Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser
– en utvärdering om kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden
Rapport från Riksantikvarieämbetet
Riksantikvarieämbetet Box 5405
114 84 Stockholm Tel 08-5191 80 00 www.raa.se registrator@raa.se
Riksantikvarieämbetet 2017
Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser – en utvärdering om kommuners förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden
Upphovsrätt, där inget annat anges, enligt Creative Commons licens CC BY.
Villkor på http://creativecommons.org/licenses/by/2.5/se
Innehåll
1 Inledning ... 6
1.1 Bakgrund ... 6
1.2 Motiven till utvärderingen ... 7
1.3 Syfte och frågeställningar ... 12
1.4 Avgränsningar ... 13
1.5 Bedömningsgrunder – förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden ... 13
1.6 Metod och genomförande ... 15
1.7 Definitioner ... 18
1.8 Disposition ... 19
2 Förutsättningar för hänsyn till kulturvärden ... 20
2.1 Kommunerna har delvis de förutsättningar de behöver ... 20
2.2 Dialog och samverkan ses som framgångsfaktorer ... 22
2.3 Behov av kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens ... 23
3 Lagändringars påverkan på hänsyn till kulturvärden ... 30
3.1 Olika syn på bygglovsbefriade åtgärders påverkan ... 30
3.2 Ändringen av planprocessen har inte påverkat hänsynen till kulturvärden ... 34
4 Hänsyns- och varsamhetskraven för bygglovsbefriade åtgärder ... 36
4.1 Svårt att ställa krav på hänsyn och varsamhet utan detaljplan ... 36
5 Kulturvärden i översiktsplaner ... 39
5.1 Brister i redovisningen av kulturvärden i översiktsplan ... 39
5.2 Kulturmiljöprogram är ingen garanti för att kulturvärden beskrivs ... 41
6 Slutsatser och rekommendationer ... 43
6.1 Det är otydligt hur kommuner formellt kan skydda kulturvärden ... 43
6.2 Avsaknad av kulturmiljöprogram försvårar hänsyn till kulturvärden ... 44
6.3 Otillräcklig tillgång till antikvarisk kompetens ... 46
6.4 Översiktsplaner saknar riktlinjer och rekommendationer för kulturvärden ... 47
Referenser ... 49
Figurförteckning
Figur 1 De viktigaste förutsättningarna för att ta hänsyn till kulturvärden ... 20 Figur 2 Förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden ... 21 Figur 3 Behov av kulturmiljöprogram som ytterligare kan bidra i bygglovsprövningen.
... 24 Figur 4 Kommuners tillgång till antikvarisk kompetens i bygglovsprövningen. ... 25 Figur 5 Kommuners tillgång till antikvarisk kompetens i översikts- och
detaljplanering. ... 26 Figur 6 Antikvarisk kompetens i arbetet med att ta fram detalj- och översiktsplaner 28 Figur 7 Behov av kulturmiljöprogram på grund av de bygglovsbefriade åtgärderna . 32 Figur 8 Kommuners beskrivningar av kulturvärden i översiktsplan. ... 39 Figur 9 Tillgång till kulturmiljöprogram och hur kulturvärden beskrivs i översiktsplan ... 41
Bilagor
1. Enkät till kommunens planerings- och bygglovsfunktion om hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden
2. Webbenkät: sändlista och svaranden 3. Intervjuguide
4. Bedömningsmall innehållsanalys av översiktsplaner
5. Kommuner och översiksplaner som har ingått i innehållsanalysen
Sammanfattning
Behovet av och efterfrågan på bostäder är en dagsaktuell fråga och för närvarande genomför regeringen den största bostadspolitiska satsningen på 20 år. Detta har bland annat inneburit ett förslag på 22 åtgärder för fler bostäder och i januari 2017 tillsattes en utredning med syfte att utreda och ge förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas. Även tidigare har flertalet utredningar och rapporter tagits fram för att öka byggandet och de senaste åren har ett antal ändringar i plan- och bygglagen införts som syftar till en effektivare och enklare plan- och bygglovsprocess.
Riksantikvarieämbetet har, mot bakgrund av detta, initierat en utvärdering av kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden som ett allmänt intresse. Utvärderingen har främst fokuserat på de bygglovsbefriade åtgärder som infördes 2014 samt ett förenklat
planförfarande som standardförfarande för detaljplaner påbörjade efter den 1 januari 2015. De förutsättningar som utvärderingen har undersökt särskilt är antikvarisk kompetens och kulturvärden i planeringsunderlag.
Sammantagna slutsatser från denna studie är att två av tre kommuner saknar de förutsättningar som de behöver för att ta hänsyn till kulturvärden och att bygglovsbefriade åtgärder har en negativ påverkan på kommunernas förutsättningar. Därutöver bedömer Riksantikvarieämbetet att i de fall byggtakten ökar förstärks behoven av att kulturvärden är formellt skyddade och att kulturvärden finns beskrivna i översiktsplaner. Avsaknaden av aktuella kulturmiljöprogram bedöms även försvåra hänsynen till kulturvärden och att kommunernas tillgång till antikvarisk kompetens bedöms vara otillräcklig.
Med anledning av ovanstående slutsatser rekommenderar Riksantikvarieämbetet följande:
Det stöd Boverket och länsstyrelserna ger kommuner i att ta fram eller vid behov revidera kulturmiljöprogram behöver fortgå och till viss del utvecklas. Anslaget 7:2 – bidrag till kulturmiljövård kan utgöra ett ekonomiskt stöd för arbetet.
Boverket bör överväga att utveckla uppföljningen av miljömålet God bebyggd miljö och dess indikator antikvarisk kompetens så att även kommunernas tillgång till den antikvariska kompetensen i olika plan- och bygglovsprocesser kan följas upp.
Boverket bör även överväga att utveckla ett stöd, i form av metoder eller vägledning, för hur kommunerna kan se över befintliga
översiktsplaner och eventuella behov av kompletteringar i planernas redovisning av kulturvärden.
Riksantikvarieämbetet avser även att öka kunskapen om hur kommuner formellt skyddar kulturvärden, genom att bland annat utvärdera effekterna av kommuners formella skydd i detaljplaner och områdesbestämmelser.
