EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION
Bryssel den 13.12.2004 KOM(2004) 777 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET
Energidialogen mellan Europeiska unionen och Ryska federationen mellan 2000 och 2004
1. INLEDNING
Energidialogen, som inleddes vid Europeiska unionens toppmöte med Ryska federationen i oktober 2000, bygger på konstaterandet att det finns starka geopolitiska, kulturella, historiska och ekonomiska band som håller ihop den stora europeiska kontinenten. Därför bör man på ett hållbart sätt dra nytta av det faktum att östra och västra Europa kompletterar varandra på energiområdet. Ryska federationen är vår viktigaste leverantör av fossila bränslen och uran, och kan dessutom i viss mån fungera som modererande kraft på den internationella marknaden, som det mest lovande och mest närbelägna alternativet till Mellanöstern när det gäller den europeiska energiförsörjningen. Europeiska unionen har också ett särskilt intresse av att en partner och granne som Ryssland präglas av ekonomisk stabilitet och fortsätter därför att understryka att Ryssland måste diversifiera sin ekonomi och handel för att säkra en ekonomisk utveckling som är hållbar på längre sikt1.
Avtalet om partnerskap och samarbete2 (som undertecknades 1994 och trädde i kraft 1997) behandlar allmänna frågor, men genom det upprättades institutionella strukturer för ett samarbete inom alla områden av gemensamt intresse. Detta till trots finns det emellertid specifika energipolitiska frågor som inte har kunnat lösas. Det rör sig om frågor som uppkommit under de senaste tio åren eller som har förblivit olösta sedan 1994 (exempelvis handeln med kärnämne) och dessa är källor till missnöje för båda parter. Detta kan inte lösas genom genomförandet av Energistadgan (ett multilateralt fördrag med 51 signatärer som inte uteslutande tillhör EU), eftersom Ryssland på obestämd tid skjutit upp ratificeringen av detta fördrag, som undertecknades 1994.
Det ömsesidiga ekonomiska beroendet mellan Ryssland och Europeiska unionen har ökat. Detta beror på den dramatiska ändringen av den internationella energikonjunkturen 1999, utvecklingen av den inre marknaden för energi, Rysslands kandidatur till Världshandelsorganisationen (WTO) och Europeiska unionens utvidgning med tio nya medlemsstater (varav åtta i Central- och Östeuropa). Antalet brådskande energipolitiska frågor som måste lösas har också ökat, och ett par exempel rör långfristiga kontrakt och destinationsklausuler. En bilateral dialog bör fungera som ett komplement till Ständiga partnerskapsrådet EU-Ryssland och underlätta arbetet med konkreta frågor som rör Europeiska unionens och Rysslands förbindelser på energiområdet.
Energidialogen inriktas i första hand på att lösa ”alla frågor av gemensamt intresse inom denna sektor”3. Ett prioriterat område är samarbete syftande till att förbättra investeringsklimatet inom energisektorn, däribland avtalen om produktionsdelning.
Dialogen, som är ett bilateralt initiativ av eget slag, har inriktats på att lösa problem.
På fyra år har den utvecklats till ett verkligt partnerskap som har utvidgats från att
1 En del kommentatorer har framfört att handelsrelationerna mellan EU och Ryssland skulle kunna sammanfattas i två ord: ”energi och asymmetri” (”The EU Russia Strategic partners or squabbling neighbours”, Centre for European Reform).
2 Avtalet om partnerskap och samarbete (PCA).
3 Gemensam förklaring som antogs vid toppmötet mellan EU och Ryssland i oktober 2000.
uteslutande behandla frågor kopplade till handeln med energiprodukter till att omfatta exempelvis transportproblem och miljöpåverkan från energisektorn.
2. EN ENDA STRUKTUR FÖR ENERGIDIALOGEN: FÖLJDERNA FÖR ALLA AKTÖRER
Energipartnerskapet, som har formen av en bilateral dialog, har utvecklats kring konkreta ämnen av intresse för båda parter, där man måste hitta lösningar som gagnar alla. Om detta skall lyckas får ingen del av beslutsfattandet negligeras och alla berörda parter måste delta. Därför har arbetet strukturerats genom en flexibel organisation och en permanent dialog mellan aktörerna, med deltagande av både politiker och näringsliv.
2.1. ”Politiken” är drivkraften bakom en lyckad dialog
Initiativet till energidialogen togs av president Putin, president Chirac och kommissionens ordförande Prodi vid toppmötet mellan EU och Ryssland i oktober 2000. Senare toppmöten har regelbundet informerats om hur arbetet fortskrider (lägesrapport4) och riktlinjer har utfärdats för uppföljningen. President Putin och ordförande Prodi utsåg varsin företrädare som fick ansvaret för att genomföra dialogen5. Det faktum att företrädarna fick en personlig utnämning säkrade dialogens kontinuitet. Medlemsstaterna har regelbundet konsulterats och informerats i rådet genom rapporter från kommissionens avdelningar (arbetsdokument). Det intresse som de flesta medlemsstater visat för behandlingen av olika frågor, och det faktum att rådets nuvarande ordförandeskap har aviserat sin önskan att göra energidialogen till en av sina prioriteringar, visar hur viktig och fruktbar den är. Detta underströks också 2001 när kommissionsledamöterna (Patten och Lamy) föreslog att energidialogen skulle utnyttjas för att ”bana vägen för mer omfattande förbindelser”6. Det nederländska ordförandeskapet har lagt fram ett inofficiellt dokument för medlemsstaterna7 med rekommendationer för den institutionella organisationen och prioriteringarna för den fortsatta dialogen. Dessa upprepas i företrädarnas femte rapport, som lades fram vid toppmötet mellan EU och Ryssland i november 2004.
