Financování a fungování Technických služeb města Jičína

Financování a fungování Technických služeb města Jičína

Diplomová práce

Studijní program: N6208 – Ekonomika a management Studijní obor: 6208T085 – Podniková ekonomika Autor práce: Bc. Marie Strašíková

Vedoucí práce: doc. Ing. Václav Urbánek, CSc.

Liberec 2016

Prohlášení

Byla jsem seznámena s tím, že na mou diplomovou práci se plně vzta- huje zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, zejména § 60 – školní dílo.

Beru na vědomí, že Technická univerzita v Liberci (TUL) nezasahuje do mých autorských práv užitím mé diplomové práce pro vnitřní potřebu TUL.

Užiji-li diplomovou práci nebo poskytnu-li licenci k jejímu využití, jsem si vědoma povinnosti informovat o této skutečnosti TUL; v tom- to případě má TUL právo ode mne požadovat úhradu nákladů, které vynaložila na vytvoření díla, až do jejich skutečné výše.

Diplomovou práci jsem vypracovala samostatně s použitím uvedené literatury a na základě konzultací s vedoucím mé diplomové práce a konzultantem.

Současně čestně prohlašuji, že tištěná verze práce se shoduje s elek- tronickou verzí, vloženou do IS STAG.

Datum:

Podpis:

Anotace

Cílem této diplomové práce je popsat fungování a financování příspěvkové organizace Technických služeb města Jičína. Organizace patří do veřejného sektoru ekonomiky, proto jsou v práci charakterizovány pojmy jako veřejné statky, neziskové organizace, místní správa i druhy dotací. Na příkladu konkrétní organizace je popsán chod a struktura podniku a skladba jeho financování s bližším zaměřením na dotace. Dotace jsou důležitým zdrojem finančních prostředků firem a v dnešní době poskytovatelé dotací často vyžadují vypracování Cost- Benefit analýzy. Záměrem práce je tak dát prostřednictvím konkrétního projektu návod k tomu, jak postupovat při zhotovování této analýzy, a představit úskalí, se kterými je možné se při realizaci podobných projektů setkat.

Klíčová slova

Veřejný sektor, veřejné statky, místní správa, příspěvková organizace, technické služby, dotace, Cost-Benefit analýza.

Annotation

Financing and operation of Technical Services of Jicin

The goal of this thesis is to describe the operation and financing of budgetary organization Technical Services of Jičín. The organization belongs to the public sector of the economy, that is why there are featured some terms such as public goods, non-profit organizations, local administration and other types of subsidies. On the example of a particular organization there are described the operation and a structure of the company and the composition of its financing that is focused on subsidies. Subsidies are an important source of funds for many companies and nowadays subsidy providers often require cost-benefit analysis. The purpose of this thesis is to demonstrate on specific project how to proceed in making this analysis and to present difficulties which project realization may bring.

Keywords

Public sector, public goods, local administration, budgetary organizations, technical services, subsidies, Cost-Benefit Analysis.

7

Obsah

Úvod… ... 11

1 Veřejný sektor ... 12

1.1 Veřejné statky ... 13

1.1.1 Problémy spojené s veřejnými statky ... 15

1.1.2 Efektivnost ... 17

1.2 Funkce a činnosti ... 18

1.2.1 Veřejné výdaje ... 19

1.3 Neziskové organizace ... 21

1.3.1 Financování neziskových organizací ... 23

1.3.2 Strategické plánování v neziskové organizaci ... 24

1.4 Místní správa ... 25

1.4.1 Hospodaření municipalit ... 27

1.4.2 Dotace v místní správě ... 29

2 Příspěvkové organizace a jejich fungování v ČR ... 33

2.1 Financování příspěvkových organizací ... 34

2.1.1 Vztah příspěvkové organizace ke státnímu rozpočtu ... 35

2.2 Státní příspěvkové organizace vs. soukromý sektor ... 37

2.2.1 Partnerství municipálních organizací se soukromým sektorem ... 38

2.3 Příklady příspěvkových organizací v ČR ... 38

3 Technické služby města Jičína ... 40

3.1 Zřizovatel Městský úřad Jičín ... 41

3.2 Organizační struktura ... 41

3.2.1 Zaměstnanci ... 43

3.2.2 Personální audit ... 44

3.3 Finanční hospodaření ... 45

8

3.3.1 Příspěvky z rozpočtu zřizovatele ... 46

3.3.2 Zisk z doplňkové činnosti ... 47

3.3.3 Náklady TS Jičín ... 48

3.3.4 Fondy TS Jičín ... 49

3.3.5 Soběstačnost organizace ... 50

4 Dotace pro TS Jičín ... 52

4.1 Poskytovatelé dotací ... 52

4.1.1 Dotační programy Královéhradeckého kraje ... 53

4.1.2 Operační program životního prostředí ... 54

4.1.3 Úřad práce... 55

5 Dotace na zametací vůz MAN ... 56

5.1 Proces projektu ... 57

5.1.1 Žádost o finanční podporu OPŽP ... 57

5.1.2 Výběr dodavatele ... 58

5.1.3 Financování projektu ... 59

5.1.4 Realizace a udržitelnost ... 60

5.2 Cost-Benefit analýza ... 60

5.2.1 Definice projektu ... 62

5.2.2 Charakteristika beneficientů ... 63

5.2.3 Náklady a přínosy ... 65

5.2.4 Výpočet kriteriálních ukazatelů ... 70

5.2.5 Analýza citlivosti ... 74

5.2.6 Vyhodnocení projektu ... 76

5.3 Zhodnocení systému dotací ... 77

Závěr… ... 78

Seznam příloh ... 85

9 Seznam tabulek

Tab. 1 - Faktory růstu veřejných výdajů... 20

Tab. 2 - Typologie neziskových organizací... 23

Tab. 3 - Podíl a struktura výdajů krajů a obcí ... 28

Tab. 4 - Náklady ... 48

Tab. 5 - Fondy ... 50

Tab. 6 - Soběstačnost TS Jičín ... 51

Tab. 7 - Dotace pro TS Jičín ... 53

Tab. 8 - Hodnocení nabídek ... 59

Tab. 9 - Financování zametacího vozu ... 59

Tab. 10 - CBA popis investiční a nulové varianty ... 65

Tab. 11 - Transformace nákladů a přínosů na hotovostní toky ... 67

Tab. 12 - Reálné vyjádření hotovostních toků ... 71

Tab. 13 - Doba návratnosti projektu ... 73

Tab. 14 - Analýza citlivosti - změna vybraných přínosů ... 75

Tab. 15 - Výsledky kriteriálních ukazatelů ... 76

Seznam obrázků Obr. 1 - Křivka produkčních možností ... 14

Obr. 2 - Welfare triangle... 21

Obr. 3 - Důchodový efekt dotace ... 29

Obr. 4 - Substituční efekt dotace ... 30

Obr. 5 - Logo TS Jičín ... 40

10

Obr. 6 - Logo Městského úřadu Jičín ... 41

Obr. 7 - Vývoj počtu zaměstnanců ... 43

Obr. 8 - Zdroje financování ... 45

Obr. 9 - Příspěvek z rozpočtu zřizovatele... 46

Obr. 10 - Celkový zisk organizace ... 47

Obr. 11 - Zametací vůz MAN ... 56 Seznam zkratek

DPH - Daň z přidané hodnoty

ERDF/FS - Evropský fond pro regionální rozvoj a Fond soudržnosti EU - Evropská unie

MK - Ministerstvo kultury České republiky

MMR - Ministerstvo pro místní rozvoj České republiky MŽP - Ministerstvo životního prostředí České republiky OPŽP - Operační fond životního prostředí

SR - Státní rozpočet

TS Jičín - Technické služby města Jičína TZL - Tuhé znečišťující látky

11

Úvod

Cílem této diplomové práce je popsat a zhodnotit fungování a financování Technických služeb města Jičína a podat návrhy na zlepšení. Financování je detailněji zaměřeno na dotace, jejich poskytovatele a proces získání dotací a s ním související vypracování Cost- Benefit analýzy, která je předvedena na konkrétním projektu. Jedním z důvodů, proč jsem si toto téma vybrala, je vlastní zájem o veřejné finance a procesy vykonávané samosprávou. Dále považuji za důležité umět se orientovat v oblasti dotací, znát možnosti a podmínky pro jejich získání a umět aplikovat teoretické znalosti v praxi. K dosažení určených cílů jsem využila vybraných úryvků z odborné literatury a jejich následné aplikace na konkrétní organizaci a projekt, který byl podroben analýze.

