Postadress Besöksadress Telefon
103 51 Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata 8 08-786 90 00
E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521
Socialdepartementet 103 33 Stockholm
Sjukpenning och studiestöd
Inledning ...5
Sammanfattning ...6
1. Bakgrund...8
2. Uppdraget...9
2.1. Regler ...9
2.2. Hinder...9
2.3. Fusk...9
2.4. Övrigt ...9
3. Försäkringskassans förslag ...10
4. Konsekvenser ...12
4.1. Försäkringskassan ...12
4.2. CSN...12
4.3. Försäkrade...13
4.4. Ekonomiska konsekvenser...13
4.4.1. Socialförsäkringen ...13
4.4.2. Studiestödssystemet ...13
5. Möjliga situationer ...15
5.1. Konsekvenser för handläggningen...15
5.1.1. Halv sjukpenning – anställd...15
5.1.2. Halv sjukpenning – arbetslös ...15
5.1.3. Hel sjukpenning – anställd...16
5.1.4. Hel sjukpenning – arbetslös ...16
5.1.5. Helt studiemedel – vilande SGI ...16
5.2. Beskrivning av ett sjukfall ...17
6. Möjligheter och hinder...19
6.1. Bedömning av arbetsförmåga ...19
6.2. Sekretess ...20
6.2.1. Skyldighet att lämna uppgifter...20
6.2.2. Lämna ut uppgifter vid misstanke om fusk...20
6.2.3. Tillgång till Ladok ...21
6.3 Sjukpenning och studiestöd för samma tid ...22
6.3.1. Exempel ...22
6.3.2. Dubbel ersättning ...23
6.4. Försäkringskassans samordningsuppdrag ...23
7. Kontroll ...26
7.1. Kontrollmetoder ...26
7.2. Manuella kontroller...26
7.3. Maskinella kontroller ...27
7.4. Systematisk kontroll av fusk ...28
8. Fusk...29
8.1. Minskad risk för fusk ...29
9. Övrigt ...32
9.1. Målgrupp...32
9.2. Studier utomlands ...32
9.3. Fribelopp för studiemedel ...33
Exempel 1 ...33
Exempel 2 ...33
Exempel 3 ...34
9.4. Ingen särskild tidsgräns...34
9.5. Föreskrift om läkarintyg ...35
Bilaga 1 ...36
Författningsändringar...36
3 kap. 5 §...36
3 kap. 5 e § ...38
3 kap. 19 §...38
Bilaga 2 ...39
CSN:s förslag till ny samordningsbestämmelse ...39
1 a) Samordning enligt Försäkringskassans förslag...39
1 b) Samordningsmodell enligt 13 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd ...40
2. Samordning med studiestödstid ...41
3. Ändrade återkravsbestämmelser ...42
Sammanfattning av förslagen...43
Bilaga 3 ...44
Beskrivning av ersättningar ...44
Sjukpenning ...44
Steg för steg modellen...44
Försäkringskassans kontrollmöjligheter ...46
Ändrade förhållanden...46
Indragning/nedsättning...47
Studiebidrag ...47
Studielån...48
Beräkna studietid...49
Studietakt ...49
Rekryteringsbidrag...52
Utbildningsbidrag för doktorander...52
Studier inom eget yrkesområde...53
Bilaga 4 ...54
Utbildningar som berättigar till studiestöd...54
Avdelning A1...54
Avdelning A2...54
Avdelning A3...54
Avdelning B1 ...54
Avdelning B2 ...54
Krav på studieresultat, studiemedel - översiktlig beskrivning...55
Inledning
Regeringen har lämnat Försäkringskassan i uppdrag att, i samverkan med Centrala studiestödsnämnden (CSN), identifiera och lämna förslag på nödvändiga regeländringar som krävs vid ett eventuellt införande av
möjligheten att kombinera partiell sjukskrivning med sjukpenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och studier finansierade med
studiemedel, rekryteringsbidrag för vuxenstuderande, utbildningsbidrag för doktorander eller studier som bedrivs inom det egna yrkesområdet. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 30 november 2005.
Försäkringskassan har ansvarat för regeringsuppdraget. Innehållet i denna rapport har tagits fram av en arbetsgrupp som har letts av Magnus Liefvendahl på enheten för sjukpenning och arbetsskador på Försäkringskassans
huvudkontor. I arbetsgruppen har representanter från berörda enheter på Försäkringskassan och CSN deltagit.
Sammanfattning
Under samma tid som en försäkrad bedriver studier på halv- eller trekvartstid ska vid sjukdom sjukpenning kunna utges till hälften respektive en fjärdedel beräknad på den vilande sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin ska sjukpenning även kunna utges vid sjukdom som sätter ner den återstående arbetsförmågan. Om den
försäkrade skulle ha återgått till sin ordinarie sysselsättning under
studieuppehållet ska sjukpenningen beräknas på den vilande SGI:n. Annars ska sjukpenningen till denna del beräknas på grundval av den inkomst av arbete som den försäkrade kan antas få under studieuppehållet.
Förslaget bedöms inte medföra några större konsekvenser för Försäkringskassans administration. CSN förutser ett visst ökat
informationsbehov kring frågor som rör möjligheten att kombinera studiemedel på deltid med sjukpenning på deltid. Förslaget innebär att den enskildes
möjligheter att som sjukskriven påverka sin situation förbättras. Trots att förslaget inte innebär några större utvecklingskostnader för systemstödet anser Försäkringskassan och CSN att respektive myndighet behöver minst sex månader att fullfölja de ändringar som är nödvändiga.
De föreslagna ändringarna berör främst den grupp som får sjukpenning i någon omfattning men en sekundär effekt är att de studerande som har en vilande SGI också berörs när studierna definitivt avbryts i någon omfattning och den
försäkrade är oförmögen att arbeta på grund av sjukdom. Rätten till
sjukpenning bedöms alltid i förhållande till arbete eller förmågan att utföra normalt förekommande arbete.
Om den försäkrade blir studieoförmögen på grund av sjukdom ska nuvarande regler i studiestödsförordningen (2000:655) gälla även i fortsättningen. För att en studerande ska kunna göra anspråk på sjukpenning krävs att den studerande avbryter studierna och avsäger sig studiemedlet i motsvarande omfattning. Den försäkrade upphör därmed att vara studerande och står antingen till
arbetsmarknadens förfogande eller återgår i arbete i motsvarande omfattning.
Studiemedel och rekryteringsbidrag betalas som regel ut månadsvis i förskott.
Om en studerande i samband med avbrutna studier blir arbetsoförmögen på grund av sjukdom och därigenom har rätt till sjukpenning kan sjukpenning och studiemedel betalas ut för samma tid. Tiden för dubbel ersättning kan som längst bli fyra veckor. För att förhindra detta föreslår Försäkringskassan att en ny bestämmelse införs, se bilaga 1. CSN förordar en annan
samordningsbestämmelse som handlar om att samordning bör ske med studiestödstid vilket framgår av bilaga 2.
Möjligheten att kombinera sjukpenning på deltid med studier skulle ge en ökad flexibilitet och ökade möjligheter att bryta sjukskrivningsmönster. Förslaget skulle därmed kunna ha en gynnsam effekt på arbetet med att minska ohälsotalet och att återfå sjukskrivna individer i aktivitet. Möjligheten att studera på deltid under sjukskrivning får inte leda till inlåsningseffekter där sjukskrivningen blir längre än nödvändigt på grund av att den försäkrade påbörjat deltidsstudier. Eftersom den försäkrade i dessa fall fortfarande är
sjukskriven på deltid måste Försäkringskassan precis som i andra sjukfall arbeta med att identifiera rehabiliteringsbehov.
Försäkringskassan anser att det är angeläget att utredningen som ser över möjligheterna till utökat informationsutbyte mellan myndigheter (dir. 2005:91) särskilt beaktar Försäkringskassans och CSN:s behov av att på eget initiativ lämna uppgifter som kan antas ha betydelse för den andra myndighetens handläggning.
Om en försäkrad studerar deltid i kombination med sjukpenning under en längre tid vore det värdefullt för Försäkringskassan att få tillgång till uppgifter från Ladok1. Detta vore en metod för att kontrollera att den försäkrade inte studerat mer än vad hon eller han har uppgett. Nödvändiga
författningsändringar för detta behöver utredas ytterligare.
Det befintliga aviseringssystemet mellan Försäkringskassan och CSN behöver utvecklas för att säkerställa att rätt ersättning utbetalas från Försäkringskassan.