1.1 Bakgrund
1.1.1 Kulturvärden i planerings- och bygglovsprocesser
1 Inledning
Behovet av nya bostäder är sedan flera år tillbaka stort och är särskilt i storstadsregionerna. Bostadsbyggandet har visserligen ökat de senaste åren, men det byggs inte i den takt som svarar mot efterfrågan. Fram till 2025 bedöms 710 000 nya bostäder behövas och två tredjedelar av dessa behöver stå färdiga redan 2020. Det innebär att det krävs en genomsnittlig årstakt om 88 000 bostäder för att möta efterfrågan.1 Det är i denna situation – att möta ett omfattande bostadsbehov de närmsta åren och att höja takten på
bostadsbyggandet – som många kommuner i dagsläget befinner sig i.
Samtidigt gäller att kulturvärden bevaras, används och utvecklas för att en långsiktigt hållbar livsmiljö ska uppnås.
I syfte att göra plan- och bygglovsprocesserna enklare och därmed bidra till att byggandet av bostäder ökar har riksdagen tidigare beslutat om flera ändringar i plan- och bygglagen (PBL)2. I den här utvärderingen är ett urval av de bygglovsbefriade åtgärder3 som infördes 2014 och den förenkling av detaljplaneprocessen4 som infördes 2015 i särskilt fokus.
Kulturvärden och kulturmiljö är ett av de allmänna intressen som kommunen ska omsätta i sin planering och planläggning av mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt. Detta sker genom översiktsplanering, detaljplanering samt prövningen av bygglov. Att ta hänsyn till kulturvärden är ett sätt att säkerställa en långsiktigt hållbar livsmiljö och i regelverk framgår att kulturvärde är ett bland flera allmänna intressen som ska vägas av inför en förändrad mark- och vattenanvändning. Om kulturvärden bedöms ha betydelse ur allmän synpunkt ska de så långt möjligt skyddas mot
påtaglig skada vid olika myndighetsbeslut om ändrad mark- och vattenanvändning.5 Lagen ställer inga krav på att områden av allmänt intresse i förväg ska vara angivna eller redovisade. Om det råder motsättningar mellan olika allmänna intressen och i de fall det krävs en prioritering mellan intressen behöver dock kulturvärden finnas beskrivna för att en avvägning ska vara möjlig.
1 Boverket (2016), Reviderad prognos över behovet av nya bostäder till 2025, rapport 2016:18, s. 5.
http://www.boverket.se/globalassets/publikationer/dokument/2016/reviderad
prognos-over-behovet-av-nya-bostader-till-2025.pdf. Hämtad 2017-01-03.
2 SFS 2010:900, Plan- och bygglag (PBL).
3 Sedan den 2 juli 2014 är ett antal nya åtgärder på en- och tvåbostadshus undantagna kraven på bygglov: komplementbyggnad på 25 kvadratmeter, komplementbostad på 25 kvadratmeter, tillbyggnad på max 15 kvadratmeter och uppförande av max två takkupor. Samtliga av dessa kräver anmälan. Uppförande av ytterligare en bostad i enbostadshus har inte undersökts.
4 De ändringar som avses här är ändringen till ett förenklat planförfarande som standardförfarande för när kommuner tar fram detaljplaner som gäller från och med den 1 januari 2015.
5 SFS 1998:808, 3 kap. Miljöbalk.
1.1.2 Kulturvärden i miljömålssystemet
Alla sorters ändringar av befintlig bebyggelse ska enligt PBL ske varsamt.6 Varsamhetskravet och förbudet mot att förvanska en byggnad som är särskilt värdefull ur kulturhistorisk synpunkt gäller alltid, oavsett om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. Det är utförarens ansvar att dessa krav uppfylls, men kommunen har ett tillsynsansvar.
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, det så kallade generationsmålet.7 För att åstadkomma detta har 16
miljökvalitetsmål8 formulerats som översiktligt beskriver ett önskvärt tillstånd i miljön. Av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö9 framgår bland annat att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett
miljöanpassat sätt för att främja en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser.
Varje miljökvalitetsmål har i sin tur preciseringar som förtydligar målet. En specifik precisering finns för kulturvärden i bebyggd miljö som anger att det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap ska bevaras, användas och utvecklas.10 För att följa upp miljökvalitetsmålen har även ett antal
indikatorer tagits fram, varav indikatorerna antikvarisk kompetens, och planering kulturmiljö bedömts som särskilt relevanta för den här
utvärderingen, men även q-märkt, byggnadsminnen och rivningslov berörs.
1.2 Motiven till utvärderingen
Riksantikvarieämbetet har tagit initiativ till den här utvärderingen med utgångspunkt i att myndigheten särskilt ska verka för att kulturvärden tas tillvara i bebyggelsen och i landskapet samt bevaka kulturmiljöintresset vid samhällsplanering och byggande.11
Myndigheten anser även att det är angeläget att följa de eventuella effekter de åtgärder som inte längre kräver bygglov får, och med anledning av lagändringarna vad gäller detaljplaneprocessen följa hur praxis utvecklas kring framtagandet av detaljplaner. I relation till detta, och generellt, har det även bedömts vara relevant att undersöka vilka förutsättningar som
kommunerna har behov av för att ta hänsyn till kulturvärden i planeringen och bygglovsprövningen, samt kommunernas möjligheter att hävda varsamhets- och hänsynskraven.
6 SFS 2010:900, 8 kap. 17 § PBL.
7 Naturvårdsverket (2016), Generationsmålet.
http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/Generationsmalet/. Hämtad 2017-01-19.
8 Naturvårdsverket (2016), Sveriges miljömål. http://www.miljomal.se/Miljomalen/.
Hämtad 2017-01-24.
9 Ibid.
10 Naturvårdsverket (2012), Preciseringar av God bebyggd miljö.
http://www.miljomal.se/sv/Miljomalen/15-god-bebyggd-miljo/Preciseringar-av-god
bebyggd-miljo/. Hämtad 2017-01-24.
11 SFS Förordning (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet, 2 §, 2 pkt.
1.2.1 Problemindikationer
Riksantikvarieämbetet har även ett ansvar som genomförandemyndighet inom miljömålssystemet. Det innebär att myndigheten ska verka för att generationsmålet för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt uppnås, och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.12
I detta avsnitt presenteras bland annat problemindikationer som
Riksantikvarieämbetet har uppmärksammat i samband med några av de remisser av statliga offentliga utredningar och rapporter13 som syftat till att ge förslag till hur bostadsbyggande kan öka genom ändringar i PBL.
