EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 08.02.2001 KOM(2001) 51 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN
OM EN STRATEGI FÖR TULLUNIONEN
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN
OM EN STRATEGI FÖR TULLUNIONEN
Detta meddelande anknyter till det tidigare meddelandet om tullfrågor inför inrättandet av den inre marknaden1.
Det finns i dag anledning att ta ställning till den strategi som skall antas för tullverksamheten inom tullunionen med hänsyn till de förändringar som pågår eller som kommer att ske inom en nära framtid. Till dessa förändringar hör bland annat följande:
– Europeiska unionens utvidgning.
– Tullens förändrade roll vad gäller avgiftsuppbörd.
– Ökade krav på att tullen skall vara delaktig i regleringen av handeln med tredje land.
– Ökade krav på att tullen skall säkra medborgarnas säkerhet.
– Utbredningen av handelsmönster som kräver snabb klarering med elektroniska hjälpmedel.
– Ökade krav på att tullen skall stödja gemenskapens ekonomiska aktörer i deras ansträngningar att konkurrera rättvist på världsmarknaden.
– Kraftigare betoning på bedrägeribekämpning.
– Den organiserade brottslighetens inblandning i tullrelaterad bedrägeriverksamhet.
I detta meddelande går kommissionen utförligt igenom dessa frågor och anger vilka framtida åtgärder som kan vidtas för att anta de utmaningar som vi står inför, baserat på våra gemensamma värderingar om öppenhet, flexibilitet, effektivitet och samarbete mellan de olika tullmyndigheterna.
1 Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén om tullunionen inom ramen för den inre marknaden (KOM(90) 572 slutlig), 31.1.1991.
INNEHÅLL
1. 1. INLEDNING
2. EN FÖRÄNDERLIG OMVÄRLD
2.1. Tullens förändrade roll vad gäller avgiftsuppbörd
2.2. Ökat antal bestämmelser med anknytning till handeln med tredje land 2.3. Den ökade internationella handeln och dess ändrade mönster
2.4. Tullens betydelse för gemenskapsföretagens konkurrenskraft 2.5. Europeiska unionens utvidgning
2.6. Indirekta skatters ökade betydelse
3. BEDRÄGERIBEKÄMPNING
4. BEKÄMPNING AV KRIMINELL VERKSAMHET
5. DE VIKTIGASTE UTMANINGARNA
6. RESURSER
7. STRATEGISKA MÅL
8. FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER 8.1. Lagstiftning
8.2. Verksamhet
8.3. Förbättrad service till näringslivet 8.4. Utbildning
8.5. Tullens internationella roll
9. SLUTSATSER
1. INLEDNING
Kommissionen har åtagit sig att genomföra sin politik mer effektivt och ökar sina ansträngningar att bekämpa bedrägerier. I samband med detta spelar tullen en viktig roll för förvaltningen av tullunionen, vilken utgör en av de hörnstenar på vilka Europeiska unionen vilar.
Tullen, som verkar i främsta ledet, har att förverkliga gemenskapens politik inom nästan alla områden som har anknytning till internationell handel. Tullagstiftningen skall inte bara gynna internationell handel utan även i kontrollhänseende tillämpas utan att handelssystemet störs alltför mycket, något som skulle skada både handeln och gemenskapsföretagens konkurrenskraft.
Tullen står nu inför den svåra utmaningen att hantera det ökande antalet gemenskapskontroller i en miljö där den internationella handelns volym och hastighet tilltar.
Samtidigt erbjuder den i allt högre grad globaliserade marknaden större möjligheter till bedrägerier och organiserad brottslighet.
Tullen deltar i genomförandet av gemenskapsbestämmelser som rör handeln med tredje land, inte bara tull- och handelsbestämmelser, utan också när det gäller kontroller inriktade på miljö, antidumpningsåtgärder, konsumentskydd, kultur och jordbruk.
Dessutom ger tullklareringen det viktigaste underlaget för statistiska uppgifter när det gäller Europeiska unionens handelsförbindelser med resten av världen. Därför måste tullen, på liknade sätt som de statistiska tjänsterna, sörja för att det samlas in relevant statistik information av hög kvalitet, utan att deklaranterna onödigt belastas eller att anpassningen av det statistiska systemet till den internationella miljöns utveckling påverkas.
Inom ramen för sina nationella uppgifter deltar tullen i de flesta medlemsstater också i bekämpningen av olaglig handel med narkotika och pornografi samt i kampen emot organiserad brottslighet, och utgör dessutom ett stöd för andra myndigheter (polis, immigrationsmyndigheter, m.fl.) i deras arbete. Tullen genomför i allmänhet gemenskapsuppgifter och nationella uppgifter samtidigt utan att göra åtskillnad mellan dem.
Inför utvidgningen, som kommer att innebära att alla de nya medlemsstaterna måste utföra dessa omfattande uppgifter, är det viktigt att se till att tullen utför ett effektivt arbete i dagens gemenskap och att den förbereder sina framtida kolleger så att dessa kan arbeta effektivt i den utvidgade gemenskapen.
Det är viktigt att medlemsstaterna koncentrerar sina kontrollresurser till unionens handel med tredje land eftersom det alltsedan den inre marknaden upprättades den 1 januari 1993 inte får förekomma gränskontroller vid handel inom gemenskapen, såvida inte en särskild misstanke föranleder kontroll i ett enskilt fall. En sådan kontroll får inte vara systematisk eller koncentreras mer till områdena vid de inre gränserna än till resten av medlemsstaternas territorier.