När det gäller möjligheterna att kontrollera arbetsförmågans nedsättning och studiernas omfattning anser Försäkringskassan att respektive
utbildningsinstitution ska betraktas som arbetsgivare i den meningen att utgöra källa för kontrolluppgifter om den studerandes aktiviteter och resultat. Det innebär att handläggarna på Försäkringskassan ska, regelbundet eller vid behov, kontakta den aktuella utbildningsinstitutionen.
Risken att försäkrade använder tid av arbetsoförmåga att tillgodogöra sig studier på ett sätt som inte är förenligt med sjukpenningförsäkringen finns redan med gällande regler. Försäkringskassan bedömer att risken för fusk kommer att minska med de föreslagna regeländringarna. I och med ett
genomförande av de föreslagna ändringarna blir reglerna mer flexibla och gör det möjligt för den försäkrade att påverka sin situation och därigenom stärks sjukpenningförsäkringens legitimitet.
Cirka 45 000 sjukskrivna befinner sig i åldersintervallet 20-54 år och har en sjukpenning i sådan omfattning att de har möjlighet att beröras av de föreslagna ändringarna. En grov uppskattning gjordes 2002 där en enkätundersökning visade att mellan 1 500-3 000 försäkrade ville studera på deltid i kombination med sjukpenning.
Försäkringskassan anser att möjligheten att kombinera studier med studiemedel och sjukpenning på deltid inte ska begränsas till en viss tid.
1Ladok är ett nationellt system för dokumentation av studerandes närvaro och resultat i högskoleutbildning.
1. Bakgrund
För personer som är sjukskrivna gäller reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) i 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Reglerna i AFL kompletteras bland annat med förordningen (2000:1418) som anger att SGI-skydd gäller vid studier som bedrivs med studiestöd, med
utbildningsbidrag för doktorander, med rekryteringsbidrag för vuxenstuderande eller vid studier som bedrivs inom det egna yrkesområdet. SGI-skydd gäller även under vissa förutsättningar för en person som studerar inom det egna yrkesområdet. Under den tid studierna bedrivs är SGI:n vilande och kan endast användas när studierna avbryts helt. Det är därför inte möjligt att kombinera partiell sjukpenning och deltidsstudier som finansieras med statligt stöd.
En anledning som regeringen har angett till att dagens regler inte har ändrats är att det saknas kontrollmöjligheter för att kunna avgöra i vilken omfattning en sjukskriven person studerar och hur det ska påverka bedömningen av personens studie- och arbetsförmåga. Även rutinerna för att kontrollera att en person inte får utbetalningar från Försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden (CSN) för samma tid behöver utvecklas.
Frågan om sjukförsäkringsskydd för studerande har behandlats av Utredningen om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst där problemet definierades om behovet av att förena sjukskrivning på deltid med studier (SOU 2003:50).
Det gäller personer som är sjukskrivna och antingen anställda eller arbetslösa men vill och kan förena fortsatt sjukskrivning på deltid med deltidsstudier.
Problemen för denna grupp kan lösas genom att reglerna i AFL ändras.
I den studiesociala utredningen framkom att sjukpenningsystemet och studiemedelssystemet bör öppnas upp så att det går att förena
deltidssjukskrivning med studier på deltid (SOU 2003:130). Det
sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedelssystemet uppgavs vara förhållandevis generöst men täcker inte alla situationer. Rehabiliteringsansvaret befarades dock bli otydligt eftersom hanteringen delas mellan olika
myndigheter. Bestämmelserna för sjukpenninggrundande inkomst motverkar tanken om ett flexibelt användande av studiemedlen eftersom stöd måste uppbäras kontinuerligt för att ge skydd.
I proposition 2004/05:108 Vissa frågor om sjukpenninggrundande inkomst och livränta m.m. togs frågan upp igen. Regeringen bedömde då att möjligheterna att kombinera partiell sjukskrivning på deltid med studier bör förbättras. Innan ett sådant förslag genomförs bör den närmare utformningen av bestämmelserna och administrationen av dessa övervägas. Regeringen avsåg att se över bland annat kontrollmöjligheterna för att därefter ta ställning till hur en kombination av sjukskrivning med studier på deltid som finansieras med statligt stöd kan möjliggöras.
2. Uppdraget
Regeringen har lämnat Försäkringskassan i uppdrag att, i samverkan med CSN, identifiera och lämna förslag på nödvändiga regeländringar som krävs vid ett eventuellt införande av möjligheten att kombinera partiell sjukskrivning med sjukpenning enligt AFL och studier finansierade med studiemedel,
rekryteringsbidrag för vuxenstuderande, utbildningsbidrag för doktorander eller studier som bedrivs inom det egna yrkesområdet. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 30 november 2005.
2.1. Regler
I uppdraget ingår att identifiera och lämna förslag på nödvändiga
regeländringar. De ändringar som föreslås ska kunna genomföras inom den befintliga försäkringsstrukturen. Försäkringskassan ska redovisa
kostnadsberäkningar för samtliga förslag samt övriga ekonomiska konsekvenser.
2.2. Hinder
Försäkringskassan ska i samverkan med CSN identifiera hinder, problem och risker med föreslagna ändringar samt förslag på hur sådana hinder och risker kan hanteras.
2.3. Fusk
Riskerna för fusk samt förslag till hur fusk ska förebyggas och beivras ska redovisas. Försäkringskassan ska även ta ställning till vad som krävs för att kontrollera i vilken omfattning en sjukskriven studerar och vilka ytterligare kontroller som bör göras i syfte att garantera att den enskilde får rätt ersättning från respektive myndighet.
2.4. Övrigt
Försäkringskassan ska belysa behovet av en eventuell tidsgräns för studier på deltid i kombination med partiell sjukpenning.
3. Försäkringskassans förslag
Under samma tid som en försäkrad bedriver studier på halv- eller trekvartstid ska vid sjukdom sjukpenning kunna utges till hälften respektive en fjärdedel beräknad på den vilande SGI:n. Under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin ska sjukpenning även kunna utges vid sjukdom som sätter ner den återstående arbetsförmågan. Om den försäkrade skulle ha återgått till sin ordinarie sysselsättning under studieuppehållet ska sjukpenningen beräknas på den vilande SGI:n. Annars ska sjukpenningen till denna del beräknas på
grundval av den inkomst av arbete som den försäkrade kan antas få under studieuppehållet.
Försäkringskassan föreslår att sjukpenning ska kunna utges under samma period som en person bedriver studier på deltid. En person som är delvis sjukskriven, men som vill och kan bedriva studier på deltid med studiemedel, ska kunna få sjukpenning för den del som hon eller han är arbetsoförmögen.
Det innebär att sjukpenningen i dessa fall grundas på vilande SGI.
Om den försäkrade är anställd anser Försäkringskassan att en
överenskommelse om tjänstledighet bör finnas för att möjliggöra frånvaro från arbetet på grund av studier. Försäkringskassan kan inte kräva en sådan
överenskommelse men anser att det blir tydligare för alla inblandade vad den försäkrade får sjukpenning respektive studiemedel för.
Sjukpenning betalas ut för arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Om den försäkrade blir studieoförmögen på grund av sjukdom ska nuvarande regler i studiestödsförordningen (2000:655) gälla även i fortsättningen. Den del som sjukpenning betalas för ska bedömas i förhållande till den sysselsättning som den försäkrade skulle bedriva om hennes eller hans arbetsförmåga inte var begränsad på grund av sjukdom. Med sysselsättning menas här anställning, egen verksamhet eller förmåga att stå till arbetsmarknadens förfogande.
En övergång från heltidssjukskrivning till deltidssjukskrivning i kombination med deltidsstudier ska vara möjlig. Om den försäkrade i samförstånd med arbetsgivaren är ledig för studier på deltid som bedrivs med studiemedel ska Försäkringskassan inte hindra det. Om den försäkrade uppfyller kriterierna för sjukpenning på den del som ledigheten inte är beviljad ska sjukpenning kunna betalas ut.
Försäkringskassan ska arbeta vidare med sjukfallet på samma sätt som andra sjukfall oberoende av de påbörjade studierna.
Däremot ska en försäkrad som får sjukpenning och studerar under den tid hon eller han är sjukskriven inte genomföra kurser i större utsträckning än vad den av Försäkringskassan fastställda arbetsförmågan tillåter. Om t.ex. en person får halv sjukpenning och genomför studier i en högre omfattning än på halvtid bör detta ligga till grund för en bedömning av huruvida personen har mer än halv arbetsförmåga.