Ytterligare problemindikationer framkom även i den förstudie14 som myndigheten genomförde våren 2016 och som underströk behovet av denna utvärdering.
Ändringarna i plan- och bygglagens innebär nya förutsättningar
De lagändringar som har undersökts i den här utvärderingen är, som nämnts tidigare, de bygglovsbefriade åtgärder som infördes den 2 juli 2014 och den förenkling av detaljplaneprocessen15 som infördes den 1 januari 2015. De bygglovsbefriade åtgärder som särskilt har undersökts inom utvärderingen är komplementbyggnad på 25 kvadratmeter, komplementbostad på 25
kvadratmeter, tillbyggnad på max 15 kvadratmeter, uppförande av max två takkupor. Undantag från bygglov gäller för dessa åtgärder på eller i omedelbar närhet till en- och tvåbostadshus.16
För olika typer av åtgärder krävs antingen lov från kommunen eller att utföraren anmäler åtgärden till kommunen.17 Kommunen kan i detaljplan eller områdesbestämmelser utöka lovplikten för att skydda ett områdes eller en byggnads kulturhistoriska värden.18 Utanför detaljplanelagt område krävs vanligen inte bygglov eller rivningslov.19
12SFS 4 § Förordning (2014:1585) med instruktion för Riksantikvarieämbetet.
13 SOU 2012:91, En effektivare plan- och bygglovsprocess, SOU 2013:3, Ett effektivare plangenomförande, Boverket (2013), Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov – Friggebodar m.m., rapport 2013:35, Boverket (2015), Åtgärder som kan undantas från krav på bygglov, rapport 2015:28.
14 Riksantikvarieämbetet (2016), Effekter på den byggda miljöns kulturvärden efter förenklingar i plan- och bygglagen, dnr 3.5.1-3799-2016.
15 Den ändring som avses här är att det tidigare enkla planförfarandet är
standardförfarande vid framtagande av detaljplaner från och med den 1 januari 2015.
16 Samtliga av dessa kräver anmälan, i stället för bygglov, enligt 9 kap. 4 § PBL.
17 Bygglov krävs vanligen för att uppföra ett nytt hus eller flytta en byggnad till en ny plats, göra en tillbyggnad, väsentligt ändra en byggnads användning eller inreda ytterligare bostad eller lokal. För att riva en byggnad kan det krävas lov.
18 I 9 kap. 30 § PBL framgår krav för att medge bygglov inom detaljplanelagt område.
Bland annat: 1) Kravet om en god form- färg- och materialverkan enligt 8 kap 1§ 2 PBL 2) Varsamhetskravet enligt 8 kap. 17 § PBL.3) Förbudet mot att förvanska en byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt enligt 8 kap. 13 § PBL. 4) Krav på hänsyn till stads- och landskapsbilden och platsens natur- och kulturvärden enligt 2 kap. 6 § PBL. 5) Krav om att bebyggelseområdens särskilda värden ska skyddas enligt 2 kap. 6 § PBL.
19 SFS 2010:900, 9 kap. 10 § PBL.
Regeringen bedömde risken som liten för en negativ påverkan på kulturvärden genom införandet av fler bygglovsbefriade åtgärder. En omfattande påverkan på stads- eller landskapsbilden bedömdes även begränsas av enskilda fastighetsägares väl övervägda val.20
Riksantikvarieämbetet avstyrkte dock merparten av förslagen till
bygglovsbefriade åtgärder då dessa i alltför hög grad bedömdes medföra en risk för en negativ påverkan på byggnader och byggnadsmiljöer.21
Den förändring av detaljplaneprocessen som infördes i PBL den 1 januari 2015 innebär att det tidigare enkla planförfarandet numera är ett
standardförfarande för detaljplaner. Det som tidigare var standardförfarande kallas nu utökat förfarande. Förändringen gjordes i syfte att förenkla och effektivisera detaljplaneprocessen.22
Val av förfarande utgår från förutsättningarna i det enskilda ärendet och regleras i PBL. I valet av förfarande ska kommunen göra en bedömning av vilken effekt och påverkan planen antas ha på sin omgivning. Ett utökat planförfarande ska tillämpas för en detaljplan som
- inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande,
- är av betydande intresse för allmänheten23 eller i övrigt av stor betydelse, eller
- kan antas medföra betydande miljöpåverkan.24
20 Proposition 2013/14:127. Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov, s. 70–72.
21 Riksantikvarieämbetet (2014), Yttrande om Boverkets rapport Uppdrag att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov – Friggebodar m.m.
(rapport 2013:35), dnr 1.1.4-4011-2013.
22 Detta innebär i korthet att ett utökat förfarandet kräver en kungörelse inför samrådet av planförslaget och att kommunerna efter detta ska göra en samråds
redogörelse. Dessa krav gäller inte för standardförfarandet. Boverket (2014), Boverksbloggen, Vad händer med planprocessen efter årsskiftet?
http://blogg.boverket.se/2014/11/14/vad-hander-med-planprocessen-efter-arsskiftet/.
Hämtad 2017-01-24.
23 En plan som enligt 5 kap. 7 § PBL är av betydande intresse för allmänheten när den berör en större krets än den som underrättas om planförslaget i egenskap av sakägare eller boende i eller i anslutning till planområdet. Förändringar av vissa betydelsefulla kulturmiljöer, liksom miljöer eller byggnadsverk som har ett stort lokalt intresse kan också vara av betydande intresse för allmänheten.
24 Vid valet av planförfarande ska kommunen bedöma om planförslaget kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Hur kommunen ska gå tillväga för att bedöma den betydande miljöpåverkan regeleras i förordningen om
miljökonsekvensbeskrivning (1998:905).
Regeringens samlade bedömning av förslaget till en förenklad
detaljplaneprocess var att det inte var olämpligt, bland annat genom att förändringarna i PBL inte påverkade bestämmelserna om
miljökonsekvensbeskrivningar.25 I samband med förändringen av
detaljplaneprocessen framhöll Riksantikvarieämbetet att kulturvärden kan vara ett skäl till att en detaljplan kan medföra betydande miljöpåverkan samt vikten av att följa hur praxis utvecklas kring framtagandet av detaljplaner.26 I den förstudie som Riksantikvarieämbetet genomförde våren 2016 var även en farhåga att om hänsyn inte tas till kulturvärden i översiktsplan ökar risken för att hänsynen till kulturvärden även inte tas senare i detaljplaneringen och vid val av planförfarande.
Kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden De problemindikationer som har redovisats ovan relaterar även till de förutsättningar som behövs i kommunerna för att hänsyn ska tas till kulturvärden bland annat enligt miljömålsuppföljningens indikatorer
27 28
antikvarisk kompetens och planering kulturmiljö .
En problemindikation gällande antikvarisk kompetens är att det i Boverkets miljömålsenkät har framkommit att endast 35 procent av Sveriges
kommuner har tillgång till antikvarisk kompetens. Av dessa har åtta av tio egen antikvarisk kompetens, övriga anlitar konsult. Oavsett om kommunen har tillgång till egen sådan kompetens eller om den köper in tjänsten är tillgången begränsad; knappt tio procent förfogar över en heltidstjänst eller mer. I kommuner med färre än 25 000 invånare saknar åtta av tio kommuner tillgång till antikvarisk kompetens.29
25 Promemoria S2013/6968/PBB, En enklare planprocess.
26 Riksantikvarieämbetet (2013), Yttrande avseende En effektivare plan- och byggprocess (SOU 2013:34), dnr 1.1.4-3221-2013, s. 2.
27 Med antikvarisk kompetens menas ”en person med relevant utbildning med arbetsuppgiften att tillvarata kulturmiljövärden genom att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen”. Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens. http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla
indikatorer/Indikatorsida/?iid=249&pl=1. Hämtad 2017-01-04.
28 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Planering kulturmiljö.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=249&pl=1.
Hämtad 2017-01-04.
29 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=249&pl=1.
Hämtad 2017-01-04.
Även för miljömålsindikatorn planering kulturmiljö finns det tecken på problem. Bland annat har endast knappt hälften av kommunerna tillgång till uppdaterade kulturmiljöprogram.30 Inom miljömålsuppföljningen beskrivs underlag avseende kulturmiljö vara en viktig förutsättning för en långsiktigt hållbar förvaltning av bebyggelsens kulturhistoriska värden. Program och strategier för tillvaratagande och utvecklande av kulturhistoriska värden ger underlag för att i den fysiska planeringen hantera dessa frågor. Det är även viktigt att dokumenten kopplas till översiktsplanen.31 Tillgång till
kulturmiljöprogram innebär dock inte automatiskt att hänsyn tas till kulturvärden. Kulturmiljöprogrammens aktualitet och användbarhet i kombination med antikvarisk kompetens, samt avvägningen mellan andra allmänna intressen kan påverka det enskilda beslutet.
I översiktsplanen kan kulturvärden tydliggöras och analyseras i ett större sammanhang samt hur de ska tillvaras och utvecklas i kommunen. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan som redogör för kommunens långsiktiga strategi för hur den fysiska miljön ska användas och utvecklas.32 Att kulturvärden redovisas i översiktsplanen är av betydelse för
kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden. Det har dock saknats kunskap om i vilken omfattning kulturvärden redovisas i
översiktsplaner. Kommunala kulturmiljöprogram rekommenderas vara ett underlag med ställningstaganden som ska in i översiktsplan33 och finns inte tillräckliga underlag på kommunal nivå kan konsekvensen vara att hänsyn inte tas till kulturvärden. I andra sammanhang har det konstaterats att översiktsplaneringen har allvarliga brister och att resurs- och kompetensbrist både i kommuner och på länsstyrelser är en orsak till detta34. Enligt
Riksintresseutredningen varierar kvaliteten i översiktsplanernas
beskrivningar av områden av riksintressen vilket innebär att de inte alltid ger närmare underlag för bedömning i kommande beslut om mark- och
vattenanvändning35. Det tycks även finnas ett samband mellan kommunens kapacitet i relation till dess storlek36.
30 Enligt Boverkets miljömålsenkät har endast 49 procent av kommunerna
kulturmiljöprogram för tillvaratagande och utveckling av kulturhistoriska värden, varav endast 36 procent har kommunomfattande kulturmiljöprogram. Fram till 2014 fanns en svagt positiv utveckling gällande kommunernas framtagande av
kulturmiljöprogram som tycks ha avstannat 2015. Boverkets miljömålsenkät 2015 besvarades av 85 procent av landets kommuner. Boverket (2016), Resultat från miljömålsenkäter 2006–2015. http://www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av
boverket/oppna-data/miljomalsenkaten/. Hämtad 2017-01-13.
31 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Planering kulturmiljö.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=249&pl=1.
Hämtad 2017-01-04.
32 SFS 2010:900, 3 kap. 2–4, 20 §§ PBL.
33 Boverket (2014), Boverkets webbseminarium 2014-11-07, En föränderlig PBL – kulturvärden, buller och enklare planprocesser. http://www.boverket.se/sv/om
boverket/publicerat-av-boverket/webbseminarier/aldre-webbseminarier/en
foranderlig-pbl--kulturvarden-buller-och-enklare-planprocesser/. Hämtad 2017-11-13.
34 Boverket (2006), Vad händer med kusten? – Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden. s. 10.
35 SOU 2015:99, Planering och beslut för hållbar utveckling, s. 195.
36 SOU 2015:59, En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, s. 298.
Vidare, relaterat till kulturmiljöprogram och andra underlag, framkom i den förstudie som Riksantikvarieämbetet genomförde våren 2016 bland annat att varsamhets- och hänsynskraven i PBL är svåra att hävda utanför
detaljplanelagt område om kulturvärdena inte på förhand är utpekade som kulturhistoriskt intressanta. Svårigheten innebär att kommunerna i många fall behöver ta fram detaljplaner och kulturmiljöprogram för att kunna åberopa hänsyns- och varsamhetskraven i PBL,37 trots att kraven ska gälla utan dessa insatser från kommunerna.
1.3 Syfte och frågeställningar
Syftet med utvärderingen är att undersöka om kommunerna har
förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden som ett allmänt intresse, bland annat mot bakgrund av senare års ändringar i PBL och utifrån kommunernas möjlighet att hävda hänsyn- och varsamhetskraven.
För att svara på syftet utgår utvärderingen från följande frågeställningar:
– Vilka förutsättningar har kommunerna behov av, och vilka är framgångsfaktorerna, för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden?
– Har lagändringarna om fler bygglovsbefriade åtgärder38 påverkat kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden?
– Har lagändringen av processen39 för att ta fram detaljplaner påverkat kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden i detaljplaneringen?
