Revisionsrapport
Granskning av barn- och utbildningsnämndens
styrning och uppföljning
Mönsterås kommun
Caroline Liljebjörn Viktor Prytz 9 december 2011
Sammanfattning
Syftet är att granska om nämnden genom uppdrag till samt förutsättningar för för- valtningschef och rektorer säkerställer att skolans verksamhet optimeras och bed- rivs i enlighet med gällande styrdokument.
Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnde i stora delar genom uppdrag till samt förutsättningar för förvaltningschef och rektorer säkerställer att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument.
Skolchefen och rektorerna har tydliga uppdrag genom statliga och lokala styrdoku- ment. Vi bedömer att skolchefen har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att utföra sitt uppdrag. Skolchefen har en stab med bred kompetens som stöd inom flera olika områden. Generellt visar rektorerna kunskaper och engagemang som borgar för ett gott ledarskap.
Rektorerna förstår hur resursfördelningssystemet fungerar och upplever att det är förutsägbart. Dock anser vissa lärare och en rektor att systemet inte fördelar resur- serna på bästa sätt. Det anges att detta märks då elever i behov av särskilt stöd inte alltid får det stöd de har rätt till i alla sammanhang.
På skolorna finns kompetens och metoder för att upptäcka de elever som behöver särskilt stöd. Vidare finns det generellt ett ändamålsenligt system och process för upprättande och genomförande av åtgärdsprogram.
Resursfördelningssystemet har en tydlig konstruktion som bygger på fördelningen skolorna utifrån genomsnittlig lärarlön och en bestämd lärartäthet. Vidare sker för- delningen utifrån antalet elever per årskurs samt elevernas åldrar. Fördelningen av extra stödresurser sker områdesvis vilket möjliggör lokala anpassningar och insat- ser utifrån rektorernas kollektiva prioriteringar. Vi bedömer att resursfördelningen i stora delar är ändamålsenligt.
Vi har identifierat följande förbättringsområden:
Det bör tydliggöra vem som fattar vilka beslut i ledningsgruppen.
Barn- och utbildningsnämnden bör tydliggöra Krungårdsskolans organisat- ion.
Barn- och utbildningsnämnden kan utveckla analyserna av skolornas resul- tat för att skapa en stabilare grund att driva utvecklingen på.
Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden i större utsträckning kan till- varata medarbetarnas kompetens för att stärka måluppfyllelse.
Barn- och utbildningsnämnden rekommenderas att för sin personal tydlig- göra samverkansorganisationen på samtliga nivåer.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 2
1 Inledning 1
1.1 Bakgrund 1
1.2 Syfte, frågeställning och granskningsmål 1
1.3 Metod och avgränsning 2
2 Organisation 3
2.1 Styrande dokument 3
2.2 Organisation och resursfördelning 3
3 Iakttagelser 3
3.1 Uppdrag, ansvar, befogenhet och stöd 3
3.2 Styrning 4
3.3 Kvalitetsarbete 5
3.4 Barn i behov av särskilt stöd 6
3.5 Kommunikation 8
3.6 Kompetens 9
3.7 Samverkan 10
4 Revisionell bedömning 12
4.1 Granskningsmålen 12
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Förvaltningschef och rektor behöver ha goda kunskaper om framförallt styrdoku- menten och verksamheternas pedagogiska uppdrag men också om arbetsgivarrollen och vad det innebär att leda verksamhet i en politiskt styrd organisation.
Förvaltningschef och rektor ska skapa förutsättningar för en effektiv och kvalitativ verksamhet. Förvaltningschef och rektorn ansvarar vidare för att verksamhetens resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och kun- skapskraven. Med andra ord ställs stora krav på förvaltningschefens och rektors styrförmåga och ledarskap och på de förutsättningar för uppdraget som nämnden ger rektor.
Som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal i skolan har rektorn det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas mot de nation- ella målen. Rektorn har ansvaret för skolans resultat och har, inom givna ramar, ett särskilt ansvar.
Brister i styrning och ledning innebär att verksamheten inte optimerar sin förmåga.
Nämndens möjligheter att säkerställa likvärdiga förutsättningar för alla elever samt god ekonomisk hushållning försämras. Därmed riskerar elevers rättigheter enligt nationella och lokala styrdokument att åsidosättas.
1.2 Syfte, frågeställning och granskningsmål
PwC har fått i uppdrag från revisorerna i Mönsterås kommun att granska barn- och utbildningsnämndens styrning och uppföljning. Syftet är att granska om nämnden genom uppdrag till samt förutsättningar för förvaltningschef och rektorer säkerstäl- ler att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdoku- ment?
Granskningsmålen är:
Har förvaltningschefen och rektor tydliga uppdrag och ansvar som matchas av motsvarande befogenheter?
Har förvaltningschefen och rektor tillräckliga kunskaper och tillräckligt stöd för att kunna utföra sitt uppdrag?
Organiserar rektor skolans inre organisation utifrån gällande styrdokument, elevers behov och förutsättningar samt befintliga resurser?
Bedrivs ett ändamålsenligt systematiskt kvalitetsarbete?
Finns ändamålsenliga riktlinjer/rutiner/ansvarsfördelning för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som befaras inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås?
Finns ändamålsenliga former för kommunikation mellan nämnd och för- valtning?
Är resursfördelning och organisation ändamålsenlig?
Tillvaratas medarbetarnas kompetens vid utveckling av verksamheten mot allt bättre måluppfyllelse?
Finns det en ändamålsenlig samverkansorganisation på samtliga nivåer?
1.3 Metod och avgränsning
Granskningen är genomförd genom intervjuer och dokumentgranskning. Vi har intervjuat barn- och utbildningsnämndens presidium, skolchefen, utvecklingsleda- ren, tre rektorer samt grupper med 3-4 lärare från tre skolor.
