6.2 Teoretiskt bidrag ... 41
6.3 Praktiska råd ... 41
6.4 Förslag på fortsatt forskning ... 41
6.5 Begränsningar ... 42
Referenslista ... 43
Bilaga 1 - Intervjuguide skolassistenter Bilaga 2 - Intervjuguide pedagoger
Figurer
Figur 1 - Disposition ... 4Figur 2 - Sammanfattning av teoretisk referensram ... 11
Figur 3 - Barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion ... 15
Tabeller
Tabell 1 - Tolkning och kodning av intervjuer ... 19Tabell 2 - Köp från ramavtalsleverantörer ... 22
Tabell 3 - Köp från e-handelsportalen ... 22
Tabell 4 - Hämtköp ... 23
Tabell 5 - Försenade betalningar ... 23
1
1. INLEDNING
I detta inledande kapitel presenteras bakgrunden till det valda ämnet samt en problemdiskussion och problemformulering som mynnar ut i syftet med uppsatsen.
Vidare definieras, för uppsatsen, centrala begrepp.
1.1 Bakgrund
Centralisering och decentralisering är något som har diskuterats under lång tid och det finns inget bästa sätt att organisera beslutsfattandet på i alla situationer. Det beror på en rad olika faktorer, så som organisationens historia, tidigare erfarenheter, mål och strategier om det lämpar sig bäst att vara centraliserad eller decentraliserad.
(Hollenbeck, Ellis, Humphrey, Garza, & Ilgen, 2011)
Förändringar i allmänhet är svåra att genomföra och det kan finnas svårigheter i att gå från beslut till handling, speciellt om beslutsfattare och utförare av beslutet är olika personer (Brunsson, 1982). Det krävs därför ett stort engagemang inom organisationen för att förändringen ska få genomslagskraft (ibid). Inom kommuner där politikerna tar det slutliga beslutet och medarbetarna sedan ska genomföra förändringen är detta således viktigt. Det faktum att beslutsfattare och den som genomför beslutet är olika personer i en kommun gör att kommuner inte är lika flexibla som privata organisationer, där medarbetare ofta har större inflytande (Rainey, 1976). Det kan därför vara svårare att genomföra betydande förändringar i kommuner än i privata organisationer (ibid).
Förändringar gällande organisationens grad av centralisering och decentralisering är således svåra att genomföra (Siverbo, 2004). Det är inte bara organisationens utformning som behöver förändras utan även organisationskulturen, i form av informella institutioner, så att medarbetarna blir öppna för förändringar och inte begränsas av de informella institutionerna (ibid). Beslutet om att förändra organisationen måste motivera medarbetarna för att förändringen ska genomföras och inte bara beslutas om (Brunsson, 1982). Vid en organisationsförändring spelar de informella institutionerna en stor roll eftersom de kan bromsa organisationens framtida utveckling (Siverbo, 2004). De informella institutionerna underlättar i normalfallet för handlingar i en organisation men i de fall där det krävs en större förändring kan motstånd uppstå på grund av de värderingar och antaganden som de befintliga institutionerna består av (ibid). Institutionerna blir i dessa fall ogynnsamma för organisationens utveckling (ibid).
Det går ofta trender i centraliseringen och när några centraliserar sig följer andra efter (Hollenbeck et al., 2011). Under senare årtionden har offentlig sektor fått ett större krav på effektivitet (Hood, 1995) och har därmed gått mer och mer mot att likna den privata sektorn (Almqvist, 2006). New Public Management, NPM, är ett samlingsbegrepp som används för att beskriva de senaste decenniernas reformer inom offentlig sektor (ibid).
Dessa reformer uppkom som ett svar på ett ökat effektivitetskrav (Hood, 1995) och
2 INLEDNING
innebär att fler och fler idéer från den privata sektorn tillämpas inom den offentliga sektorn för att den ska fungera mer kostnadseffektivt (Almqvist, 2006).
Enligt Brorström, Nilsson, Almqvist, Johnsson, & Ramberg (2010) finns det i dagsläget en tendens att gå mot mer centraliserade organisationer inom den privata sektorn, något som den offentliga sektorn har anammat. Den offentliga sektorn genomgår i nuläget stora förändringar där pendeln svänger tillbaka mot ökad centralisering.
Kommunledningar har gradvis blivit mer centraliserade under de senaste åren vilket kan skapa ökade styrningseffekter som är avsedda att på sikt bidra till en effektivare organisation. (Brorström, Nilsson, Almqvist, Johnsson, & Ramberg, 2010)
1.2 Problemdiskussion
Även om kommuner i nuläget går mot mer centraliserade organisationer så har trenden för svenska kommuner under tidigare år varit att ha en decentraliserad organisation där de anställda har befogenhet att fatta beslut (Almqvist, 2006). Det finns flera anledningar till att offentliga organisationer har decentraliserats genom åren, en av dessa är att den enskilde medarbetaren får ett större ansvar vilket i sin tur kan leda till att de anställda blir mer motiverade (ibid). Vidare har kommuner haft en idé om att en platt organisation leder till kostnadseffektivitet (Brorström & Siverbo, 2001). Det kan dock uppstå problem i decentraliserade organisationer just på grund av att ansvaret förs ned i organisationen, ett av dessa problem är suboptimering där den anställde främst agerar utifrån mål som gynnar den egna enheten (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Detta problem börjar nu träda fram i kommuner och dess inköpsfunktioner. Man ser en nackdel med den decentraliserade organisationen då kontrollen blir allt för liten och det är lätt att lagar och regler inte följs (Upphandling 24, 2011).
Det finns, som tidigare nämnts, ingen bästa lösning som passar alla gällande organisationsform, centralisering är därför en aktuell fråga inom bland annat inköpsfunktioner (Axelsson & Laage-Hellman, 1991). Inköpsfunktionen inom en kommun består av mer än bara inköpsavdelningen, även medarbetare på lokal nivå i organisationen, så som pedagoger inom skolan och inköpssamordnarna på respektive enhet, är en del av kommunens totala inköpsfunktion (ibid). Med lokal nivå avses den operativa nivån inom organisationer, vilket vill säga den nivå där verksamhetens medarbetare befinner sig (Solli, 1991). Inköpsfunktioner är enligt ovan komplexa så till vida att de måste ta hänsyn både till externa faktorer i form av leverantörer och medborgare, men även till interna faktorer så som medarbetare inom organisationen (Axelsson & Laage-Hellman, 1991). Det räcker således inte med en passande organisationsform, avseende centralisering eller decentralisering, för att styra en inköpsfunktion (ibid). För att medarbetarna ska vara motiverade och prioritera rätt så måste även organisationskulturen, så som de informella institutionerna, stödja organisationsformen (ibid). De potentiella fördelarna med en centraliserad organisation är att den underlättar för att enhetliga principer tillämpas inom organisationen samt hjälper till att ta tillvara på stordriftsfördelar (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Detta lockar i dagsläget kommuner att centralisera sig för att nå en effektivare organisation (Brorström et al., 2010).