Přínos tématu spočívá v názorné aplikaci teoretických poznatků na reálnou organizaci a ukázce podrobného postupu vypracování analýzy. K tomu v prvních kapitolách slouží teoretická část práce zaměřená na veřejný sektor, do kterého zkoumaná organizace patří.

Dále v práci definuji pojmy veřejné statky, neziskové organizace, municipality a samotné příspěvkové organizace. V teoretické části je čerpáno z děl českých i zahraničních autorů, zejména pak J. Pekové, B. Hamerníkové, K. Kubátové, J. Stiglitze, H. Rosena, C. V.

Browna a P. M. Jacksona. Čerpáno bylo také ze sbírky zákonů a webových stránek jednotlivých ministerstev.

V praktické části je podrobně popsán chod vybrané organizace, její struktura a skladba zaměstnanců. Dále je vyzdviženo financování, včetně grafického znázornění vývoje nákladů, zisku a zdrojů financování. Poslední část je věnována projektu, na který organizace získala dotaci z Operačního fondu životního prostředí. Průběh tohoto projektu je detailně popsán, rozebrán analýzou nákladů a přínosů a následně vyhodnocen.

K vypracování praktické části o TS Jičín posloužily účetní výkazy příspěvkové organizace, rozhovory se zaměstnanci a webové stránky organizace. Analýza byla provedena zejména podle příručky P. Siebera.

12

1 Veřejný sektor

Teorie veřejného sektoru se formuje již dlouhá staletí. V dřívějších dobách se panovník snažil poskytnout svému lidu zejména bezpečí, čehož docílil vytvořením silné armády.

Takovýto typ vládních výdajů na veřejně prospěšné věci byl a stále je financován samotnými občany, nyní se tak děje prostřednictvím daní. Později představitelé merkantilistické školy apelovali na stát, aby učinil určitá opatření, která podpoří obchod a průmysl. Proti tomu vystupovali klasici s „neviditelnou rukou trhu“ a snahou omezovat zásahy státu na minimum. Ve 20. století se názor na funkci státu změnil, a to jakmile se objevily problémy jako nezaměstnanost, environmentální problémy a další. Teprve tehdy významněji vzrostla pozice státní a územní správy. Definice veřejného sektoru různých autorů se mírně rozlišují. Veřejný sektor je tedy oblast ekonomie, která se zabývá zajišťováním udržitelného sociálně-ekonomického rozvoje společnosti, přičemž se stát v roli manažera snaží vhodně a efektivně alokovat finanční prostředky a další zdroje tak, aby byl schopen zabezpečit dostupnost veřejných statků jeho občanům a vytvořit vhodné prostředí pro fungování soukromého sektoru. (Rosen 1999, s. 3–4; Peková 2011, s. 37;69;

Hamerníková 2000, s. 23)

Úloha státu jako manažera, jak popisuje Hamerníková (2000, s. 25–26), představuje netržní činnost státu, která je vykonávána státní správou a jejími organizacemi. Jedná se o ústřední státní administrativu, lokální a místní správní orgány a veřejnou administrativu sociálního zabezpečení. Státní zásahy do trhu v podobě regulace některých ekonomických aktivit či výroby určitých statků jsou uskutečňovány v důsledku tržního selhání. Tržní selhání může být zapříčiněno například selháním konkurence, existencí veřejných statků, externalitami, nedostatečnými informacemi či nedostatkem pracovních míst.

K úplnosti je třeba si objasnit související pojmy. V ekonomii veřejného sektoru se mluví o veřejných statcích. Statky jako takové můžeme dělit dle různých hledisek. Základní rozdělení je dle původu na volné a ekonomické statky. Volné statky jsou všem lidem volně dostupné a nevyžadují téměř žádné financování, je to například vzduch či voda v přírodě.

Ekonomické statky jsou výsledkem různých zdrojů a práce člověka, proto mají určitou

13 hodnotu, kterou je třeba zaplatit. Tyto ekonomické statky se dále rozdělují podle odlišných kritérií. Jedno z kritérií je spotřeba. Statky dělíme dle způsobu spotřeby statků následovně:

 čistě privátní statky, z jejichž spotřeby je možné někoho úplně vyloučit, spotřeba je mezi spotřebitele dělitelná tržně dle kvality i kvantity,

 statky kolektivní spotřeby, z jejichž spotřeby nelze nikoho vyloučit, spotřeba je nedělitelná a při spotřebě dalšího jednotlivce nevznikají žádné mezní náklady, spotřebu není možné ocenit,

 smíšené kolektivní statky, z jejichž spotřeby je možné prostřednictvím poplatků vyloučit přebytečné spotřebitele způsobující přetížení, statky jsou dělitelné, ale kvalita je jednotná.

Dále lze statky rozdělovat dle způsobu financování a rozhodování o výrobě na statky soukromé a veřejné. Soukromé statky jsou poskytovány soukromým sektorem, kde se firmy rozhodují o výrobě, množství a ceně dle trhu. Rozhodují se s ohledem na maximalizaci svého užitku, výši zisku a náklady. Kvůli nedostatku informací může docházet k neefektivnosti. Veřejné statky jsou zajišťovány tehdy, když selhává tržní mechanismus. Přináší užitek celému společenství lidí bez ohledu na spotřebu. Zpravidla jsou zajišťovány státem. (Peková 2011, s. 39–44; Hamerníková 2000, s. 24)

1.1 Veřejné statky

Výše zmíněné statky kolektivní spotřeby jsou nejčastěji zároveň i statky veřejnými. Jsou to tedy statky, při jejichž spotřebě neexistuje žádná rivalita mezi spotřebiteli, neboť nelze ze spotřeby nikoho vyloučit. Vyloučení ze spotřeby je sice u některých statků proveditelné, avšak vzhledem k vysokým nákladům na kontrolu by se vyloučení nevyplatilo. Mezní náklady na každého dalšího spotřebitele jsou nulové z důvodu nedělitelnosti statku. Jedná se například o obranu státu či veřejné pouliční osvětlení. Jsou to tedy produkty a služby, které jsou alespoň částečně financovány ze státního rozpočtu. Tyto statky jsou spotřebovávány dle třech různých principů. Geografický princip znamená, že veřejný statek, například pouliční osvětlení, je spotřebováván společenstvím lidí v určité geografické lokalitě. Technický princip představuje možnost využívání veřejného statku prostřednictvím potřebného aparátu, například rozhlasového či televizního přijímače.

14 Právní princip způsobuje omezení potřeby některých statků určitým jedincům, kupříkladu sportovní areál obce. Z toho důvodu se lidé sdružují do klubů, ve kterých sdílí náklady na statek a vykazují tak úspory z rozsahu. (Rosen 1999, s. 62; Kubátová a Hamerníková 2004, s. 53–60)

Rozhodování o výrobě a spotřebě veřejných statků a o jejich kvalitě, množství a ceně, je prováděno nepřímou veřejnou volbou v rámci státu, regionu či obce. Následné financování pochází z veřejných rozpočtů, tedy z daní. Zásadní je rozhodování o množství veřejných statků tak, aby byly uspokojeny potřeby občanů a zároveň nedocházelo k nadměrné spotřebě. K určení kvantity produkce pomáhá křivka produkčních možností znázorněná v níže uvedeném grafu. Na křivce je možné najít určitý poměr množství výroby mezi privátními statky - na svislé ose, a statky veřejnými - na vodorovné ose. Jak křivka napovídá, čím větší je produkce veřejných statků, tím menší je produkce statků privátních.