Vi har vidare tagit del av lokala styrdokument, protokoll samt redovisningar och redogörelser för kvalitet och utveckling.
Granskningen är avgränsad till grundskolan.
2 Organisation
2.1 Styrande dokument
Förutom den statliga lagstiftningen och styrningen finns det kommunala styrdoku- ment. Det finns bl.a. reglemente för barn- och utbildningsnämnden, delegations- ordning, verksamhetsmål, resursfördelning, attestantförteckning, strategimål samt riktlinjer och ansvarfördelning för ledningsgrupp och tjänstemän.
2.2 Organisation och resursfördelning
Det finns 7 grundskolor i kommunen. Skolorna är tillsammans med förskolorna organiserade i två områden:
- FMLP – Fliseryd, Mölstad, Ljungnäs och Park - BÅT – Krungård, Alsterå/Skytteanska och Tillinge
Det finns fyra skolor med förskoleklass till årskurs 6, en skola med förskoleklass till årskurs 2 och en skola med årskurs 3 till 6. Utöver det finns en skola med förskole- klass till årskurs 9 samt en skola med årskurs 7 till 9. Varje skolområde har en assi- stent. Skolorna har en rektor som leder verksamheten. F-9 skolan har även en bi- trädande rektor.
Rektor har att organisera den inre verksamheten efter lokala behov och förutsätt- ningar inom givna ekonomiska ramen. Förändringar som påverkar resursfördelning och/eller resursförbrukning blir ärenden till nämnden.
Resursfördelningssystemet är baserat på en elevpeng som beräknas utgår från en angiven lärartäthet på 8,5 lärare per hundra elever. Det innebär att ca 12 elever ut- gör resurser för en lärare. Varje årskurs på en skola är garanterad minst resurser motsvarande 15 elevpengar. Vidare får skolorna extra resurser utifrån gränsvärden i antal elever per årskurs och elevernas åldrar. Utöver grundfördelningen till varje skola fördelas extra stödresurser till varje område. De extra stödresurserna ska rek- torerna inom områdena fördela mellan sig efter behov.
Skolan för förskoleklass till årskurs 9 har en tydlig uppdelning i förskoleklass till årskurs 6 och årskurs 7 till 9. Formellt har rektorn ansvar för hela skolan men i in- tervjuerna med lärare och rektor framgår att den biträdande rektorn har ansvar på förskoleklass till årskurs 6 och rektorn har ansvar för årskurserna 7-9. Lärarna an- ser att fördelningen är tydlig och samarbetet och utbytet mellan de båda delarna är begränsat.
3 Iakttagelser
3.1 Uppdrag, ansvar, befogenhet och stöd
Skolchefen upplever att han har ett tydligt uppdrag och ansvar från kommunled- ning och nämnd. Skolchefen anser att han ska leda verksamheten så att skollagen efterföljs, budgeten inte överskrids samt att elevresultaten har en positiv utveckling.
Vidare ska de kommunala målen styra verksamheten. Skolchefen är medveten om
sitt uppdrag och ansvar samt arbetar bland annat med att stödja rektorerna för att göra deras uppdrag mer hanterbart.
Rektorerna har ett tydligt uppdrag och ansvar genom den statliga regleringen.
Kommunen kompletterar den statliga regleringen genom lokala verksamhetsmål och strategimål. Delegationsordningen, som nyligen uppdaterades utifrån den nya skollagen, ger rektor ytterligare uppdrag och befogenheter.
Skolchefen och de intervjuade rektorerna anser att de har befogenheter att utföra sitt uppdrag genom de resurser och den organisation de är satta att leda. Rektorer- na anser att de tar sitt ansvar för verksamheten och använder sina befogenheter för att styra den. Vissa lärare upplever att deras rektor i några sammanhang inte tar sitt ansvar och därmed inte leder verksamheten på skolan.
Generellt beskrivs organisationen av rektorer och skolchefen som decentraliserad där rektorerna har att ta ansvar och får befogenheter att driva sin verksamhet. Rek- torerna är medvetna om vilka beslut de kan fatta och vilka beslut de behöver för- ankra hos skolchefen eller lyfta till nämnden.
Barn- och utbildningsförvaltningen har bland annat stödfunktioner till rektorerna i form av utvecklingsledare, utredningssekreterare, förvaltningssekreterare och assi- stenter. Stödet handlar om ledning och rådgivning i bl.a. juridik, kvalitetsarbete och planering. Ekonomi- och personalfrågor hanteras av kommunledningskontoret. Det finns utsedda kontaktpersoner för barn- och utbildningsförvaltningen.
Utöver förvaltningskontorets stöd har rektorerna möjlighet att få stöd i verksam- heten av specialpedagoger samt genom de andra rektorerna i teamet eller i kommu- nen. Generellt anser rektorerna att stödet från barn- och utbildningsförvaltningen och övriga förvaltningar är ändamålsenligt och tillgängligt. Det finns dock en viss efterfrågan av handledning för rektorerna.
Generellt anser lärarna att de har stöd av varandra och från specialpedagogerna.
Flera lärare anser att rektor är ett stöd i det dagliga arbetet och att deras rektor är lätt att få tag på.
På en skola framför lärarna att rektorn brister i sitt ledarskap och därmed inte leder skolan. Lärarna anser att flera beslut fattas gemensamt av lärarna och att deras främsta stöd i pedagogiska och juridiska frågor är lärarkollegorna på skolan.
3.2 Styrning
Barn- och utbildningsnämnden ställer årligen upp verksamhetsmål som utgår från fullmäktiges mål. Målen tas fram i ett samarbete mellan politiker och tjänstemän.