2.2. Industrin deltar helt och fullt
Redan när energidialogen inleddes inbjöds de ansvariga inom industrin att delta i de bilaterala arbetsgrupper som behandlade strategier, tekniköverföring, investeringar, miljöfrågor och energieffektivitet. Dessa arbetsgrupper, som bestod av europeiska och ryska experter från privata sektorn och nationella förvaltningar, fick i uppdrag att göra en översyn av områden av gemensamt intresse och fastställa vilka sektorer som skulle prioriteras för samarbetet. Arbetsgruppernas verksamhet mynnade ut i olika slutsatser och rekommendationer, som också togs med i den sammanfattande rapport
4 Hittills har företrädarna överlämnat fem gemensamma lägesrapporter till toppmötena mellan EU och Ryssland. Detta skedde vid det åttonde toppmötet den 3 oktober 2001, nionde toppmötet den 29 maj 2002, tionde toppmötet den 11 november 2002, tolfte toppmötet den 6 november 2003 och fjortonde toppmötet den 25 november 2004.
5 Ryska federationen utsåg Viktor Christenko (senare vice premiärminister och industri- och energiminister) och kommissionen utsåg generaldirektören för GD Energi och transport, François Lamoureux.
6 Financial Times, den 5 december 2001.
7 Inofficiellt dokument antaget av rådet (COREPER) den 26 oktober 2004.
som de två företrädarna lade fram vid toppmötet mellan EU och Ryssland i oktober 2001. Dessa arbetsgrupper kommer att behöva sammanträda igen för att behandla mer specifika ämnen, i enlighet med det nederländska ordförandeskapets önskan.
Fyra arbetsområden har fastställts för de tematiska arbetsgrupperna: investeringar, infrastrukturer, energieffektivitet och handelsflöden.
Rundabordskonferensen för näringslivet (rundabordskonferensen för näringslivet i EU och Ryssland) kompletterar på ett fruktbart sätt dessa tematiska arbetsgrupper.
Industrin har tagit initiativet till att aktivt delta i integreringen av energimarknaderna inom ramen för ”styrgruppen för energi”8 (som inrättades i december 20039), som består av företrädare för det europeiska och ryska näringslivet. Denna struktur kommer att fungera som ett nav och samordningsorgan som möjliggör ett omfattande deltagande i energidialogen från företagens sida. Industrins deltagande är en av garantierna för att energipartnerskapet skall bli en framgång på längre sikt. Ett möte med styrgruppen och den sjätte rundabordskonferensen för näringslivet hölls den 10 november 2004, med deltagande av de två företrädarna och det nederländska ordförandeskapet (Gerrit Zalm, Nederländernas vice premiärminister och finansminister). Det beslutades framför allt att de fyra tematiska grupperna skulle rapportera till styrgruppen, som sedan skulle göra en sammanfattning.
2.3. Strukturer för det konkreta genomförandet av dialogen
Den arbetsmetod som infördes i oktober 2000 bygger på de båda företrädarnas personliga engagemang samt rundabordskonferenser och andra konferenser där alla berörda parter deltar. Detta har visat sig vara ett fruktbart tillvägagångssätt. De stödstrukturer som nyligen inrättades ger nya impulser och berikar dialogen. Dessa stödstrukturer kompletterar strukturerna inom ramen för Ständiga partnerskapsrådet EU-Ryssland (som kan ta upp energifrågor), samarbetskommittén och de underkommittéer som behandlar tekniska aspekter av energifrågorna.
8 Bland medlemmarna i den här gruppen kan man nämna de aktiva deltagarna Anatolij Tjubajs (VD för Rao-Ues), Alexej Miller (VD för Gazprom), Viktor Vekselberg (BP-TNK), Wulf Bernotat (VD för E.on), Peter Sutherland (BP) och George Verberg (Gasunie).
9 EU/Russia Industrialist Round Table, Moskva, december 2003:
http://www.europa.eu.int/comm/energy/russia/reference_texts/industrialists_en.htm
a) Flexibel arbetsmetod
– regelbundna möten mellan företrädarna
De båda parterna träffas regelbundet för att diskutera hur arbetet med de olika frågorna fortskrider. En samordningsenhet, som består av de berörda avdelningarna inom kommissionen, har sammanträtt 36 gånger sedan dialogen inleddes.