Veřejné statky jsou totiž dotovány z veřejného rozpočtu, tedy z daní, neboli z důchodu občanů, který se tímto sníží. V důsledku toho je pak občany spotřebováváno menší množství privátních statků. Autorka Peková (2011, s. 56) také zmiňuje extrémní teoretickou situaci, při níž by se produkovaly pouze privátní statky, přičemž by nebylo třeba vybírat daně a naopak. (Peková 2011, s. 56)

Obr. 1 - Křivka produkčních možností Zdroj: Peková 2011, s. 56

15

1.1.1 Problémy spojené s veřejnými statky

Zajištění veřejných statků s sebou nese i několik problematických jevů, například nadspotřebu statků, přetížení, jev černého pasažéra a externality.

Nadspotřeba

Co se týče skupiny lidí, která spotřebovává statky, záleží na jejich konkrétní povaze.

Vzdělávání využívá mladší část obyvatelstva, naopak sociální služby občané vyššího věku.

Produkce tak uspokojuje různé kruhy společenství. S tím souvisí spravedlivé rozdělování.

V důsledku používání systému progresivních daní vkládá bohatší část obyvatelstva do veřejného rozpočtu větší část finančních prostředků. To přináší užitek chudším vrstvám, které veřejné statky využívají, na druhou stranu to však může vést k nadspotřebě statku, kdy daňoví poplatníci chtějí mít větší užitek ze zdanění. (Peková 2011, s. 42)

Přetížení

Další komplikací v poskytování veřejných statků může být přetížení. Pokles kvality statku může být zapříčiněn jeho přehnanou spotřebou. Například lze uvést přetížení silniční sítě, přičemž dochází ke zpomalení průjezdnosti a snížení bezpečnosti. V těchto případech je vhodné zavedení uživatelského poplatku, jehož účelem není přínos zisku, ale má za úkol dostatečně uspokojit potřeby uživatelů a zkvalitnění služeb. Tyto zpoplatněné služby jsou stále dotovány ze státního rozpočtu. V poslední době se objevuje postup, kdy je výše poplatku blízko celkovým ekonomicky nutným nákladům na výrobu smíšeného veřejného statku a sociálně znevýhodněné skupiny jsou podporovány adresně. Tímto postupem se vláda snaží snížit nadspotřebu. Poplatek je tak často modifikován dle současného vývoje nákladů. (Peková 2011, s. 45-47)

Jedním z největších vládních výdajů je oblast vzdělávání. V demokratickém státě má každé dítě právo na vzdělávání, a to bez ohledu na výši výdělku jeho rodičů. Avšak školy, například oproti rozhlasovému vysílání, nejsou bez limitu. Proto při vyšším počtu uchazečů může dojít k přeplnění kapacity, což vede k potřebě otevření nových tříd či škol, zaměstnání nových učitelů, a tím pádem navýšený vládních výdajů. V případě vzdělávání, ve kterém mezní náklady rostou úměrně s počtem spotřebitelů, se jedná spíše o statek soukromý. Holcombe (2000) navíc uvádí studii, která dokazuje, že v praxi s rostoucí

16 populací jsou vládní výdaje na veřejné statky také rostoucí, což odporuje teorii, že s dalším spotřebitelem jsou mezní náklady nulové. Nejedná se pak o čistý kolektivní statek, ale o smíšený kolektivní statek, jehož spotřebu je možné rozdělit mezi jednotlivce. V takovém případě je možné stanovit uživatelský poplatek. Systém poplatků je běžný například pro užívání dálnic. (Peková 2011, s. 40–46; Holcombe 2000)

Jev „černého pasažéra“

V souvislosti s nevylučitelností ze spotřeby a stanovením poplatků se vyskytuje jev tzv.

černého pasažéra. Není-li možné nikoho vyloučit, jedinci se naskytuje příležitost spotřebovávat statky, aniž by za ně platil. Kdyby takové chování vykazovalo velké množství jedinců a spotřebitelé by dokázali nabýt statku bez zaplacení, nebyl by výrobce schopen své zboží prodat a začal by produkovat méně a méně. Tento jev vysvětluje, proč je třeba, aby takové statky byly zajišťovány státem, a staly se tak součástí vládních výdajů.

Jev černého pasažéra se i přesto vyskytuje, avšak jen v malé míře, protože funguje jen za předpokladu, že většina spotřebitelů respektuje pravidla. (Holcombe 2000)

Externality

Čisté veřejné statky jsou častým příkladem externality spotřeby. Externality mohou být řešeny zásahy státu, avšak způsobují neefektivnost alokační funkce státu. Jsou to vedlejší neplánované projevy určité činnosti, při kterých se pře společenský užitek s individuálním užitkem výrobce. Externality vznikají v důsledku nepřesného definování vlastnických práv. Existují externality pozitivní a negativní. Pozitivní externality přinášejí užitek dalším subjektům, který si výrobce nemůže přivlastnit, tudíž ho další subjekty využívají bez placení. Kupříkladu oprava historické památky hrazené vlastníky či kulturní událost sponzorovaná různými subjekty zvýší cestovní ruch a přinese prospěch pro místní restaurace a další podnikatele. Vytvářením pozitivních externalit mohou tak správní orgány obcí přispět k hospodářskému rozvoji v regionu. Negativní externality způsobují újmu jiným subjektům, přičemž výrobce nemusí postižené odškodnit. Příkladem může být znečištění ovzduší v okolí továrny. Stát se však snaží negativní externality omezovat, proto by na takovou továrnu byla uvalena speciální ekologická daň. Stát poté vybrané finanční prostředky použije například k výzkumu více ekologické technologie. Reciproční externality jsou ku prospěchu subjektům mezi sebou, nejčastěji se uvádí vztah sadaře

17 a včelaře. Díky včelám má sadař více ovoce, a díky stromům získá včelař více medu.

Externality můžeme dále dělit na technologické a spotřební. Technologické externality vznikají v souvislosti s produkcí statků, například užitek firmy z výrobku jiné firmy.

Spotřební externality, jak název napovídá, souvisí se spotřebou statků, například zdravotní újma nekuřáka v zakouřené restauraci. (Peková 2011, s. 47–50)

1.1.2 Efektivnost

V oblasti ekonomických teorií efektivnost představuje účinné využití zdrojů k dosažení požadovaných výstupů. Jednoduše řečeno, jedná se o poměr vstupů a výstupů konkrétní ekonomické činnosti. V soukromém sektoru se právě tržní cena stává důležitým prvkem, který firmám poskytuje informaci o výstupu a motivuje je k ekonomické efektivnosti. Trh tak nutí výrobce snižovat náklady a efektivněji využívat vstupy. To zamezuje možnému plýtvání s cennými zdroji a jde v souladu s ekologií a udržitelným rozvojem společnosti.

(Lee 2001)

Jelikož však nevytváří zisk, má veřejný sektor sklony k neefektivnosti. Zboží a služby produkované veřejným sektorem se neprodávají za cenu stanovenou trhem, nýbrž za spotřebitelský poplatek, či jsou hrazeny ze státního rozpočtu skrze daně, avšak vstupy do veřejného sektoru jsou nakupovány za tržní ceny od soukromého sektoru. Navíc užitek spotřebitelů veřejných statků často není možné určit, rovněž tak není snadné definovat potřebu určitého statku pro konkrétní region a skupinu obyvatel. Další problém se vyskytuje v reakci na změny. Efektivnost dodaných zdrojů není jednoduché změřit či vyjádřit v peněžních jednotkách. (Peková 2011, s. 64–68)

Neméně častou příčinu neefektivnosti veřejného sektoru představují zaměstnanci výkonných orgánů státu, kteří se snaží maximalizovat vlastní užitek, což jim dovolují nízké limity proti zvětšování úřednického aparátu. Tito veřejní zaměstnanci podporují velký rozpočet, v němž vidí možnost vytvoření více pracovních míst, čímž vzniká byrokracie.

Pojem byrokracie v sobě skrývá označení pro zaměstnance úřadů, představuje také jejich úkony a jejich výkon moci. Za byrokraty je tedy označována skupina lidí, většinou státních zaměstnanců, která má za cíl maximalizovat velikost svých úřadů z důvodu vidiny růstu platů a rozšíření jejich moci bez ohledu na efektivní a šetrné užívání veřejných zdrojů.

Byrokraté neefektivně navyšují rozpočty svých institucí a nadhodnocují přínosy z jejich

18 projektů. Ve skutečnosti se tento jev projevuje například tak, že se byrokracie snaží utratit veškeré finanční prostředky ze schváleného rozpočtu i přesto, že existuje hospodárnější varianta řešení situace. Role státní byrokracie se podobá vztahu nájemce a zmocněnce.