Inför 2012 har nämnden i samarbetet med förvaltningen fattat beslut om färre mål jämfört med tidigare år. Nämnden anser att det råder en politisk enighet om målen.
Arbetsprocessen och strävan efter enighet ska, enligt nämnden, resultera i att målen blir varaktiga och att de skapar en stabil grund för verksamheterna.
Årligen genomförs en strategidag där ledamöterna i nämnden, skolchefen, rektorer, förskolechefer, fackförbund och vissa tjänstemän från förvaltningen möts. Under
strategidagen arbetas nya strategimål fram genom grupparbeten. Inför dessa dagar förbereder rektorerna en skriftlig redovisning över uppfyllelse av föregående års strategimål. Strategidag är det tillfälle där rektorerna i organiserad form träffar nämnds politiker. I vissa ärenden bjuds även rektorerna till nämnden för att för- klara situationen och ibland även presentera vilka åtgärder som ska vidtas.
Skolchefen, rektorer, förskolechefer och utvecklingsledaren träffas varannan vecka i ledningsgruppen. Ledningsgruppen är det forum där skolchefen kan förankra be- slut, bereda ärenden till nämnden eller informera rektorer och förskolechefer om fattade beslut i nämnden. Det finns ett internt dokument som anger ledningsgrup- pens uppgifter och ansvarsområden. Ledningsgruppen har även fattat beslut om vision och förhållningssätt. Skolchefen och rektorerna ger en samstämmig bild av att ledningsgruppen även fungerar som ett forum för stöd och utbyte av erfarenhet- er. I intervjuerna framgår dock att rektorerna anser att ledningsgruppen kan foku- sera mer på pedagogiska samtal framför formella ärenden och ekonomi. Vidare framgår det i intervjuerna att det råder en viss oklarhet om vem eller vilka det är som fattar beslut i ledningsgruppen. Det är inte klargjort för samtliga om och i vilka frågor det är skolchefen som beslutar eller om det är rektorerna tillsammans som fattar ett kollektivt beslut.
Rektorer och förskolecheferna i de geografiska områdena ska träffas regelbundet.
Syftet med mötena är främst att mellan skolorna fördela de extra resursmedel som fördelas i en klumpsumma till respektive område. Vidare ska områdesmötena möj- liggöra utbyte mellan verksamheterna samt vara ett stöd för rektorer och förskole- chefer. Utifrån intervjuerna med rektorerna framgår att ett av områdena träffas mer regelbundet och oftare än det andra.
Lärarna anger att de endast uppfattar delar av styrningen från nämnd och förvalt- ningen. De anger därmed att de inte känner sig delaktiga utan mer informerade om förändringar eller målsättningar. Skolorna arbetar bl.a. med lokal pedagogisk pla- nering för att strukturera verksamheten efter de statliga och kommunala målen.
Planeringen anger olika moment i undervisningen, vilka mål som finns samt hur de ska följas upp.
3.3 Kvalitetsarbete
Kvalitetsarbetet ska i bästa fall utgöras av ett system där genomförda insatser för att utveckla kvalitet och verksamhet utvärderas. Utvärderingarna och analyserna ligger sedan till grund för att fortsätta utvecklingen och kvalitetsarbetet. Kvalitetsarbetet kräver därmed ledning och engagemang på flera nivåer.
Skolorna har årligen lämnat kvalitetsredovisningar. Skolornas arbete med kvalitets- redovisningar och kvaliteten på innehållet har, enligt rektorer och förvaltningsled- ning, varierat. På några skolor har kvalitetsredovisningen framför allt skrivits av rektor. På andra skolor har lärarnas delaktighet bestått i att lämnat ifrån sig testre- sultat till rektorn som i sin tur skriver redovisningen. Det finns även skolor där lä- rarna har haft en mer aktiv roll i att analysera resultaten och bidragit med underlag till rektors arbete med kvalitetsredovisningen. Framför allt anser lärarna och vissa rektorer att kvalitetsredovisningen är en produkt som redovisar årets verksamhet
och inte så mycket ett instrument som stöder en fortsatt verksamhetsutveckling.
Från både förvaltning och nämnd framförs att kvalitetsredovisningarna i första hand har brustit i analyserna av resultaten. Även vissa rektorer och lärare har den uppfattningen. Redovisningarna har beskrivit genomförd verksamhet samt resultat i form av betyg och nationella prov. Resultaten analyseras dock inte i tillräcklig om- fattning i förhållande till uppsatta mål.
Under 2011 har förvaltningen och ledningsgruppen arbetat med att utveckla kvali- tetsarbetet, uppföljningen och analyserna. Utvecklingen handlar bl.a. om att skapa regelbundna rapporteringstillfällen av olika delar under året. På så sätt förväntas kvalitetsarbetet bli mer kontinuerligt och med en jämnare arbetsbörda. Vidare ska förvaltningen utveckla stödet för att analysera resultaten på skolorna. Generellt an- ser rektorerna att den presenterade förändringen kommer att utveckla kvalitetsar- betet positivt. En rektor anser att det inte sker någon förändring.
Årligen skickas en brukarenkät till föräldrar och elever i valda årskurser som bl.a.
utgår från fullmäktiges och nämndens mål. Resultaten från enkäten sammanställs på skolnivå och om en skola inte har nått något mål ska skolan skriva ett åtgärds- program och redogöra för vilka insatser som ska vidtas för att målet ska uppnås.
Enkätresultaten och de åtgärdsplaner som skolornas tar fram vid behov redovisas för nämnden.
Kvalitetsarbetet handlar även om att lärare och rektorer är uppdaterade på föränd- ringar i lagstiftningen och statliga styrdokument. Inom det området anser rektorer- na att det finns ett bra stöd från förvaltningen samt att det har genomfört kom- munövergripande insatser för att även uppdatera lärarna på området. Generellt har det genomförts olika insatser även på skolnivå för att lärarna ska få tid att fördjupa sig i de nya styrdokumenten.