3 Effektivitetsbegreppet kan delas upp i två typer av effektivitet; adaptiv effektivitet, att organisationen är duktig på att anpassa sig till förändrade förutsättningar, och allokativ effektivitet, att resurser fördelas ändamålsenligt och kostnadseffektivt. De två ovanstående effektivitetsbegreppen kan dock ses som motstridiga. Till exempel används resurserna inte alltid på effektivast möjliga sätt på kort sikt, om man måste satsa på kompetensutveckling för att utbilda medarbetare så att de är öppna för förändringen som ska genomföras. Vidare så gynnas allokativ effektivitet av erfarenhet och väl inarbetade rutiner eftersom verksamheten då kan bedrivas med så små transaktionskostnader som möjligt. En stark tro på de rutiner som finns försvårar dock förändringar, vilka är nödvändiga för en adaptiv effektivitet. En effektiv organisation har därmed förmågan att kombinera allokativ och adaptiv effektivitet och för varje enskild kommun kan möjligheten att lyckas med den kombinationen vara mycket betydelsefull. På grund av de ovan nämnda motsättningarna mellan de två effektivitetsbegreppen kan effektivitet ses som ”förmågan att hantera konkurrerande värden”. (Brorström & Siverbo, 2001)
Effektiviteten som är tänkt att följa av en centraliseringsreform inom en kommunal inköpsfunktion påverkas enligt ovan både av medarbetarnas förändringsförmåga och av organisationens resursfördelning. För att den önskade effektiviteten ska uppnås krävs således att organisationens institutioner stödjer reformen och att medarbetarna motiveras och engageras inför reformen.
1.3 Problemformulering
Bakgrunden och problemdiskussionen har lett fram till följande två problemfrågeställningar:
Hur upplever aktörer på lokal nivå att en kommunal inköpsfunktion påverkas av en centraliseringsreform?
Hur påverkas den allokativa effektiviteten, i en kommunal inköpsfunktion, av en centraliseringsreform?
1.4 Syfte
Syftet med uppsatsen är:
Att skapa förståelse för aktörernas upplevelser av en centraliseringsreform, samt att diskutera hur dessa upplevelser kan kopplas till adaptiv effektivitet och allokativ effektivitet.
Att göra tolkningar om hur allokativ effektivitet påverkas av en centraliseringsreform i en kommunal inköpsfunktion.
1.5 Disposition
Uppsatsen är uppbyggd efter det klassiskt deduktiva upplägget enligt figur 1 på nästa sida.
4 INLEDNING
Figur 1 – Disposition
I det inledande kapitlet presenteras uppsatsens bakgrund och problemdiskussion vilka har lett fram till problemfrågorna och syftet. I kapitel 2 presenteras de centrala teorierna som skapar uppsatsens teoretiska referensram, vilka sammanfattas i en figur i slutet av kapitlet. I kapitel 3 redogörs för hur studien är genomförd för att i det efterföljande kapitlet presentera resultatet av genomförd empiriinsamling. I kapitel 5 analyseras den insamlade empirin och i det avslutande kapitlet presenteras slutsatserna som kan dras samt svar på de inledande problemfrågorna och förslag på fortsatt forskning.
Kapitel 1 Inledning
Kapitel 2 Teori
Kapitel 3 Metod
Kapitel 4 Empiri
Kapitel 5 Analys
Kapitel 6 Slutsatser
5
2. TEORETISK REFERENSRAM
I detta kapitel presenteras den teoretiska referensram som ligger till grund för att besvara uppsatsens frågeställningar och därmed uppfylla syftet. Inledningsvis diskuteras institutionell teori eftersom det är institutionerna som ligger till grund för organisationen, vidare diskuteras även reformer, New Public Management och effektivitet.
2.1 Institutionell teori
Den institutionella teorin utvecklades för att visa hur en organisation påverkas och anpassar sig till de krav som ställs från dess omgivning (Scott, 2008). Den offentliga sektorn påverkas i hög grad av de krav som ställs från medborgarna där organisationen måste anpassa sig till samhällets värderingar, normer, regler och uppfattningar (Hatch, 2002). De återkommande handlingarna som består av de anställdas kunskap skapar rutiner i organisationen och det är just rutinerna som är grunden i institutionerna (ibid).
Då institutioner är uppbyggda av rutiner underlättar de för handling och styr de anställdas beteende vilket skapar stabilitet i organisationen (Brorström et al., 2010).
Institutionsteorin kan således förklara varför en organisation agerar på ett visst sätt i uppkomna situationer (Scott, 2008).
Institutioner kan delas upp i formella och informella (North, 1990). De formella institutionerna består av nedskrivna regler och riktlinjer för en organisation och de informella institutionerna består av de anställdas normer och värderingar som inte är nedskrivna men ändå självklara för organisationens medlemmar (ibid). Det bör dock finnas en samstämmighet mellan de formella och de informella institutionerna för att nå önskad effektivitet i en organisation (Brorström & Siverbo, 2001). För att underlätta för att en förändring ska kunna äga rum i en organisation bör det finnas kunskap om de informella institutionerna som visar de normer och värderingar som skapat rutiner och processer (Brorström et al., 2007). Genom att en samstämmighet uppnås mellan de informella institutionerna och de formella institutionerna skapas institutionella arrangemang (ibid). Eftersom organisationer måste anpassa sig till nya krav, både inom organisationen och från omgivningen, förändras samspelet mellan institutionerna över tiden (ibid). De formella institutionerna kan förändras genom ett snabbt beslut som exempelvis en lagändring (North, 1990). För att de informella institutionerna ska förändras krävs dock att medarbetarnas normer och värderingar samstämmer med den formella förändringen, en process som kan vara tidskrävande (ibid). På grund av att relationen mellan formella och informella institutioner förändras över tiden kan ogynnsamma institutioner uppstå (Brorström et al., 2007). Ett exempel på detta är om en förändring av de formella institutionerna i form av nya regler och rutiner inte följs av en förändring av de informella institutionerna, dessa kommer då att motverka de nya reglerna och rutinerna och blir således ogynnsamma (ibid).
Brorström & Siverbo (2001) anser att individer i offentlig sektor har en grundläggande roll i skapandet och förändrandet av informella institutioner. De anser vidare att de
6 TEORI
institutioner som hämmar en förändring eller bromsar en gynnsam utveckling för organisationen bör förändras. Informella institutioner bör således utsättas för prövningar för att på så sätt behålla eller öka effektiviteten i organisationen samt för att ogynnsamma institutioner ska förebyggas (Brorström & Siverbo, 2001). Samtidigt som institutioner underlättar för handling inom den offentliga organisationen kan dessa vara så djupt rotade i organisationen att de försvårar förändringar (Brorström et al., 2010).
Genom att skapa goda incitament till att genomföra en förändring underlättas även förändringen av de befintliga institutionerna inom organisationen (Heikkila & Isett, 2004).
Externa omgivningsförändringar, ineffektivitet i organisationen och tillfällen då ny kunskap gör det omöjligt att organisera verksamheten på ett tillfredsställande sätt kan vara tillfällen då institutioner behöver omprövas för att upprätthålla effektiviteten inom organisationen (Brorström et al., 2010). Det är dock inte alltid med säkerhet som förändringar i institutionerna sker när ett behov uppstår, konservativa medarbetare kan motverka en förändring av institutionerna (ibid). Det är därför en utmaning för verksamhetens ledare att få dessa medarbetare att hantera nya situationer genom att skapa nya beteendemönster istället för att handla genom de befintliga rutinerna (ibid).