V případě byrokracie nájemce představují občané, voliči, kteří si prostřednictvím volby zvolí svého zmocněnce k prosazení zájmů. Zmocněnec, v tomto případě politik, však potřebuje k vykonávání svých úkolů partnery, tedy úřednický aparát. Úředník se tak stává zmocněncem na druhé úrovni, ve které se realizují zájmy nájemce, občanů. Jelikož byrokrat ovládá monopol s informacemi, může jednoduše ovlivňovat realizaci úkonů přesvědčením politika o nutnosti navýšení rozpočtu. (Musgrave 1994, s. 94; Ochrana 2015, s. 38–41)

Z těchto důvodů existují různá opatření proti neefektivnosti, které mají podobu norem, limitů a standardů. Hodnocení výkonu přináší i hodnocení spotřebitelů či povinný komplexní audit, který posuzuje správnost a efektivnost z účetních záznamů a srovnává výsledky z předešlých let. (Peková 2011, s. 64–68)

1.2 Funkce a činnosti

Funkce veřejného sektoru se s časem dle potřeby vyvíjely. Jedná se o funkce alokační, redistribuční a stabilizační.

 Alokační funkce – právní systém, dopravní infrastruktura, veřejné osvětlení, vzdělávání. Cílem je efektivnost. Funkce zajišťuje statky kolektivní spotřeby a řeší externality související s tržním selháním.

 Redistribuční funkce – sociální zabezpečení, danění, transfery, vládní výdaje na nákup statků. Cílem je spravedlnost. Funkce zmírňuje nerovnost mezi občany a vede k blahobytu a solidaritě ve společenství.

 Stabilizační funkce - progresivní důchodové daně, plánování vyrovnaného státního rozpočtu. Cílem je stabilita. Funkce minimalizuje nezaměstnanost, vyrovnává cenovou hladinu a podporuje hospodářský růst.

K plnění fiskální funkce veřejného sektoru slouží zejména progresivní daně, které jsou hlavní částí státního rozpočtu. Finanční prostředky vynaložené na činnosti plnící alokační

19 funkci pochází od různých subjektů a směřují do peněžních fondů rozpočtové soustavy.

Činnosti vedoucí k sociálnímu zabezpečení plní funkci redistribuční a jsou financovány především prostřednictvím progresivní daně, ale také daně majetkové a proporcionální.

V dřívějších dobách se praktikovalo vyšší zdanění luxusního zboží, nyní se přistoupilo na daň z přidané hodnoty či dotování zboží spotřebovávaného finančně slabšími vrstvami. Ke zmírňování nerovnosti dochází skrze přerozdělování finančních prostředků, které má podobu adresných sociálních transferů konkrétním občanů. Transfery jsou ve formě podpor v nezaměstnanosti, nemocenských dávek, starobních a pozůstalostních důchodů, invalidních důchodů a přídavků na děti. Stabilizaci ekonomiky zajišťují automatické vestavěné stabilizátory, jako jsou progresivní důchodové daně, a dále výdaje na nákup zboží a služeb, jejichž pomocí roste agregátní poptávka. Taktéž transfery svým způsobem stabilizují ekonomiku, jelikož zvýšením důchodu občanů roste soukromá poptávka.

(Kubátová a Hamerníková 2004, s. 28–33; Peková 2011, s. 70–75;)

1.2.1 Veřejné výdaje

Úkolem veřejných výdajů je financovat cíle veřejných politik. Veřejné výdajové programy jsou systematicky propojené aktivity, které plní konkrétní cíle veřejných politik. Výdajové programy mají různá kritéria a dopady, podle kterých se hodnotí jejich účinnost. Veřejné výdaje můžeme rozdělit dle funkce, ekonomických kategorií, organizace, fondů, rozpočtových položek či programů. Nejvíce se však vyskytuje klasifikace ekonomická a dle funkce. Dle ekonomické kategorie se dělí veřejné výdaje na běžné a kapitálové.

Běžné výdaje jsou takové, kterými správce financuje provozní činnosti, jako jsou výdaje na mzdy, opravy techniky, nákup materiálu, energie apod. Kapitálové výdaje jsou především investice, které v budoucnu přináší užitek pro širokou veřejnost. Patří sem například výdaje na výstavbu dálnice, elektrárny, školy apod. Stát tak musí zvolit vhodný poměr mezi výší výdajů běžných a kapitálových. Jsou-li příliš nízké kapitálové výdaje, projeví se to na neúměrném růstu běžných výdajů. Například pokud správce neinvestuje do modernější techniky, musí platit vyšší a vyšší částky za opravy staré techniky, což vede k neefektivnímu využití finančních prostředků. Členění výdajů dle jejich funkce označuje výdaje podle toho, kam zdroje směřují, jakou funkci veřejných politik plní. Patří sem mimo jiné i výdaje na zdravotnictví, vzdělávání či obranu.

20 Existují různé faktory, které ovlivňují růst veřejných výdajů. Stručný souhrn faktorů včetně jejich příčin s příklady konkrétních výdajů jsou zaznamenány v následující tabulce.

Tab. 1 - Faktory růstu veřejných výdajů Faktory růstu

veřejných výdajů

Příčiny růstu výdajů Příklady výdajů Demografické Růst populace

Stárnutí obyvatelstva

Delší průměrná délka života

Transferové platby Přídavky na děti Starobní důchody

Zdravotní péče o seniory Technologické Nové technologie

Vyšší nároky na školství

Výstavba atomové elektrárny

Sociální Vyšší životní úroveň

Solidarita

Sociální podpory

Politické Politický cyklus Výdaje před volbami

Demonstrační Rovnost obyvatel Úroveň veřejných služeb a statků stejná ve všech regionech Ekonomické Měkká rozpočtová omezení Inflace

Zkvalitnění služeb Zdroj: Vlastní zpracování dle Ochrany 2015, s. 45–51

Nejzávažnějším faktorem je faktor demografický. Jeho rozsáhlé dopady se staly v dnešní době aktuální problematikou. V zemích Evropské unie dochází ke stárnutí obyvatelstva a zvyšování počtu osob v poproduktivním věku. Tyto změny mají velký vliv na stabilitu důchodového a sociálního systému. (Ochrana 2015, s. 48–51)

Správní jednotky se tak snaží najít optimální alokaci veřejných výdajů za účelem dosažení nejlepší možnosti, kterou existující omezení dovolují. Z toho důvodu je tvořen optimalizační alokační systém, který zahrnuje strategické plánování, programování a rozpočtování. Tento systém se bohužel v České republice neosvědčil kvůli administrativní náročnosti. Proto se častěji používá administrativně jednodušší systém, který je založen na programové alokaci zdrojů. Optimalizovaná alokace veřejných výdajů spočívá v sestavení výdajových cílů dle jejich důležitosti, tak vzniká veřejný program.

V praxi tento systém funguje tak, že jsou nejprve cíle seřazeny do priorit dle alokační naléhavosti a dle celkových veřejných potřeb, poté jsou zdroje alokovány programům, dále je na řadě restrikce výdajů v souvislosti s prioritami programů a nakonec přichází

21 ekonomická kontrola, zda kritéria optimalizace byla splněna, a audit výkonu. Mezi metody hodnocení a kontroly výdajů patří kontroly ex ante, průběžné kontroly a kontroly ex post, které podporují manažerskou činnost. Analýza ex ante informuje management o očekávaných efektech a nákladech programu, podle kterých je vybírána nejvhodnější možnost realizace programu. Tato kontrola je prováděna před samotným financováním, kdežto průběžná kontrola, jak již název vypovídá, probíhá během realizace programu a poskytuje zpětnou vazbu, zda budou očekávané cíle naplněny. Kontrola ex post probíhá po skončení programu, respektive po skončení rozpočtového roku, a hodnotí dosažení cíle.

(Ochrana 2015, s. 54–65;176)

1.3 Neziskové organizace

Umístění neziskových organizací přehledně zobrazuje Pestoffův model „trojúhelníku blahobytu“ (v originálním znění welfare triangle). Ekonomika je zde zobrazena jako trojúhelník, který je rozdělen na veřejný sektor, tržní sektor a domácnosti.