Förvaltningen har nyligen ändrat system för elevdokumentation i form av bl.a. indi- viduella utvecklingsplaner och skriftliga omdömen. Det nya systemet har imple- menterats under 2011 och ska även ersätta vissa andra tester och kontrollstationer.
Lärarna anser att det nya systemet kommer att stödja verksamheterna men att det krävs mer introduktion och utbildning. Lärare och rektorer anser att det är en styrka att hela kommunen använder samma system och mallar. Det är frivilligt att även i fortsättningen använda diagnostiska prov och kontroller för att följa elever- nas utveckling vilket flera lärare uppger att kommer att göra.
Betygsresultat och resultaten från de nationella proven tillsammans med resultaten från brukarundersökningarna presenteras för barn- och utbildningsnämnden.
3.4 Barn i behov av särskilt stöd
Det avgörande skeendet inom detta område är att upptäcka de elever som riskerar att inte nå målen. Här handlar det mycket om lärarnas kompetens och kunskap om de kunskapskrav som eleverna ska uppnå. Vidare är olika diagnostiska prov och kontrollpunkter ett stöd i att upptäcka elevernas situation. I Mönsterås används de nationella proven som viktig indikator på elevernas måluppfyllelse i svenska, eng- elska och matematik. De genomförs i årskurs 3, 6 och 9. I övriga ämnen finns lokala
metoder för att identifiera de elever som är i behov av särskilt stöd. Lärarna är med- vetna om den anmälningsplikt som råder om det på något sätt uppdagas att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Lärarna anser även att de i de flesta fall lyckas identifiera de elever som har behov av särskilt stöd.
Förvaltningen har under det senaste året arbetat med att utveckla kommunövergri- pande mallar och lathund för utformningen av åtgärdsprogram. Det finns även en blankett för att anmäla elevers behov av stöd. Arbetet med att ta fram detta material har genomförts av specialpedagoger i kommunen.
Mallen för åtgärdsprogrammen är samma för hela förvaltningen men skolorna ar- betar på olika sätt i processen fram till åtgärdsprogram och i uppföljningen. När en lärare eller specialpedagog på något vis upptäcker en elevs situation anmäls det an- tingen till rektor och till elevhälsoteamet. Vart anmälan lämnas varierar mellan sko- lorna. På de intervjuade skolorna arbetas det på olika sätt när det gäller ledning och beslutsfattande i processen med åtgärdsprogrammen. På en skola är det elevhälso- teamet som leder processen och lärarna fattar de avgörande besluten om åtgärds- program. Här upplevs rektor som mindre delaktig av personalen. På en annan skola är det elevhälsoteamet som kollektivt fattar beslut om åtgärdsprogram.
Vem som skriver åtgärdsprogrammen varierar mellan skolorna. Det kan vara äm- nesläraren, klassföreståndaren eller specialpedagogen på egen hand eller i samar- bete med lärarna, som skriver.
Former för uppföljning och utvärdering av åtgärdsprogrammen anges vid upprät- tandet i enlighet med mallen. Vid uppföljningen ska anges när den utfördes, vilka som deltog och vad som kommit fram. Utvärderingen sker mot de mål som är upp- satta och kan resultera i att åtgärdsprogrammet avslutas eller att ett nytt upprättas.
Generellt anser lärare och rektorer de nya riktlinjerna har bidragit till att uppfölj- ning och utvärdering fungerar bättre än tidigare.
Intervjuade rektorer och personal anser att mallen, blanketterna och lathunden är ett stöd i deras arbete med åtgärdsprogram. Lärarna och rektor anser att de har blivit introducerade i det nya systemet. Det finns lärare som vill vara mer delaktiga i utredningsfasen och framtagandet av åtgärdsprogrammen.
Rapporteringen till nämnden om barn i behov av särskilt stöd sker inte genom spe- cifik rapportering. Istället får nämnden en uppfattning genom skilda rapporter och redogörelser av mer övergripande karaktär.
I resursfördelningssystemet fördelas även en extra stödresurs till varje skolområde utifrån antalet barn och elever i förskola, familjedaghem, förskoleklass och grund- skola. Det är därefter rektorer och förskolechefer som fördelar dessa resurser mel- lan sina verksamheter. En grund för fördelningen ska, enligt riktlinjerna, vara upp- rättade åtgärdsprogram. Rektorerna är väl införstådda i detta system men en av de intervjuade anser att resurserna ska fördelas direkt till skolorna. Det ena skolområ- det har bra diskussioner vid denna fördelning. Rektorerna i området anser att förfa- randet möjliggör lokala prioriteringar mot yngre elever vilket de inte tror är möjligt med en central fördelning direkt till skolorna.
Stödet till eleverna varierar mellan skolorna beroende på resurser och tillgänglig kompetens. Specialpedagogerna har enligt samtliga intervjuade lärare och rektorer en viktig roll i det särskilda stödet. På två skolor uppger lärarna att elever i behov av särskilt stöd inte alltid får det stöd de har rätt till.
3.5 Kommunikation
Ledningsgruppen träffas varannan vecka. Gruppen fungerar som skolchefens främsta forum för att kommunicera nämndens beslut till rektorerna. Rektorerna har ansvar för att vidareförmedla information till sina respektive verksamheter.
Samtliga protokoll från nämnden skickas till rektorerna för kännedom. Gruppen är även forum för att förmedla information och synpunkter från verksamheterna till skolchefen. En rektor anser att ledningsgruppen har haft en stort fokus på ärenden med anknytning till grundskolan men att förskolan under senare tid även har fått visst fokus.