– Kan kommunerna hävda hänsyns- och varsamhetskraven för att ta hänsyn till kulturvärden? Och har det, med anledning av
lagändringarna, skett någon förändring gällande kommunernas möjligheter att hävda dessa krav med anledning av lagändringarna?
– Tar kommunernas översiktsplaner tillräcklig hänsyn till kulturvärden?
37 SFS 2010:900, 2 kap. 3 §, 2 kap. 6 § och 8 kap. 13 § PBL.
38 Dessa är: komplementbyggnad på 25 kvadratmeter, komplementbostad på 25 kvadratmeter, tillbyggnad på max 15 kvadratmeter, uppförande av max två takkupor samt uppförande av ytterligare en bostad i enbostadshus kan utföras utan bygglov sedan den 2 juli 2014.
39 De ändringar som avses här är ändringen till ett förenklat planförfarande som standardförfarande för när kommuner tar fram detaljplaner som gäller fr.o.m. den 1 januari 2015.
1.5.1 Kulturvärden i planeringsunderlag
1.4 Avgränsningar
Syftet med utvärderingen är inte att undersöka kommunernas
kulturmiljöarbete i stort och inte heller hur olika regelverk såsom PBL,
40 41
miljöbalken (MB) eller kulturmiljölagen (KML) tillämpas av
kommunerna i deras planering och bygglovsprövning. Därmed är bland annat riksintressen för kulturmiljövården och de bestämmelser som finns till skydd för kulturvärden i MB inte i särskilt fokus för utvärderingen. När riksintressen för kulturmiljövården berörs i det insamlade materialet hanteras dessa delar inom ramen för syftet med utvärderingen, det vill säga att
undersöka kommunernas förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden som ett allmänt intresse.
Vidare har syftet inte varit att utvärdera konsekvenserna för specifika kulturvärden utifrån kommunernas befintliga förutsättningar, eller sambanden mellan förutsättningar och utfallet i den byggda miljön. Inte heller ingår det i syftet att undersöka orsakerna till kommunernas prioriteringar för att ta hänsyn till kulturvärden.
1.5 Bedömningsgrunder – förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden
I detta avsnitt presenteras utvärderingens bedömningsgrunder. Dessa möjliggör en bedömning av utvärderingens iakttagelser mot de krav eller önskvärda tillstånd för utvärderingens frågeställningar.
Indikatorerna antikvarisk kompetens och planering kulturmiljö42 för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är särskilt relevanta för denna
utvärdering då de dessa bedöms utgöra viktiga förutsättningar för kommunen att ta hänsyn till kulturvärden.
Inom miljömålssystemet följs indikatorn planering kulturmiljö upp årligen genom att kommunerna tillfrågas om deras tillgång till aktuella dokument som fyller funktionen av ett kulturmiljöprogram. Underlag avseende kulturmiljön är en central förutsättning för en långsiktigt hållbar förvaltning av bebyggelsens kulturhistoriska värden, även om det inte är en garanti.
Program och strategier för tillvaratagande och utveckling av kulturvärden ger underlag för en hantering av värdena i den fysiska planeringen.
I utvärderingen används tillgången till kulturmiljöprogram som en bedömningsgrund genom att kommunernas uppfattning om behov och tillgång till sådana program efterfrågas utifrån lagändringar, men även generellt oavsett ändringarna.
40 SFS 1998:808 Miljöbalk.
41 SFS 1988:950 Kulturmiljölag.
42 Förutom antikvarisk kompetens och planering kulturmiljö har även indikatorerna q
märkt42 , byggnadsminnen och rivningsförbud koppling till kulturvärden i kommunal plan- och bygglovshantering. Dessa har inte valts som bedömningsgrunder på grund av att befintliga data från uppföljningen av dessa indikatorer inte är kompletta.
1.5.2 Antikvarisk kompetens
Det är även viktigt att strategier eller målsättningar från ett
kulturmiljöprogram arbetas in i översiktsplanen eftersom den är vägledande för senare beslut enligt PBL och MB43. Det är viktigt för att bland annat kunna ta hänsyn till kulturvärden och för att möjliggöra avvägningar mellan olika allmänna intressen vid beslut om mark- och vattenanvändning.
För att särskilt bedöma frågeställningen ”Tar kommunernas översiktsplaner tillräcklig hänsyn till kulturvärden?” har ett arbetssätt för hur hänsyn kan tas till kulturvärden konkretiserats.44 Enligt arbetssättet innebär att ta hänsyn till kulturvärden att det i planeringens olika steg ska framgå:
vilka kulturvärdena är,
hur kulturvärdena kommer till uttryck,
hur kulturvärdena påverkas av föreslagen förändring samt
om värdena riskerar att skadas; att det har identifierats vad som kan göras för att motverka skadan eller att det framgår i en motivering varför något annat har prioriterats.45
Kommunerna ska även i översiktsplanen särskilt ange hur de avser att tillgodose bland annat riksintressen för kulturmiljövården.46
Antikvarisk kompetens som indikator för miljömålet God bebyggd miljö utgår från antagandet att tillgången till antikvarisk kompetens visar på i vilken utsträckning kommunerna har möjlighet att behandla
kulturmiljöfrågor i den fysiska planeringen, något som även denna utvärdering utgår ifrån. Vid uppföljning av indikatorn 2015 konstaterade Boverket bland annat att om ”en långsiktigt hållbar förvaltning av
bebyggelsens kulturhistoriska värden ska kunna uppnås behöver tillgången till antikvarisk kompetens öka”.47
43 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Planering kulturmiljö.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=84&pl=1.
Hämtad 2017-01-04.
44 Arbetssättet utgår från Riksantikvarieämbetets och Boverkets digitala vägledning för kulturvärden i plan- och bygglagstiftningen som framgår via PBL
Kunskapsbanken. Boverket (2014), Översiktsplan och kulturvärden.
http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/teman/kulturvarden/kulturvarden-i
plan---och-bygglagen/oversiktplan-och-kulturvarden/ och Boverkets webbseminarium (2014-11-07) En föränderlig PBL– kulturvärden, buller och enklare planprocesser.
http://www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/webbseminarier/aldre
webbseminarier/en-foranderlig-pbl--kulturvarden-buller-och-enklare-planprocesser/.
Hämtade 2017-01-04.