Obr. 2 - Welfare triangle

Zdroj: Vlastní zpracování dle Defourny et al. 2014, s. 251–253

22 Prostřední kruh představuje třetí sektor, tedy neziskové organizace. Nachází se uprostřed, jelikož třetí sektor nese znaky spojené se státem, trhem i společenstvím. Od státu získává finanční podporu, snaží se fungovat jako soukromé firmy a jejich účel přináší blaho společenství. Stojí za povšimnutí, že kruh zasahuje do dalších sektorů, což připomíná, že existují organizace na hranici sektorů, jež není snadné jasně vymezit. (Defourny et al.

2014, s. 251–253)

Není jednoduché jednoznačně definovat pojem nezisková organizace, jelikož ve světě existuje mnoho odlišných typů těchto organizací. Obecně je charakterizuje to, že jejich výstup, zboží a služby, nepřináší vlastníkům organizace zisk. Neziskové podniky používají možný zisk ve prospěch cílů a účelů organizace, pro zkvalitnění služeb a k jejich samotnému přežití. Mezi základní znaky patří:

 zapojení do produkce veřejných statků,

 značná část příspěvků a darů mezi příjmy organizace,

 práce odvedená jak placenými zaměstnanci, tak i dobrovolníky,

 omezený přístup ke kapitálu,

 nárok na zvláštní daňové výhody,

 určité právní předpisy související s veřejnou správou a politikou. (Seo 2011)

V České republice došlo k největšímu pokroku ve veřejném sektoru po roce 1989. Skrze restituce a privatizace a změny v legislativě nastaly příznivé podmínky pro rozvoj soukromého sektoru. Na druhé straně docházelo ke zmenšování státního sektoru, avšak veřejné statky zůstaly ve většině případů až doposud v režii státní správy, ale i nestátních neziskových organizací. Neziskové organizace jsou nejčastěji zakládány municipalitami, soukromými institucemi a církevními institucemi. V následující tabulce jsou ve dvou sloupcích zobrazeny typy organizací existujících v České republice. V levém sloupci jsou státní organizace a v pravém sloupci nalezneme nestátní neziskové organizace.

23 Tab. 2 - Typologie neziskových organizací

Veřejné (státní, municipální) organizace Neziskové nestátní organizace rozpočtové organizace nadace a nadační fondy

příspěvkové organizace občanská sdružení

fondy zájmová sdružení právnických osob

veřejnoprávní instituce obecně prospěšné společnosti komory (profesní)

Zdroj: Vlastní zpracování dle Hamerníkové 2000, s. 118

Rozdíl mezi rozpočtovými a příspěvkovými organizacemi je v míře závislosti na státním rozpočtu. Rozpočtové organizace jsou naprosto závislé na zřizovateli, kterým je stát, příspěvkové organizace jsou pouze částečně závislé na státu a mají možnost vytvářet své fondy. Příspěvkovým organizacím se více věnuje další kapitola. Státní fondy bývají zřízeny zvláštním zákonem. Veřejnoprávní instituce, například Český rozhlas, Česká televize či zdravotní pojišťovny, nejsou státní, ale stojí na hranici mezi státním a nestátním neziskovým sektorem.

Neziskové nestátní instituce spojuje cíl přinášet prospěch celé veřejnosti či určité skupině občanů. Nadace a nadační fondy jsou účelovým sdružením majetku, jejichž cíle jsou obecně prospěšné činnosti v kulturní a humanitární oblasti. Zřizovatelem nadací může být fyzická či právnická osoba, stát i obec. Nadacím není povoleno podnikat. Občanská sdružení mohou mít formu spolků, svazů, hnutí či klubů a nejsou závislá na státu. Jejich bytí spočívá v dobrovolnosti. Obecně prospěšné společnosti, jak již název napovídá, musí splňovat podmínku, že účelem organizace je obecně prospěšná činnost. Zájmová sdružení právnických osob vznikají proto, aby chránila zájmy určitých oborů. (Hamerníková 2000, s. 117–126)

1.3.1 Financování neziskových organizací

Neziskové organizace jsou financovány z veřejných zdrojů přímou nebo nepřímou formou.

Přímou formu představují dotace a granty ze státního rozpočtu, financování činností

24 státních a municipálních neziskových organizací a programové financování související s veřejnými výdajovými programy. Přímá podpora státu je legislativně upravena zákonem č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, o státním rozpočtu či dalšími konkrétními vyhláškami. Na dotace ze státního rozpočtu není právní nárok, jednotlivé případy jsou řešeny na základě korektní žádosti o dotaci konkrétní organizací na konkrétní účel.

Nepřímá forma podpory od státu má podobu daňových výhod pro neziskové organizace.

Daňová zvýhodnění stát uplatňuje z několika důvodu. Zásadním důvodem je, že případný zisk neziskové organizace je využit ke zlepšení činnosti, která má veřejně prospěšný charakter. Kdyby byl zisk zdaněn stejně jako komerčním subjektům, stát by činnost neziskové organizace musel dofinancovat ze svého rozpočtu. Z toho vyplývá, že částka, která by odešla státu v podobě daní, je tímto způsobem efektivněji využita k veřejnému prospěchu. Daňová zvýhodnění jsou definována v zákonu č. 586/1992 Sb. o dani z příjmu.

Jedná se například o daňově uznatelné dary k podpoře neziskových aktivit. Vyšší využití příjmů z komerčních doplňkových činností neziskových organizací na ztrátové činnosti plnící hlavní účel zprostředkovává zákon skrze možnost snížení základu daně o limitovanou částku. Zbytek výdajů neziskové organizace hradí buď ze zisků z vlastní činnosti, nebo ze zdrojů soukromých subjektů. Nejvíce státní podpory získává skrze jednotlivá ministerstva oblast vzdělávání, zdravotnictví a sociální oblast. Mezi hlavní kategorie příjmů neziskových organizací patří tedy dotace z veřejného rozpočtu, uživatelské poplatky, dobrovolné příspěvky a soukromé dary. (Hamerníková 2000, s. 126–

129; MFCR 2012; Peková 1995, s. 232–234)

1.3.2 Strategické plánování v neziskové organizaci

Strategické plánování je manažerský proces, při kterém si vedení organizace stanovuje cíle a vizi v dlouhodobém časovém horizontu. Následně si organizace vybere konkrétní strategii a postupy, jimiž těchto cílů chce dosáhnout. Co se týká neziskových, především nestátních, organizací, strategické plánování hraje velice důležitou roli. Neziskové nestátní organizace se snaží získávat peněžní prostředky od různých subjektů, které se stávají jejími dárci, sponzory, avšak právě tyto subjekty darují své peníze pouze na projekty, ve kterých vidí smysl, přináší prospěch společenství a jsou perfektně naplánované. Základním kamenem pro účinnou strategii, který Ray (1997) uvádí, je vštípení vize organizace do povědomí zaměstnanců a dobrovolníků. Strategie je podle autora určitou filozofií

25 organizace, se kterou jsou všichni ztotožněni, a mají proto opravdový zájem o budoucnost organizace. Pouze tehdy je možné zajistit udržitelnost neziskové organizace, jelikož pak součástí organizace jsou nejen zaměstnanci, ale i její dobrovolníci, dárci i klienti. (Ray 1997)

1.4 Místní správa

Do místní správy v České republice podle hierarchie patří:

 Parlament České republiky,

 vláda a ústřední správní úřady,

 regionální rady regionů soudržnosti (NUTS 2)¹,

 orgány územní samosprávy,

 rozvojové agentury s regionální i celorepublikovou působností,

 hospodářská komora a ostatní veřejné instituce včetně veřejných škol,

 soukromé subjekty. (Peková 2011, s. 447)