Skolchefen förväntar sig att rektorer och förskolechefer i de två skolområdena ska träffas regelbundet. Det genomförs regelbundna möten i det ena området en gång per månad. Rektorerna anser att mötena har ett bra samtalsklimat och att de är ett stöd i rektorsrollen. Det andra området träffas inte regelbundet men dock 2-3 gånger per termin. För båda områdena gäller att det är rektorerna som själva styr innehållet. Samtliga rektorerna är medvetna om att de måste träffas minst 1-2 gånger per år för att fördela det extra stöd som finns i resursfördelningssystemet.
För skolorna finns en grundläggande struktur för att informera och kommunicera.
Det finns konferenser som leds av rektor och där all personal ska närvara. Det finns även arbetsplatsträffar. Både arbetsplatsträffar och konferenser genomförs regel- bundet och det förs protokoll. Innehållet på mötena varierar. Generellt handlar kon- ferenserna om aktuella frågor och information och arbetsplatsträffarna om frågor och information rörande planering, ekonomi, personal och arbetsmiljö. Arbetsplats- träffarna på vissa skolor följer en bestämd struktur enligt samverkansavtalet. På en skola är syftena med de olika mötena oklara. Enligt lärarna på skolan är innehållet på konferenserna och arbetsplatsträffarna snarlika och rektor leder inte aktivt mö- tena.
På skolorna finns även olika former av samrådsmöten på skolorna. Dessa möten genomförs en gång per månad till 2-3 gånger per termin beroende på vilken skola det handlar om. På några skolor innefattar samrådsmötena all personal och repre- sentanter för föräldrarna. Dessa samrådsmöten stämmer till viss del överens med det nya forum för inflytande som skollagen anger i 4 kap. 13 §. Forum för samråd ska erbjuda föräldrar och elever möjlighet till inflytande över utbildningen. Proto- kollet skickas till samtliga närvarande. På vissa skolor saknas det dock representan- ter för elever i dessa samråd. Andra skolors samrådsmöten innefattar all personal på skolan och är ett forum för information och till viss del även samordning av funktionerna på skolan. Här deltar föräldrarna endast på ett möte per termin. Pro- tokollen skickas till all personal.
Uppfattningarna om informationsflödet till lärare och övrig personal varierar mel- lan skolorna. På två av skolorna upplever lärarna att de får tillräckligt med inform-
ation från rektor och förvaltningsledning. Lärarna på en skola anser att de inte får tillräckligt med information samt att rektor inte leder de möten som organiseras.
Lärarna på en annan skola anser att de inte får information om förändringar och nya projekt. På samtliga besökta skolor anser lärarna att det lokala informationsflö- det som gäller skolans verksamhet fungerar bra.
De frågor som lärarna tar upp på lokala möten ansvarar rektor för att föra vidare till ledningsgruppen. Rektorerna är medvetna om sitt ansvar samt anser att de sköter denna informationsöverföring. Lärarna anser att de i vissa sammanhang inte får någon återkoppling på det som de framför till ledningsgruppen via sin rektor.
Beslut som fattas på delegation av nämnden rapporteras till nämnden genom en pärm som cirkulerar på mötena. Det är dock oklart om alla fattade delegationsbe- slut rapporteras till nämnden.
Alla ledamöter i nämnden, förutom ordföranden, är fadderpolitiker för en skola.
Under 2011 har en mall tagits fram som ska användas vid fadderbesöken. Bakgrun- den till mallen är att få besöken att fokusera mer på mål och resultat än tidigare.
Ledamöterna bjuds in till sina skolor men deltagandet varierar. Det finns arvode reserverat för fadderbesök som motsvarar en dag per år. Ledamöterna är medvetna om att aktiviteten med fadderbesök kan utvecklas. Bland annat efterfrågas att rek- torerna utförligt planerar besöken och att det genomförs möten med personalen.
3.6 Kompetens
Lärare och rektorer anser generellt att ledningen är positivt inställd till att de deltar i kompetensutveckling och på konferenser. Dock finns det inte alltid tid att delta.
Lärarna anser att de kan framföra önskemål om utbildning och konferenser till rek- tor. Det är dock rektorn som prioriterar och avgör vad lärarna går för utbildningar eller vilka konferenser de deltar på. Lärarna anser att rektor prioriterar utifrån för- valtningsledningens styrning av kompetensutvecklingen.
För både rektorer och lärare är det framför allt i medarbetarsamtalet som kompe- tensutvecklingen diskuteras. På en skola anser lärarna att de har stora möjligheter att själva bestämma vilken kompetensutveckling eller utbildning de vill gå på och att rektor godkänner utan ifrågasättande. Flera lärare är även medvetna om att det finns resurser avsatta i budget för kompetensutveckling. Vidare anser vissa lärare att rektor väljer att i olika sammanhang slå samman tillgänglig resurser för kompe- tensutveckling till gemensamma skolövergripande satsningar framför individuella utbildningar.
De senaste åren har mycket fokus för kompetensutvecklingen varit på de statliga reformerna. Förvaltningen har även valt att erbjuda kompetensutveckling för lärar- na bl.a. inom olika arbetssätt i skolan och om arbetet mot kränkande behandling och värdegrundsarbete. Lärarna anser att deras kompetensutveckling är viktigt och att den får effekter på elevernas utveckling.
Framför allt är det rektorerna som avgör vilken kompetensutveckling som lärarna ska delta i. Dock har utvecklingsledaren en roll i att samordna och effektivisera kommunövergripande insatser samt stödja rektorerna med detta arbete. Ut-
vecklingsledaren arbetar även med att leta upp och vidareförmedla information om utbildningar samt att genomföra interna utbildningar inom IT och kvalitetsarbete.