I detta meddelande vill kommissionen belysa de viktigaste tullfrågor som måste behandlas och rekommendera åtgärder för att tullmyndigheterna skall klara av att fullgöra sina åligganden inom gemenskapens ram under de kommande åren.
2. EN FÖRÄNDERLIG OMVÄRLD
Alltsedan den inre marknaden upprättades har stora framsteg gjorts på tullområdet, och då särskilt på lagstiftningsområdet, där gemenskapens tullkodex och dess tillämpningsföreskrifter utgör en grund. Införlivandet av tullagstiftning med gemenskapens integrerade tulltaxa (Taric) har också stor betydelse för tillämpningen av handelspolitiken och den ekonomiska politiken, i synnerhet genom att det bidrar till en enhetlig tillämpning av tulltaxebestämmelserna för olika ekonomiska aktörer.
Taric är ett informationssystem som förvaltas av kommissionen. Den elektroniska utgåvan av Taric rymmer på 18 000 rader mer än 4 000 gemenskapsrättsakter. Varje arbetsdag uppdateras den på 11 gemenskapsspråk och sänds till medlemsstaterna.
Tullen i gemenskapen utför sitt arbete på grundval av en gemensam rättslig ram baserad på gemensamma tillämpningsföreskrifter och en gemensam tulltaxa. På lagstiftningsområdet är alltså den största delen av arbetet utfört.
På det operativa området förhåller det sig helt annorlunda. Där skall femton olika myndigheter med olika nationella åligganden agera som om de vore en enda myndighet när de tillämpar den gemensamma tullkodexen och tulltaxan. Ett stort antal åtgärder har vidtagits för att underlätta detta, inte minst inom programmen Matteus och Tull 2000. Antagandet av programmet Tull 20022 stärker och utvidgar de tidigare åtgärderna för att främja likvärdig operativ kapacitet. Mycket återstår att göra och detta kommer att vara det viktigaste området till vilket ansträngningarna måste koncentreras under de kommande åren.
En särskilt svår punkt är datorisering, som är av avgörande betydelse för nästan alla förbättringar. På grund av de stora och vanligen långsiktiga investeringar som krävs på det nationella planet och på gemenskapsnivå för att genomföra en framgångsrik datorisering behövs nära samarbete och långsiktig planering.
De snabba förändringarna av världshandeln innebär att tullen ständigt måste anpassa sig till nya krav och nya problem. Nedan beskrivs några viktiga förändringar som påverkar tullens verksamhet.
2.1 Tullens förändrade roll vad gäller avgiftsuppbörd
Tullens roll i gemenskapen har traditionellt varit inriktad på uttag av tullar. Tullarna utgör ett betydande bidrag till gemenskapens budget.
Tullen utför fortfarande denna viktiga uppgift, men på grund av ett stort antal tullsänkningar, främst till följd av förhandlingar inom Världshandelsorganisationen (WTO), det växande antalet förmånsavtal mellan gemenskapen och tredje land och olika autonoma åtgärder, minskar importtullarnas3 andel av gemenskapens egna medel. Beloppen är dock i sig fortfarande betydande.
2 Europaparlamentets och rådets beslut nr 105/2000/EG av den 17 december 1999 om ändring av beslut nr 210/97/EG om antagande av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen (”Tull 2000”) och om upphävande av rådets beslut 91/341/EEG ( EGT L 13, 19.1.2000, s. 1).
3 Dvs. tullar och jordbruksavgifter.
Under de senaste åren har medlemsstaterna tagit ut importtullar för gemenskapens räkning enligt följande:
1997 14 632 miljoner euro(19,1 % av gemenskapens budgetmedel) 1998 14 608 miljoner euro(17,9 %)
1999 14 193 miljoner euro(17,3 %)
I detta sammanhang bör det noteras att i enlighet med artikel 2.3 i rådets beslut av den 29 september 2000 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel4 skall medlemsstaterna för att täcka uppbördskostnaderna behålla 25 % av belopp som utgör traditionella egna medel och som registrerats och tagits ut, eller som omfattas av en garanti, jämfört med de 10 % som tidigare behölls.
Man bör även beakta tullens roll när det gäller mervärdesskattedelen av bidragen till gemenskapens budget. Tullen utgör normalt den första och sista officiella kontaktpunkten för importerade eller exporterade varor som är belagda med moms. I synnerhet för uttag av moms vid gränserna mot tredje land är tullens kontroll därför viktig för att säkerställa att varorna kommer in i skattesystemet i stället för att försvinna in i den svarta ekonomin och för att förhindra bedrägeri som härrör från fiktiv export. Samordnade insatser på tull- och skatteområdet är av stor betydelse inte minst vid bekämpningen av skattebedrägerier.
Dessutom, i många fall används tullexpertis i handelskontroll i handelskontroll och beskattning för nationella ändamål genom att man gör tulladministrationerna till kompetenta myndigheter för vissa frågor som går utöver den vanliga administrationen av tullunionen.
2.2 Ökat antal bestämmelser med anknytning till handeln med tredje land
Tullens arbete ökar, både på grund av den ökande internationella handeln och på grund av det ökande antalet specialkontroller som tullen har att utföra. Genom inrättandet av den inre marknaden lades ytterligare en ansvarsnivå till tullens arbete. När kontroller genomfördes vid gränserna inom gemenskapen kunde ett misstag som begicks av en tullmyndighet korrigeras av en annan, och därigenom kunde skadan begränsas till handeln eller medborgarna i en enskild medlemsstat. När varor nuförtiden klareras i en medlemsstat kan eventuell skada spridas i hela gemenskapen. Detta gör att svagheter i tullkontrollen kan få svåra följder, särskilt när det gäller kontroller som är inriktade på människors hälsa eller på miljöaspekter.