Sådan sjukpenning som fastställs enbart på grundval av inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under studietiden (studietids-SGI) används för att kompensera för inkomstförluster i de fall den studerande är tvungen att avstå från arbete under studietiden på grund av sjukdom. Sådan studietids-SGI
ska under pågående studietid inte kunna kombineras med sjukpenning som beräknas på en vilande SGI.
I de fall den studerande vid sjukdom får ersättning beräknad på en tidigare vilande SGI:n ska inte någon ersättning baserad på studietids-SGI utbetalas.
Under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin ska sjukpenning dock även kunna utges vid sjukdom som sätter ner den återstående arbetsförmågan.
Sjukpenningen ska till denna del beräknas på grundval av den inkomst av arbete som den försäkrade kan antas få under studieuppehållet om den försäkrade inte skulle ha återgått till sin ordinarie sysselsättning.
För att sjukpenning och studiemedel inte ska betalas ut för samma tid föreslår Försäkringskassan en ny bestämmelse. Innebörden av den nya bestämmelsen är att sjukpenningen ska minskas med det belopp den försäkrade för samma tid får studiemedel, rekryteringsbidrag eller utbildningsbidrag för doktorander, dock inte till den del studiemedlet är återbetalningspliktigt. CSN förordar en annan samordningsbestämmelse som handlar om att samordning bör ske med studiestödstid vilket framgår av bilaga 2.
4. Konsekvenser
Förslaget bedöms inte medföra några större konsekvenser för Försäkringskassans administration. CSN förutser ett visst ökat
informationsbehov kring frågor som rör möjligheten att kombinera studiemedel på deltid med sjukpenning på deltid. Förslaget innebär att den enskildes
möjligheter att som sjukskriven påverka sin situation förbättras. Trots att förslaget inte innebär några större utvecklingskostnader för systemstödet anser Försäkringskassan och CSN att respektive myndighet behöver minst sex
månader att fullfölja de ändringar som är nödvändiga.
4.1. Försäkringskassan
Förslaget bedöms inte medföra några större konsekvenser för
Försäkringskassans administration. De sjukskrivna som kommer att påbörja studier på deltid är fortfarande sjukskrivna till någon del och sjukfallet måste hanteras på samma sätt som övriga sjukfall. Förslaget kan innebära att fler studerande avbryter sina studier på deltid och gör anspråk på sjukpenning vilket ökar administrationen. Den aviseringsrutin som finns mellan
Försäkringskassan och CSN behöver utvecklas med uppgift om studietakt. De föreslagna ändringarna kräver anpassningar i Försäkringskassans
Transaktionsprocess system (TP-system). Det blir också nödvändigt att utfärda instruktioner till Försäkringskassans handläggare hur sjukfallen ska hanteras.
4.2. CSN
CSN förutser ett visst ökat informationsbehov kring frågor som rör möjligheten att kombinera studiemedel på deltid med sjukpenning på deltid. Ur ett
informationsperspektiv kan det även komma att ställas ökade krav på kunskap och kompetens kring regelverken om de båda försäkringssystemen t.ex. för att informera om i vilka fall en studerande endast är berättigad till att behålla studiemedel under sjukdom eller om det ges möjlighet och rätt till kombination av de båda ersättningsformerna.
Det kan även antas att förslaget kommer att innebära en ökad administration i form av frågor och ärenden som rör samordning av sjukpenning och studiestöd.
Detta rör främst ärenden där utbetalt studiemedel eller rekryteringsbidrag inte kan återkrävas vid studieavbrott med hänsyn till att grund för återkrav saknats då det inte kan hävdas att den studerande borde ha insett att utbetalningen var felaktig. Detta innebär att en studerande i vissa fall kan få behålla redan utbetalt studiestöd för tid efter studieavbrottet.
Den nya bestämmelsen i 3 kap. 19 § AFL som föreslås i bilaga 1 är en
samordningsbestämmelse som innebär att sjukpenningen kan minskas med ett belopp som motsvarar det redan utbetalda studiemedlets bidragsdel (alternativt rekryteringsbidraget). Studielånet kvarstår dock såvida den studerande inte väljer att återbetala det inom 30 dagar. Likaså kommer antalet
studiestödsveckor att räknas som nyttjade. Samordningsbestämmelsen kan på så sätt verka till nackdel för den studerande samt te sig något komplicerad i ett rent informationsperspektiv.
För den grupp försäkrade som t.ex. tidigare varit helt sjukskrivna och påbörjar studier på deltid finns en viss risk för att sjukdomstillståndet försämras. Detta
kan få till följd att de misslyckas med sina studier. Vid en ansökan om nya studiemedel och prövning av tidigare studieresultat och personliga förhållanden (sjukdom) kan detta komma att innebära ett visst merarbete vid
handläggningen i form av fler komplicerade och tidskrävande utredningsärenden.
4.3. Försäkrade
Förslaget innebär att den enskildes möjligheter att som sjukskriven påverka sin situation förbättras. Den sjukskrivne får möjlighet att studera deltid med studiestöd eller inom sitt eget yrkesområde och därigenom vidareutbilda sig.
En utbildning kan många gånger vara nödvändig för att den försäkrade ska kunna söka sig till nya arbetsplatser eller kunna utföra andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare. De föreslagna reglerna bör därför öka möjligheterna till återgång i arbete. Studier kan också vara en del av en försäkrads rehabilitering och en möjlighet att undvika passivisering.
En studerande som blir arbetsoförmögen på grund av sjukdom en fjärdedel eller till hälften kommer med förslaget att kunna få sjukpenning baserad på den tidigare vilande SGI:n. Idag krävs att den studerande helt avbryter sina studier för att detta skall vara möjligt. Regeländringen bör därmed möjliggöra för fler att avsluta sina studier. Studietiden kan komma att förlängas i den mån en person endast kan studera på halvtid. Det bör dock vara bättre att studietiden förlängs än att studierna avbryts helt i förtid med en oavslutad utbildning som följd.
4.4. Ekonomiska konsekvenser 4.4.1. Socialförsäkringen
Förslaget får ekonomiska konsekvenser för försäkringskostnaderna i ett antal situationer. För personer som får hel sjukpenning och påbörjar studier på deltid medför detta minskade kostnader för socialförsäkringen. För en person som innan studierna varit halvt sjukskriven och arbetat halvtid innebär förslaget inga ökade kostnader för försäkringen då nivån på ersättningen och beloppet inte förändras.
En förbättrad möjlighet att kombinera deltidssjukskrivning med deltidsstudier kan medföra att färre studerande behöver avbryta sina studier helt för att kunna göra anspråk på sjukpenning baserad på den vilande SGI:n. Möjligheten att använda sig av den vilande SGI:n under sjukdom medför ökade kostnader för sjukförsäkringen. I flera fall kan det dock vara så att alternativet till
deltidssjukskrivning är hel sjukskrivning. I sådana fall skulle därför även en deltidssjukskrivning medföra minskade försäkringskostnader.
4.4.2. Studiestödssystemet
Det är svårt att förutse den föreslagna reformens ekonomiska konsekvenser när det gäller kostnader för studiestödssystemet som helhet. Det måste även
konstateras att det i nästan samtliga fall sker ett flöde mellan olika samhälleliga ersättningssystem. Det är därför av begränsat värde att se
studiestödskostnaderna isolerat.
Vad gäller de rena kostnaderna för studiestödet kan dock konstateras att de som skulle kunna beröras av en reform kan indelas i två huvudgrupper:
1. personer som är arbetslösa eller arbetar och som är helt eller delvis sjuk- skrivna, och
2. personer som studerar eller alternativt är helt studieoförmögna och som blir delvis studie- och arbetsoförmögna på grund av sjukdom.
CSN bedömer att kostnaderna för studiestödet ökar till följd av grupp 1, men troligen minskar till följd av grupp 2.
För personer som är helt sjukskrivna och har hel sjukpenning (grupp 1 ovan) skulle deltidsstudier i vissa situationer kunna vara ett alternativ till
heltidssjukskrivning och medföra att en person därigenom delvis får sin försörjning från studiemedelssystemet eller rekryteringsbidraget i stället för från socialförsäkringssystemet. Eftersom antalet studieplatser i huvudsak är reglerat av politiska beslut på nationell eller kommunal nivå, är det dock inte givet att en sådan överflyttning mellan systemen också innebär ett ökat utflöde av studiemedel.