Under våren 2011 kartlade förvaltningen lärarnas ämnesbehörigheter och examen för att inleda planeringen och arbetet med effekterna av lärarlegitimeringen. Ut- vecklingsledaren anser att förvaltningen har bra bild av vilka behov som kommer att uppstå när lärarna börjar få sin legitimation och behörighet.
Kommunen har flera lärare som deltar i lärarlyftet. Det genomförs även andra lo- kala och centrala utvecklingsprojekt t.ex. satsningar för att utveckla undervisningen i naturvetenskap, teknik och matematik. Generellt anser lärarna att det är bra att utvecklingsprojekt initieras och att de olika projekten har ett samband och strävar åt samma håll. Dock framförs det även kritik mot att vissa utvecklingsprojekt inte följs upp eller avslutas innan nya projekt påbörjas.
Barn- och utbildningsnämndens ledamöter har fått utbildning i den nya skollagen och information om förändringar av andra statliga styrdokument. Ledamöterna är medvetna om vikten av att hålla sig uppdaterad om lokala och statliga förhållanden och förändringar. De efterfrågar dock ökad information om kommunens skolor ge- nom t.ex. SKLs material.
3.7 Samverkan
Det finns ett lokalt samverkansavtal som bygger på FAS 05 (Förnyelse, Arbetsmiljö, Hälsa). Avtalet anger att det på förvaltningen ska finnas minst en samverkansgrupp som handhar förvaltningsövergripande frågor. Förvaltningschefen kan sedan över- enskomma med de fackliga organisationerna om organisationen och antalet sam- verkansgrupper på förvaltningen. Vidare anger avtalet att en arbetsplatsträff även kan fungera som samverkansgrupp och parterna är överens om detta. Syftet med en arbetsplatsträff är att skapa forum för dialog mellan anställda och arbetsledning för det gemensamma arbetet med utveckling, planering och uppföljning. Träffarna ska även ligga till grund för medinflytande och ansvarstagande samt ge förutsättningar för personlig och yrkesmässig utveckling.
Inför varje möte i barn- och utbildningsnämnden genomförs ett samverkansmöte.
På dessa möten tas förvaltningsövergripande frågor upp samt de aktuella ärendena till nämnden. Eventuella kommentarer och synpunkter på ärendena tas med i pro- tokollet som nämnden får ta del av.
Förvaltningschefen anser att det på varje arbetsplats finns en samverkansgrupp i form av formellt samverkansmöte eller genom arbetsplatsträff. Skolorna inom FMLP-området har ett gemensamt samverkansmöte som enligt intervjuad rektor från området fungerar ändamålsenligt. Lärarna anser dock att det inte är klargjort att det är den samverkansorganisationen som gäller. Även inom BÅT-området finns en övergripande samverkansgrupp. Dock har en rektor även genomfört lokala sam- verkansgrupper på sina skolor vilket innebär att några skolor i BÅT-området har egna samverkansgrupper. Berörda lärare på dessa skolor är medvetna om vilken samverkansorganisation de har att förhålla sig till. På en annan skola inom BÅT- området anser lärarna att de inte vet hur deras samverkansorganisation ser ut.
Protokollen från områdenas samverkansgrupper och de lokala grupperna skickas till den centrala samverkansgruppen.
Det finns en central skyddskommitté som har möte minst 2 gånger per år. Kommit- tén går igenom de lokala skyddsronderna. Förvaltningschefen är medveten om att det har framförts kritik mot att det inte genomförs tätare regelbundna lokala
skyddsronder på alla arbetsplatser. Rektorerna anger att de genomför skyddsronder en gång per termin inför den centrala skyddskommittén.
4 Revisionell bedömning
Syftet är att granska om nämnden genom uppdrag till samt förutsättningar för för- valtningschef och rektorer säkerställer att skolans verksamhet optimeras och bed- rivs i enlighet med gällande styrdokument.
Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnde i stora delar genom uppdrag till samt förutsättningar för förvaltningschef och rektorer säkerställer att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument.
Bedömningen baseras framför allt på den övergripande organisationsstruktur och fördelning av ansvar och befogenheter som finns inom nämndens ansvarsområde.
Vidare kommentarer presenteras under granskningsmålen.
4.1 Granskningsmålen
Har förvaltningschefen och rektor tydliga uppdrag och ansvar som mat- chas av motsvarande befogenheter?
Skolchefen och rektorerna har tydliga uppdrag genom statliga och lokala styrdoku- ment. Organisationen är decentraliserad där rektor har relativt stora befogenheter.
Generellt tar rektorerna sitt ansvar för verksamheten och använder sina befogen- heter för att styra den. De intervjuade rektorerna visar generellt en förståelse för sitt uppdrag och ansvar. Dock finns det enstaka situationer där detta brister.
Det finns oklarheter hos rektorerna kring vilka befogenheter ledningsgruppen har, trots att det finns en tydlig uppgiftsbeskrivning för ledningsgruppen. Lednings- gruppen bör inte fatta kollektiva beslut i ärenden som skolchefen, rektor eller för- skolechef har ansvar för att fatta. En utgångspunkt i förarbetena till kommunalla- gen är att kollektivt beslutsfattande i kommunala sammanhang förutsätter att det rör sig om förtroendevalda som fattar beslut. Detta återspeglas bl.a. i förbudet att delegera till grupp av tjänstemän eller politik, med undantag från ett utskott.
Samma regler gäller för förvaltningschefens möjlighet att vidaredelegera. Det kan förekomma ärende och områden där förvaltningen eftersträvar en likriktning ge- nom att rektorerna fattar samma beslut. Det bör då klargöras att det är varje enskild rektor som fattar beslut.
Har förvaltningschefen och rektor tillräckliga kunskaper och tillräckligt stöd för att kunna utföra sitt uppdrag?