Detta är av särskild betydelse med tanke på utvidgningen.
Följande två verksamhetsområden beskrivs som exempel.
Skydd av immateriella rättigheter
Den illegala verksamheten på detta område växer mycket snabbt och utgör ett hot såväl mot sysselsättningen som mot EU-medborgares hälsa och säkerhet.
1999 beslagtog medlemsstaternas tullmyndigheter mer än 25 miljoner varor till ett uppskattat värde av 780 miljoner euro. Det rörde sig om så olika föremål som bildelar, medicinsk utrustning, läkemedel, mikroprocessorer, programvara, textilier, skor, CD-skivor, leksaker och en mängd olika hushållsartiklar.
4 EGT L 253, 7.10.2000, s. 42.
Det är mycket svårt att bedöma varumärkesförfalskningens inverkan på sysselsättningen i EU, men enligt vissa undersökningar kan över 100 000 arbetstillfällen ha gått förlorade till följd av sådan illegal tillverkning, som anses stå för mellan 5 % och 7 % av världshandeln5. Varumärkesförfalskning är ett område som utnyttjas av den organiserade brottsligheten, i synnerhet för penningtvätt.
Kontroller inriktade på miljö och hälsa
Tullen verkar i främsta ledet när det gäller att skydda gemenskapen och världen från import och export av farliga eller miljöskadliga produkter liksom när det gäller att skydda sällsynta arter som omfattas av CITES-konventionen och bevaka gemenskapens kulturarv i samband med export av kulturföremål.
I samband med dioxinkrisen för en tid sedan hade tullen ansvaret för den primära kontrollen av återsända varor som misstänktes vara förorenade. Liknande åtgärder vidtogs beträffande radioaktivt gods efter reaktorhaveriet i Tjernobyl. Det ökande intresset för detta område innebär att tullen måste samarbeta med andra myndigheter för att utveckla förfaranden för hantering av framtida kriser och för mer effektiva allmänna kontroller.
1998 avvisade den finländska tullen 11 varuförsändelser därför att dessa uppvisade alltför hög radioaktivitet.
Tullen svarar för mer än 60 % av alla beslag i samband med olaglig handel med utrotningshotade arter som omfattas av CITES-konventionen.6
2.3 Den ökade internationella handeln och dess ändrade mönster
Den tilltagande globaliseringen av handeln har varit särskilt märkbar i Europa, där det förutvarande Sovjetblockets öppnande har lett till en avsevärd utveckling av handeln. Om detta vittnar de mycket stora handelsvolymerna vid gemenskapens östra gräns.
Ökningen av handeln har också åtföljts av stora förändringar av de sätt på vilka varorna transporteras. Den ökade e-handeln leder till en avsevärd ökning av antalet försändelser och gör det svårare att identifiera importörer och exportörer, vilket ökar risken för olaglig handel (särskilt med narkotika och varumärkesförfalskade produkter, men också med vapen).
Leveranser med expressbud är en sektor i den ökande världshandeln som kräver mycket snabba tullklareringar för att vara konkurrenskraftig. Snabb klarering eftersträvas nu på alla områden inom tullens verksamhet, till och med för bulktransporter. Tillfredsställande kontroll vid snabb klarering förutsätter att man använder moderna system: fullständigt datoriserade system baserade på riskanalys och nära samarbete med ekonomiska aktörer och med tullen i handelspartnernas länder.
Tullen på Bryssels internationella flygplats klarerar 150 000 expresspaket varje dag.
I Rotterdam tullbehandlas en container var sjätte sekund, dygnet runt under hela året
5 Enligt en undersökning genomförd av OECD år 1998. Se rådets dokument 10707/99 Enfocustom 40 PI 45.
6 Världstullorganisationens rapport från CITES-gruppens tredje sammanträde.
2.4 Tullens betydelse för gemenskapsföretagens konkurrenskraft
Tullen förväntas vara delaktiga i kontrollen av handelsbestämmelsernas efterlevnad.
Betungande eller stelbenta tullförfaranden påverkar företagens konkurrenskraft, särskilt i förhållande till Europeiska unionens största handelspartners som har fördelen av att ha en enda tullförvaltning. Tullen måste förbättra servicen till ekonomiska aktörer genom att i synnerhet se till att kostnaderna för efterlevnad av bestämmelserna minkas i hela tullunionen.
Man bör betona vikten av modern riskanalys och revisionsbaserade kontroller.
Det är också viktigt med en enhetlig behandling på den inre marknaden för att tullkontrollerna skall bli jämförelsevis effektiva.
2.5 Europeiska unionens utvidgning7
Utvidgningen innebär att kandidatländerna måste anpassa sig till gemenskapens regelverk.
När det gäller tullunionen måste de visa att de har förmåga att genomföra regelverket korrekt.
Detta är nödvändigt för att man skall kunna skydda gemenskapens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier, eftersom varje svag länk i gränsen mot tredje land innebär att en passage till hela gemenskapen öppnas.
Betydande ansträngningar och en del framsteg har gjorts på detta område, särskilt genom stödet från Phare-programmet. I detta sammanhang har medlemsstaternas tullmyndigheter tillhandahållit ett avsevärt stöd för det arbete som utförs i enlighet med den strategi inför anslutningen i tull- och skattefrågor som överenskommits med kandidatländerna. Phare- programmet har även bidragit till en förbättrad och moderniserad infrastruktur och utrustning på tullområdet i kandidatländerna i syfte att förbättra deras operativa kapacitet.