Medlemmarna håller regelbundna möten med sina ryska motsvarigheter om olika aktuella frågor kopplade till handeln med naturgas, uran eller el.
– rundabordskonferenser
Flera rundabordskonferenser om aktuella frågor har anordnats för ryska och europeiska aktörer från privat och offentlig sektor på högsta nivå. Exempelvis har en konferens om naturgas hållits i Bryssel (den 10 december 2003) och en i Moskva om el (den 16 oktober 2003). I dessa deltog de viktigaste aktörerna från den privata sektorn, de olika ryska ministerierna, kommissionens avdelningar, kommissionsledamöterna Loyola de Palacio och Mario Monti samt rådets ordförandeskap10.
Slutligen arbetar man på högsta nivå med att kontinuerligt göra jämförelser av analyser, scenarion och strategier, och både det europeiska och det ryska näringslivet deltar i detta arbete. Anatolij Tjubais, VD för det ryska elbolaget RAO UES, och Alexej Miller, VD för Gazprom, deltar aktivt i dialogen.
b) Stödstrukturer
Två stabila strukturer stödjer verksamheten: ett gemensamt centrum för energiteknik och ett organ för marknadsbevakning.
– EU:s och Rysslands gemensamma centrum för energiteknik
EU:s och Rysslands gemensamma centrum för energiteknik11 inrättades den 5 november 2002 i Moskva. Det leds av två direktörer (en från Ryssland och en från EU). Centrumet fungerar som en plattform för arbetet med att främja avancerad energiteknik (inom sektorerna för olja, gas, kol, el, ny och förnybar energi samt energihushållning), och verksamheten inriktas på industriella partnerskap och finansiering av prioriterade projekt.
10 Några andra rundabordskonferenser om mer tekniska frågor har hållits eller kommer snart att hållas.
Som exempel kan man nämna en konferens om jämförande analyser och energipolitiska strategier (Moskva den 17 oktober 2003), en rundabordskonferens om kvaliteten på oljeprodukter (under 2004) och ett seminarium om energieffektivitet (under 2004).
11 Ytterligare information om detta centrum finns på följande webbplats:
http://www.technologycentre.org/eng.htmhttp://www.technologycentre.org/eng.htm
Centrumet har följande uppgifter:
– Bidra till att skapa rätt förutsättningar för ett informationsutbyte om avancerad energiteknik, organisera och samordna verksamhet som främjar ökade kontakter mellan energisektorns aktörer i Ryssland och EU, exempelvis när det gäller forskning och teknisk utveckling.
– Kartlägga, utvärdera och underlätta konkreta tekniska samarbetsprojekt av större omfattning inom ovannämnda energisektorer och hjälpa till med marknadsföringen av dessa.
– Knyta kontakter och samordna gemensam verksamhet som drivs i samarbete med andra ryska och europeiska energicentrum samt främja inrättandet av en gemensam informationstjänst för spridning av energiteknik.
Därför har centrumet anordnat flera rundabordskonferenser och håller på att ta fram förslag på tekniska projekt som kan gagna båda parter.
Detta centrums verksamhet kommer att bidra till att locka investeringar till gagn för båda parter inom centrumets verksamhetsområde.
– Organet för marknadsbevakning
Ett system för marknadsbevakning kan bidra till en mer långtgående integrering av EU:s inre marknad för energi och en trygg energiförsörjning, i och med att det kan bevaka data och frågor som är av betydelse för en välfungerande inre marknad för energi och en trygg energiförsörjning. Det kan också underlätta upprättandet av de energiinfrastrukturer som behövs och kartlägga de risker som hotar EU:s interna och externa energiförsörjning. Systemet kommer framför allt att omfatta sektorerna för olja, naturgas och el.
Organet för marknadsbevakning kommer att vara en intern struktur inom kommissionen, och det skulle fungera som centraliserad källa till tillförlitliga data av kvalitativ art. Det kommer att bistå kommissionen, medlemsstaterna, näringslivet och andra berörda parter i samband med beslut om energipolitik eller nya investeringar och även bidra till att trygga EU:s energiförsörjning på kort, medellång och lång sikt.
Inriktningen på att främja konkurrens och trygga energiförsörjningen till lägsta kostnad överensstämmer med den strategi som fastställdes av Europeiska rådet i Lissabon (den 23 och 24 mars 2000).
EU och Ryssland har ett gemensamt intresse av att förbättra försörjningstryggheten och säkra en stabil energiförsörjning, och Ryssland är en viktig energileverantör för EU. Därför avser kommissionen att snarast möjligt knyta Ryssland till detta organs verksamhet och upprätta band till det organ för bevakning av gas- och oljemarknaden
som Ryska federationen planerar att inrätta.
3. ENERGIDIALOGENS RESULTAT
I grönboken ”Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning”, som antogs av kommissionen den 30 november 2000, aviserades en strategi med tre delar: att stärka konkurrensen på den inre marknaden för energi, att värna en hållbar utveckling och att garantera den externa energiförsörjningen. Detta har blivit till konkreta åtgärder inom ramen för energidialogen med Ryska federationen.
