Lagrådets funktion i lagstiftningsprocessen

(1)

- En kartläggning av de senaste fyra regeringarnas sista mandatperioder

Författare: Erik Sommerholt Kandidatuppsats, HT 2020 Uppsala universitet

Statsvetenskapliga institutionen Handledare: Thomas Persson Antal sidor: 36

Antal ord: 11 861

(2)

2 Sammanfattning

Lagrådets funktion är sedan dess begynnelse omtvistad. Det finns studier som har visat på att Lagrådets yttranden inte följs av regeringar eller att kritiken som läggs fram inte bemöts tillräckligt väl. Ofta har sådana studier hjälpt att underbygga argumentet att Sverige därför bör inrätta en författningsdomstol. Flertalet studier som har gjorts på området fokuserar på fallstudier eller riktar endast in sig på de fall där Lagrådet riktat allvarlig kritik mot lagförslag.

Denna uppsats syftar till att utreda och kartlägga hur och varför Lagrådets yttranden följts eller inte, av de senaste fyra regeringarna. Detta för att ge en mer avvägd bild av Lagrådets funktion som är både enhetlig och jämförbar över tid. Därför använder sig denna studie av en kvantitativ innehållsanalys och kartlägger 804 propositioner och 598 tillhörande lagrådsyttrande i olika kategorier i hopp om att påbörja en datainsamling för hur väl lagrådsyttrandena följs. Denna studie diskuterar följande frågeställningarna; 1) Följer regeringen Lagrådets yttranden? 2) Om inte, vad finns för motivering från regeringen och hur ofta följer regeringen inte yttrandena?

och 3) Finns det likheter eller skillnader mellan de olika regeringarna och mandatperioderna?

Analysen kommer fram till att det endast är i 6,5 % av fallen som de fyra senaste regeringarna inte följt Lagrådet alls. I de allra flesta fall följer regeringarna Lagrådet. Datamaterialet som presenteras använder sig, till skillnad mot tidigare studier, av en metod som baseras på regeringarnas egna motiveringar för hur de följt Lagrådet.

(3)

3 Innehållsförteckning

1. Introduktion ... 4

1.1. Syfte ... 6

1.2. Frågeställningar ... 6

1.3. Avgränsningar ... 7

1.4. Bakgrund - Vad är Lagrådet? ... 8

2. Tidigare litteratur - Vilken funktion uppfyller Lagrådet?... 10

3. Metod ... 16

3.1. Kritik av kvantitativ innehållsanalys ... 19

3.2. Studiens upplägg ... 19

3.3. Kodningsschema... 20

4. Analys ... 22

4.1. Har regeringarna följt Lagrådets yttranden? ... 22

4.1.2. När regeringarna inte följt Lagrådet ... 26

4.2. Om inte, vad finns för motiveringar och hur ofta följdes inte lagrådsyttranden? ... 27

4.2.2. Andra motiveringar - utbytbara termer ... 29

4.3. Finns det likheter eller skillnader mellan de olika regeringarna och mandatperioderna? .... 31

4.3.2. Jämförelse över departementens aktivitet ... 32

5. Slutsats ... 34

Referenslista ... 36

Länk till bilaga 1 – Analysresultat ... 37

(4)

4

1. Introduktion

Lagrådets roll i lagstiftningsprocessen är sedan länge omdiskuterad, både vad gäller dess funktion och syfte men också dess utformning och arbetssätt. Debatten kring Lagrådet ger ibland uttryck för att det finns underliggande brister. Olika förslag har i akademiska diskussioner framkommit för att förstärka Lagrådets roll och position i lagstiftningsarbetet.

Dessa diskussioner har ännu ej lett till en större förändring. Det som är mest intressant med diskussionerna kring Lagrådet är att studier som gjorts varit begränsade till vissa år, vissa mandatperioder eller endast till vissa specifika frågor som inte svarar mot Lagrådets syfte. Det saknas också en större datainsamling för att bättre belägga diskussioner över tid.

Inför Lagrådets 100-årsjubiléum år 2009 diskuterades Lagrådet vid det så kallade Häringesymposiet 2008 på temat ”Lagrådet i går, i dag och i morgon”¹. Här framfördes det bland annat att ”Lagrådet har stundtals betraktats som en konservativ bromskloss, närmast oförenlig med en modern demokrati. Det är ingen överdrift att påstå att dess existens, särskilt under 1970-talet, stundom hängt på en tunn tråd”². Det så kallade Häringesymposiet genomfördes år 2008 och konceptet upprepades år 2011³. Häringesymposierna är seminariediskussioner som hållits med prominenta professorer och jurister med fokus på Lagrådet i lagberedningsprocessen. Uppsala universitet i samarbete med Svensk Juristtidning genomförde i januari 2020 en uppföljning av Häringesymposiet som nedan i denna uppsats refereras till som januarisymposiet. Diskussionen om Lagrådet hålls därmed vid liv och är ett återkommande ämne för akademisk diskussion.

Iain Cameron, professor i internationell offentlig rätt, uttrycker i början av januarisymposiet 2020 att "om det finns brister i lagstiftningsprocessen kommer det att ha direkt effekt"⁴ och menar därmed att om det nu finns några brister i hur Lagrådet fungerar så har det direkt effekt på Sveriges lagstiftning och hur domstolar senare dömer i enlighet med sådan lagstiftning.⁵ Ett exempel på detta har lyfts av Svensk Näringsliv som anser att domstolar i Sverige fick svårt att tolka de så kallade Attefallshusreglerna. I enlighet med dessa behövdes ursprungligen inte grannars samtycke till en tillbyggnad. Detta strider mot annan svensk lagstiftning och

1 SvJT om Häringesymposierna, (Senast hämtad 26/12 – 2020).

2 O. Zetterquist, ”Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008”, SvJT, 2009, s. 137.

3 SvJT om Häringesymposierna, (Senast hämtad 26/12 – 2020).

4 Symposium om lagberedning – del 1 [Online video: Vimeo], SvJT, 30 oktober 2019, (Senast hämtad 24/9–

2020).

5 Ibid.

(5)

5 domstolarna kunde därför inte döma i enlighet med den nyare lagstiftningen.⁶ Ett annat exempel är FRA-lagen som Advokatsamfundets tidigare generalsekreterare Anne Ramberg lyfte i Häringesymposiet år 2008⁷. FRA – lagen tillåter viss avlyssning. Det kan diskuteras om detta är förenligt med svensk grundlag. Detta är två bra exempel på när en politisk vilja kan bli svår att genomföra på grund av andra redan existerande rättsregler när Lagrådets synpunkter inte beaktas i lagstiftningsprocessen.

Reglerna om Lagrådet finns dels i regeringsformen (RF) och dels i lagrådslagen (Lag [2003:333] om Lagrådet). Den lagrådslag som nu gäller tillkom år 2003⁸. I Grundlagsutredningen 2008 föreslogs att Lagrådet skulle få en starkare roll genom att lagrådsremisser skulle bli obligatoriska och dessutom få egna utredningsresurser⁹. Diskussionen kan därmed fortfarande sägas vara vid liv och av intresse och inte bara vid de uppföljande Häringesymposierna utan också inom riksdagen och regeringen.

Lagrådet kan sägas existera mitt i en demarkationszon mellan politik och juridik. Professor Cameron förklarade på januarisymposiet att Lagrådet ”har två olika funktioner; dels är det en slags kvalitetsgranskning och dels sysslar den med någonting som kan kallas abstrakt normprövning.”¹⁰ Han fortsätter: ”Ur det här perspektivet alltså, det rättsvetenskapliga, man kan se politik som någon slags oönskad element i lagstiftningsprocessen. Men det är förstås fullständigt fel alltså, lagstiftningsprocessen är essensen av politik. Men som ni vet väldigt mycket inom politik är inte rationell och det finns vissa faktorer som undergräver rationalitet.”¹¹ Professor Cameron hänvisar därpå till att det finns vissa ”långtidsvärden”, vissa ”kvalitetskrav som måste ställas oavsett politisk färg”.¹²

I diskussionerna genom åren har man uttryckt att Lagrådet antingen är en svensk motsvarighet till en författningsdomstol eller rent av ett serviceorgan till regeringens departement. Åsikterna har gått isär. Diskussioner om Lagrådets funktion tangerar ofta diskussionen om EU och hur Sverige implementerar EU-lagstiftning¹³, men också diskussionen om hur reformtakten har

6 Paues Åberg Communications, ”Företagande på rättsosäker grund, Analys av Lagrådets kritik mot regeringens lagförslag 2010–2018”, Svenskt Näringsliv 2019, s. 10–11.