Mycket återstår ännu att göra. I och med utvidgningen överförs en del av ansvaret för att tullunionen fungerar på rätt sätt från tullmyndigheter med lång erfarenhet av att tillämpa gemenskapslagstiftningen till berörda myndigheter i kandidatländerna. Dessa är relativt oerfarna och har fram till nu ofta lidit av brist på resurser. Det kommer att bli viktigt med stärkt samarbete mellan tullmyndigheterna i nuvarande och framtida medlemsstater i EU för att medverka till att detta problem skall kunna lösas.
2.6 Indirekta skatters ökande betydelse
Det blir allt viktigare att tullbestämmelser och bestämmelser i fråga om indirekta skatter överensstämmer, eftersom tullbestämmelserna ofta är avgörande för nivån på skattekontroll av import, export och leveranser inom gemenskapen. Tullbehandling enligt tullbestämmelserna vid import och export markerar för all indirekt beskattning början på eller avslutande av skatteövervakningen. Detsamma gäller för överföring inom gemenskapen av varor som placeras under suspensiva tullarrangemang. De slutsatser som Högnivågruppen8 - överensstämmelse mellan skatte- och tullpolitik presenterade för generaldirektörerna för tull- och skatteförvaltningarna i medlemsstaterna visar på behovet av fortsatta åtgärder på detta område.
7 Se även kommissionens rapport om strategin inför utvidgningen av den 8 november 2000.
8 Detta är ett grupp som består av skatte- och tulltjänstemän på hög nivå från medlemsstaterna och som leds av kommissionen.
3. BEDRÄGERIBEKÄMPNING
Detta område är väl dokumenterat i ett stort antal kommissionsdokument och särskilt i det meddelande9 om denna fråga som kommissionen nyligen offentliggjorde. Trots detta är det lämpligt att mot bakgrund av tullens omfattande insatser på detta område betona tullens betydelse i bedrägeribekämpningen och framhålla att bedrägeribekämpningen bör ses som en helhet snarare än som enskilda utredningar.
Några exempel från 1999 anges i det följande:
Egna medel
– I en nyligen offentliggjord rapport från kommissionen anges att de bedrägerier som avslöjats av medlemsstaterna inom området för gemenskapens traditionella egna medel 1999 motsvarade 266 miljoner euro. Tillsammans med de bedrägerier som beräknades vara inblandade i de nya fall som undersöktes av OLAF 1999 ökar siffran till 337 miljoner euro, dvs. 2,4 % av den berörda budgeten. Man bör även beakta att detta är de kända bedrägerierna och att de verkliga beloppen sannolikt är mycket högre.
– Cigaretter toppar listan över produkter som är mest utsatta för bedrägeri (14 % av såväl angivna fall som berörda belopp), följt av mejeriprodukter (ost och smör), vilka utgör endast 0,5 % av fallen men nästan 12 % av de berörda beloppen, samt motorfordon (1,6 % av fallen och 6,2 % av beloppen). 1998 var de tre mest utsatta produkterna mejeriprodukter (23 %), cigaretter (8 %) och textilprodukter (4 %).
– Den illegala handeln med cigaretter från tredje land eller cigaretter som återimporteras efter export från gemenskapen är fortfarande omfattande.
Bortsett från denna illegala handel har en tydlig ökning av antalet cigaretter som importeras i containers och deklareras som andra varor noterats. Siffror för nya fall rörande cigaretter 1999 visar att den totala förlusten för gemenskapens budget kan uppgå till 325 miljoner euro.
– När det gäller tullförfaranden är övergången till fri omsättning det förfarande som är mest utsatt för bedrägeri. Bedrägeriet tar dock många olika former.
Smuggling och liknande metoder (odeklarerad import) svarade för ungefär 18 % av de fall som meddelades kommissionen 1999 (över 10 000 euro- tröskeln). Problem när det gäller hanteringen av förmånsordningarna10 (dvs.
falska eller felaktiga ursprungsdeklarationer) svarade för 8 % av dessa fall.
Å andra sidan stod transitering endast för ungefär 6 % av fallen 1999 och mindre än 4 % av de berörda beloppen (över 10 000 euro-tröskeln). Detta bekräftar den avskräckande effekten av det tidiga varningssystemet för
9 Skydd av gemenskapens finansiella intressen och kampen mot bedrägerier - årsrapport 1999 KOM(2000)718 slutlig, 8.11.2000. Rapport från Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Rapport om verksamheten 1 juni 1999-31 maj 2000 av den 23 maj 2000.
10 Se även rapporten om kontrollen av traditionellt egna medel i samband med förmånsordningar som kommissionen lade fram för den rådgivande kommittén angående egna medel i december 1999 (dok.
Budg/501/99.
känsliga produkter, men innebär definitivt inte att man kan säga att detta problem är löst.
Exportbidrag
– Exportbidragen fortsätter att vara den utgiftskategori som mest berörs. 1999 motsvarade dessa fall 38 % av den totala inverkan på budgeten (28 % 1998) medan utgifterna endast motsvarade 14 % av de totala kostnaderna inom ramen för FEOGA-garantin. Denna ökning beror i huvudsak på en markant ökning av antalet fall som gällde nötköttsexport.
– De produkter som mest berörs är nötkött och levande boskap, som står för mer än en tredjedel av den totala inverkan på budgeten av bedrägeri och andra oegentligheter. Därefter kommer frukt och grönsaker (färska och behandlade), med mer än 15 % av den totala inverkan på budgeten, följt av lin (som för första gången dök upp bland de tre mest utsatta produkterna och som står för mer än 8 % av den totala inverkan på budgeten.