Samtidigt som handling genom befintliga regler och rutiner minskar osäkerheten inom en kommunal organisation kan en förändring vara nödvändig för att upprätthålla organisationens effektivitet (Agevall, 2005). Hänsyn bör dock tas till att nyskapande och implementering av nya regler och rutiner kan innebära att motvilja och konflikter skapas bland de anställda (ibid). Genom att skapa ett ökat förtroende mellan ledning och medarbetare på lokal nivå kan dock medarbetarnas engagemang öka vilket medför att den institutionella förändringen blir så effektiv som möjligt (Nooteboom, 2002; Solli, 1991).
2.2 Reformer
Reformer är laddade begrepp som kan innebära betydande förändringar för en organisation, från en mindre bra position till en bättre och mer önskvärd position (Pollitt, 2004). Reformer är således medvetna förändringar som syftar att förbättra en organisations nuläge (ibid). Brunsson (2006a) talar om två faktorer som driver reformer;
problem och lösningar. Han menar att om det funnits en ultimat lösning till de olika problem som uppstår i en organisation skulle inte nya reformer uppstå som lösning på de gamla. Exempelvis skulle inte en decentraliseringsreform leda till att tankar om centralisering uppkommer som en lösning på de problem som förr eller senare uppstår med decentraliseringen (Brunsson, 2006a). Organisationer pendlar således ständigt mellan dessa två organisationsformer (ibid). I komplexa organisationer, så som kommuner, kan reformer både lösa problem och skapa problem (Brunsson, 2006b).
Detta eftersom den initiala reformen kan ge upphov till oförutsedda och oönskade effekter, dessa effekter bidrar i sin tur till att nya reformer uppstår (ibid). Reformer leder därför ofta till nya reformer i försök att skapa lösningar på de problem som uppstår genom strukturella förändringar av organisationen eller dess delar (Brunsson, 2006a). I vissa fall kan reformer stödja den adaptiva effektiviteten genom att öka organisationens förmåga att anpassa sig till förändringar (Brunsson, 2006b).
7 2.2.1 New Public Management
New public management, NPM, är ett samlingsbegrepp för ett antal reformer inom offentlig sektor som uppkom på 1980-talet som ett svar på det ökade effektivitetskravet.
NPM avser i första hand att göra offentlig sektor mer lik den privata sektorn, detta genom att implementera styrmodeller och att effektivisera verksamheten så att kommunerna blir mer lika storföretagen. NPM bidrar således till att gränserna mellan de offentliga och de privata verksamheterna suddas ut. Enligt Hood (1995) är NPM inte reformer som är till för att ändra de varor och tjänster som produceras av den offentliga sektorn. Han menar att NPM-reformerna har kommit till för att förändra det sätt som aktörer inom den offentliga sektorn kontrollerar och styr de varor och tjänster som produceras. (Hood, 1995)
Reformer kan bidra till sammanhållning inom organisationer, detta eftersom reformer tenderar att bli ett gemensamt ”problem” för medarbetare och alla blir delaktiga i reformerna då de genererar gemensamma diskussioner och oro kring förändringarna (Almqvist, 2006). Genom att implementera kommande reformer i ett tidigt skede och skapa diskussioner kan själva införandet av reformen underlättas då alla medarbetare känner sig involverade i förändringsprocessen (ibid). Den oro som förändringar kan skapa påverkar organisationens prestationsförmåga och effektivitet och kan leda till ökade kostnader (Almqvist, 2004). Det är därför mycket viktigt att de anställda får tid att förbereda sig inför en förändring så att den på så sätt genomförs så smärtfritt som möjligt (ibid). De anställda som kan identifiera sig med de nya värden som skapas genom en reform har lättare att acceptera den förändring som krävs, de anställda som är skeptiska till reformen är dock svårare att övertyga (Christensen & Lægreid, 2008). Ett generellt antagande enligt Christensen och Lægreid (2008) är att NPM-reformer oftast uppfattas som viktigare för de anställda på ledningsnivå än för de anställda på lokal nivå. Det kan bero på att anställda på ledningsnivå har lättare att identifiera sig med de positiva värden som kan erhållas av den tänkta reformen samt att de i större grad deltar i implementeringen av reformer (Christensen & Lægreid, 2008). Ett problem som kan uppkomma med återkommande reformer är att medarbetarnas motivation till reformerna sjunker i takt med att antalet reformer ökar, speciellt i de fall då reformerna handlar om besparingar och nedskärningar för att effektivisera organisationen (Kuhlmann, Bogumil,
& Grohs, 2008).
Uppföljningen av reformer kan många gånger vara bristande, detta på grund av att det kan vara svårt att analysera interna organisationsförändringar då det uppstår en tidsförskjutning mellan genomförandet och den effekt som förväntas av reformen (Almqvist, 2006). I och med denna förskjutning finns det inte alltid tillräckligt med tid inom organisationen att utvärdera förändringen på ett rättvisande sätt innan nästa förändring tar vid (ibid). En annan orsak till att organisationsförändringar inte analyseras fullt ut är att de förväntade effekterna många gånger inte stämmer överens med det verkliga utfallet och i vissa fall går organisationen tillbaka till utgångsläget innan reformen (ibid). Det kan bero på att analysen av vilka problem som kan uppstå i och med den reform som ska genomföras inte är tillräcklig (Montin, 2007). Exempelvis kan jämförelser med andra organisationer eller förvaltningar som genomgått likande förändringar bidra med viktig information (ibid). Vidare finns det två framstående
8 TEORI
anledningar till varför offentlig sektor inte är lika förändringsbenägen som den privata sektorn (Borins, 2001). Den ena är att då det inte finns någon ägare inom offentlig sektor finns det inte heller lika stort kapital att tillgå för att dela ut bonus som incitament till de som genomför lyckosamma förändringar (ibid). Den andra anledningen är att misslyckade förändringar ofta blåses upp i media vilket gör konsekvenserna av misslyckanden ännu större (ibid). Dessa två anledningar gör att förändringar inte har samma grogrund i offentlig sektor som i privat sektor (ibid). Vilket i sin tur kan leda till att det inom offentlig sektor skapas reformer som leder till nya reformer som lösningar på de gamla, utan att man istället stannar upp och analyserar vad som kunde ha gjorts annorlunda (Brunsson, 2006b). I studier som Borins (2001) genomfört framkommer att den största drivkraften till förändringar inom den offentliga sektorn är interna problem, som exempelvis resursfördelning, kostnader och ineffektivitet.
NPM och centralisering
En centraliserad organisation kännetecknas av att besluten fattas på en hög hierarkisk nivå, ofta på chefsnivå, medan motsatsen, decentralisering, kännetecknas av att makten är fördelad på ett antal personer inom organisationen. I en helt centraliserad organisation ligger all makt på en person inom organisationen. Organisationer är dock sällan renodlat centraliserade eller decentraliserade, dessa två extremfall ses sällan i verkligheten. Organisationer har däremot olika grad av de två extremfallen. (Mintzberg, 1983)
Något som observerats i samband med NPM-reformer är tydliga tendenser till centralisering, detta då styrning och kontroll inom offentlig sektor har ökat avsevärt i och med NPMs framfart (Agevall, 2005). Vissa av de områden inom organisationer som decentraliserats i och med tidigare års reformer har återgått till centralisering på grund av NPM (Almqvist, 2006). En av de ursprungliga tankarna med NPM-reformer var att frångå den byråkratiska styrmodellen, så som styrning utifrån fastställda regler och riktlinjer (ibid), vilket i dagsläget visat sig vara tveksamt då NPM snarare ses leda till ökad regelstyrning (Brorström, et al,. 2010). Vidare ämnar NPM-reformerna att genom ökade influenser från den privata sektorn skapa ökad effektivitet och lönsamhet (Almqvist, 2006).
