Dnr 2019/0253 KS-20
Diariekod: 203 Kommunstyrelsen
Svar på länsstyrelsens underrättelse 2019-09-23 angående detaljplan för kvarteret Hoppet och del av Tvärbanan Kistagrenen, Helenelund
Förslag till beslut
Kommunledningskontoret förslår att kommunstyrelsen beslutar:
Kommunstyrelsen anser att det är orimligt att bedöma att en trafik- anläggning som tillhör station Helenelund kan utgöra påtaglig skada på riksintresset Ostkustbanan
Kommunstyrelsen anser vidare att de allmänna intressena är väl av- vägda i detaljplanen utifrån platsen förutsättningar som en del i den regionala stadskärnan Kista-Häggvik
Kommunstyrelsen anser mot bakgrund av ovanstående att det inte finns anledning att begära att länsstyrelsen upphäver någon del av kommunfullmäktiges antagandebeslut i ärendet.
Sammanfattning
Länsstyrelsen har beslutat att överpröva och Trafikverket har överklagat kommunfullmäktiges beslut 2019-06-13 § 72 att anta detaljplan för kvarteret Hoppet och del av Tvärbanan Kistagrenen, Helenelund.
Länsstyrelsen har därefter 2019-09-23 berett kommunen tillfälle att yttra sig senast 2019-11-18 innan länsstyrelsen slutligt avgör ärendet. Länsstyrelsen vill att kommunen yttrar sig om kommunen medger att länsstyrelsen upp- häver detaljplanen i viss del.
Kommunen anser att den avvägning som gjorts mellan de allmänna intressena att å ena sidan på ett effektivt sätt kunna driva järnvägsanlägg- ningen (Ostkustbanan) och å andra sidan ge människor möjlighet till en så bekväm resa som möjligt på en central plats i den regionala stadskärnan Kista-Häggvik är rimlig med hänsyn till den långa tidsrymd det handlar om innan järnvägen byggs ut med fler spår.
Kommunen anser att när det gäller utnyttjande av befintlig anläggning på- verkas inte denna alls (däremot indirekt i en positiv mening eftersom det bidrar till en bättre resmöjlighet med miljövänliga trafikslag). Inte heller när det gäller framtida möjlighet att utveckla anläggningen anser kommunen att det finns grund för att hävda att detaljplanen innebär påtaglig skada på riks- intresset.
Det finns inte anledning att begära att länsstyrelsen upphäver någon del av kommunfullmäktiges antagandebeslut i ärendet.
Kommunledningskontorets synpunkter
Bakgrund och rättsläget
Kommunfullmäktige beslutade 2019-06-13 §72 att anta detaljplan för kvar- teret Hoppet och del av Tvärbanan Kistagrenen, Helenelund.
Länsstyrelsen beslutade 2019-07-10 med stöd av 11 kap. 10 §, 1 pkt PBL (plan- och bygglagen 2010:900), att prövning ska ske av kommunfullmäkti- ges beslut. Länsstyrelsen anger som motiv för beslutet att då nu antagen detaljplan medger ett cykelgarage på mark som idag omfattas av riks- intresseanspråk för Ostkustbanans framtida utbyggnad, föreligger risk att utformningen av detaljplanen påtagligt kan försvåra tillkomsten av ytter- ligare ett spår och därmed utnyttjandet av riksintresset Ostkustbanan. Läns- styrelsen anger att det inte är säkerställt att riksintresse för kommunikationer är tillgodosett.
Under prövningen har Länsstyrelsen att ta ställning till om planen ska upp- hävas eller inte. Under prövningen kan även frågeställningar klaras ut som kan leda till att Länsstyrelsen bedömer att planen i sin helhet eller i viss del, om kommunen medger det, kan vara godtagbar med hänsyn till riksintresse- anspråket.
Vidare överklagade Trafikverket 2019-07-09 kommunfullmäktiges antagan- debeslut till mark- och miljödomstolen. I en kompletterande skrivelse till mark- och miljödomstolen daterad 2019-08-30 har Trafikverket utvecklat grunderna för sitt överklagande och där de yrkar på att domstolen upphäver kommunfullmäktiges antagandebeslut. Trafikverket anför i första hand att antagandebeslutet ska upphävas med hänvisning till tänkt placering av cykelgaraget i förhållande till riksintresset och i andra hand med hänsyn till påverkan på riksintresset Ostkustbanan.
Mark- och miljödomstolen beslutade 2019-09-05 att förklara målet om överklagande vilande i avvaktan på länsstyrelsens överprövning.
Enligt PBL 10:11 ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan i dess helhet, om beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Enligt PBL 10:11 får dock, om kommu- nen medger det, beslutet upphävas i en viss del.