Tullen kan spela en viktig roll när det gäller bekämpningen av skattebedrägerier, vilka påverkar både de nationella budgetarna och gemenskapsbudgeten. Tullen kan även spela en roll när det gäller att upptäcka momsbedrägeri, särskilt när export- och importtransaktionerna gäller varor och handlare i högriskgrupper, exempelvis när import följs av tillhandahållande av varor inom gemenskapen eller när tillhandahållande av varor inom gemenskapen följs av export. Att upptäcka falsk export eller annan överträdelse av exportbestämmelserna är mycket viktigt för bekämpning av momsbedrägeri.
Högnivågruppen om bedrägerier avseende tobak och alkohol11 har utfört ett viktigt arbete på detta område och har lagt fram en rapport vars slutsatser Ekofin-rådet godkände i maj 1998.
För att bekämpa bedrägerier behövs utredare med specialkompetens, men för att utredarnas arbete skall bli framgångsrikt krävs kontrollagstiftning och tillräckliga resurser för att tillämpa denna. En framgångsrik bedrägeribekämpning börjar således med en tydlig lagstiftning som är tillgänglig för näringslivet och tillämpas av välutbildade tjänstemän med tillgång till adekvata resurser. Dessa tjänstemän måste å sin sida ha ett nära samarbete med utredarna och med andra myndigheter som arbetar med bedrägeribekämpning.
En jämförelse av siffrorna för 1999 avseende antalet deklarationer som uppvisades för tullen (mer än 79 miljoner) och antalet fall av bedrägerier eller andra oegentligheter som upptäcktes och anmäldes till kommissionen (2 752 över 10 000 euro-tröskeln) inom området för gemenskapens traditionella egna medel visar hur viktigt det är att se till att tullen i så stor utsträckning som möjligt deltar i bedrägeribekämpningen. Ett nära samarbete och ett ömsesidigt utbyte av information mellan dessa myndigheter, särskilt när det gäller riskanalysinformation, är viktiga faktorer för en effektiv bekämpning av tullbedrägerier.
4. BEKÄMPNING AV KRIMINELL VERKSAMHET
En studie av tullfrågorna vore inte fullständig utan en undersökning av det större sammanhanget, där tullen har en viktig roll inom bekämpningen av brottslig verksamhet, både när det gäller den organiserade brottsligheten och brott som begås av enskilda individer. I
11 Detta är ett grupp som består av skatte- och tulltjänstemän på hög nivå från medlemsstaterna och som leds av kommissionen.
detta dokument ges inte en detaljerad bild av tullens roll inom området för rättsliga och inrikes frågor. Kommissionen vill dock här ange några av de viktigare verksamhetsområdena och betona vilka områden som det kan finnas anledning att uppmärksamma i framtiden (se bilagan).
På detta område pågår mycket arbete i vilket tullen är starkt inblandad. Tullens avgörande roll inom bekämpningen av narkotikasmuggling är välkänd. Ett ökat samarbete på gemenskapsnivå och med tredje land när det gäller utveckling av riskanalysteknik och för informationsutbyte i syfte att identifiera vilka vägar som används, vilka grupper som är inblandade och att göra målinriktade kontroller kommer att innebära att tullen ytterligare kan förbättra sin effektivitet när det gäller att hantera detta problem och andra former av smuggling.
Det är mindre känt att tullen spelar en viktig roll för bekämpningen av brottslig verksamhet på följande områden:
– Penningtvätt: samarbete mellan tullmyndigheter är viktigt för att förhindra att och upptäcka hur denna typ av pengar förflyttas över gränserna.
– Pornografi (särskilt barnpornografi): tullens roll när det gäller att förhindra spridningen av sådant material och att identifiera producenter och konsumenter.
– Vapen: tullens roll när det gäller att identifiera och kvarhålla vapen som importeras olagligt samt när det gäller att identifiera handlarna.
– Tillämpningen av internationella sanktioner: tullens roll när det gäller att genomföra åtgärder såsom embargon.
Tullens erfarenhet och fysiska närvaro på import- och införselorterna innebär dessutom att tullen i samband med rutinkontroller har anledning att göra ingripanden inom ännu fler områden där brottslig verksamhet förekommer.
5. DE VIKTIGASTE UTMANINGARNA
Den viktigaste utmaning som tullen står inför är hur man skall hantera de motstridiga kraven på att genomföra allt fler kontroller för att skydda gemenskapens finansiella, sociala och affärsmässiga intressen och samtidigt undvika att skapa onödiga eller betungande hinder för laglig affärsverksamhet.
Detta kan endast göras genom att använda de bästa moderna metoderna och säkra ett nära samarbete med andra berörda organ och representativa delar av näringslivet.
För att möta dessa utmaningar måste man se över hela processen, från lagstiftningen och genom alla de viktigaste intresseområdena, som sträcker sig från grundläggande frågor såsom utbildning av tjänstemän till stora investeringar i utrustning och infrastruktur (datasystem, containerskannrar etc.).
Det är särskilt viktigt att förenkla lagstiftningen, vilket inte bara skulle minska trycket på de ekonomiska aktörerna utan också skulle vara en hjälp i bedrägeribekämpningen. En förenklad lagstiftning kan innebära minskade möjligheter till bedrägeri och, eftersom den skulle vara lättare för tulltjänstemän att förstå och hantera, förbättrade möjligheter att upptäcka bedrägeri.
Dessa problem måste lösas om tullen skall kunna bidra till att garantera medborgarnas säkerhet på den inre marknaden samtidigt som ett attraktivt klimat för affärsverksamhet och investeringar upprätthålls.
Frågan om resurstillgången kommer att vara särskilt viktig.