Dialogen har därmed bidragit till att lösa problem som ryska företag möter på den inre marknaden för energi, genom att man fastställt entydiga och förutsebara regler för de företag som verkar på den inre marknaden. Detta har berett vägen för europeiska företag på den ryska marknaden. Under den här perioden har investeringar gjorts av t.ex. BP, Shell, Total och ENI. Dialogen har bidragit till att lösa en del konkreta problem som europeiska företag konfronterats med. Samtidigt har ryska investeringar gjorts i Europeiska unionen, huvudsakligen genom Gazproms förvärv av aktier.
Slutligen har dialogen bidragit till att skapa förutsättningarna för en långsiktig energiförsörjning för Europa, genom stödet till utbyggnaden och moderniseringen av transportinfrastrukturen och fastställandet av säkerhetsregler.
Man hade aldrig kunnat uppnå så goda resultat om inte parterna hade haft ett gemensamt intresse av det. Ryssland och Europeiska unionen är ömsesidigt beroende av varandra inom energiområdet. För Europeiska unionen (med 25 medlemmar) är Ryssland den viktigaste leverantören av energiprodukter, när det gäller både naturgas (1/2 av importen), olja (1/4 av importen) och uran (1/3 av importen). EU är Rysslands viktigaste ekonomiska partner och en naturlig marknad för den ryska energiexporten (alla Rysslands exportnät är riktade mot Europa: både oljepipelines, gasledningar, inre vattenvägar, järnvägar och vägar). Försäljningen av råvaror, som ger Ryssland intäkter i utländsk valuta, uppgår till nästan 40 % av den federala budgeten.
EU fortsätter dock att understryka att Ryssland måste diversifiera sin ekonomi och handel, för att säkra en ekonomisk utveckling som är hållbar på längre sikt.
3.1. Energidialogen till gagn för den inre marknaden
För att man inom ramen för den inre marknaden skall kunna rationalisera den europeiska energisektorn på ett sätt som gagnar EU:s konsumenter måste dagens band till den internationella marknaden för energiprodukter försvagas. Europeiska unionens importberoende kommer helt klart att öka under de närmaste årtiondena, och det är därför inte realistiskt att tänka sig att banden skall kunna kapas helt.
Ryssland kan ge ett viktigt bidrag till en diversifierad försörjning av fossila bränslen i Europeiska unionen. Därför kan inte Europeiska unionen införa kvantitativa importrestriktioner. Marknader med entydiga regler och sund konkurrens garanterar en stabil energiförsörjning för EU.
Det är inom gassektorn som vår ekonomi kommer att präglas av det största beroendet i framtiden, och därför tycks det vara där som den är mest sårbar. Ryssland kommer att förbli EU:s viktigaste externa leverantör av naturgas12. Därför är det viktigt att exportländerna inte kringgår reglerna på den inre marknaden genom kontrakt som strider mot gemenskapsrätten.
Reglerna på den inre marknaden bör klargöras när det gäller långfristiga kontrakt som innehåller klausuler om geografisk begränsning i strid med de konkurrensregler som gäller inom EU. Tack vare dialogen har man kunnat diskutera dessa aspekter och hitta lösningar. Principen om långfristiga kontrakt har med rätta bibehållits. De garanterar energiförsörjningen, och kontraktens löptid garanterar också förutsebara förhållanden för de investeringar (i produktion och infrastruktur) som är nödvändiga för EU:s energiförsörjning. När det gäller destinationsklausuler som är oförenliga med reglerna på den inre marknaden för energi ingicks den 6 oktober 2003 ett avtal mellan ENI och Gazprom. Det kommer snart att följas av andra avtal som rör kontrakten med Tyskland och Österrike.
3.2. Energidialog för hållbar utveckling
Redan när energidialogen med Ryssland inleddes underströk kommissionen att den måste vara förenlig med åtagandena enligt Kyotoprotokollet. Under dialogen har kommissionen tagit upp frågan om att Ryska federationen måste ratificera protokollet, vilket var en förutsättning för att protokollet skulle kunna genomföras på ett effektivt sätt13. Rysslands genomförande av Kyotoprotokollet kommer att bidra till en bättre hushållning med de ryska energiresurserna.
En hållbar ekonomisk utveckling i Ryssland förutsätter att nyckelreformer genomförs, bland annat inom energisektorn. Framför allt handlar det om de naturliga monopolens struktur och förvaltning samt prisstrukturen och beskattningssystemet för naturresurser. Dessa reformer bör leda till att handeln blir mer stabil, eftersom de kommer att ha en gynnsam effekt på investeringarna och leda till förbättrad energieffektivitet. De bör också bidra till en diversifiering av den ryska ekonomin genom att främja omstrukturering och utveckling i andra sektorer än energisektorn.