Länsstyrelsen har med stöd av ovanstående lagrum 2019-09-23 berett kom- munen tillfälle att yttra sig innan Länsstyrelsen fattar beslut. Länsstyrelsens anger att om kommunen anser att en viss del av planen kan upphävas, bör yttrandet innehålla ett medgivande till detta med angivande av vilken del som kan upphävas redovisat på en karta.
Länsstyrelsen framför även ett förslag om att område närmast järnvägs- spåren, reglerat som allmän plats, anlagd park (PARK2) samt kvartersmark, trafikändamål (T1) cykelparkering skulle kunna undantas från antagandet.
Länsstyrelsen anger att kommunen bör yttra sig innan 2019-11-18. Efter att kommunen inkommit med yttrande avser Länsstyrelsen slutligt avgöra ärendet.
Sakfrågorna
Länsstyrelsens hemkallande (överprövning) och Trafikverkets överklagande av detaljplanen rör fyra sakfrågor:
Strider placeringen av föreslaget cykelgarage mot elsäkerhetsföre- skrifterna?
Utgör cykelgaragets placering en oacceptabel risk för människors hälsa?
Innebär byggrätten på kommunens fastighet en felaktig avvägning mellan skilda allmänna intressen?
Innebär användningen Trafikändamål med en byggrätt för cykel- garage en påtaglig skada på riksintresset Ostkustbanan?
Påtaglig skada
Vi inleder med den sista punkten eftersom det är avgörande och också den som berör det länsstyrelsen beslutat att pröva. Om planens utformning inne- bär att riksintresset påtagligt skadas saknas lagstöd för att göra en avvägning mot andra allmänna intressen. Kommunens antagandebeslut ska därför i så fall upphävas.
Boverket skrev 2017 en rapport ”Slutredovisning av uppdrag angående til- lämpningen av miljöbalkens bestämmelser om riksintressen” med en bilaga:
Lerman P Sammanfattning riksintresse kommunikationer. I den finns några viktiga definitioner och klargöranden som kan vara värda att citera:
”Påtaglig skada – samlingsbegrepp för relevant påverkan på riksintresse 3 kap miljöbalken, t.ex. påtagligt försvåra tillkomst eller utnyttjande av anläggningar för kommunikationer mm, påtagligt försvåra näringars be- drivande, påtagligt försvåra utvinning, påtagligt skada natur- eller kulturmiljö.”
”Reglerna i PBL använder begreppet ”tillgodose” i samband med riks- intressen. Begreppet för tankarna till miljöbalkens hänsynskrav för att tillgodose prioriterade intressens behov. Det kan uppfattas som att hän- syn till riksintressen ska gå längre i PBL-beslut än miljöbalkens förbud i 3 kap mot påtaglig skada. Det innebär att begreppet delvis kan förklara en vidgad syn på skydd av riksintressen.
Reglerna i PBL ger emellertid inte stöd för slutsatsen att ”tillgodose”
ökar krav på hänsyn i PBL jämfört med andra beslut under 3 kap MB.
Det är enligt hänsynsreglerna i 2 kap PBL en kommunal angelägenhet att väga motstående allmänna intressen, givetvis under förutsättning att det inte blir påtaglig skada. Miljöbalkens allmänna hänsynskrav får inte tillämpas i PBL. Andra regler, som kan kräva hänsyn till riksintressen ut- över påtaglig skada, finns inte.
/…/
Min slutsats är att det inte finns stöd i regler eller förarbeten att uppfatta
”tillgodose” som krav på skärpt hänsyn i PBL då 3-4 kap MB tillämpas.
Ordinarie krav att undvika påtaglig skada gäller även PBL. Ytterligare hänsyn till riksintressen prövas inom kommunens ordinarie avvägning mellan intressen, inte med stöd av 2 kap MB. Länsstyrelsen kan i samråd lyfta fram betydelsen av ökad hänsyn, men kan inte vid granskningen formellt ingripa mot annat än påtaglig skada.”
Det är således avgörande i ärendet att hålla isär frågorna om påtaglig skada från avvägningen mellan allmänna intressen och hur väl dessa tillgodosetts enligt plan- och bygglagen.
Parallellt med detta ärende har kommunen överklagat ett utslag i Mark- och miljödomstolen där kommunens ståndpunkt är att Trafikverkets roll som sakägare i planärenden är begränsad. Ur överklagande kan bl.a. läsas:
Det är länsstyrelsen som har uppdraget att bevaka statens intressen i detalj- planeprocessen. Detta framgår av bl.a. 5 kap. 14 och 22 §§ och 11 kap. 10 § PBL. Av de två förstnämnda lagrummen framgår att det är länsstyrelsens roll att i samrådsskedet ta till vara och samordna statens intressen samt verka för att riksintressen tillgodoses. Av det senare lagrummet framgår att länsstyrelsen har rätt och skyldighet att överpröva ett kommunalt beslut om att anta en detaljplan, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Om det vid överprövningen framkommer att beslutet har en sådan innebörd, ska länsstyrelsen upphäva det kommunala antagandebeslutet.