6. RESURSER
Ett problematiskt område är resurserna, både de mänskliga och de ekonomiska. Denna faktor är ännu viktigare för kandidatländerna, särskilt eftersom utvidgningen kommer att innebära en förkortning av deras yttre gränser, men inte nödvändigtvis någon större minskning av tullens arbetsbörda (bortfallet av nationellt tullarbete vid de nationella yttre gränserna uppvägs ofta av ökad verksamhet för att skydda gemenskapen som helhet och underlätta handeln).
I gemenskapens intresse kommer det vara viktigt att de tunga investeringar som vissa medlemsstater gör för att säkra gemenskapens gräns mot tredje land inte äventyras av brist på investeringar i andra medlemsstater. Detta kommer i framtiden att vara särskilt viktigt för kandidatländerna, i synnerhet för de länder som kommer att ansvara för den utvidgade unionens yttre gränser. Alla investeringar i resurser, men i synnerhet dyrbar utrustning, måste grundas på en klar strategi som tar hänsyn till den inre marknaden.
Utrustning såsom containerskannrar kan ge betydande resultat, men eftersom dessa resurser för närvarande är mycket ojämnt fördelade blir kontrollen splittrad. En mer övergripande strategi behövs om inte värdet av dessa investeringar skall urholkas genom att den illegala handeln styrs om till mindre välutrustade gränskontrollstationer. De framtida versionerna av denna utrustning förväntas bli bärbara och billigare än dem som finns tillgängliga idag.
Bärbar utrustning kommer då att få en psykologisk avskräckande effekt på de aktörer inom den internationella handeln som försöker att kringgå bestämmelserna. Det bör betonas att skannrarna endast är ett exempel och att detsamma kan sägas gälla resurser för utbildning och datorisering.
Investeringar i tullverksamheten kan betala sig mycket snabbt. Den nya container-skanner som nyligen anskaffades till Rotterdam till en kostnad av mindre än 14 miljoner euro användes 1999 på 12 000 containrar och ledde under de första sex månaderna till uppbörd av mer än 20 miljoner euro i tullar, mervärdesskatt och punktskatter samt till att ett stort antal smugglingsbrott kunde avslöjas.
Det är också lämpligt att inom ramen för kommissionens förändrade roll undersöka vilka möjligheter det skulle innebära att lägga ut en del av verksamheten på entreprenad, särskilt för förvaltningen av program som stöder utvecklingen av samordning inom tullunionen.
7. STRATEGISKA MÅL
De strategiska målen för tullunionen under de kommande åren kan definieras som följer:
1. Att tillhandahålla en ram för utvecklingen av den internationella handeln på grundval av bestående och lättförståeliga regler som tillämpas enhetligt.
2. Att tillhandahålla gemenskapen och medlemsstaterna budgetmedel.
3. Att skydda samhället från illojal internationell handel och skada, särskilt när det gäller finansiella intressen, affärsintressen, folkhälsa, kultur och miljö.
För att fullfölja dessa mål på ett effektivt sätt måste tullen arbeta i en obyråkratisk miljö där man i mindre utsträckning är beroende av pappershantering och som grundas på en fullständigt harmoniserad och tydlig lagstiftning, vars tillämpning, med iakttagande av principen om lika behandling, kan anpassas efter enskilda aktörers särskilda behov och innebär en godtagbar kontrollnivå.
Användningen av informationsteknik är av central betydelse för att uppnå detta och det är av största vikt att en trovärdig strategi för informationsnät och fullständig användning av informationsteknik i tullunionen (e-tull) utvecklas.
Denna strategi måste ingå i ett övergripande program för datorisering som ges hög prioritet.
En framgångsrik datorisering kommer att göra det möjligt att utbyta information mellan olika tullmyndigheter samt mellan ekonomiska aktörer och berörda myndigheter. I detta sammanhang måste alla potentiella resurser utnyttjas fullständigt för att främja driftskompatibilitet och samverkan mellan kommissionen och de nationella myndigheterna när det gäller utvecklingen av datasystem.
Det krävs ytterligare rationalisering av de administrativa förfarandena, vilket ställer krav på förändringar i gemenskapens tullagstiftning. Det är till exempel nödvändigt att man i framtida förslag till tullagstiftning som påverkar gemenskapens politikområden, som jordbruk och fiske, tar större hänsyn till åtgärdernas inverkan på gemenskapens principer och målsättningar på dessa områden. Vidare måste det inom ramen för tullunionen säkerställas att de förslag till bestämmelser inom andra gemenskapsområden, vilka kräver samarbete från tullens sida för sitt genomförande, blir beaktade i större utsträckning.
Tullen är gränssnittet för världshandeln och måste ta hänsyn till internationella foras, såsom G7-gruppens, krav på underlättande av handeln och till Världstullorganisationens förslag till förenkling av tullförfarandena inom ramen för t.ex. Kyotokonventionen. Diskussionen om en
”single window”-strategi, som innebär att tullen är de ekonomiska aktörernas primära kontakt i samband med alla handelstransporter, är en fråga som är värd särskild uppmärksamhet. En sådan strategi innebär en besparing av tid och pengar för de ekonomiska aktörerna och utgör också den bästa möjligheten att säkerställa att internationella varor slussas in i kontrollsystemet.
Tullen spelar en viktig roll när det gäller att bekämpa bedrägerier (inbegripet moms- och punktskattebedrägerier) och organiserad brottslighet och att tillämpa en enhetlig strategi för tullåtgärder på medlemsstaternas och gemenskapens respektive ansvarsområden. Detta kräver närmare samarbete och samordnade åtgärder på dessa områden.
8. FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER
Efter definitionen i det föregående av de strategiska målen följer nedan ett antal förslag som ger en överblick över de huvudområden där åtgärder bör vidtas. En mer detaljerad beskrivning finns i bilagan till detta dokument. Förslagen måste läsas med beaktande av principerna för kommissionens och medlemsstaternas delade ansvar på detta område, särskilt det arbete som pågår inom programmet Tull 2002, och med beaktande av vad som sägs i det föregående avsnittet om resurser.
De fem viktigaste områdena är följande 8.1 Lagstiftning
Tullagstiftningen är väletablerad, men fortsatta förändringar krävs för att man ska kunna hantera bedrägerifrågor och ta hänsyn till ändrade handelsmönster. Tonvikten på detta område ligger mer i att främja användandet av modern teknik och bättre informationsförmedling för att hjälpa tullen och de ekonomiska aktörerna att tillämpa lagstiftningen på ett konsekvent sätt.
Viktiga frågor är följande:
– Fortsätta att förenkla och rationalisera lagstiftningen
– Se till att all relevant lagstiftning tillåter användande av elektronisk dataöverföring
– Göra ekonomiska aktörer delaktiga på ett tidigt stadium i förberedandet av lagstiftningen
– Förbättra sambandet mellan lagstiftningen och dess tillämpning
– Utarbeta riktlinjer till hjälp för ekonomiska aktörer vid komplex lagstiftning – Fortsätta arbeta på harmoniseringen av påföljder
8.2 Verksamhet
Om tullagstiftningen kan sägas vara väletablerad och enhetlig kan detsamma inte sägas om verksamheten, vilket berörda företag och bedragare vet alltför väl.
Viktiga åtgärder är följande:
– Förbättra standarden på kontroller
– Förbättra det praktiska samarbetet mellan olika tullmyndigheter
– Förbättra tillämpningen av befintliga kontroller genom att ta itu med specifika problemområden
– Förbättra användningen av riskanalys, särskilt när det gäller ekonomiska aktörer
– Förstärka bekämpningen av varumärkesförfalskning och piratkopiering – Bekämpa falsk ursprungsmärkning
– Slutföra genomförandet av det nya datoriserade transiteringssystemet
– Utveckla en ny strategi för informationsteknik för att understödja en pappersfri tullförvaltning och driftskompatibilitet mellan nationella system
– Förbättra samarbetet mellan tullen och andra myndigheter (skatteförvaltning, polis osv.)
– Utveckla "gemensamma revisionsmoduler" mellan kommissionen och medlemsstaterna.
8.3 Förbättrad service till näringslivet
Förbättrade relationer mellan tullen och näringslivet är nödvändiga för att hantera den förväntade ökningen av internationell handel, särskilt e-handel.
Viktiga åtgärder är följande:
– Förenkla och harmonisera förfaranden
– Ge elektronisk tillgång till tullinformation, särskilt tulltaxeupplysningar – Fortsätta att underlätta handel
– Använda samråd och samförståndsavtal för att förstärka samarbetet 8.4 Utbildning
Eftersom tullen delar kontrollbördan med näringslivet krävs det inte bara utbildning för tulltjänstemän utan även för ekonomiska aktörer.
Denna verksamhet inbegriper investeringar i personal och bör pågå inom ramen för livslångt lärande.
Viktiga åtgärder är följande:
– Avsluta arbetet med gemensamma utbildningsmoduler
– Avsluta genomförbarhetsstudien om en europeisk tullhögskola
– Inrikta utbildningen på problemområden och stödja ansträngningar att tillmötesgå näringslivet
8.5 Tullens internationella roll Viktiga områden är följande:
– Gemenskapens representation i internationella fora som arbetar med tull (Världstullorganisationen (WCO), Världshandelsorganisationen, G7-gruppen osv.). Det nuvarande arbetet ifråga om gemenskapens medlemskap i WCO passar in i detta sammanhang. Dessutom bör man inom WTO-förhandlingarna om underlättande av handel också utveckla bestämmelser för förenkling av handels- och tullförfarandena, vilket kan leda till enklare import- och exportförfaranden i hela världen.
– Främjande av internationellt samarbete. Verksamheten kommer på detta område till största delen att fokuseras på att fortsätta att genomföra strategin inför anslutningen för att förbereda kandidatländerna inför utvidgningen. Det kommer att krävas åtgärder för att förbättra handel och bedrägeribekämpning genom att främja samarbetet mellan tullmyndigheterna. De möjligheter som avtalen om tullsamarbete och ömsesidigt administrativt bistånd, som gemenskapen har slutit med vissa av sina större handelspartner, ger bör
utnyttjas till fullo. Dessa avtal kommer att kompletteras med avtal med andra länder, särskilt med Kina.
9. SLUTSATSER
Tullen måste anpassa sig till de ändrade förhållandena. För att kunna vidta de nödvändiga åtgärder som beskrivs i detta meddelande måste tullen kunna lita på stöd från EU:s institutioner, medlemsstaterna och från berörda ekonomiska aktörer.
BILAGA
RIKTLINJER
1. LAGSTIFTNING
a) Göra befintlig och ny lagstiftning bedrägerisäker
– Ta fram en handbok och stödtjänster för lagstiftare som utarbetar lagar som skall tillämpas av tullen.
– Inrätta ett system med respons från tullmyndigheter och aktörer avseende brister eller svårigheter i lagstiftningen.
– Initiativ till att förbättra överensstämmelsen mellan tullagstiftning och bestämmelser om indirekt beskattning och att förbättra samarbetet mellan tull- och skattemyndigheter.
b) Anpassa lagstiftningen för att minska bördan för de ekonomiska aktörerna
– Införa allmänt tillämpliga förenklade förfaranden som bygger på aktörernas tillförlitlighetsgrad.