45 Boverket (2014), PBL Kunskapsbanken. Detaljplan och kulturvärden.
http://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/teman/kulturvarden/kulturvarden-i
plan---och-bygglagen/detaljplan-och-kulturvarden/ och Boverkets webbseminarium (2014-11-07) En föränderlig PBL – kulturvärden, buller och enklare planprocesser.
http://www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/webbseminarier/aldre
webbseminarier/en-foranderlig-pbl--kulturvarden-buller-och-enklare-planprocesser/.
Hämtade 2017-01-04.
46 SFS 2010:900, 3 kap. 4 § PBL.
47 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=249&pl=1.
Hämtad 2017-01-04.
1.6.1 Enkät till kommuners bygglovs- och planeringsfunktioner
I utvärderingen används antikvarisk kompetens som en bedömningsgrund genom att kommunernas uppfattning om behov och tillgång till antikvarisk kompetens efterfrågas utifrån de lagändringar som undersöks inom
utvärderingen och generellt.
1.6 Metod och genomförande
I detta avsnitt redovisas utvärderingens metoder för att besvara frågeställningarna. Metoderna har bestått av en enkätundersökning, intervjuer med handläggare och chefer vid kommuner samt en
innehållsanalys av översiktsplaner. Urvalen inom samtliga metoder utgår ifrån ett slumpmässigt, men stratifierat urval inom Tillväxtanalys avancerade kommungruppsindelning.48
För att undersöka kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden som ett allmänt intresse, mot bakgrund av senare års förändringar i plan- och bygglagen, genomfördes en
enkätundersökning.49 Syftet med enkäten (bilaga 1) var att samla in kunskap om kommunernas behov av kulturmiljöprogram och antikvarisk kompetens, både efter och oavsett ändringar i PBL.
En webbenkät skickades via e-post till ett slumpmässigt men stratifierat50 urval av 74 kommuner samt till landets tre storstadskommuner det vill säga totalt 77 kommuner. Storstadskommunerna inkluderades i undersökningen av anledningen att de har högst byggtakt och därför borde ha märkt av flera bygglovsbefrielser och lagförändringen av den formella processen för att ta fram detaljplaner. Urvalet har varit proportionerligt inom respektive kommungrupp.
48 Tillväxtanalysavancerade kommungruppsindelning består av sex kommuntyper:
storstadskommuner (29), täta kommuner nära en större stad (103), täta kommuner avlägset belägna (28), landsbygdskommuner nära en större stad (70),
landsbygdskommuner avlägset belägna (45) och landsbygdskommuner mycket avlägset belägna (15). Tillväxtanalys, Bättre statistik för bättre regional och landsbygdspolitik (2014:4).
49 Enkäten bereddes med Sveriges Kommuner och Landsting enligt förordningen (SFS 1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från kommuner och näringsidkare.
50 Ett stratifierat urval innebär att populationen har delats in i delar, strata, och urvalet därefter med lämplig allokering har styrts så att varje del bidrar med ett på förhand bestämt antal individer. Nationalencyklopedin,
http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/stratifierat-urval. Hämtad 2017-01
13.
1.6.2 Intervjuer med kommuners bygglovs- och planeringsfunktioner
Varje kommun fick ta emot två webbenkäter där en var riktad till kommunens bygglovsfunktion och den andra till planeringsfunktionen.
Svarsfrekvensen för den förstnämnda var 52 procent vilket innebär att 13,4 procent av landets kommunala bygglovsfunktioner besvarade enkäten.
Svarsfrekvensen för planeringfunktionen var 51 procent och därmed
besvarade 13,8 procent av landets kommunala planeringsfunktioner enkäten.
En storstadskommun besvarade enkäten till kommuns planeringsfunktion, och två storstadskommuner besvarade enkäten till bygglovsfunktionen (se bilaga 2). Svarsfrekvensen innebär att närmare 14 procent av landets 290 kommuner har besvarat enkäten. Insamlad data kan därmed endast analyseras och tolkas utifrån den studerade gruppen. Svaren är visserligen främst jämförbara mellan de kommuner som svarat på enkäten, men kan samtidigt visa tendenser vad gäller förutsättningar för gruppen kommuner i stort.
Av de som besvarade enkäten till bygglovsfunktionen var 22 procent bygglovshandläggare med antikvarisk kompetens, och 12 procent var stadsarkitekter.51 Utifrån vad som går att se gällande de som har svarat på enkäten till kommunens planeringsfunktion var nio procent
bebyggelseantikvarie eller kommunantikvarie.52
Intervjuer har använts som metod för att ytterligare inhämta information om kommuners förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden. Vid
intervjuerna ställdes bland annat frågor om hur lagförändringar i PBL påverkat kommunernas hantering av kulturvärden och om kommunerna kan hävda hänsyns- och varsamhetskraven för att ta hänsyn till kulturvärden.
Intervjumanus återfinns i bilaga 3.
Intervjuer har genomförts med nio kommuner runt om i landet53. I kommunerna har i samtliga fall, förutom ett, både bygglovs- och
planeringsfunktioner, intervjuats och vanligen vid samma tillfälle.54 Fler än två representanter har närvarat vid flertalet intervjuer.
Inom ovan nämnda population om 74 kommuner gjordes ytterligare ett urval för intervjuer, men enbart inom kategorierna: storstadskommuner, täta kommuner nära en större stad och täta kommuner avlägset belägna.
51 Av resterande som besvarade enkäten till bygglovsfunktionen var: 29 procent bygglovshandläggare, 22 procent enhetschef eller motsavarande för bland annat bygglovsfunktioner, 5 procent förvaltningschef eller motsvarande för bland annat bygglovsfunktioner, 5 procent planarkitekt och 5 procent annan funktion eller befattning.
52 Av resterande som besvarade enkäten till planeringsfunktionen var: 38 procent planeringsarkitekt eller -handläggare inriktad mot detaljplanering, 7 procent planeringsarkitekt eller -handläggare inriktad mot översiktsplanering, 29 procent enhetschef eller motsvarande för bland annat planeringsfunktioner, 7 procent förvaltningschef eller motsvarande för bland annat planeringsfunktioner.
53 Karlskrona, Linköping, Lund, Mora, Sigtuna, Skellefteå, Tyresö, Umeå och Växjö.
54 Kommunens representanter vid intervjuerna har varit stadsarkitekt/planarkitekt (11), bygglovsarkitekt eller -handläggare (4), bygglovschef eller motsvarande (4) planchef (3). I en kommun intervjuades endast planeringsfunktionen.