Det är alltså länsstyrelsen och inte Trafikverket som ska samordna och be- vaka de statliga intressen som berörs i en detaljplaneprocess. Det är därmed också så att länsstyrelsen – ensamt – är klagoberättigad statlig myndighet såvitt avser tillvaratagande av statens allmänna intressen i detaljplane- processen. Denna klagorätt tillkommer länsstyrelsen genom överprövnings- institutet.
Trafikverkets synpunkter på hur deras allmänna intressen tillgodosetts får alltså inte blandas samman med frågan om påtaglig skada. Trafikverkets överklagan och länsstyrelsens formuleringar i beslutet om överprövning skapar en osäkerhet kring huruvida begreppen hålls isär.
Så till själva sakfrågan i denna del. Kan användning och byggrätt anses vara en påtaglig skada? När det gäller utnyttjande av anläggningen påverkas inte denna alls, däremot indirekt i en positiv mening eftersom det bidrar till bättre resmöjligheter med miljövänliga trafikslag, vilket också är ett ansvar Trafikverket har att verka för. Inte heller när det gäller drift eller framtida möjlighet att utveckla anläggningen anser kommunen att det finns grund för att hävda påtaglig skada.
Trafikverket hänvisar till den riksintresseprecisering som verket tog fram 2016 och framför att den är tänkt att utgöra underlag för kommunens fysiska
planering och att denna tagits fram i samråd med länsstyrelserna i Stock- holm och Uppsala län. Kommunen har i översiktsplanen (aktualitetsförkla- rad 2018) konstaterat att kommunen med nuvarande planeringsunderlag inte kan avgöra om eller hur riksintresset Ostkustbanan (inkl. två ytterligare spår) kan tillgodoses och har därför begärt att Trafikverket i preciseringen skulle beskriva vad som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av riksintresset. Någon sådan beskrivning finns dock inte i den slutliga pre- ciseringen.
Vidare hävdar Trafikverket att detaljplanens bestämmelser inte bara försvå- rar för Trafikverket att bygga ut Ostkustbanan utan att planbestämmelsen de facto utgör ett rättsligt hinder mot en utbyggnad. Kommunen anser tvärt om att detaljplanen undanröjer ett rättsligt hinder genom att aktuellt område planläggs som trafikändamål, dvs detsamma som för befintlig järnväg, och därmed ändrar dagens gällande bestämmelse som anger att området ska utgöras av bussgata. Med användningen trafikändamål kan Ostkustbanan i princip byggas ut inom aktuellt område utan föregående planändring samt om Trafikverket så önskar, och som kommunen föreslagit, uppföra cykel- garaget som en del av järnvägs- och stationsmiljön på liknande sätt som i Älvsjö.
Trafikverket skriver vidare att det skulle innebära ökade samhällskostnader i samband med utbyggnaden av Ostkustbanan då marken med cykelgaraget skulle behöva lösas in och byggnaden rivas. För att tillgodose Trafikverkets önskemål är kommunen beredd att avtala om ansvar för att montera ner byggnaden den dagen ett femte och sjätte spår ska byggas, men det är tyvärr inte en fråga som kan hanteras i detaljplanen, men som ändå borde vara en möjlig lösning när två offentliga aktörer med ansvar för hela den miljö- smarta resan möts. Oavsett detta så står inte kostnaden för att avlägsna cykelgaraget och nyttan det kommer att ha gjort under den långa period det kunnat nyttjas i sådan proportion till kostnaden för att bygga ett femte och sjätte spår att det kan anses utgöra påtaglig skada. Det blir snarare det om- vända som gäller: en sådan tolkning av riksintresset kommer att påtagligt skada en klok samhällsbyggnad.
Därmed vill vi bara ytterligare understryka det orimliga i att en för en järn- vägsstation så självklar anläggning som en avställningsplats för cyklar kan anses utgöra påtaglig skada på järnvägsanläggningen. Kommunen vidhåller att cykelgaraget inte på något avgörande sätt kan tänkas försvåra eller för- hindra en utbyggnad av Ostkustbanan och därmed inte heller kan bedömas medföra påtaglig skada på riksintresset.
Under rubriken ”avvägning allmänna intressen” utvecklas resonemanget kring hur den vikt Trafikverket (och möjligen länsstyrelsen) vill ge riks- intressepreciseringen strider mot hur lagstiftaren avsett att den här typen av frågor ska prövas.
Elsäkerhetsföreskrifterna
Trafikverkets påstående om att elsäkerhetsföreskrifterna inte hanteras kan vi inte se är korrekta. Motiven för detta utvecklas i bilaga.