Ett högre utflöde av studiemedel och rekryteringsbidrag blir aktuellt endast under förutsättning att antalet studieplatser utökas till följd av reformen eller om personen i fråga besätter en annars tom studieplats. I övriga fall tränger personen undan en annan studerande och ingen ökad kostnad för studiestödet uppstår. Detsamma gäller för deltidssjukskrivna personer som genom
regeländringarna får möjlighet att kombinera sjukskrivningen med studier i stället för arbete eller kan välja att studera på deltid i stället för att stå till arbetsmarknadens förfogande under motsvarande tid. Det kan också antas att t.ex. personer som går från hel till delvis sjukskrivning löper viss risk att
försämras i sin sjukdom under studietiden. I sådana fall kan reglerna om rätt till studiemedel under sjukdom och möjligheten till avskrivning av studielån innebära en viss ökad kostnad inom studiestödet.
För personer som är heltidsstuderande (grupp 2 ovan) gäller att ett ökat utflöde av studiemedel och rekryteringsbidrag skulle kunna bli aktuellt i situationer då partiell studieoförmåga på grund av sjukdom uppkommer och den studerande med de föreslagna reglerna då har möjlighet att kombinera sjukskrivningen med studier på deltid. Den studerande kan då fortsätta att uppbära studiemedel eller rekryteringsbidrag för en lägre studietakt i stället för att helt avbryta studierna och uppbära sjukpenning för den del som hon eller han är arbetsoförmögen på grund av sjukdom. Det troliga är dock enligt CSN:s bedömning att regeländringen i sådana situationer leder till minskat utflöde av studiestöd eftersom en del av den berörda gruppen troligen hade behållit sina studiemedel under sjukdomen samtidigt som en annan studerande eventuellt kunde nyttja studieplatsen.
CSN överför för närvarande uppgifter till Försäkringskassan om vilken studietid som studiestöd har beviljats för. Vid ett eventuellt införande av föreslagna regelförändringar kommer Försäkringskassan även vara i behov av uppgifter om beviljad studietakt som studiestöd har lämnats för. CSN gör bedömningen att sådana uppgifter torde kunna skickas inom det redan befintliga filöverföringssystemet. Förslaget innebär således inte några större utvecklingskostnader för systemstödet.
5. Möjliga situationer
De föreslagna ändringarna berör främst den grupp som får sjukpenning i någon omfattning men en sekundär effekt är att de studerande som har en vilande SGI också berörs när studierna definitivt avbryts i någon omfattning och den försäkrade är oförmögen att arbeta på grund av sjukdom. Rätten till sjukpenning bedöms alltid i förhållande till arbete eller förmågan att utföra normalt förekommande arbete.
5.1. Konsekvenser för handläggningen
Situationen för de försäkrade som kan beröras av de föreslagna ändringarna kan se olika ut beroende på omfattningen av sjukpenning, arbetsförhållande m.m. För att belysa vilka konsekvenser som följer av lagändringarna kan de försäkrade delas in i fem grupper som beskrivs nedan.
5.1.1. Halv sjukpenning – anställd
Den försäkrade har sjukpenning på deltid, antingen halv eller en fjärdedel. På resterande del arbetar den försäkrade på det företag som hon eller han är anställd. Med dagens regler är det inte möjligt för den försäkrade att studera med studiemedel på den del som hon eller han arbetar utan att det påverkar sjukpenningen. Med de föreslagna ändringarna kommer detta att vara möjligt.
Om den försäkrade är arbetsoförmögen på grund av sjukdom i sitt ordinarie heltidsarbete och är beviljad halv sjukpenning samtidigt som studier bedrivs med studiemedel på halvtid ska Försäkringskassan arbeta med ärendet på samma sätt som andra sjukfall i avseende på steg-för-steg modellen.
Bedömningen av rätten till halv sjukpenning ska göras i förhållande till den försäkrades ordinarie arbete och målet är att hon eller han ska klara att arbeta på den hälft som den försäkrade inte bedriver studier.
Arbete 50 % Studier med studiemedel 50 %
Tjänstledig p.g.a. studier
Omfattning
100 %
Sjukpenning 50 % i
förhållande till ordinarie arbete
Fortsatt rätt till sjukpenning 50 % i förhållande till ordinarie arbete
Tid 3 mån 6 mån 9 mån
5.1.2. Halv sjukpenning – arbetslös
Samma gäller här som för den som är anställd. Om den försäkrade vill studera istället för att söka arbete blir det möjligt med regeländringen. Även här ska Försäkringskassan arbeta med ärendet på samma sätt som andra sjukfall. Vid bedömning av rätten till sjukpenning ska arbetsförmågan bedömas i
förhållande till normalt förekommande arbete på den del som den försäkrade inte studerar och målsättningen är att den försäkrade ska bli arbetsför i normalt förekommande arbete till hälften.
Arbetslös 50 % Studier med studiemedel 50 %
Omfattning 100 %
Sjukpenning 50 % i förhållande till normalt förekommande arbete
Fortsatt rätt till sjukpenning 50 % i förhållande till normalt förekommande arbete
Tid 3 mån 6 mån 9 mån
5.1.3. Hel sjukpenning – anställd
I dessa fall är den försäkrade bedömd helt arbetsoförmögen på grund av sjukdom i sitt ordinarie arbete och får därför hel sjukpenning. Den försäkrade anser sig däremot kunna studera halvtid utan hinder av sin sjukdom. Den försäkrade har påbörjat studier på halvtid och beviljats studiemedel av CSN.
Sjukpenning 100 % i förhållande till ordinarie arbete
Studier med studiemedel 50 % Tjänstledig p.g.a. studier
Omfattning 100 %
Fortsatt rätt till sjukpenning 50 % i förhållande till ordinarie arbete
Tid 3 mån 6 mån 9 mån
5.1.4. Hel sjukpenning – arbetslös
Den försäkrade har i denna situation arbetsförmågan helt nedsatt på grund av sjukdom i förhållande till normalt förekommande arbete. Med en korrekt bedömning av rätten till sjukpenning bör situationen där den försäkrade är oförmögen att utföra normalt förekommande arbete på grund av sjukdom och samtidigt är oförhindrad att studera inte vara så vanlig. Beroende på den försäkrades medicinska begränsningar och vilka studier den försäkrade vill genomföra kan det säkert förekomma.
Sjukpenning 100 % i förhållande till normalt förekommande arbete
Studier med studiemedel 50 %
Omfattning 100 %
Fortsatt rätt till sjukpenning 50 % i förhållande till normalt förekommande arbete
Tid 3 mån 6 mån 9 mån 5.1.5. Helt studiemedel – vilande SGI
Det finns försäkrade idag som studerar och har en SGI vilande från tidigare förvärvsarbete. De regler som gäller i studiestödsförordningen idag om studiemedel och sjukdom ska fortsätta att gälla även efter regeländringen. Det
innebär att den studerande måste vara helt oförmögen att studera på grund av sjukdom för att Försäkringskassan ska bedöma och avisera sjukperiod. Om den studerande blir delvis studieoförmögen på grund av sjukdom ska inte
Försäkringskassan bedöma partiell sjukperiod och inte heller betala ut sjukpenning för den del den studerande är studieoförmögen så länge som studierna bedrivs.
Om den studerande definitivt avbryter del av sina studier kan däremot
sjukpenning betalas ut för motsvarande del. Rätten till sjukpenning bedöms då i förhållande till det arbete som den studerande skulle göra istället om hon eller han inte hade varit arbetsoförmögen på grund av sjukdom.
Studier med studiemedel 100 % Fortsatta studier med studiemedel 50 %
Omfattning 100 %
Rätt till sjukpenning 50 % i förhållande till ordinarie eller normalt förekommande arbete
Tid 3 mån 6 mån 9 mån
5.2. Beskrivning av ett sjukfall
De föreslagna regeländringarna ger en situation som vi inte har idag. Oavsett vilken av de tidigare beskrivna situationerna som den försäkrade hade innan studierna påbörjades så kommer en del försäkrade säkerligen förvärras i sin tidigare sjukdom eller få försämrad arbetsförmåga/studieförmåga på grund av annan sjukdom för kortare eller längre perioder. Det är nödvändigt att beskriva hur dessa ärenden ska hanteras av Försäkringskassan och CSN i de fall
sjukdomen hindrar de studier som har påbörjats.
Exempel
En försäkrad har halv sjukpenning på grund av depression och är beviljad tjänstledighet för studier med studiemedel på halvtid från sin heltidsanställning.
Försäkringskassan bedömer att arbetsförmågan är nedsatt till hälften i det ordinarie arbete och samtal med arbetsgivaren pågår för att möjliggöra återgång i arbetet. Efter tre månaders studier på halvtid förvärras den
försäkrades depression. Sjukskrivande läkare skriver ett intyg där det framgår att den försäkrade är helt oförmögen på grund av sin depression att studera.
Den försäkrade kontaktar Försäkringskassan och fyller i en begäran om
”sjukperiod – studerande med studiestöd” och bifogar läkarintyget.