7 A. Ramberg, ”Lagrådet i morgon”, Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s.

294.

8 Lagrådet, Om lagrådet – Lagrådets verksamhet, (Senast hämtad 24/9–2020).

9 Regeringskansliet, En reformerad grundlag SOU 2008:125, 2 april 2015, (Senast hämtad 24/9–2020).

10 Symposium om lagberedning – del 1 [Online video: Vimeo], SvJT, 30 oktober 2019, (Senast hämtad 24/9–

2020), I. Cameron.

11 Ibid.

12 Ibid.

13 Symposium om lagberedningen - del 8 – Justitieministern [Online video: Vimeo], SvJT, 30 januari 2020, (Senast hämtad 24/9–2020).

(6)

6 ökat i Sverige de senaste åren, något som justitieminister Morgan Johansson framför i januarisymposiet¹⁴. Det finns också diskussioner huruvida det sker alltför många politiska överenskommelser mellan regering och andra partier eller så kallade tillkännagivanden av riksdagens utskott vilket gör att Lagrådet inte hörs. Med de minoritetsregeringar som har funnits de senaste fem åren kan det till exempel ha funnits ett behov av fler överenskommelser. Detta är några typiska exempel som visar på omfattningen av diskussionen kring Lagrådet och dess funktion.

Studier över en längre period och som dessutom är relativt aktuella är svåra att finna och det verkar saknas omfattande data om och i så fall hur regeringar för in Lagrådets förslag och kommentarer i propositioner. Så hur förhåller det sig i dag med Lagrådets bidrag i lagberedningsprocessen i gränslandet mellan politik och juridik? Vilka lagförslag går till Lagrådet, vad yttrar sig organet om, och hur; samt vilken hänsyn tar regeringar till Lagrådets synpunkter?

1.1. Syfte

Syftet med denna uppsats är att göra en relativt extensiv kartläggning av hur regeringen svarar mot Lagrådet och använder sig av deras granskning. Detta för att få en övergripande bild i debatten som annars är flerdimensionell och omfattar många olika delområden. Målet är att undersöka remisser till Lagrådet under en begränsad period, Lagrådets yttranden och regeringens fortsatta handläggning av berörda lagförslag under några mandatperioder med början på riksdagsåret för 2005/06, 2009/10, 2013/14 och 2017/18.

1.2. Frågeställningar

Frågeställningarna har valts för att kunna ge en deskriptiv bild av Lagrådets yttranden. Tre frågeställningar har därför valts för att kunna analysera resultatet på ett överblickbart sätt. De två första frågorna har ställts i olika sammanhang tidigare angående Lagrådet men är ofta begränsade till en kortare tidsperiod eller har diskuterats mer generellt, vilket lett till olika uppfattningar och resultat som är svåra att jämföra med varandra. Avsikten är att kontrollera dessa frågor mot ett större urval. Den tredje frågeställningen har även den diskuterats tidigare, till exempel av Svenskt Näringsliv som fann tydliga skillnader mellan en socialdemokratisk

14 Symposium om lagberedningen - del 8 – Justitieministern [Online video: Vimeo], SvJT, 30 januari 2020, (Senast hämtad 24/9–2020).

(7)

7 respektive en alliansstyrd regering i hur de följer Lagrådets yttranden. Deras studie är dock endast baserad på två år. Frågeställningarna i detta arbete är följande:

1. Följer regeringarna Lagrådets yttranden?

2. Om inte, vad finns för motiveringar och hur ofta följs de inte?

3. Finns det likheter eller skillnader mellan de olika regeringarna och mandatperioderna?

De tre frågeställningar är valda utifrån textmaterialets karaktär. I propositionerna finns det ofta, men inte alltid, förklarande text om varför ett lagrådsyttrande följts eller inte följts. Däri bemöts Lagrådets synpunkter och regeringens argumentation för att följa eller inte följa dessa.

Propositioner bereds inom olika departement i Regeringskansliet. Eftersom uppsatsen har till syfte att jämföra propositioner och lagrådsremisser under en längre tid kan det samtidigt också vara av intresse att fråga sig om det finns likheter eller skillnader mellan de olika regeringarna.

1.3. Avgränsningar

Urvalet utgår från propositioner lämnade till riksdagen under ett riksdagsår för att därefter titta närmare på de lagrådsremisser och Lagrådets yttranden som föregått propositionen. En del av syftet i uppsatsen är att granska Lagrådets yttranden under längre tid för att kunna göra en bättre bedömning av Lagrådets funktion och uppsatsen fokuserar därmed på de senaste fyra mandatperiodernas avslutande år. Detta inkluderar de lagrådsremisser som lämnats till riksdagen åren 2005/06, 2009/10, 2013/14 samt 2017/18. Slutet av mandatperioden innebär ofta en något högre aktivitet från regeringens sida. Då har regeringen haft tid på sig att tillsätta en utredning, att remittera förslaget och att arbeta fram en proposition.

Genom att begränsa tiden till ett riksdagsår får uppsatsen en naturlig avgränsning av materialet.

Riksmötet inleds med budgetpropositionen som är numrerad till ett. Därefter följer propositionerna i nummerordning fram till början av nästa riksmöte. I löpnumreringen inkluderas också skrivelser från regeringen till riksdagen. Dessa innehåller aldrig lagförslag och skickas därför aldrig till Lagrådet. Dessa är därför inte med i materialet men får däremot effekt på den löpande numreringen.

Det datum en proposition lämnas till riksdagen korresponderar inte mot i vilken ordning eller vilken tidpunkt som en lagrådsremiss lämnats till Lagrådet. Tiden för att granska remissen i Lagrådet kan variera beroende på om lagrådsremissen är komplicerad eller omfattande eller om många förslag remitteras dit samtidigt. På samma sätt kan den tid som regeringen behöver för

(8)

8 att arbeta fram ett propositionsförslag efter ett lagrådsyttrande variera beroende på omfattning eller komplexitet eller ibland av politiska skäl. Alla lagrådsremisser resulterar inte heller i en proposition. Det är därför svårare att avgränsa en relevant tid om man skulle utgå från lagrådsremisserna i sig. Att utgå från propositionerna ger en tydligare avgränsning.

Genom att välja sista året under mandatperioden under de senaste fyra mandatperioderna uppnår man också en politisk spridning. Mellan åren 2002 och 2006 styrdes Sverige av en socialdemokratisk minoritetsregering med parlamentariskt stöd i riksdagen av Vänsterpartiet och Miljöpartiet de Gröna. Mellan 2006 – 2010 och 2010 – 2014 regerades Sverige av en koalition bestående av Moderata samlingspartiet, Centerpartiet, Folkpartiet liberalerna samt Kristdemokraterna, den förra mandatperioden som majoritetskoalition och den senare genom en minoritetskoalition. Från 2014 till 2018 regerade åter Socialdemokraterna tillsammans med Miljöpartiet de Gröna i en minoritetskoalition. Genom att välja fyra perioder får uppsatsen två perioder vardera för respektive block i svensk politik.