Hänsyn bör dock tas till att den empiriska forskningen inom NPM-området är begränsad vilket gör det svårt att säga om reformerna är lyckade eller misslyckade (Almqvist, 2006). Studier som genomförts på den offentliga sektorn i Tyskland har visat att det inte med säkerhet uppnås någon förändring i de viktiga faktorerna så som effektivitet och lönsamhet genom att förändra styrmodeller i organisationen (Kuhlmann et al., 2008).
Hänsyn bör även tas till själva genomförandet av förändringen för att önskad effekt ska uppnås (Brunsson, 1982).
2.3 Effektivitet
Termen effektivitet härstammar från latinets ord efficientia, vilket innebär förmågan att producera en effekt (Rutgers & van der Meer, 2010). Effektivitet uppnås när en given mängd resurser leder till maximal output eller när en given mängd output produceras genom minsta möjliga resursanvändning (Macintosh, 2002). Denna relation mellan
9 input och output har under 1900-talet kommit att definieras som ”teknisk effektivitet”
(Rutgers & van der Meer, 2010). Det finns dock forskning som pekar på att denna definition inte är tillräcklig inom offentliga organisationer, så som kommuner (ibid).
Detta då de till skillnad från privata företag inte bara kan styra på vinst eller avkastning som önskad output utan även måste ta hänsyn till demokrati, integritet och legalitet (ibid). Önskad output för en offentlig organisation ses därmed som att skapa offentligt värde så som legitimitet och säkerhet (ibid). Det är därför inte möjligt att endast utvärdera på en önskad effekt när effektiviteten i en offentlig organisation ska fastställas (ibid).
Effektivitet kan som tidigare nämnts delas upp i adaptiv effektivitet, att organisationen är duktig på att anpassa sig till förändrade förutsättningar, och allokativ effektivitet, att resurser fördelas ändamålsenligt och kostnadseffektivt (Brorström & Siverbo, 2001).
Adaptiv effektivitet är sammankopplad med organisationens förändringsberedskap och förändringsförmåga i nya situationer, organisationen måste således vara anpassningsbar (ibid). För att detta ska uppnås krävs en kontinuerlig kompetensutveckling inom organisationen (ibid). Faktorer som påverkar förmågan att bibehålla den adaptiva effektiviteten är övervakning och kontroll, några av den centraliserade organisationens karaktäristika (ibid). Allokativ effektivitet uppnås när resurser fördelas så att de enheter som på bästa sätt kan nyttja resurserna får dem sig tilldelade, samt när transaktionskostnader, både interna och externa, minimeras (ibid). Även Almqvist (2006) framhåller att låga transaktionskostnader leder till ökad effektivitet. För att uppnå långsiktig effektivitet är flexibilitet och anpassningsförmåga viktiga faktorer, dessa faktorer kräver dock att resurser läggs på just dessa områden (Jacobsen &
Thorsvik, 2008). Det krävs helt enkelt resurser för att förändra arbetsrutiner och att omorganisera (ibid). När resurser läggs på dessa områden minskas dock den allokativa effektiviteten något (Brorström & Siverbo, 2001). För att uppnå långsiktig effektivitet är det dock nödvändigt att avsätta resurser till förändringen (Jacobsen & Thorsvik, 2008).
Begreppet effektivitet kan inom en organisation betyda en sak medan det inom en annan organisation kan betyda något helt annat (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Gemensamt för alla organisationer är dock en vilja att på bästa möjliga sätt uppfylla organisationens syfte (ibid). Effektivitet är således inget statiskt begrepp till sin betydelse utan organisationens ändamål spelar stor roll för vad effektivitet innebär (ibid). Vad som avses med de två effektivitetsbegreppen allokativ effektivitet respektive adaptiv effektivitet är således bundet till vad organisationen vill uppnå. Effektivitet kan därför mätas på olika sätt, exempelvis kan den mätas genom en jämförelse av effektiviteten innevarande år med den från föregående år (Coelli, Rao, O'Donnell, & Battese, 2005).
Kriterierna som effektiviteten mäts på får inte vara för få så att synen på effektivitet blir för snäv, de får inte heller vara för många så att det blir svårt att skaffa sig en överblick över effektiviteten (Jacobsen & Thorsvik, 2008).
Amnås (1983) effektivitetsargument säger att en decentraliserad organisation kan leda till ökad effektivitet. När detta har undersökts empiriskt har det dock inte framkommit några effektivitetsvinster till följd av en decentraliseringsreform. Vid en undersökning
10 TEORI
av verksamheten i Stockholms stad framkom tvärtom att effektiviteten hade minskat något i och med en decentralisering av organisationen. (Almqvist, 2006)
För att nå ökad effektivitet och således närma sig den optimala relationen mellan input och output krävs arbetsfördelning och arbetsspecialisering; den som utför arbetsuppgiften ska ha rätt utbildning och således vara ”specialiserad” på uppgiften (Karlöf, 2009). Det finns alltså ett samband mellan effektivitet och rolldifferentiering, vilket innebär att var och en av medarbetarna vet vad de ska göra och varje person tilldelas den uppgift de är mest lämpad att utföra (Sjøvold, 2008). När arbetsuppgifterna är klart uppdelade på detta sätt är det lättare att byta ut en person i organisationen utan att hela organisationens effektivitet påverkas, den ”nya” personen har klart definierade uppgifter och vet vilka förväntningar som finns (ibid).
2.3.1 Effektivitet och institutioner
Det är viktigt att skilja på gynnsamma och ogynnsamma institutioner, inte minst när begreppet effektivitet studeras (Brorström & Siverbo, 2001). Detta på grund av att en utveckling mot en effektivare organisation kräver gynnsamma institutioner (ibid).
Institutioner kan bli så djupt rotade inom en organisation att de hämmar organisationen och dess utveckling, detta genom viljan att bevara det befintliga beteendemönstret och på så sätt förhindra en förändring (Brorström, 2002). Detta trots att det krävs en förändring för att nå en effektivare organisation (ibid). Institutionerna blir i dessa fall ogynnsamma och förhindrar en långsiktigt effektiv organisation (Brorström & Siverbo, 2001). Institutioner har således ett avgörande inflytande över organisatorisk effektivitet och det är viktigt att institutionerna är anpassningsbara för att långsiktig effektivitet ska uppnås (ibid). Det är dock inte lätt att skapa förståelse bland medarbetare för att ogynnsamma institutioner föreligger och en förändring således måste genomföras (Brorström, et al., 2010). En ytterligare egenskap som krävs för effektivitet är att det institutionella arrangemanget är trovärdigt (Brorström & Siverbo, 2001). Effektivitet handlar således inte bara om input och output utan även om att ta till vara på, och om så är nödvändigt, att förändra de informella institutionerna inom organisationen (ibid).