Místní správa, která řeší financování a operace v určité lokalitě státu, je výsledkem fiskální decentralizace. Fiskální decentralizace přináší výhody skrze rozložení a delegování činností státně-správní struktury, přesněji se jedná o činnosti naplňující alokační funkci státu na úrovni měst a obcí. Stabilizační a redistribuční funkci vykonává ústřední vláda, avšak alokační funkce je efektivněji řešena na nejnižší úrovni správy. Regionální samospráva tak zajišťuje určité veřejné statky, které přináší užitek občanům na konkrétním geografickém území. Díky diferenciaci si tak lidé mohou zvolit region, který nejlépe uspokojuje jejich potřeby. V případě změny jurisdikce se jedná o endogenní fiskální

1 NUTS (Nomenclature of Units for Territorial Statistics) je zkratka pro nomenklaturu územních statistických jednotek. Jedná se o systém klasifikace území vytvořeno Evropskou unií pro jednodušší zpracovávání statistik, analýzu regionů, regionální politiky EU. V České republice je klasifikace využívána zejména pro úkony související s čerpáním strukturálních fondů EU. Výše zmíněné NUTS2 představují sdružené kraje tzv.

regiony soudržnosti. (Ústav územního rozvoje 2014)

26 migraci. Tímto problémem se zabýval ekonom Charles Tiebout, jenž je autorem modelu místních veřejných financí, který spočívá v efektivnosti decentralizované volby veřejných statků prostřednictvím systému preferencí občanů. Ve svém modelu autor vysvětluje výhody existence velkého množství místních správ, přičemž by si lidé mohli zvolit dle svých preferencí, v jakém společenství, které produkuje určitou kvalitu a kvantitu veřejných statků, chtějí žít. Poté by ve společenství žili lidé s podobným očekáváním a preferencemi, a tudíž by alokace zdrojů byla Pareto-efektivní². V realitě model naráží na překážky, jako je volba společenství dle rodinných příslušníků, či dle dostupnosti pracovních příležitostí. Dalším důležitým faktorem jsou úspory z rozsahu, které snižují náklady větším jurisdikcím s vyšší hustotou obyvatel. S vysokou hustotou zalidnění ovšem přichází problém přetížení, který je zmíněn v předchozí kapitole. Další zásadní problémy místní správy přináší soběstačnost instituce, přerozdělování od státu a efektivnost výkonu alokační fiskální funkce na úrovni regionu.

Míra soběstačnosti rozpočtů místní správy

Vykonávané činnosti jsou finančně podporovány ze státního rozpočtu, ale část financí získává samotná instituce skrze daně. Daňové určení má dvě formy. První formou je samostatný daňový základ pro místní autority, přičemž správní instituce rozhoduje o sazbách daně, vybírá je a hospodaří s nimi. Druhou formou je společný daňový základ, kdy správní orgán může buď zavést přirážky ke státním daním, nebo získat určitý podíl z výnosu tzv. sdílených daní. (Kubátová a Hamerníková 2004, s. 238–242; Brown a Jackson 2003, s. 294–302)

Soběstačnost orgánu místní správy se dá měřit dle různých kritérií. Jedním z nich je měření podílu vlastních příjmů, kam řadíme i daně, na celkových příjmech, což se v České republice využívá nejčastěji. Další možností může být změření vlastních příjmů a dotací na celkových příjmech, přičemž v některých zemích se sdílené daně řadí k neúčelovým dotacím. Poslední možností je tzv. míra samofinancování, která představuje podíl vlastních

2 Pareto-efektivní je taková kombinace zdrojů, při které není možné, aby si jeden subjekt polepšil, aniž by v důsledku toho druhému subjektu nebyly podmínky zhoršeny. (Maaytová 2014, s. 4)

27 příjmů na stálých výdajích rozpočtu. Podle Rady Evropy by obce měly dosahovat alespoň 50% soběstačnosti. (Peková 2011, s. 438)

Míra přerozdělování v rámci veřejné rozpočtové soustavy

Přerozdělování snižuje velikost rozdílů mezi jednotlivými fiskálními jednotkami.

Vertikální fiskální nerovnováhu způsobuje výběr daní, přičemž daně s velkým daňovým základem připadají centrální vládě a na místní správu zbývají nedostatečné daňové příjmy, jako jsou například majetkové daně. Horizontální fiskální nerovnováha má dopad na občany, kteří platí vysoké daně, ale nedostává se jim adekvátní úrovně veřejných statků. Je proto nutné, aby místní správa byla schopná zabezpečit minimální standard veřejných statků pro společenství, neutralizovat externality a stabilizovat ekonomický rozvoj na místní úrovni. Přerozdělování probíhá skrze dotace a odvody. (Kubátová a Hamerníková 2004, s. 238–242; Brown a Jackson 2003, s. 294–302)

1.4.1 Hospodaření municipalit

Mezi hlavní principy finančního systému místních správ patří konzistence s veřejnými financemi, určitý stupeň soběstačnosti, průhlednost, stabilita, účinnost a administrativní nenáročnost. Cílem municipalit je optimalizace využití veřejných financí s ohledem na efektivní a hospodárné čerpání zdrojů z veřejných rozpočtů. Kvůli určité autonomii municipalit se očekává i určitá míra ekonomické soběstačnosti instituce, což vede právě k požadované hospodárnosti a efektivnímu využití zdrojů. Rozpočet místních správ je decentralizovaný peněžní fond, který slouží k uspokojování potřeb obyvatel v dané lokalitě, financování zájmů státu na úrovni místní správy a realizaci koncepce územní samosprávy. Tvorba rozpočtu vyžaduje sestavení jeho návrhu, jeho projednání a schválení, jeho plnění a průběžnou kontrolu a nakonec sestavení přehledu o skutečném vývoji s následnou kontrolou. Během tohoto procesu musí municipality dodržet zásady reálnosti a pravdivosti rozpočtu, jeho úplnosti a jednotnosti, dlouhodobé vyrovnanosti a publicity.

Mezi běžné příjmy rozpočtu patří místní daně, poplatky za služby, dary, dotace a zisky municipálních podniků. Do kapitálových příjmů se řadí příjmy z prodeje majetku, kapitálové transfery – účelové dotace, půjčky a přebytky běženého rozpočtu. Na straně běžných výdajů jsou položky jako všeobecné výdaje na veřejné služby, kam patří například správa, výdaje na veřejný pořádek, zde se objevují výdaje na policejní činnost či činnost

28 hasičů, dále do běžných výdajů patří finance na vzdělávání, zdravotnictví, sociální péči, komunální služby a další. Mezi kapitálové výdaje se řadí výdaje na majetek, transfery pro další úrovně municipalit, půjčky, splátky dluhů nebo deficit běžného rozpočtu. (Peková 1995, s. 59–71) V následující tabulce je detailněji rozepsána struktura výdajů krajů a obcí, ze které lze vyčíst rozdíly v kompetencích krajů a obcí. Oblast vzdělávání spravují z největší části krajské úřady, na rozdíl od toho investice jsou prováděny na nižší úrovni samosprávy.

Tab. 3 - Podíl a struktura výdajů krajů a obcí

Oblast Podíl výdajů v %

kraje

Podíl výdajů v % obce

Doprava 16 12

Vodní hospodářství < 1 1

Vzdělávání 56 10

Kultura, církve a sdělovací prostředky 2 4

Tělovýchova a zájmová činnost 1 3

Ochrana životního prostředí 4 6

Bydlení a komunální služby 4 6

Zdravotnictví 4 1

Sociální služby 4 2

Bezpečnost < 1 2

Veřejná správa 3 15

Finanční operace < 1 3

Ostatní běžné výdaje 1 3

Investiční výdaje 13 32

Zdroj: Vlastní zpracování dle Ochrany 2015, s. 141

Kromě rozdělení výdajů na běžné a kapitálové je možné je rozdělit do pěti kategorií.

 Výdaje na vlastní činnost – zabezpečení veřejných statků a služeb, financování příspěvkových či rozpočtových organizací

 Nenávratné dotace – podpora soukromých podnikatelů

 Splácení úvěrů, půjček a návratných výpomocí – včetně úroků

 Výdaje spojené s aktivitami na finančním trhu – emise obligací, cenné papíry

 Příspěvky při sdružování finančních prostředků – pořízení společných investic, financování provozu sdílených zařízení (Peková 1995, s. 248)

29

1.4.2 Dotace v místní správě

Díky decentralizaci je rozhodování o výdajích průhlednější, jelikož zdroje jsou spojeny s konkrétními výdaji. Obecně jsou výdaje financovány především z daní důchodových skrze dotace od ústřední vlády, jakožto nejvyššího stupně státní správy, přes nižší stupně státní správy až k samotným obcím a jejich příspěvkovým organizacím. Dotace mohou v ekonomice způsobit buď příjmový (důchodový) efekt, nebo substituční efekt.