1.4. Bakgrund - Vad är Lagrådet?

Lagrådets funktion beskrivs i 8 kap. 20–22 §§ RF. I 21 § RF definieras omfattningen av vad Lagrådet kan granska. Det inkluderar yttrande för ändringar i grundlagen om tryckfrihet, rätten att ta del av allmänna handlingar, behandling av personuppgifter, lag som innebär åliggande för kommunerna, rättsskipning, förvaltning eller vad gäller grundlagarna. ¹⁵

Lagrådets granskning fokuserar på fem huvudfrågor (8 kap. 22 § RF)¹⁶: 1. hur lagförslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4. om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften, 5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Lagrådet består av domare från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen och ledamöter från domstolar.¹⁷ Ofta är det tre till fyra ledamöter som tjänstgör samtidigt under två år.¹⁸ Lagrådet i Sverige kan jämfört med andra länder i Europa närmast liknas vid författningsdomstol på grund av dess funktion för att kontrollera nya politiska förslag inte strider mot svenska grundlagar. I Sverige är denna funktion som tidigare nämnts endast

15 Sveriges riksdag, Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform, (Senast hämtad 12/11–2020).

16 Lagrådet, Om Lagrådet – Lagrådets verksamhet, (Senast hämtad 24/9–2020).

17 Ibid.

(9)

9 rådgivande och skiljer sig därmed från författningsdomstolar i andra länder. Lagrådet kontrolleras dessutom endast av partierna själva vilket innebär att en politisk majoritet bestämmer om innehållet av ett politiskt förslag står i strid eller inte med Sveriges grundlagar eller rättsordningen. Detta kan ge en skev kontroll av Lagrådet och dess funktion eftersom Lagrådet inte anses tillhöra en konstitutionell funktion utan är underordnad politiken. Detta innebär en risk för att Lagrådet kan begränsas av den politik som för tillfället står högst på dagordningen. Lagrådets funktion har därför varit omdiskuterad bland forskare och politiker alltsedan institutionen grundades år 1909 till i dag.

Lagrådet har till uppgift att granska lagförslag på regeringens och riksdagens begäran.

Lagrådets funktion är inte bindande på så sätt att regeringen kan avstå från att begära en bedömning från Lagrådet och att Lagrådets bedömning inte heller behöver följas. Lagrådets roll kan därför bäst beskrivas som ett rådgivande organ. Lagrådets yttrande inkluderas slutligen i regeringens propositioner eller i riksdagsutskottens betänkande.¹⁹ Före detta regeringsrådet Rune Lavin har påtalat att enligt RF så är Lagrådet en del av "lagstiftningsmaskineriet" och kan inte anses uppfylla rollen som någon form av konstitutionellt kontrollorgan. Lavin menar därmed att Lagrådet bättre kan förklaras som ett serviceorgan för att hjälpa regeringen presentera ett så bra förslag som möjligt.²⁰

Lagrådets begränsande roll som endast rådgivande är en direkt konsekvens av RF:s utformning.

I 1 kap. 1 § 1 st. RF står det uttryckligen att "all offentlig makt utgår från folket" och i 1 kap.

4§ 1 st. att "riksdagen är folkets främsta företrädare". Därför antar Lagrådet en mer begränsad roll eftersom de folkvalda politiker representerar folkets vilja och är ensamt ansvariga för att lägga fram ny lagstiftning. Enligt Ola Zetterquist kan domstolsväsendet i Sverige uppfattas som underordnat riksdagen och regeringen i 11 kap. 14 § RF som fastställer att Sveriges domstolar endast får underlåta att tillämpa en riksdags- eller regeringsförordning om den "uppenbart"

strider mot grundlagen.²¹ Regeringsformen har sedermera ändrats och uppenbarhetskravet är borttaget (SFS 2010:1408). Det står nu endast att vid en lagprövning i domstol ”…ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag”.²²

19 Lagrådet, Om lagrådet – Lagrådets verksamhet, (Senast hämtad 24/9–2020).

20 R. Lavin, ”Hur uppfattas Lagrådets roll av Lagrådet självt?”, Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s. 200.

(10)

10 Enligt Lagrådets hemsida innebär granskningar ofta att kontrollera om förändringar är förenliga med EU-rätten.²³ Lagrådets yttranden innehåller både en lagteknisk granskning av lagförslaget och även dess förenlighet med andra överordnade rättsliga normer.²⁴ Docent Ola Zetterquist beskriver Lagrådets yttrande i dessa två uppdelningar: 1) Lagrådets lagtekniska granskning;

och 2) Materiella lagprövning.²⁵ Den lagtekniska granskningen är beskriven av Agneta Bäcklund och Patrik Örnsved som "kvalitetshöjande" då språk och logik kontrolleras²⁶. Under denna del av yttrande används också det s.k. blåkritesystemet. Detta innebär att ledamöterna i Lagrådet ger sina kommentarer under hand²⁷. Eftersom dessa kommentarer inte är officiella går det i efterhand inte att se att de kommer från Lagrådet. Kritik har framförts för att detta gör att Lagrådets roll som endast granskande blandas samman med regeringen eller riksdagen som förslagsutformare. Å andra sidan har det också framhållits att Lagrådet inte lämnar några materiella synpunkter på lagförslagen genom blåkritesystemet.²⁸

Den materiella lagprövningen avser svara på de fem huvudfrågorna enligt 8 kap. 22 § RF listade ovan. Det är denna funktion som ger Lagrådet en mer traditionellt konstitutionell funktion.

Enligt 11 kap. 14 § RF fick domstolar tidigare, som nämnts, endast ägna sig åt lagprövning om det fanns en uppenbar oförenlighet med en högre rättsnorm.²⁹ Sedan 2010 är detta ändrat och formulerat som ”Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas.”³⁰ Till skillnad från domstolar ägnar sig Lagrådet inte åt en "judicial review" utan en "judicial preview" dvs. de granskar lagförslaget i början på lagstiftningsprocessen³¹.

2. Tidigare litteratur - Vilken funktion uppfyller Lagrådet?

Lagrådets funktion är omdiskuterad bland experter. Jur.kand. Fredrik Schultz³² och även Henrik Borg³³ har båda oberoende av varandra pekat på brister i Lagrådets funktion. Genom respektive

23 Lagrådet, Om Lagrådet – Lagrådets verksamhet, (Senast hämtad 24/9–2020).

25 Ibid, s. 141.

26 Ibid.

27 Ibid.

28 Ibid.

29 K-G. Algotsson, ”Lagrådets politiska betydelse”, Lagrådet i går, i dag och i morgon – Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s. 169.

32 Jur.kand. F. Schultz, ”Om lagrådet som rättssäkerhetsgaranti”, Stockholm, Institutet för offentlig och internationell rätt, 1984.

33 H. Borg, ”Lagrådet - Rättssäkerhetsgaranti eller ren formalitet?”, Uppdrag Sverige 2006 nr. 5, Stockholm, Timbro, s. 5–7.

(11)

11 studier år 1984 och 2006 kommer de båda fram till att Lagrådet på olika sätt brister i sin uppgift.

Schultz anser att Lagrådet inte kan sägas uppfylla sitt syfte eftersom han menar att Lagrådet har en underordnade ställning gentemot politiken.³⁴ Borg hävdar år 2006 att regeringen "struntar i 55 % av Lagrådets varningar om bristande rättssäkerhet i lagförslag"³⁵. Vidare menar Borg att det därmed finns ett uppenbart demokratiproblem och skriver att ”...ingenting kan hindra regeringen från att genomdriva rättighets- eller integritetskränkande lagstiftning, såvida inte någon av regeringens politiska allierade röstar emot förslaget"³⁶. Detta förutspår en osäkerhet där Sveriges folk till en mycket högre grad än i länder med till exempel författningsdomstolar är beroende av våra folkvalda politiker. Både Borg och Schultz emotsätter sig starkt det de uppfattar som att politiken överordnas Sveriges grundlagar.