– Fortsätta lagstiftningsåtgärderna för att göra det möjligt att lämna uppgifter på elektronisk väg i stället för på papper.
– Fortsätta att förenkla och rationalisera Kombinerade nomenklaturen.
– Fortsätta att förenkla och modernisera tullförfarandena (tullförfaranden med ekonomisk verkan, transitering och ursprungsregler).
– Fortsätta att arbeta med harmoniseringen av påföljder.
c) I lämpliga fall se till att tullmyndigheternas och de ekonomiska aktörernas behov av utbildning, riktlinjer och handböcker beaktas när ny lagstiftning antas.
2 VERKSAMHET
Öka tullväsendets effektivitet för tullverksamheten, och särskilt kontrollerna, genom följande åtgärder:
a) Införa en mer omfattande standardisering av kontrollerna, inbegripet följande:
– Skapa standarder för olika typer av kontroller (kontroller av dokument samt fysiska kontroller, revision etc.).
– Skapa ett system för att förbättra tillämpningen av nya kontroller (kontaktnät och kontrollsystem som är "körklara").
– Harmonisering av standarder som tillämpas av tullaboratorier.
b) Förbättra genomförandet av befintliga kontroller
– Undersöka nuvarande gemenskapskontrollers räckvidd och ta itu med särskilda problemområden (genom utbildning, handböcker etc.).
– Förbättra informationsflödet och biståndet mellan medlemsstaternas tullmyndigheter och kommissionen (framför allt bör alla tullkontor kunna ta emot och lämna uppdaterad information om tulltaxor och kontroller på elektronisk väg).
– Förbättra informationsutbytet med skatteförvaltningar när det gäller transaktioner av betydelse för upptäckt av bedrägeri
– Bättre användning av riskanalysmetoderna, särskilt när det gäller – bedömningen av ekonomiska aktörer
– upprättandet av profiler – informationsutbyte
– Riskbaserad kontroll av export för att upptäcka bedrägeri, särskilt skattebedrägeri – Förbättra det praktiska samarbetet mellan medlemsstaterna genom att utvidga
RALFH-projektet12 för samarbete mellan hamnarna till att omfatta fler hamnar och införa ett liknande projekt för större internationella flygplatser
c) Fullborda genomförandet av det nya datoriserad transiteringssystemet (NCTS) Detta arbete kommer inte bara att leda till en avsevärd förbättring av de kontroller och den service som aktörerna erbjuds i samband med transitering utan kommer också att skapa mycket av den infrastruktur som behövs för att dramatiskt förbättra tullens och de ekonomiska aktörernas tillgång till information. Genom detta projekt skapas ett datanät och en datorplattform för tullen, det gemensamma kommunikationsnätet och det gemensamma systemgränssnittet (CCN/CSI), som kommer att utgöra grunden för många nya initiativ.
d) Utveckla en ny IT-strategi med följande mål:
– Bygga vidare på NCTS för att verka för modernisering och bättre utnyttjande av resurserna inom andra områden, särskilt via CCN/CSI.
– Stödja skapandet av en obyråkratisk miljö och minska användandet av papper till ett minimum.
– Göra aktuell och överskådlig information tillgänglig på elektronisk väg (Internet mm.).
– Främja driftskompatibilitet och samverkan mellan de delar av medlemsstaternas nationella datasystem som berör gemenskapen.
12 Ett projekt som finansieras genom Tull 2002 för att förbättra det praktiska samarbetet mellan hamnarna i Rotterdam, Antwerpen, Le Havre, Felixstowe och Hamburg (inbegriper utbyte av riskanalysinformation och erfarenheter från användningen av containerskannrar etc.).
e) Identifiera och lämna rekommendationer om de resurser (inbegripet utrustning) som tullen behöver vid gemenskapens gränser.
f) Fortsätta att utveckla åtgärder för att främja ett ökat samarbete mellan tullen och andra myndigheter (polis, immigrationsmyndigheter, hälsovårdsmyndigheter, miljövårdsmyndigheter och övriga myndigheter).
g) Genomföra gemensamma åtgärder för att bekämpa organiserad brottslighet med tullanknytning.
h) Öka samordningen av tull- och skatteverksamheterna.
3. FÖRBÄTTRAD SERVICE TILL NÄRINGSLIVET
a) Samarbeta med näringslivet för att förenkla tullförfarandena i de fall där det är möjligt.
b) Ge de ekonomiska aktörerna möjlighet att på elektronisk väg få tillgång till tullinformation, särskilt den konsoliderade tullkodexen, tulltaxan och tillämpningsföreskrifterna.
c) Finansiera arbetet med att ta fram riktlinjer och rekommendationer för att främja tillämpningen av ”single window”-konceptet.
d) Närmare samarbete med de ekonomiska aktörerna för att utveckla och främja åtgärder som underlättar handeln.
e) Verka för antagandet av samförståndsavtal mellan aktörer och tullmyndigheter.
f) Förbättra samråd med handeln om alla relevanta åtgärder i denna strategi.
4. UTBILDNING a) Tullhögskola
På basen av en genomförbarhetsstudie undersöka om det är lämpligt att inrätta en tullhögskola.
b) Fullborda genomförandet av de gemensamma utbildningsmomenten.
c) Inrikta utbildningen på problemområden.
5. TULLENS INTERNATIONELLA ROLL
a) Sörja för att gemenskapen på lämpligt sätt är representerad i internationella fora som behandlar tullfrågor (Världstullorganisationen, Världshandelsorganisationen, G7 etc.).
b) Främja internationellt tullsamarbete.