Försäkringskassan bedömer att den försäkrade är helt oförmögen att studera på grund av sin sjukdom och aviserar detta till CSN. Halv sjukpenning betalas ut och tidigare beviljat studiemedel betalas ut.
Efter samtal med sin läkare och utbildningsinstitutionen beslutar den
försäkrade att definitivt avbryta sina halvtidsstudier. Den försäkrade meddelar CSN och Försäkringskassan om sitt beslut. Den försäkrade meddelar sin arbetsgivare att hon vill avsluta sin tjänstledighet och återuppta sin
heltidsanställning. Eftersom det framgår av läkarintyg att den försäkrade inte bara är oförmögen att studera utan också är helt arbetsoförmögen i det ordinarie arbetet på grund av sjukdom så betalar Försäkringskassan ut hel sjukpenning.
Arbete 50 % Studier med studiemedel 50 %
Tjänstledig p.g.a. studier
Klarar inte studier p.g.a.
sjukdom, vill fortsätta studera, studiemedel betalas ut 50 %
Avbryter studierna definitivt och avsäger sig studiemedlet samt avbryter sin
tjänstledighet
Omfattning 100 %
Sjukpenning 50 % i förhållande till ordinarie arbete
Fortsatt rätt till sjukpenning 50 % i förhållande till ordinarie arbete
Rätt till sjukpenning 50 % och FK bedömer sjukperiod för studietid
Rätt till sjukpenning 100 % i förhållande till ordinarie arbete
Tid 3 mån 6 mån 9 mån
6. Möjligheter och hinder
Ett förslag som möjliggör att sjukskrivning på deltid kombineras med studier skulle ge en ökad flexibilitet och ökade möjligheter att bryta
sjukskrivningsmönster. Förslaget skulle därmed kunna ha en gynnsam effekt på arbetet med att minska ohälsotalet och att återfå sjukskrivna individer i
aktivitet. Möjligheten att studera på deltid under sjukskrivning får inte leda till inlåsningseffekter där sjukskrivningen blir längre än nödvändigt för att den försäkrade påbörjat deltidsstudier. Eftersom den försäkrade i dessa fall fortfarande är sjukskriven på deltid måste Försäkringskassan precis som i andra sjukfall arbeta med att identifiera rehabiliteringsbehov.
6.1. Bedömning av arbetsförmåga
När Försäkringskassan ska bedöma arbetsförmågans nedsättning tillämpas reglerna i 3 kap. 7 § AFL. Sjukdomens inverkan på den försäkrades möjligheter att utföra sina arbetsuppgifter har avgörande betydelse för
bedömning av arbetsförmågan. Arbetsförmågan är inte något statiskt, objektivt påvisbart tillstånd. För en anställd ska arbetsförmågan i regel alltid bedömas till ett visst arbete eller vissa arbetsuppgifter. För en arbetslös ska arbetsförmågan i stället bedömas i ett bredare perspektiv. Den ska inte begränsas till att enbart avse arbetsförmågan i förhållande till t.ex. en eventuell yrkesutbildning eller tidigare yrkeserfarenhet utan bör relateras till alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten.
Försäkringskassan ska kontrollera den försäkrades studietakt så att den inte överstiger halv- eller trekvartstid. Vid bedömningen av rätten till sjukpenning måste Försäkringskassan också beakta om de studier som utförs visar att den försäkrade har en arbetsförmåga som kan användas på den del av det ordinarie arbete som sjukpenning betalas för.
Samma möjligheter och krav på kontroll gäller för dessa försäkrade som för andra sjukskrivna. Rätten till sjukpenning måste i dessa fall ifrågasättas beroende på vilka arbetsuppgifter som ingår i det ordinarie arbetet. Om den försäkrades ordinarie arbete är fysiskt krävande kan det vara rimligt att hela arbetsförmågan i det yrket är nedsatt men den försäkrade har kapacitet att klara av studier trots sitt sjukdomstillstånd. Om det ordinarie arbetet är av
administrativ karaktär och kan likställas med de studier som den försäkrade anser sig ha förmåga att bedriva kan det innebära att rätten till sjukpenning inte längre föreligger.
Bedömningen av den fortsatta rätten till sjukpenning där den försäkrade är arbetslös är möjligen svårare att göra eftersom de medicinska begränsningarna ska ställas i förhållande till normalt förekommande arbete. Om den försäkrade anser sig helt arbetsoförmögen i normalt förekommande arbeten på grund av sjukdom och samtidigt anser sig klara av att studera till viss del kan det vara lämpligt att pröva rätten till sjukpenning på resterande del på nytt.
CSN aviserar studietid och studietakt som studiemedel eller rekryteringsbidrag är beviljat för. Om Försäkringskassan vill kontrollera studietakten kan
förfrågan göras till den skola eller institution där studierna bedrivs. Om den försäkrade har tillgodogjort sig mer studier är vad som har uppgetts är detta en
impuls för utredning om rätten till sjukpenning under studietiden har fattats på felaktig grund.
En sådan utredning, beroende på omständigheterna, kan resultera i att rätten till sjukpenning inte påverkades eller att utbetald sjukpenning återkrävs. Det kan givetvis också innebära att Försäkringskassan misstänker fusk och
polisanmäler den försäkrade.
6.2. Sekretess
6.2.1. Skyldighet att lämna uppgifter
Vissa skolor är inte skyldiga att lämna ut uppgifter vid Försäkringskassans förfrågan. Försäkringskassan måste i dessa fall förlita sig på den information som den försäkrade lämnar. Eftersom detta gäller ett begränsat antal skolor och det inte går att avgöra hur dessa skolor kommer att agera vid sådana förfrågningar bedömer Försäkringskassan att särskild författningsändring inte är nödvändig för detta. Om detta visar sig vara ett problem i framtiden måste detta åtgärdas.
För att bedöma rätten till sjukpenning räcker inte att veta vilken omfattning den försäkrade är beviljad studiemedel eller rekryteringsbidrag. Det som är
avgörande för arbetsförmågan är den faktiska insats som den försäkrade lägger på att studera. Omfattningen av beviljat studiemedel är inte en garanti för att den försäkrade inte studerar mer. För att Försäkringskassan ska kunna
kontrollera vilken omfattning den försäkrade faktiskt studerar är det avgörande att komplettera den information som den försäkrade lämnar med information från respektive utbildningsinstitution eller skola.
Enligt 20 kap. 9 § AFL ska statliga och kommunala myndigheter även som arbetsgivare och försäkringsinrättningar på begäran lämna domstol eller Försäkringskassan uppgift om namngiven person rörande förhållande som är betydelse för tillämpningen av denna lag.
De flesta skolor omfattas av ovanstående bestämmelse men det finns vissa skolor som inte omfattas av skyldigheten att lämna uppgifter t.ex.
folkhögskolor. Om en sådan skola vägrar att lämna ut uppgifter som efterfrågas av Försäkringskassan försämras möjligheten att kontrollera arbetsförmågans nedsättning. Försäkringskassan måste i dessa fall förlita sig på den information som den försäkrade lämnar.
Eftersom detta gäller ett begränsat antal skolor och det inte går att avgöra hur dessa skolor kommer att agera vid sådana förfrågningar bedömer
Försäkringskassan att särskild författningsändring inte är nödvändig för detta.
Om detta visar sig vara ett problem i framtiden måste detta åtgärdas.
6.2.2. Lämna ut uppgifter vid misstanke om fusk
Försäkringskassan anser att det är angeläget att utredningen som ser över möjligheterna till utökat informationsutbyte mellan myndigheter (dir. 2005:91) särskilt beaktar Försäkringskassans och CSN:s behov av att på eget initiativ lämna uppgifter som kan antas ha betydelse för den andra myndighetens handläggning.
Om regeländringarna genomförs kan det hända att Försäkringskassan eller CSN i sin verksamhet på något sätt får kännedom om ett brott som i och för sig inte riktar sig mot den egna myndigheten. I ett sådana fall bör det finnas
möjlighet för myndigheten att på eget initiativ lämna uppgifter om denna misstanke till den myndigheten som har att ingripa mot brottet. Enligt 14 kap. 2
§ fjärde stycket sekretesslagen (1980:100) är detta möjligt med förutsättning att fängelse är föreskrivet för brottet och att man kan anta att böter inte kan bli aktuellt som påföljd.
Det fusk som kan uppstå för de försäkrade som får studiemedel och
sjukpenning samtidigt kan på sin höjd rubriceras som bedrägeri. Ett sådant brott uppfyller inte de förutsättningarna som nämns ovan.