Professor Peter Wahlgren har sammanfattat det han uppfattar som vanliga skäl till argumentet att Lagrådets roll bör stärkas. Detta inkluderar; 1) Granskningen som Lagrådet genomför är inte bindande eller ens fullständig; 2) Undantagsbestämmelser finns vilket innebär att inte alla lagförslag granskas utan bara vissa. Det har därmed föreslagits att Lagrådet bör ersättas med en författningsdomstol. Enligt Wahlgren centrerar debatten egentligen kring två huvudspår. Detta inbegriper:

• Lagrådets ställning som lagprövningsinstans

• Hur Lagrådets granskning bör ske.³⁷

Docent Ola Zetterquist beskriver Lagrådets funktion främst som att granska lagförslag för att genomföra en teknisk genomgång och kontrollera för lagförslagets förenlighet med andra överordnade rättsnormer såsom till exempel grundlagarna.³⁸ Denna beskrivning kan jämföras med funktionen av en författningsdomstol. Andrew Harding på IDEA har använt sig av följande definition av författningsdomstolar:

" It is defined by Alec Stone Sweet as ‘a constitutionally established, independent organ of the state whose central purpose is to defend the normative superiority of constitutional law within the juridical order’. In other words, its role is to review laws, and usually also executive acts

34 Jur.kand. F. Schultz, ”Om lagrådet som rättssäkerhetsgaranti”, Stockholm, Institutet för offentlig och internationell rätt, 1984, s. 39.

35 H. Borg, ”Lagrådet - Rättssäkerhetsgaranti eller ren formalitet?”, Uppdrag Sverige 2006 nr. 5, Stockholm, Timbro, s. 11.

36 P. Wahlgren, ”Kvalitetssäkring av lagar – Lagrådets möjligheter och begränsningar”, SvJT, 2009, Stockholm, s. 320.

37Ibid, s. 321.

38 O. Zetterquist, ”Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008”, SvJT, 2009, s. 141–142.

(12)

12 and decisions, to decide whether they are constitutionally valid and provide a remedy in cases where they are not." ³⁹

Det finns därmed liknelser att göra med rollen av en författningsdomstol och syftet med vårt Lagråd i Sverige. Före detta regeringsrådet Rune Lavin påpekar däremot att Lagrådet ur ett statsrättsligt perspektiv är underordnat lagstiftningsprocessen. Lagrådet kan alltså inte förstås som ett konstitutionellt kontrollorgan enligt RF.⁴⁰ Som exempel på detta nämns Lagrådet i RF kapitel 8 som handlar om lagförfarandet och inte i kapitel 11 (judiciell instans) eller kapitel 12 (kontrollmakten)⁴¹. Enligt RF ska all makt utgå från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. En författningsdomstol skulle därmed anses vara ett hinder för Sveriges demokrati.

Bilden av juridisk kontroll som underordnad den svenska politiken kan återfinnas i 11 kap. 14

§ RF som uttrycker att "en domstol får underlåta att tillämpa en föreskrift av riksdag eller regering endast om den uppenbart strider mot grundlagen".⁴² Därmed är riksdagen och regeringen, som folkets företrädare, främst ansvariga vad gäller tolkningen av Sveriges grundlagar och regeringsformen.⁴³

Svenskt Näringsliv har starkt kritiserat Lagrådet som det ser ut i dag och menar att Lagrådet behöver utvecklas. Caroline af Ugglas, dåvarande vice vd för Svenskt Näringsliv, har uttalat att Lagrådets bedömningar är strikt juridiska och menar att politiker som går emot Lagrådets yttranden har missuppfattat Lagrådets uppgift. Af Ugglas håller därmed inte med om att den juridiska kontrollen ska vara underordnad politiker och argumenterar att detta hämmar det svenska näringslivet. Rättssäkerhet och förutsägbarhet menar hon är viktiga hörnstenar för ett fungerande näringsliv.⁴⁴

Docent Ola Zetterquist beskriver i Häringesymposiet också den politiska strid som funnits genom Lagrådets mer än 100-åriga historia. Lagrådet skapades då man bröt ut funktionen som tidigare legat hos Högsta domstolen (HD) år 1909. Socialdemokraterna har historiskt sett varit mycket kritiska till Lagrådet ända sedan 1920-talet och menade då att Lagrådet "beskar den politiska demokratin". År 1971 avskaffade socialdemokraten och justitieministern Carl Lidbom

39 A. Harding, “Constitution Brief – The Fundamentals of Constitutional Courts”, 2017, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, s. 1.

40 R. Lavin, ”Hur uppfattas Lagrådets roll av Lagrådet självt?”, Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s. 200.

41 Ibid.

43 Ibid.

44 Paues Åberg Communications, ”Företagande på rättsosäker grund, Analys av Lagrådets kritik mot regeringens lagförslag 2010–2018”, Svenskt Näringsliv 2019, s. 1.

(13)

13 den då obligatoriska lagrådsremissen och Lagrådet blev fakultativt. Argumentet var att Lagrådet uppfattades som oförenligt med den parlamentariska demokratins princip. En stark borgerlig opposition var emot dessa ändringar.⁴⁵ De borgerliga menade å sin sida att Socialdemokraterna koncentrerade makten till regeringen.⁴⁶ Docent Karl-Göran Algotsson påpekade på Häringesymposiet 2008 att vår grundlag inte måste granskas av Lagrådet.⁴⁷ Argumenten för Lagrådet beskrivs av Algotsson och inkluderar att garantera rättsäkerhet och maktdelning vilket innebär ett opartiskt organ som värnar om folkets rättigheter. Algotsons argument emot Lagrådet inbegriper att granskningen kan försena politiska reformer, inskränka demokratin och att lagrådsgranskning egentligen kan uppfattas som motsatt parlamentarismen.⁴⁸ Uppsatsförfattaren anser att det senare argumentet kan tyckas oklart då Tysklands parlament inte verkar dela samma oro över sin författningsdomstol. Tyskland har givetvis en annan historisk erfarenhet av politik i behov av juridisk kontroll.

Före detta regeringsråd Rune Lavin påtalar också att Lagrådet i huvudsak är ett serviceorgan.

Ett exempel på detta är vad som kallas för blåkriteanmärkningar. Detta är, som tidigare nämnts, inofficiella anmärkningar som Lagrådet gör utan att detta står med i dess yttrande.

Blåkriteanmärkningar är alltså förslag för att förbättra texten och lagförslaget. Detta är ett exempel på hur nära Lagrådet och regeringen arbetar i lagstiftningsprocessen. Lavin påpekar också att Lagrådets föredragande ofta har varit tjänstemän i departementen som själva har utarbetat lagförslag. Lavin kritiserar den närhet som finns mellan Lagrådet, tjänstemän och politiker, och ställer frågan om Sverige utifrån detta egentligen uppfyller kraven på en rättstat.

Om regeringen inte genomför ändringar i enlighet med Lagrådets yttranden och ett lagförslag därmed kommer i konflikt med en grundlag så går ärendet vidare till konstitutionsutskottet (KU) där de politiskt valda ledamöterna röstar för eller emot regeringens förslag och därmed Lagrådets yttrande.⁴⁹ Frågan blir därmed politisk och eftersom en regering innehar politisk majoritet i riksdagen så kan det riktas allvarlig kritik mot det faktum att Lagrådets funktion ytterst bestäms av politiker och den aktuella politiska ordningen.

45 O. Zetterquist, ”Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008”, SvJT, 2009, s. 139–140.

46 Ibid, s. 140.

48 Ibid, s. 170.

49 R. Lavin, ”Hur uppfattas Lagrådets roll av Lagrådet självt?”, Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s. 200–203.

(14)

14 Universitetslektor Karin Åhman menar att diskussionen om Lagrådets funktion egentligen handlar om att lagprövningsrätten och folkrättsprincipen står i strid mot varandra.⁵⁰ Sverige har prioriterat folksuveränitetsprincipen vilken innebär att riksdagen själv bäst tolkar innehåll i lagen genom att representera folkviljans åsikter. Att utöka lagprövningsrätten innebär därmed att man inskränker den politiska makten.⁵¹ Åhman menar att motiveringar både för och emot att utöka Lagrådets kompetens handlar om ett synsätt att politik och juridik inte är möjliga att separera i sakfrågor. Åhman tror alltså inte att det är möjligt att helt separera sakliga juridiska frågor eftersom det får en politisk konsekvens som i att ett förslag inte genomförs på grund av att det skulle strida mot Sveriges grundlagsstiftning. Den politiska effekten är därigenom inte möjlig att separera från ett sakligt juridiskt argument vad gäller Sveriges rättsordning.