Den ryska ekonomins modernisering och den höga tillväxten (omkring 7 % per år) gör det nödvändigt för den ryska industrin att öka sin energieffektivitet, framför allt för att frigöra ytterligare exportkapacitet, bland annat för export till Europeiska unionen. Energitransporterna (land- eller sjövägen) kommer att intensifieras mellan Ryssland och EU, vilket också ger upphov till oro beträffande miljöeffekterna för EU-länderna.
a) En miljövänligare energiförbrukning
12 Andelen naturgas, som är en energikälla med många användningsområden, ökar märkbart i vår ekonomi. Mellan 2000 och 2030 kommer naturgasens andel av vår totala energiförbrukning att öka från en femtedel till en tredjedel och dess andel av elproduktionen från en tredjedel till nästan hälften. Upp till 80 % av vårt behov av naturgas kan 2030 behöva täckas med importerad gas. Importen från Ryssland kommer helt klart att öka i absoluta tal, även om den relativa andelen kommer att ligga kvar på 50 %.
13 I oktober 2004 godkände duman ratificeringen av Kyotoprotokollet, vilket gör att Ryska federationen kan dra nytta av protokollets fördelar. Europeiska kommissionen kommer i början av 2005 att tillhandahålla tekniskt bistånd genom Tacisprogrammet (två miljoner euro).
En förbättrad energieffektivitet anges som en av prioriteringarna i Ryska federationens energipolitiska strategi. Inom detta område kan det industriella samarbetet, som framför allt är inriktat på utbyte av goda arbetsmetoder och teknik mellan företag i EU och företag i Ryska federationen, visa sig fruktbart. En rundabordskonferens om energieffektivitet i byggnader har hållits i Moskva (oktober 2004) och ett annat i Nizjnij Novgorod, och där preciserades vilka projekt som skulle kunna utvecklas med stöd av det gemensamma centrumet för energiteknik.
Ett antal gemensamma pilotprojekt avseende energieffektivitet har inletts i norra och södra Ryssland (Archangelsk, Astrachan och Kaliningrad). Projektet i Kaliningrad har stor politisk betydelse för energisamarbetet, eftersom den regionen ligger som en enklav i EU:s territorium.
Man räknar med att genomförandet av ett energieffektivitetsprogram skulle kunna ge energibesparingar på 35-40 % i Kaliningrad. Denna potential kan ha stor betydelse för regionen om man betänker att 90 % av primärenergiförsörjningen kommer från Ryssland (via gasledning) och att 95 % av elektriciteten levereras av det ryska nätet IPS/UPOS. De baltiska staternas anslutning till EU och integrering med det europeiska elnätet har gjort det nödvändigt att hitta en teknisk lösning för Kaliningrads elnät, och EU och Ryssland måste hitta en samordnad lösning på detta.
Programmen för energieffektivitet måste kombineras med utveckling av förnybara energikällor. En rundabordskonferens om förnybara energikällor anordnades av det gemensamma centrumet i Moskva den 22 juni 200414. Syftet var att främja villkor som gynnar utvecklingen av förnybar energi i Ryssland. Arbetsprogrammet för 2004 antogs gemensamt av kommissionen och det ryska industri- och energiministeriet.
Mer specifika seminarier (om t.ex. bränsleceller, bindning av koldioxid och biomassa) har anordnats som en förberedelse inför Rysslands deltagande i ramprogrammet för forskning.
Efter ratificeringen av Kyotoprotokollet bör centrumet för energiteknik granska möjligheterna för privata investeringar i projekt av typen ”gemensamt genomförande”. De befintliga projekten i Archangelsk, Astrachan och Kaliningrad skulle då kunna utnyttjas som pilotprojekt.
b) Miljövänligare transporter
Den fysiska säkerheten för transportnäten är också ett viktigt samarbetsområde. Man har inom ramen för energidialogen granskat införandet av ett regionalt övervakningssystem via satellit för att förebygga olyckor och spåra läckor i infrastruktur för olja och gas. Inom Tacisprogrammet fattade man 2004 beslut om tekniskt bistånd inriktat på att bedöma behovet av återställande och vilka investeringar som krävs för att förbättra säkerheten och effektiviteten för det ryska nätet för export av kolväten.
Frågan om nedsmutsning av havet har stor betydelse för länderna runt Östersjön och Nordsjön. Senare tids fartygsolyckor och den allt intensivare trafiken längs EU:s kuster gör att sjösäkerheten är en särskilt viktig fråga för samarbetet mellan EU och
14 Ytterligare information finns på följande webbplats: http://www.technologycentre.org/
Ryssland. Kommissionen har få ett löfte om att Ryssland skall stärka sina kontroller av tankfartyg som passerar landets hamnar och stödja Europeiska unionens insatser inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), särskilt ansträngningarna för att avskaffa oljetankfartyg med enkelskrov. Den 4 december 2003 antog IMO en kompromiss om detta som kommer att träda i kraft i april 2005. I mellantiden intensifierar EU sina möten med Ryssland för att uppmuntra ett snabbare genomförande av IMO:s standarder. Särskild tonvikt läggs dock också på att transporter landvägen (oljepipelines och järnvägstransporter) bör få en mer framträdande plats.