I 14 kap. 1 § sekretesslagen ges möjlighet för en myndighet att lämna en sekretessbelagd uppgift till en annan myndighet om det finns en
uppgiftsskyldighet i lag eller förordning. Denna bestämmelse gör det möjligt att lämna ut en uppgift till en annan myndighet trots att sekretess gäller. Kravet är att det ska vara en uttalad skyldighet för myndigheten att lämna ut uppgiften.
Den särskilde utredare som har i uppdrag att se över möjligheterna till utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter har bl.a. i uppdrag att utreda om och under vilka förutsättningar myndigheter bör ha möjlighet eller vara skyldiga att på eget initiativ underrätta andra myndigheter vid misstanke om oegentligheter. (Dir. 2005:91)
Försäkringskassan anser att det utökade behovet av informationsutbyte mellan Försäkringskassan och CSN som förslagen i denna rapport kan leda till bör vägas in i utredningen.
6.2.3. Tillgång till Ladok
Om en försäkrade studerar deltid i kombination med sjukpenning under en längre tid vore det värdefullt för Försäkringskassan att få tillgång till uppgifter från Ladok. Detta vore en metod för att kontrollera att den försäkrade inte studerat mer än vad hon eller han har uppgett. Nödvändig
författningsreglering för detta behöver utredas ytterligare.
En försäkrad som får sjukpenning på deltid och studiemedel för studier på resterande del ska som beskrivits inte utföra studier i större omfattning än vad som stämmer överens med dennes arbetsförmåga.
Det uppgifter som Försäkringskassan får via CSN beskriver inte hur mycket den försäkrade studerar utan bara det som den försäkrade har ansökt
studiemedel för. Den arbetsoförmögna del som ersätts med sjukpenning ska Försäkringskassan arbeta aktivt med. Detta främst för att häva arbetsoförmågan men också för att kontrollera i vilken omfattning arbetsförmågan är nedsatt samt att den försäkrade inte är förhindrad att återgå till arbete av annat skäl än sjukdom.
Ett sätt att öka kontrollen är att Försäkringskassan får tillgång till uppgifter om t.ex. hur många kurser den försäkrade har deltagit i och resultatet av dessa studier. Sådana uppgifter för studier på högskolenivå finns samlat i ett system.
Ladok är ett nationellt system för dokumentation av studerandes närvaro och resultat i högskoleutbildning. Registret innehåller personnummer, namn,
adress, behörighet, registreringar, resultat, examina med mera. Följande uppgifter om enskilda grundutbildningsstudenter ingår i systemet:
− identitetsuppgifter
− grund för allmän behörighet
− uppgifter om antagning till program eller kurs
− registrering på kurser per termin
− avklarade poäng på kurser och moment
− utfärdad examen inklusive benämning, huvudämne, inriktning, poängomfattning och datum för examensbevis
För doktorander finns uppgifter om datum för antagning, ämne och fakultet, terminsvis registrering och aktivitetsgrad, typ av studiefinansiering, avklarade kurser, godkänd avhandling och avlagd examen.
CSN får nästan dagligen uppgifter från högskolornas Ladoksystem för att kunna bevilja och betala ut studiemedel. CSN har också rätt att själva gå in och ta del av aktuella Ladokuppgifter.
Högskoleförordningen ligger till grund för vad som ska finnas i detta system.
Det finns också en särskild förordning om högskolornas redovisning av studier m.m. (1993:1153). Där framgår att ändamålet med registret är att säkra att uppgifter om sökande till utbildningar, genomgångna studier, betyg och examina bevaras. Uppgifterna ska ligga till grund för administration, uppföljning, utvärdering, resurstilldelning och viss officiell statistik.
För att Försäkringskassan ska få tillgång till uppgifter från Ladok krävs författningsändringar och detta behöver utredas ytterligare. Uppgifter från Ladok är inte avgörande för Försäkringskassans handläggning av dessa ärenden men vore till stor fördel för att eliminera risken att de föreslagna reglerna överutnyttjas.
6.3 Sjukpenning och studiestöd för samma tid
För att undvika att sjukpenning och studiestöd betalas ut för samma tid föreslår Försäkringskassan att en ny bestämmelse införs i 3 kap. AFL. CSN förordar en annan samordningsbestämmelse som handlar om att samordning bör ske med studiestödstid vilket framgår av bilaga 2.
Studiemedel och rekryteringsbidrag betalas ut månadsvis i förskott till den försäkrade. I de fall en studerande avbryter studier och inte längre har rätt till studiemedel kan ersättningen redan vara utbetald. Om den försäkrade inte har orsakat en sådan utbetalning eller kunnat förutse avbrottet kan studiemedlet inte krävas tillbaka.
6.3.1. Exempel
En studerande får sitt studiemedel utbetalat den 25 oktober (studiemedel betalas ut förskottsvis med normalt fyra veckobelopp per utbetalningstillfälle).
Den 29 oktober blir den studerande sjuk och avbryter sina studier.
Vid prövningen av om återkrav av studiestöd kan göras ska bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra och tredje stycket studiestödslagen (1999:1395) tillämpas. Det är CSN som har bevisbördan för att förutsättningarna för återkrav är uppfyllda.
I de allra flesta fall kan det konstateras att den studerande inte har orsakat den felaktiga utbetalningen (t.ex. genom att lämna oriktiga uppgifter). Återkrav kan därför inte ske på denna grund. Därefter ska det prövas om den studerande har fått studiemedlet felaktigt på annat sätt och har insett eller borde ha insett detta.
Den avgörande tidpunkten för prövningen är tidpunkten för utbetalningen. Det är vad hon eller han insett eller borde ha insett vid den tidpunkten som är avgörande för om återkrav ska ske eller inte. Eftersom utbetalningen skedde den 25 oktober och den studerande avbröt studierna den 29 oktober är det svårt att visa att hon eller han borde ha insett att utbetalningen var felaktig. Således kan återkrav av utbetalningen den 25 oktober inte heller ske på denna grund.
Den studerande får därför behålla studiestödet (avseende november månad) eftersom hon eller han var i god tro beträffande rätten till stödet.
6.3.2. Dubbel ersättning
Om en studerande i samband med avbrutna studier blir arbetsoförmögen på grund av sjukdom och därigenom har rätt till sjukpenning kan sjukpenning och studiemedel betalas ut för samma tid. Tiden för dubbel ersättning kan som längst bli en kalendermånad.
Detta problem finns redan med gällande regler men med de föreslagna reglerna kommer avbrott från studier säkerligen förekomma oftare. Lagstiftningen ger inte Försäkringskassan möjlighet att samordna sjukpenning och studiestöd.
Rehabiliteringspenning kan däremot samordnas med studiestöd vilket framgår i 22 kap. 15 § AFL. Där står att rehabiliteringspenning ska minskas med det belopp som den försäkrade för samma tid får studiemedel eller
rekryteringsbidrag, dock inte till den del studiemedlet är återbetalningspliktigt.
Motsvarande lagrum finns inte gällande sjukpenning.
För att undvika att sjukpenning och studiemedel betalas ut för samma tid föreslår Försäkringskassan att en ny bestämmelse införs i 3 kap. 19 § AFL, se bilaga 1.
Försäkringskassan anser att det ligger i mottagarens intresse att betala tillbaka studielån och bidrag. Dessutom anser Försäkringskassan att det är viktigt att samordningen sker på samma sätt för sjukpenning och rehabiliteringspenning.
CSN förordar en annan samordningsbestämmelse som handlar om att samordning bör ske med studiestödstid vilket framgår av bilaga 2.
6.4. Försäkringskassans samordningsuppdrag
Med nuvarande lagstiftning kan studier under sjukskrivning bli aktuella om de genomförs som en av Försäkringskassan godkänd rehabiliteringsåtgärd. För att Försäkringskassan ska kunna bevilja en sådan rehabiliteringsåtgärd ska det finnas ett klarlagt rehabiliteringsbehov. Detta innebär att den försäkrade är i behov av en rehabiliteringsåtgärd för att kunna försörja sig i sitt vanliga arbete, annat arbete hos arbetsgivaren eller genom annat förvärvsarbete på
arbetsmarknaden (3 kap. 7 § AFL).