1.6.3 Innehållsanalys av översiktsplaner
För att göra urvalet inför intervjuerna användes statistik om förväntat byggande från Statistiska Centralbyrån (SCB),55 samt kommunernas svar på Boverkets plan- och byggenkät för 2015,56 i utvärderingen fortsättningsvis benämnt byggtakt. Byggtakten har setts som ett relevant värde för urvalet då det kan påverka kommunernas behov av aktuella planer och underlag för den fysiska planeringen. De tre kommuner med högst sammanlagda värde inom varje av de tre ovan nämnda kommuntyperna utgjorde slutligen urvalet.
För att ta reda på hur och i vilken omfattning kulturvärden redovisas i kommuners översiktsplaner har en innehållsanalys av sådana genomförts.
Tillsammans med översiktsplaner har i förekommande fall även tillhörande fördjupningar av översiktsplaner och tematiska tillägg57 ingått i studien, eftersom de är en del av översiktsplanen. Innehållsanalysen genomfördes av Tyréns AB.
Urvalet av kommuner till innehållsanalysen utgick ifrån det första urvalet om 77 kommuner och storstadskommuner kombinerat med byggtakt.
Därefter valdes de femton kommunerna med högst respektive de femton kommunerna med lägst byggtakt.
Totalt har 30 kommunala översiktsplaner analyserats. För knappt hälften av kommunerna har även fördjupningar av översiktsplaner analyserats58 och för drygt hälften av kommunerna även de tematiska tilläggen.59 För drygt hälften av kommunerna har också länsstyrelsens granskningsyttrande60 av översiktsplanen studerats och en bedömning gjorts om länsstyrelsens synpunkter i granskningsyttrandet gällande kulturmiljö har tagits om hand i översiktsplanen. Tillgången till ovan nämnda dokument via kommunernas webbsidor har varit avgörande för om de har ingått i studien eller inte.
55 Boverket (2015), Bostadsmarknadsenkäten 2015, Läget på bostadsmarknaden och bostadsbyggande 2015 – kolumnerna L och N: Samtliga förväntade påbörjade bostäder genom nybyggnad, i flerbostadshus och i småhus.
http://www.boverket.se/sv/om-boverket/publicerat-av-boverket/oppna
data/bostadsmarknadsenkaten/. Hämtad 2017-01-25.
56 Svarsfrekvensen bland kommunerna var 92 procent. För de kommuner som saknar uppgifter har ett medelvärde använts istället. Boverket (2016), Boverkets plan- och byggenkät 2015 – Lov och byggande – Kommunenkäten – kolumn R–U:
Hur många anmälningar som rör bygglovsbefriade åtgärder enligt 9 kap. 4a-4c §§
plan- och bygglagen har kommit in? http://www.boverket.se/sv/om
boverket/publicerat-av-boverket/oppna-data/plan--och-byggenkaten/. Hämtad 2017
01-25.
57 Tematiska tillägg kan vara exempelvis kulturmiljöprogram, vindbruksplaner och bostadsförsörjningsprogram.
58 Sammanlagt 63 fördjupningar av översiktsplanen har ingått i studien.
59 Sammanlagt 30 tematisk tillägg har analyserats.
60 Länsstyrelsens bedömning av översiktsplanen framgår av det granskningsyttrande som ska finnas redovisat tillsammans med planen, enligt 3 kap. 20 § PBL.
1.6.5 Projektgrupp
Analysen av översiktsplaner gjordes utifrån en bedömningsmall (se bilaga 4) framtagen av Riksantikvarieämbetet. Frågor som besvarats via
bedömningsmallen har utgått ifrån bedömningsgrunden arbetssätt för att ta hänsyn till kulturvärden (se avsnitt 1.5.2 Arbetssätt för att ta hänsyn till kulturvärden, s. 10). Bedömningsmallen omfattar även Boverkets särskilda rekommendationer61 för kulturvärden i översiktsplaner, men är mer
detaljerad än dessa.
Bedömningen av hänsyn till och påverkan på kulturvärden som allmänt intresse i översiktsplanen har sedan gjorts i två steg. I ett första steg har kommunernas allmänna redovisning av kulturvärden analyserats och i ett andra steg har en bedömning gjorts av om kommunerna redovisat hur planerad förändring kommer att påverka kulturvärdena. I bedömningen av vilken hänsyn som tas till kulturvärde som allmänt intresse har kommunens redovisning av hur de planerar att tillgodose riksintressen för
kulturmiljövården hanterats särskilt.
Urvalet utgör endast tio procent av landets kommuner. Datainsamlingen och tillhörande innehållsanalys kan därmed endast tolkas utifrån studerat
material. Resultatet och svaren på ovanstående frågor är därför främst jämförbara mellan kommunerna, men kan dock visa på tendenser i hur kulturvärden hanteras i kommuners översiktsplaner.
En osäkerhetsfaktor finns i genomförd analys utifrån hur bedömningsmallen har utformats. Att få översiktsplaner beskriver vad som kan motverka skadan eller på annat vis motiverar kommunens avvägningar mellan olika allmänna intressen kan bero på att det som anges som planerade förändringar i översiktsplanen inte bedömts påverka kulturvärden negativt. Därmed behöver det inte nödvändigtvis vara en brist hur översiktsplaner har tagit hand om detta i sin beskrivning av kulturvärden.
I bedömningen av hur kulturvärden redovisas i översiktsplanen har inte heller de frågor som ställts till materialet varit helt enkla att besvara, dels för att kommunerna utformat planerna olika, dels för att de verkar se olika på vad kulturvärde är och vad det har för betydelse.
Projektgruppen har varit Kristin Lindgren (projektledare), Lisa af Edholm och Lena Olsson (projektmedarbetare).
1.7 Definitioner
Antikvarisk kompetens används i utvärderingen för ”en person med relevant utbildning med arbetsuppgiften att tillvarata kulturmiljövärden genom att ta fram underlag till och delta i den fysiska planeringen”.62 Kompetensen kan antingen vara anställd av kommunen eller av en upphandlad konsult.
61 Boverket (2014), Översiktsplan och kulturvärden. http://www.boverket.se/sv/PBL
kunskapsbanken/teman/kulturvarden/kulturvarden-i-plan---och
bygglagen/oversiktplan-och-kulturvarden/. Hämtad 2017-01-04.
62 Naturvårdsverket (2015), God bebyggd miljö, Antikvarisk kompetens.
http://www.miljomal.se/Miljomalen/Alla-indikatorer/Indikatorsida/?iid=249&pl=1.