Det har argumenterats att Lagrådet kommit att spela en viktigare roll sedan Sverige gick med i EU. Docent Karl-Göran Algotsson argumenterar att lagrådsgranskningen är mycket viktigare i dag och anser att riksdagens makt sedan EU - inträdet har "eroderats".⁵² Algotsson kallar detta en "maktdelning i stor stil".⁵³ Denna uppsatsförfattare menar dock att de kompetenser som överlämnats till EU har skett genom demokratiskt fattade beslut. Det är fortfarande Regeringskansliet och riksdagens politiker som är ytterst ansvariga för politiken som förs på EU-nivå och Sverige har en stor påverkan på lagförslag som diskuteras inom EU. Samtidigt finns det en poäng med att EU-direktiv inte är helt klara vad gäller regeländringar då EU:s medlemsländer förväntas applicera egna regler och lagstiftning för att uppnå ett EU-direktiv.

Algotsson hävdar i stället att "Riksdagens roll har alltmer reducerats till att stifta urvattnade ramlagar och expediera en massa struntändringar i gamla lagar. Allt större del av rättsystemet har glidit ur kontroll. De statliga centralmyndigheterna har fyllt lagstiftningen med omkring 40 000 sidor regler. Härtill kommer EU:s regelverk.”⁵⁴ Detta anser uppsatsförfattaren vara en politisk effekt snarar än något som kan beskyllas EU eller andra statliga myndigheter. Om man tror på folksuveränitetsprincipen måste man även acceptera de förändringar som politiken medför.

Advokatsamfundets tidigare generalsekreterare Anne Ramberg menar att Lagrådet kommer att behöva förändras i och med att lagstiftningen har kommit att bli än mer politiserad de senaste

50 K. Åhman, ”Lagrådet från en forskares perspektiv”, Lagrådet i går, i dag och i morgon – Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s. 191–192.

51 Ibid.

53 Ibid.

54 Ibid.

(15)

15 åren. Detta har skett med en ökad politisk styrning redan tidigt i lagstiftningsprocessen.

Ramberg lyfter också, som nämnts ovan, särskilt fram FRA-lagen som ett exempel på hur lagstiftningsprocessen inte borde gå till. Lagrådet avrådde från FRA-lagförslaget med hänvisningen att förslaget gick emot grundlagsrättigheter men regeringen följde inte Lagrådet.

Ramberg skriver att "Det handlar ytterst om att folkstyret i sin lagstiftande funktion måste bli mer varsamt och respektera de begränsningar som lagstiftaren iklätt sig". ⁵⁵

Svenskt Näringsliv undersökte i Företagande på rättsosäker grund hur Lagrådets kritik tagits emot av regeringar mellan åren 2010 och 2018.⁵⁶ Analysen fokuserade på allvarlig kritik från Lagrådet angående regeringens förslag gällande näringslivsrelaterade frågor. Studien är fallbeskrivande även om fallen valdes ut genom en större kvantitativ studie där man kontrollerade för särskilda ord för att bedöma vad som skulle kunna anses vara "allvarlig kritik".

Fallen som sedan diskuteras handlade om de så kallade attefallshusen, det klimatpolitiska ramverket, begränsningar av vinster i välfärden, förändringar i inkomstskattelagen och upphävandet av kravet på vårdvalssystem i primärvården.⁵⁷ I ett urval av 25 lagrådsremisser där Lagrådet hade riktat allvarlig kritik mot förslagen visade studien att regeringen valde att gå vidare med 17 av dessa. Enligt Svenskt Näringslivs studie kan detta tas som intäkt för att regeringen inte tar till sig kritik från Lagrådet samt att Lagrådet har en ytterst begränsad roll.⁵⁸ Lagrådets roll kan därmed sägas vara omtvistad i debatten. Diskussionen ovan visar på att det finns flera olika åsikter om varför Lagrådet inte uppfyller sitt syfte. Borg föreslår att svenska folket behöver skyddas bättre så att rättighets- eller inskränkande lagstiftning inte stiftas.

Svenskt Näringsliv anser att bättre förutseende och mer stabilt lagstiftningsklimat är centralt.

Levin ifrågasätter om Sverige är en rättsstat överhuvudtaget då han kritiserar närheten mellan Lagrådet och regeringen. Vad gäller de som stödjer Lagrådet som det ser ut i dag argumenterar bl.a. Åhman för att folksuveräniteten är än viktigare. Även Lavin menar att utifrån Sveriges grundlag och regeringsform så bestäms Lagrådets funktion till vad den är i dag och att folkrättssuveräniteten förekommer alla andra bekymmer som till exempel Svenskt Näringsliv önskan om mer balanserad lagförberedande.

55 A. Ramberg, ”Lagrådet i morgon”, Lagrådet i går, i dag och i morgon - Häringesymposiet 2008, SvJT, 2009, s.

294 – 296.

57 Ibid, s. 3.

58 Ibid.

(16)

16 Svenskt Näringslivs uppfattning om Lagrådet är att dess juridiska funktion inte bör beslutas om av politiker. Denna åsikt delas uppenbart av Borg och Schultz bland flera andra. Enligt Svenskt Näringsliv ska det inte vara "principiellt rätt för politiker att gå emot dess kritik"⁵⁹. Svenskt Näringslivs studie, Anne Ramberg och Karl-Göran Algotsson är några exempel som nämner en alltmer politiserad värld och att det finns ett ökat politiskt tryck för att få igenom ny lagstiftning.

Rune Lavin gör bedömningen att Lagrådet som det fungerar i dag är ett serviceorgan och en del av lagstiftningsprocessen snarare än en funktion som skyddar Sveriges grundlagar och rättsprinciper.

Lagrådet ger alltså förslag till hur propositioner eller utskottsbetänkande borde förhålla sig till grundlagar och rättsprinciper men det har inte makten att kontrollera eller få igenom sina förslag. Det är därför av stort intresse att genomföra en större extensiv studie både över tid och inom flera ämnen för att undersöka hur regeringen i propositionerna svarar på Lagrådets yttranden. Denna uppsatsförfattare anser att Lagrådets legitimitet och funktion ytterst är en fråga om hur väl det fungerar i förhållande till sin uppgift.

3. Metod

Alan Bryman, Social Research Methods, 2012, beskriver innehållsanalys som ett förhållningsätt till textmaterial som avser att kvantifiera innehåll i förutbestämda kategorier på ett systemiskt och replikerbart sätt⁶⁰. Bryman hänvisar till Ole R. Holsti angående vikten av att förhålla sig objektiv och systematisk i sina kodifieringar för att uppnå reliabilitet och validitet för sitt studieresultat. Objektivitet definierar Bryman som att man tydligt specificerar ett schema och klassificeringar innan analysen utförs och innebär en tydlig transparens i proceduren av kodifiering. ⁶¹ Bryman påpekar även att en innehållsanalys typiskt sett omfattar en kvantitativ analys och endast behandlar uppenbart innehåll. Motsatsen till uppenbart innehåll skulle vara innehåll som behöver förstås utifrån tolkningar i olika typer av kontexter. Skillnaden ligger i vilken typ av information man letar efter och fokuserar på i texten. Betydelsen av innehåll som man tolkar utifrån sin kontext innebär att man analyserar underliggande betydelse bortom vad texten i sig faktiskt säger. Även om innehållsanalys har en särskild ställning just vad gäller

60 A. Bryman, “Social Research Methods”, 4:e uppl., Oxford, Oxford University Press, 2012, s. 289.

61 Ibid.

(17)

17 analys av kommunikation såsom massmedia, så används innehållsanalysen för alla olika typer av texter och textformat. ⁶²

De flesta innehållsanalyser inbegriper ofta flertalet frågeställningar för att inte förbise några viktiga aspekter i ett större syfte. Bryman påpekar att det för forskningsresultaten kan vara lika viktigt att kvantifiera inte bara vad som sägs utan också vad som inte sägs.⁶³ Själva kodningen är huvuddelen i en innehållsanalys och ska övervägas noga enligt Bryman. Kodningen innehåller inte bara kodningsschema utan också en manual för hur kodsystemet ska tolkas vilket inbegriper alla de möjliga resultat som kan föras in och vad de innebär.⁶⁴ Bryman varnar för att inte välja helt disparata kategorier för sin kodning och menar att detta kan förvirra resultatet.