Obr. 3 - Důchodový efekt dotace

Zdroj: Brown a Jackson 2003, s. 315

Jak je možné vyčíst z grafu, příjemci dotace zvýší celkové finanční prostředky o množství G, což má za účinek zvýšení objemu produkce E. Při důchodovém efektu tedy dotace nemění sklon indiferenční křivky. Na druhou stranu substituční efekt dotace vyvolá změny spotřebitelských preferencí, jelikož dotovaný statek se stává více poptávaným než nedotovaný, proto se mění sklon rozpočtové přímky.

30 Obr. 4 - Substituční efekt dotace

Zdroj: Brown a Jackson 2003, s. 316

Dotace můžeme kategorizovat z hlediska vlastností dotací na účelové dotace s otevřeným koncem, dotace s uzavřeným koncem a kategorické dotace s uzavřeným koncem.

Z hlediska dopadů dotace je můžeme rozdělit na neúčelové (nepodmíněné) dotace a účelové dotace.

 Účelové dotace s otevřeným koncem

­ vyšší správní orgán hradí určitou část výdajů místní správní organizaci za účelem snížení ceny veřejné služby

­ místní správní organizace může dotaci použít dle vlastního uvážení za nového cenového poměru

 Dotace s uzavřeným koncem (pevné transfery)

­ vyšší správní orgán poskytuje nižšímu správnímu orgánu fixní částku peněz

­ užití bez omezení

31

 Kategorická dotace s uzavřeným koncem (specifické dotace)

­ vyšší správní orgán poskytuje nižšímu správnímu orgánu fixní částku na specifický projekt

­ alokace kapitálových dotací

 Neúčelové dotace (nepodmíněné, blokové dotace)

­ dotace s uzavřeným koncem a kategorické dotace s uzavřeným koncem

­ vyvolávají výše zmíněný důchodový efekt

­ zvyšují místní veřejné výdaje, ale o méně než je výše konkrétní dotace

 Účelové dotace

­ účelové dotace s otevřeným koncem

­ způsobují výše zmíněný substituční efekt

­ místní veřejné výdaje se zvyšují, ale také o méně než je výše dotace

Konkrétní dotace nelze jednoznačně kategorizovat, jejich vlastnosti a dopady vytváří různé kombinace výše zmíněných. Podle výzkumu ze Spojených států, který uvádí autoři Jackson a Brown (2003, s. 317), jsou dopady nepodmíněných dotací nižší než dopady účelových dotací. (Kubátová a Hamerníková 2004, s. 240-242; Brown a Jackson 2003, s. 312–322)

Mezi nejvýznamnější zdroje dotací místní správy se řadí státní podpora regionálního rozvoje, která je určená znevýhodněným regionům, například venkovu či hospodářsky slabším regionům. Jsou zde zařazeny státní dotace ze státního rozpočtu směřující zejména z Ministerstva pro místní rozvoj, z Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zemědělství. V roce 2015 se Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodlo podpořit obnovu a rozvoj venkova, konkrétněji vznikly dotační programy v kategoriích vesnice roku, zapojení dětí a mládeže do komunitního života v obci, spolupráce obcí na rozvoji venkova a obnova sakrálních staveb v obcích. Jednalo se především o podporu obcí o velikosti do 3000 obyvatel. Další podpora regionálního rozvoje přichází ve formě dotace z krajského

32 rozpočtu. V nynější době jsou také na území České republiky často využívány dotace z Evropské unie. Nemalou část podpory tvoří i granty z Finančního mechanismu Evropského hospodářského prostoru nebo z Norského finančního mechanismu, tyto granty jsou rozdělování skrze Národní fond. (Peková 2011, s. 447–450; MMRČR 2015)

33

2 Příspěvkové organizace a jejich fungování v ČR

Po roce 1989 začalo docházet k mnoha reformám nejen ve veřejné správě. Příspěvkové organizace, které jsou pozůstatkem socialistického Československa, ovšem zůstaly až dodnes a jejich počet se nesnižuje. Nyní je v České republice přes deset tisíc příspěvkových organizací. Nejvíce jich najdeme ve sféře zajišťující vzdělávání, dále pak mezi organizacemi provozujícími sociální a kulturní služby. V porovnání se zahraničím se taková forma organizací vyskytuje pouze na Slovensku, což je pochopitelné vzhledem ke společnému vývoji zemí, podobné formy můžeme nalézt také v Německu a Francii, kde se jedná o jakési veřejné ústavy, které jsou závislé na financování ze strany státu.

(Lovětínský a Mylková 2011)

Profesor Kyzlink (1986, s. 9) definuje příspěvkové organizace jako „organizace, které poskytují své výkony obvykle za ceny, které nestačí uhradit jejich náklady, a proto jim je ze státního rozpočtu poskytován příděl k úhradě rozdílů mezi cenou a náklady. Tento příděl se nazývá příspěvkem.“ Autor dále zmiňuje situaci, kdy příjmy organizace převyšují náklady, přičemž rozdíl je odváděn zpět do státního rozpočtu. Kdyby organizace byla odvodová, nabízí se možnost přehodnocení formy organizace a zvážení požadavků nutných pro převedení mezi hospodářské organizace. (Kyzlink et al. 1986, s. 9)

V České republice se příspěvkové organizace, jejichž zřizovatelem je územní samosprávný celek, řídí zákonem č.250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákonem č.218/200 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně souvisejících zákonů.

Územní samosprávní celky zřizují příspěvkové organizace za účelem zajištění neziskových činností a správy veřejných statků, přičemž některé z nich mohou být částečně hrazeny samotnými uživateli. Poplatky, jejichž výši stanovuje zřizovatel příspěvkové organizace, tak tvoří příjmy, se kterými příspěvková organizace sama hospodaří a kalkuluje s nimi ve svém rozpočtu. (Jetmar et al. 2012, s. 46)

Příspěvkové organizace jsou zapisovány na návrh zřizovatele do obchodního rejstříku, proto zřizovací listina musí dle §27 zákona č.250/2000 Sb. obsahovat tyto náležitosti:

 úplný název zřizovatele,

34

 název, sídlo a identifikační číslo příspěvkové organizace,

 definice hlavního účelu a tomu náležitý předmět činnosti,

 pojmenování statutárních orgánů,

 vyčlenění majetku ve vlastnictví zřizovatele, který je předáván do správy příspěvkové organizaci k jejímu hospodaření,

 vymezení majetkových práv tak, aby organizace co nejefektivněji hospodařila se svěřeným majetkem a plnila tak hlavní účel své existence,

 charakteristiku doplňkových činností, díky nimž příspěvková organizace lépe využije své hospodářské možnosti, aniž by omezila plnění hlavních účelů,

 stanovení doby, na kterou je organizace zřízena.

2.1 Financování příspěvkových organizací

Finance, se kterými příspěvková organizace hospodaří, jsou z hlavní části získávány ve formě příspěvků pocházejících z rozpočtu zřizovatele. Tyto příspěvky jsou vydávány na základě výkonu organizace, jejích potřeb a dalších kritérií. Skrze rozpočet zřizovatele, je-li jím například obec, je vytvořena příspěvkové organizaci vazba na státní rozpočet. Další značnou část peněžních prostředků představuje zisk organizace z její vlastní doplňkové činnosti, který je využit ke zlepšení činností plnících hlavní účel nebo k jiným potřebám, pokud to zřizovatel povolí. Zřizovatel také může nařídit přímý odvod zisku do svého rozpočtu, pokud plánované výnosy převyšují plánované náklady, jsou-li investiční zdroje vyšší než jejich potřeba užití nebo pokud příspěvková organizace porušila rozpočtovou kázeň. (Jetmar et al. 2012, s. 47; Česko 2000a, § 53–54)

Mezi další zdroje peněžních prostředků patří peněžní fondy. Příspěvková organizace může peníze ukládat do rezervního fondu, fondu reprodukce majetku, fondu odměn a fondu kulturních a sociálních potřeb.