Riskhänsyn
Trafikverket har också anfört att planen inte tar tillräcklig hänsyn till risken att vistas nära järnvägen.
För det första kan vi konstatera att länsstyrelsen, som har att bevaka den frågan, inte har tagit upp den i sitt yttrande över planen. Vi ser också likhet- er med detaljplanen för kvarteret Middagen i Silverdal, där både Boverket och regeringen uttalade att en riskutredning som tas fram måste gälla. Idag upplever kommunen och fastighetsägare att det finns en godtycklighet i be- dömningen och att vi inte ens i sena skeden av processen kan vara säkra på att slutsatser från vedertagna beräkningsmodeller accepteras. Det går inte först att kräva att kommunen eller enskilda bekostar utredningar från accep- terade konsulter på området, och därefter, hävda att utredningens resultat är felaktiga. Motiveringen utvecklas vidare i bilaga.
Slutligen måste också sägas att det vore märkligt att en anläggning som har användningen Trafikändamål och är avsedd för trafikanter som ska vidare med tåget skulle anses utsätta dessa för en alltför stor risk när de ställer ifrån sig cykeln. Då har restriktionsplaneringen nått gränsen för det absurda.
Drygt 280 000 människor rör sig i så fall varje dag inom områden i Stor- stockholm där det är för farligt att ställa ifrån sig cykeln.
Avvägning mellan allmänna intressen
Detta anser kommunen vara den enda relevanta frågan i Trafikverkets över- klagan. Har kommunen gjort rätt avvägning mellan de allmänna intressena som berör stationsområdets planering?
Det finns all anledning att respektera de problem Trafikverket kan se med bebyggelse som ligger alltför nära järnvägen och i framtiden kan innebära ökade kostnader för att utveckla järnvägstrafiken. Det finns heller ingen anledning för kommunen att medverka till att tätare och snabbare trafik för- svåras.
Kommunen anser att den avvägning som gjorts är rimlig med hänsyn till den långa tidsrymd det handlar om innan järnvägen breddas. Det handlar realistiskt sett om minst 15, sannolikt 25-30 år, innan Ostkustbanan får sex spår. Under den tiden är det inte rimligt att resenärerna ska avstå från möjligheten att lämna ifrån sig en cykel vid stationen. Platsen är trång, men den ligger också centralt i den regionala stadskärnan Kista-Häggvik, därför har alternativa lösningar som studerats inte rymts. Kanske det är bristande förståelse för att läget är centralt som gör att Trafikverket bedömer den ne- gativa effekten av anläggningen som större här än i Älvsjö, där cykelgaraget ligger på samma avstånd?
Återigen är det också viktigt att notera när det gäller avvägning mellan all- männa intressen, att markanvändningen för det aktuella området är Trafik- ändamål, inget annat, samt – och det är det centrala – att det är en kommu- nal angelägenhet att göra denna avvägning.
Om Trafikverkets precisering av riksintresset får den tyngd som Trafik- verket genom sitt överklagande anser att den ska ha och som länsstyrelsen antyder i sitt beslut, då anser Sollentuna kommun att riksintresseprecise- ringen och riksintresseinstitutet har getts en tyngd i förhållande till järn- vägsplan och detaljplan som ruckar på jämvikten i hela plansystemet. Riks- intresseinstitutet ersätter då delvis prövningen i plan och avvägningen mellan de allmänna intressena kommer då inte att ske på det sätt lagstiftaren avsett.
Förslag
Kommunledningskontoret förslår att kommunstyrelsen beslutar
Kommunstyrelsen anser att det är orimligt att bedöma att en trafik- anläggning som tillhör station Helenelund kan utgöra påtaglig skada på riksintresset Ostkustbanan
Kommunstyrelsen anser vidare att de allmänna intressena är väl av- vägda i detaljplanen utifrån platsen förutsättningar som en del i den regionala stadskärnan Kista-Häggvik
Kommunstyrelsen anser mot bakgrund av ovanstående att det inte finns anledning att begära att länsstyrelsen upphäver någon del av kommunfullmäktiges antagandebeslut i ärendet.
Per Törnvall Anders Hallmén
Kommundirektör t.f. Samhällsbyggnadschef
Bilagor
1 – Länsstyrelsens beslut om överprövning
2 – Trafikverkets komplettering till överklagande 2019-08-30
3 – Länsstyrelsens underrättelse med möjlighet för kommunen att yttra sig 4 – PM - kommentarer och synpunkter på Trafikverkets överklagan 2019-09-25 5 – Granskningsutlåtande Detaljplan kv Hoppet och Tvärbanan
Beslutsexpediering
t.f. Samhällsplaneringschef Anders Hallmén Planarkitekt David Saveros
Planingenjör Jessica Lagerdahl