2.4 Sammanfattning av teoretisk referensram
Utifrån de teorier som behandlats ovan i detta kapitel kan det konstateras att reformer initieras på grund av att ett problem identifieras inom organisationen. Denna studie berör ett fall där ett problem i form av ineffektivitet har uppmärksammats inom inköpsfunktionen vilket har föranlett behovet av en reform. En reform har således genomförts i form av ökad centralisering av inköpsfunktionen, detta för att öka funktionens och således organisationens totala effektivitet. För att åstadkomma detta krävs förmågan att hantera de två, till viss del motsägande, effektivitetsbegreppen adaptiv effektivitet och allokativ effektivitet. Organisationens institutioner i form av inarbetade rutiner och värderingar samt lagar och regler påverkar i sin tur organisationens förmåga att förändras och således att uppnå effektivitet. Detta illustreras i figur 2 nedan.
11 Figur 2 –Sammanfattning av teoretisk referensram
Problem med ineffektivitet inom inköpsfunktioner
Reform
Adaptiv effektivitet
Allokativ effektivitet Institutioner
Total effektivitet
12 METOD
3. METOD
I detta kapitel presenteras vald metod för den empiriska undersökningen och analysen, vidare presenteras även det valda fallet. Avslutningsvis diskuteras studiens validitet och reliabilitet.
3.1 Vetenskapligt synsätt
Ett vetenskapligt metodsynsätt som finns inom det företagsekonomiska området är aktörssynsättet (Arbnor & Bjerke, 1994). Aktörssynsättet ser verkligheten som en social konstruktion som består av flera olika verklighetsbilder vilka kunskaparen söker förstå sambanden mellan (ibid). Detta synsätt handlar om att genom dialog förstå den sociala verkligheten (ibid). En del av vårt syfte är att skapa förståelse för hur medarbetare på lokal nivå inom kommunal verksamhet upplever en centraliseringsreform. Fokus ligger således på att skapa förståelse för hur medarbetarna upplever reformen vilket gör att denna studie antar ett aktörssynsätt.
De samband som söks i aktörssynsättet är av två karaktäristika, en inre karaktär och en yttre karaktär (Arbnor & Bjerke, 1994). Den inre karaktären syftar till att aktörerna ska förstå sin egen situation bättre medan den yttre karaktären eftersträvar nyskapande och förändring (ibid). Den andra delen av syftet med denna studie, utöver den del som nämndes i stycket ovan, är att göra tolkningar om allokativ effektivitet. Detta genom att undersöka om transaktionskostnaderna påverkats i och med centraliseringen. Något som undersökts genom att följa upp hur ramavtalstroheten1, andelen e-handelsköp2, antal hämtköp3 och antal försenade betalningar4 har utvecklats och sedan diskuterats med aktuella aktörer. Detta bidrar till att aktörerna inom berörd förvaltning får en bättre förståelse för sin situation, vilket kan kopplas till den inre karaktären. På detta sätt har därmed även denna del av syftet inslag av aktörssynsättet.
3.2 Vetenskaplig ansats
En deduktiv studie utgår från befintlig teori för att utifrån den härleda hypoteser vilka sedan undersöks empiriskt, denna ansats är även kallad ”bevisandets väg”. En induktiv studie utgår från empiriska undersökningar för att skapa ny teori, denna ansats kallas
”upptäcktens väg”. (Holme & Solvang, 1997, s. 51)
Denna studie behandlar ett antal befintliga teorier vilka resulterar i en modell som undersöks empiriskt genom intervjuer och källmaterial. Detta gör att studien främst har en deduktiv ansats, det är dock sällan som en studie är rent deduktiv, helt utan inslag av induktion (Holme & Solvang, 1997).
1 Att hålla sig till slutna avtal och inte handla från andra tillgängliga leverantörer 2Köp från leverantörer anslutna till ett kommunalt e-handelssystem
3Köp där medarbetarna lämnar arbetsplatsen och åker till affärer för att handla 4Fakturor som förfallit till betalning med en eller flera dagar
13 3.3 Undersökningsstrategi
Den kvalitativa metoden utgår främst från forskarens uppfattningar och tolkningar av den undersökta situationen (Holme & Solvang, 1997) och är en beskrivande metod som passar bra till studier som vill förmedla en inblick i komplexa situationer (Denscombe, 2009). Detta då den skapar en djupare förståelse för det studerade fenomenet (ibid). En fördel med att göra en kvalitativ studie är att de teorier som studien genererar är förankrade i verkligheten (ibid).
Då denna studie avser att skapa förståelse för hur medarbetare på lokal nivå upplever en reform som genomförts inom en kommunal inköpsfunktion, genom intervjuer och källmaterial, är det ett socialt fenomen som berörs. Källmaterialet som berörts i denna studie består av ett kvantitativt material som visar utfallet av gjorda inköp under innevarande år och tidigare år. Materialet användes som stöd för intervjuerna och analyserades kvalitativt tillsammans med resultatet från intervjuerna. Detta gör att studien får en kvalitativ prägel. Genom att utföra en studie med kvalitativ metod där material insamlats från intervjuer och källor ämnar vi att skapa en tydligare och mer helhetsinriktad bild av inköpsorganisationen, detta då den studeras från olika infallsvinklar. Vidare bidrar den information som fås ur källmaterialet till att resultatet kan vara generaliserbart och således jämförbart med andra delar inom den kommunala organisationen, utöver inköpsfunktionen vilken är den som studeras. Detta då källmaterialet är konkret och inte återger aktörernas upplevelser. Aktörernas upplevelser kan påverkas av den egna förändringsviljan och anpassningsförmågan vilket kan göra att de förbiser eventuella förbättringar av resursfördelningen och det finns således en risk med att endast förlita sig på intervjuer.
3.4 Strategi
Det finns flera olika forskningsstrategier som alla lämpar sig olika väl i olika situationer, exempel på forskningsstrategier är experiment, enkätundersökning, analys av källmaterial, historisk studie och fallstudie (Yin, 2007). En fallstudie fokuserar på analys av förhållanden i ett specifikt fall, den lämpar sig speciellt väl när man undersöker processer och relationer inom dessa i ett specifikt urval (Denscombe, 2009).
Vidare passar fallstudien bra när syftet med studien är att svara på frågor av hur- karaktär, när det är en aktuell händelse som undersöks och när forskaren har ringa kontroll över den situation som studeras (Yin, 2007). Även den historiska studien passar bra när ovanstående förhållanden föreligger (ibid). I dessa avseenden är fallstudien och den historiska studien likartade och de fungerar väl i likartade situationer, det som skiljer dem åt är det faktum att den historiska studien har förmågan att hantera det förflutna (ibid). Om en aktuell händelse undersöks genom att studera det förgångna överlappar den historiska strategin och fallstudiestrategin varandra (ibid).
Eftersom denna studie undersöker inköpsfunktionen och omfattar medarbetare på lokal nivå inom denna funktion samt syftar till att svara på frågor av hur-karaktär antas en fallstudiestrategi. Vidare saknas kontroll över den situation som studeras och fokus ligger på nutida faktorer i ett socialt sammanhang, vilket enligt Yin (2007) även det gör att en fallstudie är den strategi som är att föredra. Eftersom det nutida läget för inköpsfunktionen jämförs med det tidigare läget görs en typ av historiskt studie, även
14 METOD
trots att det handlar om nutida skeenden. Vilket enligt ovan gör att fallstudiestrategin och den historiska strategin i dessa fall överlappar varandra.