Kategorierna ska därmed utesluta varandra. Detta är det enda sättet att få fram korrekta resultat.

Det ska även finnas en fullständig lista över de möjliga kategorierna med tydliga instruktioner för hur materialet kodats. Det ska även vara tydligt vad gäller analysenheter.⁶⁵

De främsta anledningarna enligt Bryman till att använda en innehållsanalys är dess transparens och därmed dess objektivitet i studier. Analysresultaten borde därför innebära en hög reliabilitet då vem som helst ska kunna använda sig av samma kodsystem och komma fram till samma resultat. Ytterligare en fördel är att innehållsanalysen lätt kan användas för att analysera över längre tid. Innehållsanalysen är också mycket flexibel som metod eftersom man själv skapar sitt eget schema enligt sitt syfte.⁶⁶

Tina Maschi och James Drisko beskriver ingående innehållsanalys i Content Analysis från 2015.⁶⁷ De förklarar att en innehållsanalys är särskilt användbar då man vill sammanfatta eller beskriva ett problem utifrån data. De beskriver också att innehållsanalysen oftast används för att dokumentera något som man uppfattat som ett socialt problem och undersöker huruvida det egentligen är ett problem eller inte. Forskarens preliminära koder utvecklas vanligtvis innan datainsamlingen och analysen påbörjas. Ofta bygger analysen på redan existerande teoretiska och empiriska studier. Maschi och Drisko anser även att en viktig del i innehållsanalysen är att själva kategoriseringen kan genomföras med liten eller mindre kvalitativ typ av tolkning av kodaren. ⁶⁸ Det vill säga, det ska vara uppenbar information som man utgår ifrån.

62 A. Bryman, “Social Research Methods”, 4:e uppl., Oxford, Oxford University Press, 2012, s. 290.

63 Ibid, s. 291.

64 Ibid, s. 298–299.

65 Ibid, s. 303.

66 Ibid, s. 304–305.

67 J. Drisko och T. Maschi, “Content Analysis”, 2015, Oxford, Oxford University Press Scholarship.

68 Ibid, s. 22.

(18)

18 Det som Maschi och Drisko beskriver som tolkande och grundläggande innehållsanalys definieras ofta som kvalitativ eller kvantitativ typ av innehållsanalys. En viktig skillnad mellan en ”tolkande” (ofta kvalitativ) innehållsanalys och en ”grundläggande” (ofta kvantitativ) innehållsanalys är att i en tolkande innehållsanalys krävs att forskaren bedömer och tolkar in resultat i olika koder men i en grundläggande innehållsanalys använder man sig av det uppenbara som framställs i språket.⁶⁹ Det är också användbart när målet är att förutse eller förklara förhållanden mellan data. En innehållsanalys använder sig av deduktiva kodkategorier utifrån uppenbart innehåll. Typiskt för en innehållsanalys är att den använder sig av kvantitativa analysmetoder.⁷⁰

Innehållsanalyser är också typiska för att länka ett observerat fenomen med en hypotes som kan förklara det som observeras. Detta ger då endast en fingervisning om vad som skulle kunna vara en trovärdig förklaring. Grundläggande innehållsanalyser är oftast deskriptiva till sin natur.

Maschi och Drisko hänvisar till Krippendorf som anser att forskare och läsare bör vara försiktiga med att läsa in empiriska resultat i trovärdiga förklaringar som kan presenteras.⁷¹ Eftersom analysen består i att beskriva ett problem utifrån frågeställningar så är det heller inte möjligt att svara på frågan varför ett samband syns eller varför resultaten blir som de blir. En innehållsanalys är därmed essentiell för att utreda om ett problem finns och i så fall hur det ser ut. Metoden kan också vara användbar för att peka ut särskilda faktorer som förklarar vari ett problem ligger men kan däremot inte bevisa en förklaring till ett sådant uppvisat problem. Detta visar på en begräsning av vad uppsatsen kan komma fram till.

Maschi och Drisko håller däremot inte med Bryman vad gäller innehållsanalysens upplägg.

Enligt Bryman ska kategorierna vara utformade innan studien påbörjas men detta stämmer inte för beskrivande kvantitativ innehållsanalys enligt Maschi och Drisko. I stället menar de att för att studien ska kunna vara deskriptiv och beskrivande i sin karaktär behöver

kategorierna helt utgå från data. ⁷²

I operationaliseringen utgår denna uppsats från nyckelord och nyckelfraser som regeringarna använder sig av i propositionerna för att beskriva hur mycket av Lagrådets kommentarer som följts. De övergripande kategorierna som gjordes i början av denna studie var 1) Vilken utsträckning Lagrådet följts och 2) Vilken motivering finns när man valt att inte höra från

69 J. Drisko och T. Maschi, “Content Analysis”, 2015, Oxford, Oxford University Press Scholarship, s. 24.

70 Ibid, s. 54.

71 Ibid, s. 26.

72 Ibid, s. 32.

(19)

19 Lagrådet. De mer specifika kategoriseringarna blev tydliga efter genomgång av textmaterialet och läsning av relevanta passager av propositionerna och på så vis framkom det

kodifieringsschema som beskrivs nedan.

3.1. Kritik av kvantitativ innehållsanalys

Bryman diskuterar eventuella svagheter vad gäller innehållsanalys och skriver att en innehållsanalys bara kan vara så bra som sitt ursprungliga textmaterial. Enligt Bryman är det ytterst svårt att kodifiera utan att använda sig av någon form av självständig översättning och tolkning av dokumenten. Man kan heller inte besvara frågor som varför utan endast observera resultaten. Innehållsanalyser kritiseras ofta för att de anses vara utan teori men detta behöver enligt Bryman inte vara fallet. Han anser att det finns en risk att för mycket fokus görs på kodningen och inte tillräckligt fokus på en analys av resultaten och vad detta egentligen innebär.⁷³

Maschi och Drisko menar i stället att en av svagheterna vad gäller innehållsanalysen är val av material och hur det begränsas. Ofta görs en begränsning baserat på ett antagande och därför kan materialet i de allra flesta fall kortas ner mer än vad forskaren först tänkt sig. För en längre studie över tid förslår Maschi och Drisko att man endast väljer ut sitt urval utifrån mycket specifika antaganden. ⁷⁴ Uppsatsförfattaren har i denna uppsats försökt sträva efter att balansera Brymans, Maschis och Driskos kritik av innehållsanalys.

3.2. Studiens upplägg

Metoden som kommer att användas i denna uppsats är en kvantitativ innehållsanalys av nyckelord och nyckelfraser i propositioner och Lagrådets yttranden. I propositionerna finns ofta angivet i vilken utsträckning Lagrådets synpunkter följts och i Lagrådets yttranden kan man se kommentarernas omfattning. Så lite tolkning som möjligt har gjorts för att kunna skapa verifierbara data och därför utgår uppsatsen ifrån vad som beskrivits i propositionerna.

Analysen genomförs för att koppla samman propositioner med Lagrådets yttranden och för att kunna få fram jämförande statistik över de aktuella åren. Teorell och Svensson poängterar att den beskrivande statistiken, som i det här fallet, alltid tar sin början i en datamatris⁷⁵.

73 A. Bryman, “Social Research Methods”, 4:e uppl., Oxford, Oxford University Press, 2012, s. 306–307.

74 J. Drisko och T. Maschi, “Content Analysis”, 2015, Oxford, Oxford University Press Scholarship, s. 38.

75 J. Teorell och T. Svensson, ”Att fråga och att svara - Samhällsvetenskaplig metod”, upplaga 1:2, Malmö, Liber, 2012, s. 106–107.