Vi bedömer att skolchefen har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att utföra sitt uppdrag. Skolchefen har en stab med bred kompetens som stöd inom flera olika områden. Det finns även personal- och ekonomifunktioner inom kommunen som stöder skolchefen och förvaltningen.
Vi bedömer att rektorerna har stöd för att kunna utföra sitt uppdrag. Generellt har rektorerna tillräckliga kunskaper för att kunna utföra sitt uppdrag. Rektorerna har stöd från förvaltningens olika funktioner och genom ledningsgruppen för att styra och leda sina verksamheter. Vidare har de stöd från specialpedagogerna i handled-
ning av sin personal. Generellt visar rektorerna kunskaper och engagemang som borgar för ett gott ledarskap.
Organiserar rektor skolans inre organisation utifrån gällande styrdo- kument, elevers behov och förutsättningar samt befintliga resurser?
Den nya skollagen anger att det är rektor som beslutar om sin enhets inre organisat- ion. Utifrån intervjuerna och besöken konstaterar vi att rektorerna till stora delar organiserar sina verksamheter efter gällande styrdokument, elevers behov och för- utsättningar samt befintliga resurser.
Vi bedömer att skolorna har processer och kompetens för att identifiera elevers be- hov och förutsättningar. Vidare arbetar lärare och rektorer aktivt med att tillgodose elevernas behov och förutsättningar utifrån befintlig resurser. Det framgår dock i intervjuerna att resurserna inte alltid räcker till.
Rektorerna förstår hur resursfördelningssystemet fungerar och upplever att det är förutsägbart. Dock anser vissa lärare och en rektor att det inte fördelar resurserna på bästa sätt. Det anges att detta märks då elever i behov av särskilt stöd inte alltid får det stöd de har rätt till i alla sammanhang.
Vi bedömer att Krungårdsskolan inte fullt ut är organiserad utifrån den nya skolla- gens krav. Skolan är tydligt uppdelad i två enheter varav den ena leds av rektor och den andra av biträdande rektor. Skolan är dock beskriven som en skolenhet med en rektor. Av den nya skollagen och propositionen om den nya skollagen framgår att en skolenhet ska ha en rektor. En skolenhet är inte detsamma som en byggnad utan en skolenhet kan omfatta flera byggnader som ligger nära varandra. Det finns inget förbud i skollagen för huvudmannen att inom en skolbyggnad organisera flera sko- lenheter, med en ansvarig rektor för varje skolenhet. Varje enskild rektor måste dock ha det ansvar och de befogenheter som enligt skolförfattningarna ska samlas hos rektorn. Vi bedömer därmed att barn- och utbildningsnämnden bör tydliggöra den aktuella skolans organisation.
Bedrivs ett ändamålsenligt systematiskt kvalitetsarbete?
Skolorna och förvaltningen har ansvar för att planera, följa upp och utveckla utbild- ningen. Detta ska ske kontinuerligt och på ett systematiskt sätt. Vi bedömer att kva- litetsarbetet på skolorna och i kommunen kan utvecklas. Den utveckling som har påbörjats stämmer väl överens med kraven på kontinuitet och systematik. För att kunna utveckla verksamheten behöver dock uppföljningen innehålla en större del analys av resultaten. Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden kan utveckla analyserna av skolornas resultat för att skapa en stabilare grund att driva utveckl- ingen på.
Finns ändamålsenliga riktlinjer/rutiner/ansvarsfördelning för att tidigt uppmärksamma, utreda, dokumentera och tillgodose samt följa upp behov av särskilt stöd för elever som befaras inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås?
På skolorna finns kompetens och metoder för att upptäcka de elever som behöver särskilt stöd. Vidare finns det generellt ett ändamålsenligt system och process för upprättande och genomförande av åtgärdsprogram.
Enligt lagstiftningen är det rektor som ansvarar och fattar beslut i samband med utredning och upprättande av åtgärdsprogram. Rektor ska samråda med elevhälsan i processen. Denna ansvarsfördelning är inte fastlagd på samtliga skolor som ingått i granskningen. På några skolor har elevhälsan ett övergripande ansvar för arbetet med åtgärdsprogrammen och på en skola fattar lärarna beslut om åtgärdsprogram.
Barn- och utbildningsnämnden rekommenderas att säkerställa den ansvarsfördel- ning som lagen kräver inom samtliga skolor.
Finns ändamålsenliga former för kommunikation mellan nämnd och förvaltning?
Nämndens beslut och mål kommuniceras framför allt med skolchefen och lednings- gruppen. Protokollen från nämnden skickas till samtliga lärare. Det framgår dock att annan information från förvaltningsledningen inte når ut till samtliga lärare.
Rektorerna har ett stort ansvar i att kommunicera uppdrag och information till sina skolor samt rapportera och informera från sina skolor till ledningsgrupp och skol- chefen. Vi bedömer att kommunikationen mellan nämnd och förvaltningsledning är ändamålsenlig. Dock är kommunikationen mellan förvaltningsledning och lärare inte ändamålsenlig på alla skolor.
Kanalerna för information och kommunikation mellan rektor och lärare varierar mellan skolorna. Denna organisering ligger inom rektors ansvar och därmed kan det variera mellan skolorna. Det möjliggör lokala anpassningar efter organisation och aktuella frågor. Dock bör viss kommunövergripande information betraktas som obligatorisk att förmedla till sin personal för att skapa en förståelse och beredskap t.ex. vid förändringar och introduktion av nya arbetssätt. I vissa sammanhang är det inte tillräckligt med att endast informera lärarna. Vi bedömer att det kan finnas behov av att skapa utrymme för samtal och reflektion om den information som för- medlas.
Är resursfördelning och organisation ändamålsenlig?