3.4.1 Val av fall
En fallstudie kan vara både av multipel typ (flerfallsstudie) och av enkel typ (enfallsstudie). För att kategorisera studien i en av dessa två typer måste det studerade fallet/fallen definieras. Exempel på flerfallsstudier är då olika individers roller i den studerade situationen undersöks. Då en händelse, så som en organisationsförändring eller enhet, studeras ses studien istället som en enfallsstudie. Enfallsstudier lämpar sig väl i situationer där fallet som undersöks ses som representativt, vilket det gör då de lärdomar som dras från undersökningen antas vara av nytta för andra institutioner eller organisationer. Vidare finns två olika designer av enfallsstudier; en holistisk design med endast en analysenhet samt en design med flera analysenheter. (Yin, 2007)
Syftet med denna studie är att skapa förståelse för hur en centraliseringsreform påverkar effektiviteten i en kommunal inköpsfunktion. Barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion inom Luleå Kommun har nyligen genomgått en organisatorisk förändring. Innan reformen var förvaltningen en decentraliserad organisation men då problem uppmärksammades omorganiserades inköpsfunktionen till en mer centraliserad funktion. Studiens syfte är att skapa förståelse för hur medarbetare på lokal nivå inom organisationen upplever reformen och utifrån det göra tolkningar om hur effektiviteten kan påverkas i och med centralisering. Något som kan vara av nytta för resterande förvaltningar inom Luleå Kommun inför och under deras reformer. Denna studie ses således som en enfallsstudie. Vidare intervjuades aktörer från de tre olika områden som för- och grundskolan är uppdelad i, de tre områdena utgör således studiens analysenheter varför enfallsstudien får en design med flera analysenheter. Hur aktörerna inom dessa analysenheter valts ut diskuteras under 3.5.2 urval.
3.4.2 Beskrivning av fallet
Det fall som undersöktes i denna studie är centraliseringen av barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion inom Luleå Kommun. Barn- och utbildningsförvaltningen är en av totalt elva förvaltningar inom Luleå Kommun. För att underlätta för läsarens förståelse av fallet så illustreras inköpsfunktionen i nedanstående organisationsschema (figur 3). Fokus för denna studie ligger på den lokala nivån som syns i figuren. Inköpsfunktionen är som sagt det fall som undersökts. De olika analysenheterna består av de områden som för- och grundskolan inom Luleå Kommun är uppdelad i, detta då det är medarbetarna inom dessa områden som påverkats i och med centraliseringen. Det är således dessa aktörer som har den bästa informationen för att uppfylla studiens syfte. De olika områdena har varsin för- och grundskolechef och består av tre upptagningsområden (Luleå Kommun, 2011). Upptagningsområdena omfattar förskolor, familjedaghem, grundskolor och fritidshem inom ett geografiskt närbeläget område (ibid). Vidare liknar de tre områdena varandra vad gäller storlek och antal inköp.
15 Figur 3 -Barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion
Tanken med centraliseringsreformen är att pedagogerna ska få mer tid till sin huvudsakliga arbetsuppgift, vilken är undervisningen. Vidare är tanken att skolassistenterna ska utbildas i att beställa vilket ska bidra till att ramavtalstrohet och andel e-handelsköp ökar samt att hämtköp och antal försenade betalningar minskar.
Båda ovanstående åtgärder påverkar i sin tur effektiviteten, eller mer specifikt den allokativa respektive adaptiva effektiviteten. För att undersöka detta användes källmaterial som visar hur dessa faktorer har förändrats efter centraliseringen, jämfört med innan.
3.5 Tillvägagångssätt
3.5.1 Litteraturstudie
Den litteratur och de artiklar som användes i denna studie söktes via Luleå tekniska universitets bibliotek. De böcker som använts söktes via universitetsbibliotekets katalog LUCIA och artiklarna söktes via databaser så som Emerald, ScienceDirect, Business Source Elite och Google Scholar. De sökord som användes är centralisering, decentralisering, new public management, institutionell teori, effektivitet, förändring, reform samt offentlig organisation. Vid sökningarna användes sökorden på engelska var för sig samt i kombination med varandra. Vidare genomfördes kedjesökningar för att hitta ytterligare material.
Barn- och utbildnings- förvaltningen Kommunlednings-
förvaltningen
Luleå Kommun Kommunledning
Inköpschef
Inköps- samordnare
Skolassistenter
Pedagoger
Central nivå
Lokal nivå
16 METOD
Litteraturen och de artiklar som identifierades genom sökningen användes främst till bakgrunden och problemdiskussionen samt för att skapa en teoretisk referensram att utgå från vid skapandet av en modell för vidare analys av det valda studieområdet.
3.5.2 Urval
I kvalitativa metoder har urvalet en stor betydelse och de personer som är med i undersökningen får en betydande roll för studien (Holme & Solvang, 1997). Det finns två olika sorters urval; sannolikhetsurval och icke-sannolikhetsurval (Denscombe, 2009). I ett sannolikhetsurval har varje person i populationen lika stor möjlighet att bli utvald att delta i undersökningen (ibid). Vid ett icke-sannolikhetsurval däremot väljs de individer som ska delta i undersökningen inte ut slumpmässigt utan väljs för att de passar den studie som ska genomföras (ibid). Eftersom det i denna studie är viktigt att hitta personer med djupare kunskap om centraliseringen valdes aktörerna ut genom ett icke-sannolikhetsurval.
Vidare kan icke-sannolikhetsurval delas in i olika kategorier, ett exempel är kvoturvalet där relevanta grupper inom populationen definieras och ett antal personer inom dessa undergrupper väljs ut, exempelvis väljs ett antal elever från varje klass inom en skola (Merriam, 1994). I detta fall utgör barn- och utbildningsförvaltningen det urval som studerats, detta eftersom det är denna förvaltning som berörs av den reform som vi ämnat studera. Vidare identifierades inköpssamordnare, skolassistenter och pedagoger som relevanta grupper inom urvalet eftersom det är dessa gruppers arbetsuppgifter som påverkats. Skolassistenter och pedagoger är indelade i tre olika områden vilka, som tidigare nämnts, har olika chefer och upptagningsområden. På grund av detta sågs det som önskvärt att intervjua aktörer från alla tre områden. På grund av det stora antalet skolassistenter och pedagoger var det inte möjligt att intervjua alla dessa aktörer varför ett kvoturval inom dessa grupper gjordes. Eftersom det mellan de olika områdena inom för- och grundskolan finns olika förutsättningar och möjligheter så sågs det som önskvärt att fånga åsikter från alla tre områden. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang valdes två skolassistenter och två pedagoger från varje område ut för intervjuer, detta gav ett totalt urval på 12 aktörer.
Solli (1991) undersöker decentralisering av kommuner och riktar då in sig på den lokala nivån i organisationen eftersom det är medarbetare på denna nivå som påverkas av reformen (Solli, 1991). På samma sätt är det medarbetare på den lokala nivån som påverkas i och med en reform i motsatt riktning, alltså till en ökad grad av centralisering. Därför befinner sig de aktörer som deltagit i denna studie på den lokala nivån inom organisationen.