Transportsektorn är en energiförbrukande sektor och måste därför ingå i energidialogen. Den står för nästan en tredjedel av alla koldioxidutsläpp och en rationalisering av denna sektor, framför allt transporterna i tätorter, skulle kunna ge betydande miljöförbättringar. Ett utökat samarbete inom transportsektorn skulle gagna båda parter. Ett första transportseminarium hölls i maj 2004, och där kunde man fastställa samarbetsområdena för de kommande åren. Ett andra seminarium om transport i tätorter hölls i oktober 2004.
3.3. Energidialog för en stabil och förutsebar energiförsörjning
Såsom angavs i grönboken ”Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning”
syftar den europeiska politiken för försörjningstrygghet inte så mycket till att maximera självförsörjningsgraden på energiområdet eller minimera beroendet som till att minska de risker som är förbundna med energiförsörjningen. Vårt energiberoende av Ryska federationen kommer ofrånkomligen att öka, och därför inriktas samarbetet på att upprätta en konstruktiv relation av ömsesidigt beroende, genom att fastställa förutsebara handelsregler, bygga ut transportnäten och främja investeringar genom en mer stabil och tydlig rättslig ram och uppmuntra nyckelreformer av den ryska energisektorn.
a) Handeln med energiprodukter
Handeln med kolväten var en av de första frågor som ledde till klargöranden inom ramen för energidialogen. Efter många diskussioner med den ryska parten, framför allt i samband med den senaste utvidgningen, fastställde man, i en gemensam förklaring om förbindelserna mellan Ryssland och EU och EU:s utvidgning, att EU:s import av naturgas och olja inte längre skulle begränsas.
Inom ramen för det bilaterala avtalet mellan Europeiska unionen och Ryssland om Rysslands anslutning till Världshandelsorganisationen (WTO) i maj 2004, enades de båda parterna om några energipolitiska frågor. Ryssland har gjort WTO-åtaganden när det gäller gaspriset för industrianvändare och exporttullar för energiprodukter. De båda parterna har dessutom enats om att fördjupa sitt samarbete om frågor kopplade till energiinfrastrukturen.
Samtidigt håller man på att förhandla fram ett avtal om handel med kärnämne som syftar till att fastställa entydiga, stabila och förutsebara handelsregler. Detta är i kärnindustrins intresse och har betydelse för dess överlevnad hos båda parterna. Det nya avtalet bör dels ta hänsyn till de nya förhållanden som råder på marknaden i det utvidgade EU och dels till det faktum att denna industri måste kunna överleva i både EU och Ryssland.
Rysslands handel med kärnämne med de nya medlemsstaterna uppgår till över 200 miljoner dollar per år, vilket är omkring 80 % av marknaden i de nya medlemsstaterna (12 % av marknaden i EU med 25 medlemsstater). De ryska exportföretagen har slutit långfristiga avtal (vissa löper långt efter den 1 maj 2004) om leveranser till kärnkraftverk i de nya medlemsstaterna. Genom en skriftväxling mellan de två företrädarna, som undertecknades i april 2004, preciserades de regler som är tillämpliga inom det här området och samtidigt bekräftades dessa avtals giltighet enligt Euratomfördraget (artikel 105). Därigenom undviks också onödiga konflikter med de nya medlemsstaterna.
Det är alltså viktigt att energihandeln omfattas av allmänna handelsregler och principer som är entydiga och förutsebara, såsom bestämmelserna enligt avtalet om partnerskap och samarbete och Världshandelsorganisationens bestämmelser, å ena sidan, och bestämmelserna om främjande av handel och skydd för investeringar i EES-området, å andra sidan.
b) Transeuropeiska energinät
Tillförlitliga energitransporter är en förutsättning för en stabil och kontinuerlig energiförsörjning i Europeiska unionen. Från Ryssland transporteras kolväten antingen landvägen (oljepipelines eller gasledningar) eller sjövägen (se ovan). Om landtransporterna skall prioriteras måste insatser göras för att stärka näten.
Vid toppmötet mellan EU och Ryssland upprättades redan 2001 en förteckning över prioriterade projekt som skulle kunna vara föremål för genomförbarhetsstudier medfinansierade av Europeiska unionen, inom ramen för de transeuropeiska energinäten.
Den ändring av de transeuropeiska energinäten som godkändes den 26 juni 2003, omfattar ett antal infrastrukturprojekt för el och gas där Ryska federationen ingår. I det ändrade beslutet15 fastställs att den gasledning som skall koppla samman Förenade kungariket och kontinentala Nordeuropa med Ryssland är en prioriterad axel. Det måste understrykas att det samarbete som rör energiinfrastruktur är väldigt viktigt, framför allt när det gäller oljepipelines som ett alternativ till sjötransporterna över Östersjön. De skandinaviska och baltiska länderna är särskilt oroade över det kraftigt ökade antalet oljetankfartyg som korsar Östersjön, eftersom riskerna för oljeutsläpp som drabbar kuststaterna ökar i samma grad.