Vi bedömer att resursfördelningen i stora delar är ändamålsenligt. Resursfördel- ningssystemet har en tydlig konstruktion som bygger på fördelningen skolorna uti- från genomsnittlig lärarlön och en bestämd lärartäthet. Vidare sker fördelningen utifrån antalet elever per årskurs samt elevernas åldrar. Fördelningen av extra stöd- resurser sker områdesvis vilket möjliggör lokala anpassningar och insatser utifrån rektorernas kollektiva prioriteringar. Lärartätheten i kommunen är, enligt den offi- ciella statliga statistiken, 9,1 lärare per 100 elever. Resursfördelningssystemet base- ras på en lärartäthet på 8,5 lärare per 100 elever. Det innebär att skolorna har fler
anställda lärare i förhållande till antalet elever än vad kommunen generellt har räk- nat med och fördelar resurser utifrån. Det ligger på rektors ansvar att organisera sin verksamhet för att optimera resursanvändningen. Statstiken visar bl.a. att rektorer- na, i ett kommunövergripande perspektiv, har lyckats anställa fler lärare än vad den grundläggande resurstilldelningen avser. Detta bedömer vi sammantaget som en styrka i resursfördelningen.
Svagheten ligger i att systemet i grunden inte tar hänsyn till socioekonomiska fak- torer vid fördelningen. Det finns möjlighet för rektorerna att inom området fördela de extra resurserna till skolor med större behov. Dock är den fördelningen avhäng- igt rektorns förmåga att i förhållande till sina kollegor driva sina behov. Det kan även uppstå svårigheter för rektor att stå för det gemensamma ansvaret i förhål- lande till sin personal. Användningen av socioekonomiska faktorer i utbildnings- sammanhang har den senaste tiden varit omdiskuterat. Skolverket har sedan tidi- gare förklarat syftet med sin användning av dessa faktorer. Skolverket menar att socioekonomiska faktorer är faktorer som har starkt och över tid stabilt samband med skolors resultat. Vidare menar Skolverket att resurser har betydelse för resultat och då särskilt för yngre barn och elever och för barn och elever med en mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. Vi är medvetna om att barn- och ut- bildningsnämnden för fyra år sedan ändrade sitt resursfördelningssystem genom att bl.a. ta bort fördelnings utifrån socioekonomiska faktorer. Vi rekommenderar dock barn- och utbildningsnämnden att närmare analysera följderna av förändringen och utvärderar nuvarande resursfördelningssystem.
Vi bedömer att organisationen, förutom det som tidigare angivits för en skola, är ändamålsenlig. Det finns en tydlig struktur och ansvarfördelning inom organisat- ionen som stöder verksamheterna.
Tillvaratas medarbetarnas kompetens vid utveckling av verksamheten mot allt bättre måluppfyllelse?
I skollagen anges att kvalitetsarbetet på enhetsnivå ska genomföras under medver- kan av bl.a. lärare, övrig personal och elever. Det är rektorerna som ansvarar för att kvalitetsarbetet genomförs enligt dessa former. Kvalitetsarbetet ska vara en av flera bidragande faktorer till att utveckla verksamheten mot bättre måluppfyllelse. En annan del är lärarnas kompetensutveckling. För att kunna ta till vara på personalen kompetens krävs det bl.a. att kommunikationen inom skolan fungerar.
Det varierar mellan rektorerna hur mycket de involverar lärarna i arbetet med kvali- tetsredovisningarna. Lärarnas kompetens kan, på några skolor, bättre tas till vara i arbetet med analyser av resultaten. Vidare kan återkopplingen av kvalitetsarbetet till lärarna förbättras.
Lärarna har möjlighet att delta i kompetensutveckling, vilket de också gör. Det finns en övergripande styrning från förvaltningsledningen om vilken kompetensutveckl- ing som ska genomföras samtidigt som det finns visst utrymme för egna initiativ från rektor och lärare. Kombinationen mellan central styrning och vissa möjligheter till lokal anpassning bedömer vi som ändamålsenlig.
Kommunikationen inom skolorna följer i stort sett samma mönster med regel- bundna konferenser och arbetsplastmöten. Innehållet och kvaliteten på mötena varierar dock mellan skolorna. Det är rektors ansvar att leda de formella mötena och tillse att form och innehåll borgar för delaktighet och att information utbyts.
Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden i större utsträckning kan tillvarata medarbetarnas kompetens för att stärka måluppfyllelse. Det handlar framför allt i uppföljningen av verksamheternas resultat och analyserna. Vidare är det avgörande att skapa utrymme för återkoppling till lärarna i detta arbete.
Finns det en ändamålsenlig samverkansorganisation på samtliga ni- våer?
Det finns en central samverkansgrupp som behandlar förvaltningsövergripande ärenden samt har en möjlighet att kommentera ärenden till barn- och utbildnings- nämnden. Det finns även områdesövergripande samverkansgrupper för både FMLP- och BÅT-området. På skolorna finns det variationer mellan samverkansor- ganisationen:
- Skolan har samverkansgrupp
- Arbetsplatsträff/konferens som samverkansgrupp
- Ingen samverkansgrupp. Områdesgruppen är den närmaste samverkans- gruppen.
Samverkansavtalet anger inte tydligt hur samverkansgrupperna ska organiseras och det är därmed inte möjligt att bedöma om de olika formerna är i enlighet med avta- let eller ej. Dock står det klart att samtliga lärare inte är införstådda med vilken samverkansorganisationen just deras skola har. Därmed rekommenderas barn- och utbildningsnämnden att för sin personal tydliggöra samverkansorganisationen på samtliga nivåer.
2011-12-09
Viktor Prytz Projektledare
Åsa Bejvall Uppdragsledare