Vid användning av källmaterial görs ett urval ur tillgänglig information, detta eftersom endast det för situationen relevanta materialet är av intresse (Holme & Solvang, 1997). I denna studie undersöks barn- och utbildningsförvaltningens inköpsfunktion och deras grad av ramavtalstrohet, andel e-handelsköp, andel hämtköp samt försenade betalningar varför endast källmaterial rörande denna förvaltnings inköp använts.
17 3.5.3 Utformning av intervjuguider
För framtagandet av frågor till intervjuguiderna genomfördes ett samtal med barn- och utbildningsförvaltningens inköpssamordare. Samtalet gav bakgrundsinformation om hur inköpsfunktionen inom kommunen är utformad samt målen med den genomförda centraliseringsreformen. Kommunens mål var att öka ramavtalstrohet och inköp via e-handelsportalen samt att minska antalet hämtköp och försenade betalningar.
Informationen som erhölls från samtalet bidrog till att intervjuguiderna i bilaga 1 och bilaga 2 kunde utformas. För att testa om intervjuguiderna innehöll tydliga och lättförståeliga frågor där svaren gav den information som söktes genomfördes pilotintervjuer med tre pedagoger. Pilotintervjuerna genomfördes endast för att testa frågorna i intervjuguiderna och inte i för att samla in empiri. De tre pedagogerna som deltog arbetar på lokal nivå inom organisationen och påverkades således av reformen.
Genom pilotintervjuerna kunde det fastställas att de befintliga frågorna gav den information som söktes, guiden kunde även kompletteras med några ytterligare frågor.
3.5.4 Datainsamling
Data samlades in både med hjälp av individuella intervjuer med utvalda aktörer och genom insamling av källmaterial.
Intervjuer passar bra i situationer då komplexa fenomen studeras och då kunskap om aktörernas uppfattningar och åsikter vill nås (Denscombe, 2009). Datainsamlingen till denna studie gjordes genom intervjuer med utvalda aktörer. Genom att göra kvalitativa intervjuer har aktörer möjlighet att till viss del styra samtalet själva (Holme & Solvang, 1997), vilket är önskvärt i denna studie eftersom det är aktörernas upplevelser som studerats. Om samtalet styrs för mycket av de som genomför intervjuerna kan det hända att viktiga synpunkter förbises. Även om aktörerna tillåts att till viss del föra samtalet är det viktigt att en i förväg konstruerad manual eller handledning finns tillgänglig (Holme
& Solvang, 1997). I detta fall bestod manualen/handledningen av ett antal i förväg konstruerade frågor (se bilaga 1 och 2), vilket tillät aktörernas tankar och svar att utveckla intervjuerna vidare. Studien använde således semistrukturerade intervjuer (Denscombe, 2009).
De intervjuade aktörerna kontaktades via mejl där tid och plats för träff bestämdes, intervjuerna ägde rum på den enhet där respektive aktör arbetar. Aktörerna blev även informerade om att de kommer att vara anonyma i studien vilket medfört att varje område benämnts med siffror och varje aktör benämnts med respektive yrkesbefattning.
Tidsåtgången varierade från ca 45 minuter upp till en timme och 15 minuter per intervju. Intervjuerna spelades in i de fall aktörerna kände sig bekväma med det, detta för att få en bättre dokumentation av det insamlade materialet vilket underlättade vid sammanställningen av empirikapitlet.
En källa är ”skriftligt nedtecknat material” (Holme & Solvang, 1997, s. 125). Detta är en vid definition vilken inbegriper att källor således kan vara av varierande kvalitet och innehåll, så länge medvetenhet om materialets begränsningar finns kan dock materialet ge bra information som går att analysera och diskutera (Holme & Solvang, 1997).
Källmaterialet i denna studie består av material framtaget ur Luleå Kommuns
18 METOD
uppföljningsverktyg ProDiver. Materialet är en sammanställning av barn- och utbildningsförvaltningens inköp under innevarande år samt året innan centraliseringsreformen. Det som framkommit av materialet är hur stora inköp som gjorts totalt under respektive år, av för- och grundskolan inom ovan nämnda förvaltning. Vidare framkom hur stor del av dessa inköp som gjorts från ramavtalsleverantörer5, e-handelsleverantörer6 och hur många hämtköp som gjorts, samt hur antalet försenade betalningar utvecklades under åren. Hur dessa fyra mål utvecklades efter reformen, jämfört med innan, undersöktes genom att ta fram källmaterial. De nya arbetsrutinerna som implementerades i och med reformen användes fullt ut av alla områden inom för- och grundskolan i januari år 2011 och källmaterialet till denna studie hämtades i början av april år 2011. Resultatet för perioden januari till mars år 2011 jämfördes därför med samma period år 2010.
För att jämföra andelen köp från ramavtalsleverantörer mellan de två ovan angivna perioderna togs varje områdes totala inköp samt de inköp de gjort från ramavtalsleverantörer fram. En procentsats som anger hur stor del av områdets totala inköp som gjorts från ramavtalsleverantörer beräknades sedan. Slutligen slogs alla områdens inköp samman för att få en överblick över hela för- och grundskolans ramavtalstrohet.
Vid sammanställningen av e-handel jämfördes varje områdes totala inköp från leverantörer som finns tillgängliga i e-handelsportalen med inköpen som gjorts via e- handelsportalen. En procentsats som anger hur stor del av områdets totala inköp från de tillgängliga leverantörerna som gjorts via e-handelsportalen beräknades sedan. Slutligen slogs alla områdens inköp samman för att få en överblick över hela för- och grundskolans e-handel.
Antalet hämtköp togs fram genom att titta på hur många fakturor varje område har från leverantörer som finns på orten och som ej levererar sina varor. Varje sådan faktura bedömdes som ett hämtköp. En procentsats som anger hur antalet hämtköp förändrades från år 2010 till år 2011 beräknades. Slutligen slogs alla områdens hämtköp samman för att få en överblick över hela för- och grundskolan.
Vid sammanställningen av försenade betalningar jämfördes antalet fakturor som förfallit till betalning vid tidpunkten för insamlingen av materialet med antalet vid samma tidpunkt året innan för att se vilken påverkan reformen haft. Först togs varje områdes försenade betalningar fram och sedan det totala antalet för hela för- och grundskolan. En procentsats togs även fram för att visa hur antalet fakturor förändrats mellan de jämförda perioderna. Slutligen slogs alla områdens förfallna fakturor samman för att få en överblick över hela för- och grundskolan.
5 De leverantörer som ”ingått avtal med offentlig myndighet i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod” (Konkurrensverket, 2011a)
6 De leverantörer som finns anslutna till ett kommunalt e-handelssystem
19 3.6 Analysmetod
För att förstå hur den adaptiva effektiviteten, och till viss del den allokativa effektiviteten, påverkats i och med centraliseringsreformen genomfördes intervjuer med skolassistenter och pedagoger. Detta för att fånga upp deras syn på reformen och hur de upplever den. Den allokativa effektiviteten undersöktes delvis även med hjälp av källmaterial. För att tolka intervjusvaren och källmaterialet användes en innehållsanalys vilket innebär att materialet från intervjuerna kodas till de olika begrepp som studeras (Yin, 2007), i detta fall adaptiv effektivitet respektive allokativ effektivitet. Hur aktörernas svar tolkats och kodats illustreras med exemplet i tabell 1 nedan.