(20)

20 En kvantitativ analys passar för att till exempel se förekomsten av ett utfall eller att gruppera uppenbart innehåll. Däremot kan analysen klassas som kvalitativ om någon form av tolkning görs av textmaterialet. Denna tolkning behöver inte nödvändigtvis vara djuplodande för att klassificeras som kvalitativ. I och med att textmaterialet är extensivt och analysen förutser en genomgång av alla lagda propositioner under fyra mandatperioder innebär detta en

genomgång av 804 propositioner med eventuella tillhörande lagrådsremisser samt årens alla yttranden från Lagrådet. Detta leder till att analysen av textmaterialet ytterst är begränsat till att följa ett kodifieringssystem för att kunna få en överblick av Lagrådets funktion under en längre tid. Denna uppsats använder sig därmed av en kvantitativ metod och följer ett

kodningsschema som beskrivs nedan. Där förklaras också varför det i ett fåtal fall har behövts göras en kvalitativ tolkning för att kunna klassificera resultaten. Detta har endast gjorts när följande nyckelfraserna inte skrivits ut i propositionerna; ”Följt Lagrådet”;” Följt Lagrådet i huvudsak”; Följt Lagrådet i allt väsentligt”; ”Följt Lagrådet delvis”. När ingen av dessa fraser hittats i texten för att förklara hur mycket som Lagrådet följts har en bedömning gjorts genom att jämföra lagrådsyttrandet med propositionstexten för att se vilken kategori som stämmer in bäst. När Lagrådet inte följts har dessa nyckelfraser varit vanliga; ”Utanför Lagrådets

kompetens”; ”Överenskommelse”; ”Författningstekniskt”; ”Saknar betydelse”. Om ingen av dessa fraser hittats har detta kategoriserat som att det saknas motivering i denna uppsats.

3.3. Kodningsschema

Denna studie kartlägger åren 2005/06, 2009/10, 2013/14 och 2017/18. Analysen är därmed uppdelad som en jämförelse över de fyra senaste regeringarnas sista mandatperioder. Nedan följer ett exempel på hur analysresultatet presenteras. Notera att detta endast är ett förklarande exempel och till exempel inte listar alla departement eller alla propositioner (se bilaga 1 för fullständiga resultat).

Proposition Finns

Lagrådsyttrande

Motivering Utan

Erinran

Departement

Prop. 2005/06:1 - Budgetpropositionen för 2006

Ja / Nej Vilken utsträckning Lagrådet följts;

Följt LR/ Följt LR i huvudsak / Följt LR

X/ - Fi - Dep

(21)

21 i allt väsentligt /

Följt LR delvis / Följer inte LR Motivering när man inte hört Lagrådet;

Utanför LR kompetens/ Enkel beskaffenhet

/Överenskommelse/

Författningstekniskt/

Saknar betydelse /

I den första kolumnen står det vilken proposition det gäller. I den andra kolumnen svarar uppsatsen på om det finns ett tillhörande lagrådsyttrande eller inte. I vissa enstaka fall finns det flera lagrådsyttranden till en och samma proposition och i så fall står det utskrivet i kolumnen som ett tillägg till Ja eller Nej.

I den tredje kolumnen finns en motivering till hur mycket av Lagrådets yttrande som följts och om det inte följts, i så fall varför. Om det inte finns ett lagrådsyttrande är de möjliga svaren följande: Nej på grund av; 1) Överenskommelse mellan partier; 2) Endast författningstekniskt;

3) Saknar betydelse om Lagrådet hör frågan; 4) Ärendet är av typen enkel beskaffenhet och därför så är det ingen fråga för Lagrådet; 5) Utanför Lagrådets kompetens. Ibland finns ingen motivering angiven i propositionen. Detta kan betyda att frågan anses vara utanför Lagrådets kompetens eller område, men utan motivering i propositionen till varför man inte skickat till Lagrådet är detta inte helt lätt att säkerställa. I analysen har författningstekniskt, saknar betydelse och enkel beskaffenhet slagits ihop eftersom de används som utbytbara i motiveringarna. Ibland används flera av dessa uttryck samtidigt.

I den tredje kolumnen finns även motiveringar som angetts för svaret Ja, det finns ett lagrådsyttrande. Alternativen kan kategoriseras enligt följande: 1) Följer inte Lagrådet (LR); 2) Följt LR; 3) Följt LR i huvudsak; 4) Följt LR i allt väsentligt; 5) Följt LR delvis; 6) Följt LR till viss del. Dessa uttryck är de som regeringen använder som motivering i propositionerna.

Eftersom dessa kodifieringar inte alltid är särdeles distinkta - skillnaden mellan Följt LR i

(22)

22 huvudsak och Följt LR i allt väsentligt kan tyckas snarlika på samma sätt som Följt LR delvis och Följt LR till viss del - har uppsatsförfattaren i analysen valt att slå samman vissa kodifieringar. I uppsatsen används följande kategorier: 1) Följt LR; 2) Följt LR överlag (inkluderar Följt LR i huvudsak och Följt LR i allt väsentligt); 3) Följt LR till viss del (inkluderar Följt LR delvis och till viss del); 4) Inte följt LR. Detta stämmer väl in på Brymans argument att kategorierna behöver vara distinkta och utesluta varandra.

Ytterligare en anledning till att denna sammanslagning gjorts är för att Regeringskansliet inte alltid tydligt skriver ut hur mycket av lagrådsyttrandet som följts. I de flesta fall använder sig Regeringskansliet självt av kodifieringarna som beskrivs ovan men i vissa fall behöver man granska texterna för att se var skillnaderna kan finnas och göra en egen bedömning. Ibland går Regeringskansliet igenom Lagrådets yttrande punkt för punkt i olika delar av dokumenten – som ibland kan vara mycket omfattande – som gör att det inte alltid är lätt att klargöra i vilken utsträckning regeringen följt Lagrådet. I sådana fall har en avvägning och bedömning gjorts genom att läsa propositionen och lagrådsyttrandet parallellt. Till exempel, om Regeringskansliet delar upp lagrådsyttrandet i två delar och följer Lagrådet i ena delen men inte andra så har det i uppsatsen kategoriserats som Följt LR delvis.

I nästa kategorisering besvaras frågan om Lagrådet har yttrat sig om propositionen men inte har någon åsikt om förslaget, det vill säga förslaget återlämnas utan erinran. Detta förutsätter att det finns ett lagrådsyttrande och om förslaget lämnas utan erinran så innebär detta att det inte finns någon tillhörande motivering och man kan anta att propositionen följer lagrådsremissen.

4. Analys

Bilaga 1 innehåller de fullständiga analysresultaten och sammanslagningen av data. Eftersom denna mängd data är för stor för att presentera i uppsatsen så innehåller analysdelen utdrag i form av enklare tabeller och diagram för att tydligare besvara frågeställningarna. Analysen är uppdelad i tre olika delar som följer frågeställningarna. Den första analysen avser att svara på frågan om regeringarna följer Lagrådets yttranden. Den andra fokuserar på vilka bakomliggande motiveringar som finns för att regeringen inte följer Lagrådets yttranden. Den tredje analysen fokuserar på skillnader mellan regeringarna och mandatperioderna i urvalet.

4.1. Har regeringarna följt Lagrådets yttranden?

Nedan visas en tabell för hur regeringarna har följt Lagrådets yttranden. Detta inbegriper motiveringarna som departementen själva använder sig av i sina tolkningar av hur väl de följt

(23)

23 Lagrådet. Som tidigare nämnts så innebär ”Ja, följt LR (Lagrådet) utan erinran” att regeringen inte haft några synpunkter på Lagrådets yttranden och följt det som föreslagits utan kommentarer. ”Ja, följt LR helt” innebär att regeringen haft kommentarer eller inte helt nödvändigtvis hållit med Lagrådets yttranden men följt det som föreslagits i alla fall. ”Ja, följt LR överlag” innebär att regeringen överlag eller i stort sett följt Lagrådets förslag. ”Ja, följt LR till viss del” innebär att regeringen endast till viss del följt Lagrådets yttranden. ”Nej, inte följt LR” innebär att regeringen inte följt Lagrådet alls. En mer detaljerad diskussion återfinns under rubriken kodningsschema.

Figur 1. Antal lagrådsyttranden per antal propositioner:

Årtal Antal propositioner Antal lagrådsyttrande

2005/06 173 130

2009/10 206 133

2013/14 196 146

2017/18 229 189

Totalt 804 598

Den första figuren visar antalet propositioner som regeringarna lade fram under mandatperioderna samt tillhörande lagrådsyttrande.