Energidialogen kan inte ersätta den privata sektorns genomförande av dessa projekt på grundval av kommersiella och ekonomiska överväganden. Beteckningen ”av gemensamt intresse” syftar till att underlätta dessa projekts genomförande, framför allt med tanke på europeiska investerares motvillighet att engagera sig i Ryssland, på grund av de stora kommersiella riskerna.
Man bör utreda om det finns alternativa oljetransportmöjligheter för att undvika att överbelasta Östersjön eller förvärra överbelastningen av Bosporen. En ökad användning av järnvägstransporter skulle kunna vara ett intressant alternativ, med
15 Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om riktlinjer för transeuropeiska energinät och om upphävande av besluten nr 96/391/EG och nr 1229/2003/EG.
tanke på den rådande trenden med ständigt ökande oljepriser16. Detta skulle också kunna bidra till att lösa problemet med olika spårvidd.
3.4. Energidialog för en harmonisk marknad som omfattar hela Europa
Genom energidialogen har de båda parterna kunnat närma sig varandra och detta närmande kommer att fortsätta. Strategierna på den ryska marknaden och gemenskapsmarknaden är på god väg att konvergera. De principer som ligger till grund för den inre marknaden för energi (t.ex. energieffektivitet, reform av företagens interna strukturer, reform av elsektorn och uppdelning av verksamhetsslag (”unbundling”)) skulle kunna ingå i en referensram för omstruktureringen och reformeringen av den ryska energisektorn. Även om de två marknaderna är separata så bör de inspireras av gemensamma principer.
a) Ett sammankopplat elnät
Det är inom ramen för diskussionerna om reformeringen av elnätet som de största framstegen görs. Det tycks nu möjligt att låta de ryska elbolagen delta på gemenskapsmarknaden för el, mot bakgrund av det väntade elbehovet på den europeiska kontinenten17. Den synkrona sammankopplingen av det ryska elnätet och EU:s kontinentala nät finns därför med på den förteckning över projekt av
”gemensamt intresse” som antogs vid toppmötet mellan EU och Ryssland i oktober 2001.
För att detta skall vara möjligt måste dock ett antal problem lösas, bland annat frågan om hur Ryssland följer miljöregler (t.ex. om kärnsäkerhet) och frågan om ömsesidig tillgång till marknaden i enlighet med de båda parternas internationella åtaganden.
En rundabordskonferens hölls i Moskva i oktober 2003, och där analyserades vilka förutsättningar som krävs för utvecklingen av en gemensam elmarknad. Några exempel på svårigheter som nämndes är följande:
– Bristen på ett tillfredsställande regelverk i Ryssland konstaterades i en undersökning i mars 2004. I september 2004 bjöds ryska företrädare in för att delta i forumet för regleringsmyndigheter för elsektorn, som hölls i Florens.
Deras kunskaper om det system som genomförts på den inre marknaden kommer på sikt att möjliggöra en smidigare integrering av våra två marknader.
– Antagandet av tillräckligt stränga och jämförbara miljö- och säkerhetskrav för elproduktionen, t.ex. regler om ren kolförbränning och garantier för kärnsäkerhet18.
16 En tredjedel av den totala ryska exporten transporteras på järnväg. Detta transportsätt är betydligt dyrare än sjötransporter. Den ökade exporten och det höga oljepriset kan dock göra detta transportmedel intressantare.
17 Det bör nämnas att enligt Internationella energiorganets och Eurelectrics prognoser, som sträcker sig fram till 2030, måste EU för att tillgodose de europeiska konsumenternas elbehov investera i produktionsanläggningar på nästan 600 GW på 30 år.
18 I detta sammanhang är det dock glädjande att ett oberoende system inrättats för kontroll av kärnsäkerheten.
– En effektiv integrering av marknaderna förutsätter att man bygger ut den infrastruktur som krävs för ett gemensamt utnyttjande och att man synkroniserar Rysslands och medlemsstaternas elnät. En arbetsgrupp för sammankoppling av näten skall granska hur situationen ser ut inom detta område. Man håller för närvarande på att utarbeta en genomförbarhetsstudie (samfinansierad av kommissionen och RAO-UES) om den synkroniserade sammankopplingen av UCTE:s och IPS/UPOS:s elnät, och den kommer att slutföras senast under 2007.
Införandet av ett system av finansiella garantier kan bidra till att underlätta reformprocessen inom både elsektorn och kolvätesektorn.
b) Stärkt säkerhet för infrastrukturerna
Energisektorn är ett av de viktigaste områden som kan dra nytta av satellitnavigering.
Energitillämpningarna inom sektorn omfattar hela kedjan från prospektering och konstruktion till kontroll av transporter och övervakning av anläggningar. Ryssland håller på att genomföra ett ambitiöst program för att modernisera sitt system (Glonass) och successivt öppna det för civil användning. Genom det europeiska Galileosystemet kommer man fram till 2008 att införa det första system för satellitnavigering som specifikt utvecklats för civila och kommersiella tillämpningar.