Om pedagogerna kan använda en större del av sin tid till undervisning satsas således resurserna på den primära uppgiften, något som kan ses som ett uttryck för allokativ effektivitet. Detta undersöks genom intervjuer med pedagoger. Om skolassistenterna får erforderlig utbildning och således kan öka ramavtalstroheten och e-handeln samt minska antal hämtköp och försenade betalningar, minskas transaktionskostnaderna och den allokativa effektiviteten antas påverkas positivt. Den adaptiva effektiviteten påverkas av medarbetarnas förändringsförmåga och förändringsvilja. Om medarbetarna motsätter sig reformen eller inte får erforderlig utbildning och således inte kan genomföra reformen, kommer inte tiden att spenderas så effektivt som möjligt och den adaptiva effektiviteten kan antas påverkas negativt.
Tabell 1 – Exempel på tolkning och kodning av intervjuer
Tolkning Kodning Intervjufråga Hur upplever du förändringar
som påverkar dina arbetsrutiner?
Aktörens svar Jag är positiv till förändringar i allmänhet, det är roligt att lära sig nya saker och oftast leder ju förändringen till en förbättring.
Okritiskt positiv,
förändringsvillig
God adaptiv effektivitet
Intervjufråga Vad tycker du om centraliseringen av inköps- funktionen (fördelar/nackdelar)?
Aktörens svar Jag tycker att förändringen är bra, vi följer lagen bättre i dagsläget, det kan inte bli bättre än så här.
Innehållsmässigt positiv,
förändringsvillig
God adaptiv effektivitet, god allokativ effektivitet (p.g.a. bättre lagefterlevnad) Intervjufråga Har ni genomgått någon
förändring av liknande betydelse förut och vad tyckte du om den förändringen?
Aktörens svar Vi har genomgått förändringar förut men de har inte varit lika omfattande som den här, de förändringarna har fungerat bra.
Positiv,
förändringsvillig
God adaptiv effektivitet
20 METOD
Som ses i tabell 1 ovan är aktören positiv till förändringar i allmänhet, utan att tänka på något speciellt tillfälle eller situation. Detta tolkas som att aktören är okritiskt positiv vilket avser att denne har ett positivt förhållningssätt till förändringar. De två efterföljande frågorna handlar om förändringar som aktören genomgått, vilka denne också är positiv till. Detta tolkas som att aktören är positiv till förändringar även efter möjlighet till kritisk granskning av innehållet i de genomförda förändringarna.
Sammantaget tolkas detta som att aktören är förändringsvillig då denne både har en positiv inställning till förändringar i allmänhet och till konkreta situationer då en förändring har genomförts. Det kan tänkas att det socialt önskvärda svaret på frågan angående inställningen till förändringar i allmänhet är positivt. Detta bör dock inte vara ett problem i exemplet ovan då aktören även ställer sig positiv till genomförda förändringar. Hade aktören endast sagt sig vara positiv till förändringar men sedan ställt sig negativ till samtliga förändringar denne varit med om skulle svaret på första frågan kunna ses som lite tveksamt.
När källmaterialet tolkades och kodades togs hänsyn till de, av kommunen, på förhand uppsatta målen med den ökade centraliseringen. Det första av dessa mål är att öka andelen köp från ramavtalsleverantörer vilket i sin tur är tänkt att leda till bättre lagefterlevnad och således en god allokativ effektivitet. Vidare vill kommunen se en ökad andel e-handel eftersom detta kan kopplas till reducerade kostnader då produkterna i e-handelsportalen finns på avtal och således till bra priser. Minskade kostnader ses även det som ett tecken på god allokativ effektivitet. Ett stort antal hämtköp är problematiskt då detta leder till stora kostnader både i form av felaktig resursfördelning (medarbetarna bör lägga sin tid på verksamheten och inte på hämtköp) och möjligen högre priser än de som finns i e-handelsportalen. Därför är det även ett mål att minska hämtköpen. Minskat antal hämtköp kan leda till kostnadseffektivare resursfördelning varför den allokativa effektiviteten antas påverkas positivt i och med en minskning av dessa. Det krävs att medarbetarna anpassar sig till denna ändring av rutiner och accepterar att de måste planera sina inköp i förväg och således kan även den adaptiva effektiviteten påverkas av detta mål. Det fjärde och sista målet som kommunen satt upp innan reformen är att antalet försenade betalningar ska minska. Lägre påminnelseavgifter kan leda till en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv resursfördelning och således till god allokativ effektivitet.
3.7 Reliabilitet
Reliabiliteten i en kvalitativ studie är svårbedömd av den anledningen att studierna genomförs på individer och det kan då vara svårt för andra forskare att få samma resultat och samma slutsatser om studien upprepas (Denscombe, 2009). Med hjälp av noggrann dokumentation av utförandet av den gjorda studien ökar dock möjligheten för andra forskare att genomföra en likartad studie med samma resultat (Yin, 2007). I denna studie medverkade två personer vid insamlingen av intervjumaterial, två personer dokumenterade således aktörernas svar, detta för att säkerställa att svaren dokumenterades och tolkades på rätt sätt. Insamlingen och dokumentationen av källmaterialet genomfördes även den av två personer. Vidare spelades flertalet av intervjuerna in för att inga synpunkter skulle förbises.
21 3.8 Validitet
Validitet innebär att rätt saker förklaras, vilket innebär att informationen som samlas in verkligen förklarar det som avses (Holme & Solvang, 1997). Detta benämns definitionsmässig validitet (ibid). Ett sätt att stärka validiteten i en studie är genom triangulering (Yin, 2007). Triangulering innebär att flera olika datakällor analyseras och jämförs (ibid). Validitet kan även påvisas i form av extern validitet (ibid). Genom att diskutera till vilket område studiens resultat kan generaliseras motiveras den externa validiteten (ibid).
3.8.1 Definitionsmässig validitet
För att se till att det verkligen är för den adaptiva effektiviteten respektive den allokativa effektiviteten som förståelse skapas genom denna studie användes två etablerade forskares (Brorström & Siverbo) definitioner av de respektive begreppen. Vidare användes triangulering genom att kombinera befintlig teori med intervjuer och källmaterial. På detta sätt bygger inte resultaten enbart på aktörernas subjektiva uppfattning utan även på mätbart källmaterial och informationen från respektive aktör/källa används som stöd för varandra.
3.8.2 Extern validitet
Sveriges 289 kommuner har ytterst samma uppdrag och bedriver samma mångfacetterade verksamhet, de påverkas även till stora delar av samma omgivningsfaktorer (Brorström & Siverbo, 2001). Vidare har kommuner under tidigare år följt varandra vad gäller trender inom typ av organisationsform; centraliserad eller decentraliserad (ibid). På grund av detta kan uppsatsens slutsatser gå att applicera på andra svenska kommuner, även om hänsyn måste tas till varje kommuns specifika situation. Vidare kan det tänkas att en kommunal inköpsfunktion påverkas av andra faktorer utöver en centraliseringsreform varför resultat av genomförd studie delvis kan bero på andra faktorer än den studerade reformen.