Under en sådan åtgärd utges rehabiliteringsersättning som kan bestå av
rehabiliteringspenning och särskilt bidrag. Kravet för att detta ska vara aktuellt är att den försäkrade ska delta i arbetslivsinriktad rehabilitering som avser att förkorta sjukdomstiden eller att helt eller delvis förebygga eller häva
nedsättning av arbetsförmågan (22 kap. 7 § AFL). En sådan arbetslivsinriktad
åtgärd förutsätter en aktiv medverkan från den försäkrade (prop. 1990/91:141 s.61). Det är också ett krav att Försäkringskassan i samråd med den försäkrade upprättar en rehabiliteringsplan som innehåller aktuella åtgärder, tidsplan och ansvarsfördelning (22 kap. 6 § AFL).
Utbildning kan vara en arbetslivsinriktad rehabiliteringsinsats i de fall då kriterierna ovan uppfylls. Det finns dock i lagstiftningen restriktioner angående vilka studier som kan godkännas som rehabiliteringsåtgärd. Dessa regler finns i förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning. Där framgår i 2 § att rehabiliteringsersättning kan utges till personer som genomgår,
yrkesutbildning, allmänteoretisk eller orienterande utbildning som är en nödvändig förberedelse för yrkesutbildning eller orienterande utbildning i datateknik för personer med bristfällig eller föråldrad skolutbildning.
I 3 § förordningen (1991:1321) uttrycks att för utbildning som kan finansieras med studiemedel enligt studiestödsförordningen eller därmed jämförlig
utbildning får rehabiliteringsersättning endast lämnas om utbildningen är högst 40 veckor och inte är en fortsättning eller en avslutning på tidigare påbörjad eftergymnasial utbildning och inte heller är en del av en längre sammanhållen eftergymnasial utbildning.
I de fall då förutsättningar för studier som rehabiliteringsinsats inte är uppfyllda är det enda alternativet för en sjukskriven person som vill börja studera att sjukskrivningen bryts och att hon eller han övergår till att studera på heltid. Detta kan för många sjukskrivna upplevas som ett stort steg då
funktionsförmågan efter en längre sjukskrivning ofta förbättras gradvis. I de fall då funktionsförmågan förbättras gradvis gäller detta givetvis också förmågan att studera eller utföra ett arbete. När det gäller återgång i arbete finns följaktligen möjligheten att trappa upp arbetsförmågan stegvis. Däremot är detta med gällande lagstiftning inte möjligt när en sjukskriven ska börja studera. Detta gör att tröskeln blir hög när en försäkrad ska övergå från sjukskrivning till studier.
Ett förslag som möjliggör att sjukskrivning på deltid kombineras med studier skulle ge en ökad flexibilitet och ökade möjligheter att bryta
sjukskrivningsmönster. Förslaget skulle därmed kunna ha en gynnsam effekt på arbetet med att minska ohälsotalet och att återfå sjukskrivna individer i
aktivitet. Studier kan vara ett alternativ för att bryta en längre eller kortare sjukskrivningsperiod. Det är tänkbart att många försäkrade ser studier som en bra start för att kunna komma tillbaka till arbetslivet. Dels kan det vara ett sätt att skapa nya förutsättningar för att få ett arbete man tror att man trots
medicinska hinder kan klara av och dels kan studier ha fördelen att de kan ses som något lättare än att gå tillbaka i arbete. Kraven på en person på en vanlig arbetsplats är generellt av en annan sort än de krav som ställs i samband med studier. Med anledning av detta kan studier ofta ses som en bra startpunkt för att komma tillbaka i aktivitet och så småningom även återgå till arbetslivet.
Med hänsyn till de beskrivna möjliga effekterna bedöms möjligheten att studera i kombination med deltidssjukskrivning som i huvudsak positiv ur rehabiliteringssynpunkt.
Det är dock viktigt att Försäkringskassan om det blir möjligt att kombinera studier på deltid med deltidssjukskrivning också i de fall då den försäkrade studerar på deltid bibehåller fokus på att finna rehabiliteringsmöjligheter och
arbeta mot återgång i arbete på den del där den försäkrade fortfarande är sjukskriven.
Möjligheten att studera på deltid under sjukskrivning får inte leda till inlåsningseffekter där sjukskrivningen blir längre än nödvändigt för att den försäkrade påbörjat deltidsstudier. Eftersom den försäkrade i dessa fall
fortfarande är sjukskriven på deltid måste Försäkringskassan precis som i andra sjukfall arbeta med att identifiera rehabiliteringsbehov. Det är också viktigt att samarbetet med arbetsgivaren fortgår och att denne oavsett om den försäkrade studerar på deltid försöker hitta anpassningsmöjligheter på arbetsplatsen. Här är ett väl fungerande samordningsarbete av avgörande betydelse.
7. Kontroll
Det befintliga aviseringssystemet mellan Försäkringskassan och CSN behöver utvecklas för att säkerställa att rätt ersättning utbetalas från
Försäkringskassan. När det gäller möjligheterna att kontrollera
arbetsförmågans/studieoförmågans nedsättning och studiernas omfattning anser Försäkringskassan att respektive utbildningsinstitution ska betraktas som arbetsgivare i den meningen att utgöra källa för kontrolluppgifter om den studerandes aktiviteter och resultat. Det innebär att handläggarna ska,
regelbundet eller vid behov, kontakta den aktuella utbildningsinstitutionen.
7.1. Kontrollmetoder
Utgångspunkten i ett sjukpenningärende är att allt ska vara rätt från början innan sjukpenningen betalas ut. Utöver detta finns ett varierat behov av efterkontroller. Dessa kontroller kan delas in i två kategorier manuell- och maskinell kontroll. Med manuell kontroll menas här att handläggaren
kontrollerar att uppgifter stämmer och utreder om ytterligare omständigheter finns som kan påverka rätten till sjukpenning. Med maskinell kontroll avses funktioner i de system som finns tillgängliga för Försäkringskassan som kan ge impuls om att sjukpenning kan ha betalats ut felaktigt.
7.2. Manuella kontroller
Rätten till sjukpenning grundar sig på en bedömning huruvida arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. Det finns däremot vissa uppgifter som går att kontrollera som styrker den subjektiva bedömningen. Om den försäkrade är anställd och får sjukpenning kan t.ex. dennes arbetsgivare ge uppgift om hur mycket den försäkrade har arbetat under sjukperioden samt bekräfta att den försäkrade har lämnat korrekta uppgifter. Detta görs via telefon eller skriftliga förfrågningar.
De sjukskrivna som omfattas av regeringsuppdraget kan ha en arbetsgivare, vara arbetslösa eller bedriva egen näringsverksamhet. Bedömningen av rätten till sjukpenning för dessa försäkrade görs i förhållande till anställning, normalt förekommande arbete eller eget företag. Rätten till sjukpenning ska därför kontrolleras på samma sätt som andra försäkrade som har sjukpenning och inte studerar.
Studiemedel och rekryteringsbidrag
För försäkrade som har sjukpenning till viss del och får studiemedel för studier på resterande del är det viktigt att säkerställa att den försäkrade inte studerar mer än den del som studiestödet är beviljat för. Om den försäkrade har studerat mer är det en indikation på att arbetsförmågan kan vara större än vad den försäkrade har lämnat uppgift om.
En förutsättning för manuella kontroller är att Försäkringskassan behandlar den aktuella utbildningsinstitutionen på liknande sätt som en arbetsgivare. Det innebär att handläggarna ska, regelbundet eller vid behov, kontakta den aktuella utbildningsinstitutionen. Krav på närvaro och deltagande i studier varierar givetvis beroende på vilken typ av studier som den försäkrade bedriver.
Utbildningsbidrag för doktorander
En viktig skillnad för Försäkringskassans handläggning när den försäkrade är beviljad utbildningsbidrag är att ansökan om utbildningsbidrag prövas och beslutas av fakultetsnämnden. Om Försäkringskassan, efter sjukanmälan från den försäkrade, bedömer att studieförmågan är helt nedsatt ska detta meddelas den institution där den försäkrade bedriver sin forskarutbildning. CSN har ingen del i frågor som gäller utbildningsbidrag.
Försäkringskassan ska hantera sjukfall för försäkrade som vill kombinera fortsatt sjukpenning på deltid med forskarutbildning som är finansierad med utbildningsbidrag på deltid på samma sätt som de som studerar med
studiemedel eller rekryteringsbidrag med avseende på de föreslagna regeländringarna. För försäkrade med utbildningsbidrag kommunicerar Försäkringskassan med den försäkrade och den institution där studierna bedrivs. Eftersom CSN inte kan informera Försäkringskassan om beviljat utbildningsbidrag är det en förutsättning att den försäkrade själv informerar Försäkringskassan om studierna.