Figur 2.

(24)

24 För år 2005/06 kan man tydligt se att lagrådsyttrandena följs helt och utan erinran i 79 fall av totalt 130 lagrådsyttranden som motsvarar 60,8 %. Räknar man ihop alla lagrådsyttranden som följts, inklusive de som följts delvis och över lag så finner man att Lagrådet följs i 123 av totalt 130 fall. Detta innebär att Lagrådets synpunkter tas i beaktande i de allra flesta fallen och att regeringen rättar sig efter Lagrådet i 94,6 %. Vad gäller de yttranden som regeringen inte följt så ser man att antalet är relativt lågt och det är endast i 7 fall som regeringen inte följt Lagrådet alls, motsvarande ungefär 5,4 % av fallen. Detta ger en annan bild än den som förs fram av bland andra Borg som argumenterar att regeringen ofta inte följer Lagrådet alls. Samma bild framkommer i de andra mandatperioderna.

Ovan redovisade data kan jämföras med år 2009/10 där Lagrådets yttranden följts helt och utan erinran i 71 fall av 133 som motsvarar 53,4%. Sammanlagt med de lagrådsyttranden som följs, inklusive de som följs delvis, helt och över lag så följs Lagrådet synpunkter i 126 av 133 fall.

Detta innebär att regeringen följer Lagrådets synpunkter eller beaktar dem till viss del i 94,7 % av alla fall. Även det här året så fanns det 7 fall då regeringen inte följt Lagrådet vilket leder till att endast 5,3 % av alla lagrådsyttranden inte följs.

År 2013/14 finns det totalt 146 lagrådsyttranden hänförliga till propositioner. I 87 av fallen så följer regeringen helt och utan erinran Lagrådets yttrande som motsvarar 59,6 %. Sammanlagt med de lagrådsyttranden som följs, inklusive de som följs delvis, helt och över lag så följs Lagrådet i 133 av 146 fall. Detta innebär att regeringen beaktar Lagrådets yttranden i 91,1 % av fallen i lagrådsprocessen. Det här året så fanns det 13 fall då regeringen inte följde Lagrådet som motsvarar 8,9 % av fallen.

52 40 50 73

27 31 37 39

25 46 29 50

19 9 17 15

7 7 13 12

2 0 0 5 / 2 0 0 6 2 0 0 9 / 2 0 1 0 2 0 1 3 / 2 0 1 4 2 0 1 7 / 2 0 1 8

FÖLJER REGERINGARNA LAGRÅDET?

Ja, följt LR utan erineran Ja, följt LR helt Ja, följt LR överlag Ja, följt LR till viss del Nej, inte följt LR

(25)

25 År 2017/18 finns det totalt 189 lagrådsyttranden. Dessa har följts helt och utan erinran i 112 av fallen som motsvarar 59,2 %. Sammanlagt har lagrådsyttranden tagits i beaktande i 177 av 189 av fallen som motsvarar 93,7 %. Den här perioden så fanns det endast 12 fall då regeringen helt emotsatte sig Lagrådets yttrande vilket motsvarar 6,3 %.

Figur 3. Sammanställning i procent:

Årtal Ja, följer utan erinran

Ja, följt helt Ja, följt överlag

Ja, följt till viss del

Nej, inte följt LR

2005/06 40% 20,8% 19,2% 14,6% 5,4%

2009/10 30,1% 23,3% 34,6% 6,8% 5,3%

2013/14 34,2% 25,3% 19,9% 11,6% 8,9%

2017/18 38,6% 20,6% 26,5% 7,9% 6,3%

*Siffrorna är approximerade till max en decimal.

I figur tre kan man se att Lagrådet följs helt och utan erinran i; 60,8 % av fallen år 2005/06;

53,4 % av fallen år 2009/10; 59,5 % av fallen år 2013/14; och 59,2 % av fallen år 2017/18. Men det är endast mellan 5,3 % - 8,9 % av fallen som regeringen inte följt Lagrådet alls. Det stämmer därmed inte att säga att regeringarna inte följer Lagrådet i en majoritet av fallen.

År 2013/14 där regeringen följde Lagrådets yttrande i högst andel är även det år som regeringen hade högst fall av inte följa Lagrådet i 8,9 % av fallen. Medelvärdet för när regeringarna inte följer lagrådsyttranden är 6,5 % av alla fall. Sammantaget beaktar regeringarna lagrådsyttrande i 93,7 % av fallen. Med fyra valda regeringar kan man konstatera att siffrorna är relativt konstanta. Det finns lite större skillnader att skönja i hur mycket regeringarna beaktat lagrådsyttranden totalt sett över alla regeringarna, vilket gör detta till en intressant faktor.

Uppsatsen visar att regeringarna i majoriteten av sina lagförslag beaktar Lagrådets synpunkter.

Men hur kommer det sig då att denna data skiljer sig från tidigare litteratur?

Som går att utläsa ur ovanstående diagram så får vi fram att det är endast i ett fåtal fall som regeringarna inte följt Lagrådet alls. Vår data skiljer sig därmed från tidigare litteratur som till exempel Borg. Borg hävdade år 2006 att regeringen ”struntade i Lagrådsyttrandet” i 55 % av fallen. Om man endast ser till de lagförslag där regeringen följt Lagrådet utan erinran så

(26)

26 kommer man ungefärligen fram till Borgs siffror. Det som denna uppsats lägger till den redan existerande litteraturen är en större spridning mellan hur mycket Lagrådet följts. Tidigare studier har ofta ett fokus på hur ofta kan vi se att Lagrådet helt följts eller inte följts alls. Detta kan ge en skev bild om man inte ser till den totala spridningen där Lagrådets synpunkter delvis följts.

4.1.2. När regeringarna inte följt Lagrådet

Det som också kan konstateras är att det är ytterst få fall där regeringarna inte följer Lagrådet alls. Går man igenom propositionerna så framgår det också ofta tydligt varför regeringarna i sådana fall valt att inte följa Lagrådet. Ett intressant exempel på när regeringen inte följt Lagrådet är i prop. 2005/06:197 Skärpta djurskyddskrav för minkuppfödning. Regeringen föreslog att minkar bland annat behöver ha tillgång till simvatten för sitt välbefinnande.

Lagrådet ansåg däremot att detta inte var nödvändigt eftersom minkarna i fråga växte upp på minkuppfödningsfarmar och för att det inte fanns entydiga forskningsresultat som styrkte regeringens påstående. Lagrådet hänvisade till Europakonventionen och menade att detta skulle bli ett onödigt krav som kunde innebära svårigheter för minknäringen. Regeringen ansåg däremot att detta vara nödvändigt ur ett djurskyddsperspektiv och följde därför inte Lagrådet.

Riksdagen avslog senare förslaget bland annat med motiveringen att Lagrådets kritik mot att den så kallade proportionalitetsprincipen i Europadomstolens praxis inte hade beaktats.

Ett annat exempel är prop. 2017/18: 26 Skjutvapen och explosiva varor - skärpta straff för de grova brotten där regeringen inte heller följt Lagrådet. Något som är intressant med denna proposition är att Lagrådet inte i sak avstyrkte förslaget utan menade att lagförfarandet hade gått för snabbt och inte gått rätt till. Regeringen höll inte med om detta och följde därmed inte Lagrådet. Men denna proposition saknar egentligen ett lagrådsyttrande i sak eftersom Lagrådet inte hade några synpunkter på förslaget i sig. Dessa två exempel visar också på en spridning i resultaten vilket är viktigt att tänka på när man läser procentsatserna ovan.

Det som har blivit tydligt i och med detta kartläggande arbete är att ordvalen och benämningarna som regeringen och Lagrådet använder sig av i svar till varandra kan vara mer eller mindre tydlig. Ibland används inte termerna konsekvent. Och ibland, vilket beskrivs ovan, så beskriver språkanvändningen processen snarare än den innehållsliga betydelsen för sakfrågan.