 Rezervní fond vzniká v případě, kdy skutečné výnosy hospodaření příspěvkové organizace včetně přijatého příspěvku převýší provozní náklady. Tyto finance má

35 právo organizace použít k rozkvětu své činnosti, úhradě sankcí či ztráty z předešlých let nebo taktéž k časovému dorovnání rozdílů mezi výnosy a náklady.

 Fond reprodukce majetku shromažďuje finanční prostředky z odpisů hmotného a nehmotného majetku, dotace z rozpočtu zřizovatele či státních fondů na zhodnocení majetku, výnosy z prodeje majetku po svolení zřizovatele a dary určené k investičním účelům od fyzických a právnických osob. Peníze z reprodukčního fondu jsou kupříkladu použity na úhrady investičních výdajů, tedy nákup vybavení či zhodnocení majetku, úvěrů a půjček nebo k financování údržby a oprav majetku.

 Z fondu odměn, který je tvořen ze zlepšeného hospodářského výsledku, odchází peníze při překročení prostředků na platy.

 Fond kulturních a sociálních potřeb je zaveden k uspokojování kulturních, sociálních a dalších potřeb zaměstnanců příspěvkové organizace. Tyto částky jsou nákladem organizace z objemu nákladů za mzdy a nákladů s nimi souvisejícími.

Fond je navyšován ročně dle stanoveného rozpočtu a jeho vyúčtování je prováděno vždy s účetní uzávěrkou. Výši fondu a hospodaření s ním definuje Ministerstvo financí vyhláškou. (Česko 2000a, § 55–60)

Další způsob financování pro příspěvkovou organizaci představují půjčky a úvěry, ty však může uzavírat pouze se svolením zřizovatele. Taktéž nákup na splátky nebo smlouvu o nájmu je povinna konzultovat se zřizovatelem. Příspěvková organizace má také možnost využít k dočasnému pokrytí svých potřeb finanční výpomoc od samotného zřizovatele, avšak pod podmínkou, je-li její vrácení zajištěno z výnosů běžného roku. Příspěvkové organizaci je zakázáno obchodovat s cennými papíry ani je přijímat za pohledávky. Navíc není povoleno poskytovat dary jiným subjektům mimo obvyklé dary zaměstnancům z fondu kulturních a sociálních potřeb. (Česko 2000b, § 34–37)

2.1.1 Vztah příspěvkové organizace ke státnímu rozpočtu

Z municipálních rozpočtů jsou financovány služby pro širokou veřejnost, jako jsou školství, zdravotnictví, kultura či komunální služby. Příspěvkové organizace zajišťující tyto služby nemají dostatek prostředků, proto jsou některé jejich služby zpoplatněny, avšak poplatky jsou ve většině případů nižší než náklady, tudíž je třeba těmto organizacím

36 poskytnout příspěvek na provoz. Příspěvek pochází z rozpočtu zřizovatele, v tomto případě z rozpočtu obce. Tato koncepce financování se nazývá jako tzv. netto rozpočtový způsob financování. Příspěvkové organizace svým způsobem prodávají své služby obci. (Peková 1995, s. 252–254)

Příspěvkové organizace jsou skrze svého zřizovatele, kterým je nejčastěji obec, napojeny na státní rozpočet. Tento vztah upravuje zákon č.218/2000 Sb. Ze státního rozpočtu jsou hrazeny náklady na činnost organizačních složek státu, tím pádem i příspěvky a dotace příspěvkovým organizacím na jejich provoz. Příspěvkové organizace hospodaří se státním majetkem, a tudíž odvádí související výnosy do státního rozpočtu. Příspěvkové organizace také mohou získat dotace ze státních fondů, které již nezprostředkovává zřizovatel organizace. Získání takové dotace předchází náležitý proces začínající podáním žádosti, ve které je jmenován příjemce, stanoven přesný účel a podmínky užití dotace. Po získání dotace je příspěvková organizace povinna splnit veškeré cíle v daném termínu. Pakliže dojde k nesrovnalostem v souvislosti se zákonem, například objeví-li se neúplné či nepravdivé informace v žádosti či během procesu, je zahájeno řízení o odnětí dotace.

(Česko 2000a, § 5–7)

Při tvorbě státního rozpočtu jsou prováděny predikce vývoje ekonomiky, vývoje státních aktiv, státního dluhu, hodnocení plnění rozpočtů uplynulých období, jejich podrobná analýza a výhled plnění do konce roku. Proto územní samosprávní celky, příspěvkové organizace a další příjemci státních peněz musí průběžně dokládat podklady pro hodnocení plnění státního rozpočtu. Může nastat situace, kdy se organizaci objeví potřeba úhrady, která není finančně zajištěná. V tomto případě se nabízí řešení uhrazení potřeby na úkor hospodárnějšího provedení jiných úkolů, příspěvkové organizace mohou požádat zřizovatele o příspěvek z fondů či o navýšení rozpočtu, nebo je možné požádat o financování z vládní rozpočtové rezervy. (Česko 2000a, § 12–20)

Příspěvková organizace je povinna provádět činnosti plnící hlavní účel co nejhospodárněji.

Její rozpočet je vždy stanoven jako vyrovnaný, proto úhrady nesmí tento rozpočet překročit. Stane-li se, že hospodářský výsledek končí ztrátou, vyrovnání je financováno buď z rezervního fondu příspěvkové organizace, nebo, není-li možné provést první řešení, z rozpočtu zřizovatele, nebo v krajním případě ziskem z dalšího rozpočtového roku

37 příspěvkové organizace. Pokud se nepodaří ztrátu uhradit, zřizovatel má právo příspěvkovou organizaci zrušit. (Česko 2000a, § 53–55)

2.2 Státní příspěvkové organizace vs. soukromý sektor

Nevýhody příspěvkové organizace vůči podnikům v soukromém sektoru jsou v její právní subjektivitě v souvislosti s hospodařením s majetkem a v oblasti mzdové a daňové politiky.

Konkurenceschopnost příspěvkových organizaci je nejvíce omezena tvorbou mezd.

Nevýhody přináší také příliš úzké vztahy se zřizovatelem, to vede ke zpomalení pokroku v poskytování služeb. Tyto vztahy se zřizovatelem ovšem přináší i výhody, a to v podobě podpory a zájmu včetně financování. Další výhodou je záruka zaměstnanosti a zaměstnaneckých výhod. Po sametové revoluci prošly některé příspěvkové organizace transformací na neziskové nestátní organizace, což většinou přineslo zkvalitnění služeb a větší flexibilitu pro budoucí změny. (Škarabelová 2014)

Mnoho autorů se věnuje otázce, které doposud státní podniky by vykonávaly své činnosti efektivněji, kdyby prošly privatizací. Privatizace je proces, při kterém se firmy financované státem stanou soukromou organizací. O tomto tématu se kvůli růstu počtu soukromých škol čím dál častěji hovoří v oblasti vzdělávání. Rozdílů, které přináší výhody a nevýhody, je mnoho. Ve státních školách jsou mzdy jednotné dle tabulek, přičemž v soukromých institucích jsou flexibilní, a mohou tak například lépe motivovat zaměstnance. Dalším vlivným faktorem je velikost organizace. Čím větší je, tím nižší jsou administrativní náklady. Neméně podstatné hledisko různorodosti potřeb lidí přináší otázku, je-li státní instituce schopna uspokojit poptávající. V oblasti veřejných statků, které jsou užívány všemi a nelze nikoho vyloučit z jejich spotřeby, je to sporné, a proto je v tomto případě nutná spolupráce státu. Na druhou stranu existují případy, kdy jsou klasické veřejné statky, jako jsou dálnice, zajišťovány soukromými firmami. Soukromé firmy pak například vybírají na dálnicích poplatky za užívání. Možné komplikace tohoto postupu mohou nastat kvůli nesprávnému zajištění a kontrole požadované kvality veřejného statku nebo z důvodu jednoznačné nemožnosti nákupu určitých veřejných statků od soukromých subjektů, jako je národní bezpečnost. (Rosen 1999, s. 70–72; Stiglitz 1997, s. 234–235)