När det gäller möjligheterna att kontrollera arbetsförmågans/studieoförmågans nedsättning och studiernas omfattning anser Försäkringskassan att respektive institution ska betraktas som arbetsgivare i den meningen att utgöra källa för kontrolluppgifter om den studerandes aktiviteter och resultat. Trots att inget anställningsförhållande föreligger i dessa situationer bör institutionen vara ett lämpligt bollplank för diskussioner om anpassning av studierna och
möjligheter till arbetslivsinriktad rehabilitering.
7.3. Maskinella kontroller
Idag finns ett väl fungerande aviseringssystem mellan Försäkringskassan och CSN avseende uppgifter om personer som beviljats studiemedel,
rekryteringsbidrag och sjukperioder under denna tid. CSN aviserar dagligen Försäkringskassan uppgifter beträffande personer som har beviljats
studiemedel eller rekryteringsbidrag. De uppgifter som ingår i aviseringen är:
− Ansökan
− Beslut
− Utbetalning
− Icke utnyttjat stöd
− Borttag av felaktig avisering
I Försäkringskassans TP-system är uppgifter om sökta/beviljade perioder och eventuella avbrott tillgängliga för handläggarna. Samtliga sjukperioder under period där studiemedel eller rekryteringsbidrag är beviljade aviseras dagligen till CSN.
I de fall studietids-SGI utbetalas och studieoförmågan är nedsatt aviseras även detta till CSN.
Om de föreslagna regeländringarna genomförs måste informationen i
aviseringsrutinen utökas med uppgifter om beviljad studietakt som studiemedel eller rekryteringsbidrag har lämnats för.
Försäkringskassan aviserar sjukperioder till CSN i enlighet med 6 kap 13 § studiestödsförordningen (2000:655). De uppgifter som CSN skickar till
Försäkringskassan regleras inte på samma sätt. Försäkringskassan bedömer att det bör utredas vidare om även dessa uppgifter ska regleras i författning.
7.4. Systematisk kontroll av fusk
Sedan juli 2005 arbetar Försäkringskassan med att slumpvis kontrollera bl.a.
sjukpenningärenden i avseende på fusk. Syftet med denna kontroll är att få en uppfattning om hur förekommande fusk är i socialförsäkringen. Urvalet till denna kontroll görs från alla sjukfall vilken innebär att även försäkrade som har sjukpenning i kombination med studier med studiemedel blir inkluderade i denna form av efterkontroll.
8. Fusk
Risken att försäkrade använder tid av arbetsoförmåga att tillgodogöra sig studier på ett sätt som inte är förenligt med sjukpenningförsäkringen finns redan med gällande regler. Försäkringskassan bedömer att risken för fusk kommer att minska med de föreslagna regeländringarna. I och med ett
genomförande av de föreslagna ändringarna blir reglerna mer flexibla och gör det möjligt för den försäkrade att påverka sin situation och därigenom stärks sjukpenningförsäkringens legitimitet.
8.1. Minskad risk för fusk
I Försäkringskassans vägledning Fusk? (2004:1) definieras begreppet fusk som medvetna försök att kringgå gällande regler för personlig vinning.
Fusk är något som den enskilde kan ställas till ansvar för. Men att en ersättning betalas ut felaktigt kan inte alltid den enskilde klandras för. Så är fallet till exempel om handläggningen är felaktig. Det kan exempelvis handla om räknefel, bristfälligt underlag eller felaktig rättstillämpning. Den som felaktigt får en ersättning riskerar att bli återbetalningsskyldig. Men den som fuskar riskerar dessutom att straffas. Om misstanke om fusk kvarstår efter utredning ska en polisanmälan alltid göras.
Fusk med sjukpenning handlar vanligtvis om att den försäkrade arbetar
samtidigt som hon eller han får ersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom.
När det gäller försäkrade med sjukpenning som vill studera utgör fusket att finansiera eventuella studier med sjukpenning istället för studiemedel. Grunden till problematiken är densamma d.v.s. att den försäkrade intygar, styrkt med medicinskt underlag, att arbetsförmågan är nedsatt på grund av medicinska skäl.
Under 2004 gjorde Försäkringskassan en undersökning som bl.a. syftade till att kartlägga och ange omfattningen av det fusk som finns vad gäller
sjukpenningförsäkringen. Projektet kunde inte belägga att omfattande fusk förekommer. Snarare visar undersökningens resultat att förhållandet är det motsatta det vill säga att det inte finns ett omfattande fusk med
sjukpenningförsäkringen.
En del av undersökning var en uppföljning av impulser och anmälningar om fusk som Försäkringskassan hanterade under en period om tre månader.
Länsorganisationerna rapporterade in till projektet alla inkomna anmälningar och egna impulser om fusk under denna period.
I ett första steg konstaterades att 288 impulser och anmälningar hade inkommit som ledde till att Försäkringskassan startade en utredning om misstänkt fusk i ärendena. I ett av dessa ärenden bestod misstanken om fusk av att den
försäkrade studerade samtidigt som sjukpenning utbetalades. Efter vidare utredning avskrevs misstanken om fusk i ärendet. Av de 288 impulser och anmälningar som granskades var den vanligaste orsaken till utredning om fusk att den försäkrade arbetade under sjukskrivning (53 %) eller misstänktes ha förmåga att arbeta (24 %).
Trots att undersökningen visade att risken för att den försäkrade medvetet kringgår reglerna för sjukpenning genom att studera under sjukskrivning är minimal kan Försäkringskassan inte uttala sig om omfattningen av sådant fusk.
Oberoende av omfattningen förekommer det att försäkrade fuskar på detta sätt.
Vilka orsaker som ligger bakom att vissa försäkrade fuskar med sjukpenningförsäkringen är en komplex fråga som inte ska beröras av rapporten. Däremot när det gäller att uppskatta om risken för fusk i dessa ärenden riskerar att öka eller minska är det relevant att utgå från forskning inom området. Inom litteraturen2 kan tre olika motiv urskiljas för att följa lagen. Man talar om kalkylerande motivation, normmotivation och social motivation. En viktig förutsättning för alla tre typer av motivation är givetvis förmågan att följa lagen, d.v.s. att man har kunskap om gällande regler och kapacitet att följa dessa.
Den första typen av motivation går ut på att människor är kalkylerande d.v.s.
väger fördelar och nackdelar med att följa lagen. Väger fördelarna tyngre än nackdelarna följer man lagen. Med det aviseringssystem som
Försäkringskassan och CSN använder för att kontrollera om fel ersättning betalas ut är det inte möjligt att få studiemedel för samma tid som sjukpenning.
Fördelen med att studera under sjukskrivning består således inte i ekonomisk vinning utan i möjligheten att slippa ta studielån för de studier man vill bedriva. Den problematiken finns med nuvarande regelverk och kommer varken öka eller minska med de förslagna regeländringarna.
Den normativa motivationen bygger på en kombination av den försäkrades känsla för moralisk plikt att följa lagstiftningen och i vilken mån hon eller han upplever den aktuella lagstiftningen som legitim. Att det med dagens regler inte går att kombinera deltidsstudier med studiemedel och deltidssjukpenning upplevs som ett stelt och orättvist myndighetsutövande som hindrar den försäkrade att göra egna val med syfte att påverka sin livssituation. I och med ett genomförande av de föreslagna ändringarna blir reglerna mer flexibla och gör det möjligt för den försäkrade att påverka sin situation utan att denne riskera att begår brott. I detta avseende är det rimligt att anta att risken för fusk minskar med de föreslagna ändringarna.
Social motivation innebär att den enskilde följer reglerna för att bli accepterad av andra i den sociala omgivningen. Tilltron till socialförsäkringen har de senaste åren varit debatterad. Det är angeläget för välfärdssystemens legitimitet att medborgarna kan lita på att systemen fungerar effektivt och att pengarna fördelas till rätt personer.
Under 2003 genomförde Försäkringskassan i samarbete med Statistiska
Centralbyrån en enkätundersökning för att utröna allmänhetens synpunkter om fusk med bidrag/ersättning från socialförsäkringen. I undersökningen framkom att mellan 40 och 50 procent av medborgarna tror att fusk med olika bidrag och ersättningar är vanligt förekommande.
Om det blir tillåtet att studera deltid med studiestöd och samtidigt få
sjukpenning till viss del kan gränsen för vad som är tillåtet bli otydlig. Att det med dagens regler inte är möjligt är enkelt att förhålla sig till. Om det finns möjlighet att få både sjukpenning och studiemedel under samma period ökar
2 Att förebygga fel och fusk, Lars E Korsell, Mikael Nilsson
säkerligen risken att en försäkrad studerar mer än vad som är tillåtet. Det kan också bli svårt för den enskilde att avgöra om studierna påverkar rätten till sjukpenning.