Hämtad 2017-01-04.
Kulturmiljöprogram är ett eller flera dokument som en kommun eller region har tagit fram för att tydliggöra kulturvärden. De identifierar särskilt
värdefulla områden samt anger strategier och förhållningssätt till hur kulturvärdena ska tillvaratas och utvecklas i samhällsplaneringen.
Definitionen utgår ifrån Boverkets definition i den årliga miljömålsenkäten för att möjliggöra jämförelser mellan utvärderingens resultat och statistik inom miljömålsuppföljningen.
Kulturvärde är en samlingsbenämning för sådana värden som tillskrivs företeelser, med utgångspunkt i kulturhistoriska, sociala och estetiska aspekter. När kulturvärde används i denna utvärdering menas den kulturhistoriska dimensionen av kulturvärde. I ett bebyggelsemässigt
sammanhang kan kulturvärde avse byggnaders byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga, konstnärliga och arkitektoniska värden.
Kulturvärde används i den här utvärderingen för den byggda miljöns kulturvärden.
Översiktsplan används i denna utvärdering som en samlingsbenämning för översiktsplaner, fördjupningar av översiktsplaner samt tillägg till
översiktsplaner.
1.8 Disposition
I kapitel två redovisas kommunernas enkätsvar på vilka de viktigaste förutsättningarna är för att ta hänsyn till kulturvärden och om kommunerna har eller inte har förutsättningar för att ta denna hänsyn. I kapitlet redovisas också vad kommunerna anser vara framgångsfaktorer för att ta hänsyn till kulturvärden.
I kapitel tre presenteras resultat utifrån kommunernas enkätsvar och
intervjuer om ändringarna i PBL har påverkat kommunernas förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden. Detta följs av kapitel fyra som handlar om kommunernas möjligheter att hävda hänsyns- och varsamhetskraven.
Kapitel fem redogör för en studie som genomfördes hösten 2016 om hur kulturvärden redovisas i översiktsplaner. Slutligen i kapitel sex presenteras utvärderingens slutsatser och rekommendationer.
32
28 25
22
4 4
36 33
29
18
0 3
Formellt skydd i detaljplan och områdesbestämmelser Politiskt antaget kulturmiljöprogram Antikvarisk kompetens Identifieras i översiktsplan eller tillägg till översiktsplan Ej politiskt antaget kulturmiljöprogram Annan eller andra
2 Förutsättningar för hänsyn till kulturvärden
De viktigaste förutsättningarna för att ta hänsyn till kulturvärden och om kommunerna bedömer att de har förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden redovisas i detta kapitel. Avslutningsvis i kapitlet redovisas utifrån genomförda intervjuer vad kommunerna anser vara
framgångsfaktorer för att ta hänsyn till kulturvärden.
2.1 Kommunerna har delvis de förutsättningar de behöver Kommunernas svar på enkätens mer kartläggande fråga om vilka de tre viktigaste förutsättningarna är för att de i planläggningen respektive
bygglovsprövningen ska kunna ta hänsyn till kulturvärden, visar att formellt skydd i detaljplaner eller områdesbestämmelser bedöms som viktigast.
Därefter följer kulturmiljöprogram som är politiskt antaget och sedan att kommunen har tillgång till antikvarisk kompetens. Den fjärde viktigaste förutsättningen anser kommunerna vara att kulturvärden identifieras i översiktsplan eller tillägg till översiktsplan.
De viktigaste förutsättningarna för att ta hänsyn till kulturvärden
Planeringsfunktion (antal) Bygglovsfunktion (antal)
Figur 1 Kommunernas svar på frågan ”Vilka förutsättningar är de tre viktigaste för att kommunen i sin bygglovsprövning resp. planläggning ska ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden?”. Frågan besvarades av 42 av kommunernas
planeringsfunktioner och 40 av kommunernas bygglovsfunktioner.
Flera kommuner har valt att i sina kommentarer utveckla sina enkätsvar. Om formellt skydd i detaljplan eller områdesbestämmelser skriver en kommun att detta gäller formellt skydd även på regional och statlig nivå, en annan kommun anser att riksintressen för kulturmiljövården är en viktig förutsättning för att hänsyn ska tas till kulturvärden. En kommun kommenterar att frågan behöver utredas vidare om hur de ska få mer permanent skydd för kulturvärden och juridisk giltighet i detta. Om antikvarisk kompetens som en av de viktigaste förutsättningarna skriver en kommun att ”Den antikvariska kompetense[n] kan och verkar aktivt för att övriga tjänstemän inom plan- och bygg (och även MEX) [mark- och exploateringskontoret] är medvetna om frågan och inser komplexiteten i frågor rörande kulturmiljöns hantering”.
Kommentarer om annan eller andra förutsättningar som kommuner ser som viktiga handlar om vikten av den enskildes förståelse för varför kulturvärden är viktiga att värna samt behovet av samtal kring frågor om kulturvärden.
Detta knyter an till texter längre fram om dialog och samverkan som framgångsfaktorer (se avsnitt 2.2 Dialog och samverkan ses som framgångsfaktorer, s. 21)
I enkäten ställdes även en fråga om kommunen har förutsättningar att ta hänsyn till kulturvärden i bygglovsprövningen och planläggningsarbetet. En tredjedel av kommunerna som har besvarat enkäten bedömer att de har dessa förutsättningar. Detta betyder dock att nästan två tredjedelar av kommunerna i undersökningen bedömer att de endast delvis eller inte har de
förutsättningar som behövs för att ta hänsyn till kulturvärden i bygglovsprövning och detalj- och översiktsplanering.
Förutsättningar för att ta hänsyn till kulturvärden
1% Ja, kommunen har de
30%
62% 7%
förutsättningar som behövs
Nej, kommunen har inte de förutsättningar som behövs
Kommunen har delvis de förutsättningar som behövs
Vet inte
Figur 2 Enkätfrågan ”Har kommunen i sin planläggning respektive bygglovsprövning de förutsättningar som krävs för att ta hänsyn till den byggda miljöns kulturvärden?”
besvarades av 41 (bygglovsfunktion) respektive 42 (planeringsfunktion) kommuner.
Skillnaden mellan de förutsättningar som kommunerna anser sig ha i planläggningen respektive bygglovsprövningen skiljer sig marginellt från varandra och därför har resultaten lagts ihop.