Redan 1999 satte man upp målet om en gemensam användning av Glonass och Galileo. En kompletterande användning av dessa två nät kommer att stärka säkerheten för transportinfrastrukturerna och energiproduktionen betydligt.
Energidialogen har bidragit till att förhandlingarna om driftskompatibilitet mellan de två systemen har återupptagits. Tack vare de framsteg som gjorts kommer ett avtal om detta att kunna ingås före utgången av 2005. Förutom diskussionerna om teknisk driftskompatibilitet mellan Glonass och Galileo omfattar det inledda samarbetet en gemensam utveckling av mottagare och särskilda tillämpningar inom energisektorn (prospektering, konstruktion och underhåll av transportinfrastrukturer).
c) Investeringsgarantier
Det allmänna klimatet för investeringar i Ryssland måste bli öppnare, stabilare och mer förutsebart. EU fortsätter att uppmuntra Ryssland till att genomföra de nödvändiga reformerna. Rysslands anslutning till Världshandelsorganisationen kommer att ha en positiv inverkan. Dessutom håller man inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet på att utarbeta mål och åtgärder för att främja handeln och skydda investeringar, och detta bör också bidra till att förbättra investeringsklimatet i Ryssland.
Olika initiativ har tagits för att förbättra den finansiella ramen för energiförbindelserna mellan EU och Ryssland. Allra först (2002) uppkom idén om en garantifond för internationella skiljedomar. Detta koncept var ett försök att göra något åt den latenta osäkerheten för europeiska företag på grund av risken för ett bristande genomförande i Ryssland av internationella skiljedomar i samband med handelstvister mellan EU-företag och ryska företag. De genomförbarhetsstudier som kommissionen beställt har visat att detta verkligen rör sig om ett reellt problem, men att genomförandet skulle vara väldigt kostsamt för gemenskapens budget (i
storleksordningen 500 miljoner euro), och fonden skulle ändå inte kunna täcka de pågående projekten i tillräcklig utsträckning. Juridiskt sett skulle denna lösning behöva ratificeras av de 25 medlemsstaterna och Ryssland, och dessutom bidrar inte den här typen av garanti till att avhjälpa bristerna i det ryska rättssystemet.
Det planerade systemet är alltså inte genomförbart, och därför har man utarbetat ett mindre kostsamt alternativ som är förenligt med marknadens lagar. Detta gjordes inom ramen för en studie som kommissionen beställde av Europeiska investeringsfonden. Den strategin grundas på konstaterandet att de ryska operatörerna inte har tillräcklig tillgång till de internationella penningmarknaderna och framför allt inte till riktigt långsiktig finansiering, inte ens när priset på råolja stiger. Utvecklingen av de stödberättigande projekten, vars kostnader beräknas uppgå till omkring 200-300 miljarder euro, förutsätter dock finansiering som löper över längre tid än fem år, vilket är det vanliga i dagsläget. Det ideala vore om finansieringen skulle kunna löpa i upp till 10-12 år, eller på sikt till och med längre.
En möjlig väg för att uppnå detta mål är att inrätta en ”Energy Desk”, som eventuellt skulle kunna knytas till en multilateral utvecklingsbank. Denna Energy Desk skulle ställa sin privilegierade ställning till förfogande för energidialogen, framför allt genom att spela en aktiv roll i bildandet av bankkonsortier. Målet skulle vara att på längre sikt och till lägre kostnad ställa resurser till förfogande för utveckling av ryska projekt och därvid låta flera banker i ett konsortium dela riskerna.
EU:s utgifter för denna ”Energy Desk” skulle begränsas till att täcka startkostnaderna. De ryska företagen och myndigheterna skulle inte behöva avsätta några medel. Initiativet skulle falla under Ständiga partnerskapsrådet EU-Ryssland.
Detta koncept bör utvecklas i samarbete med banker och företag som är verksamma inom energisektorn i Ryssland, så att det helt kompletterar deras verksamhet.
Andra initiativ kan utvecklas parallellt. Man skulle exempelvis kunna inrätta en investeringsfond eller garantifond för energieffektivitet, vilket tycks motiverat med tanke på de stora energiförlusterna i Ryssland (omkring 40 %). Dessa fonder skulle kunna inriktas på ett målinriktat stöd till europeiska företag som är verksamma inom detta område i Ryssland. Under alla omständigheter förutsätter utvecklingen av detta instrument att man först genomför en detaljerad utvärdering och analys av marknaden. För detta krävs dock en betydande finansiering från gemenskapens budget, men detta skulle kunna kopplas till Rysslands genomförande av Kyotoprotokollet.
Efter ratificeringen av Kyotoprotokollet kan man, vid sidan av en garantifond för investeringar i energieffektivitet, undersöka vilka synergieffekter som skulle kunna uppnås genom införandet av flexibla mekanismer enligt Kyotoprotokollet.
4. SLUTSATS
Dialogen har bevisat sin nytta genom de konkreta resultat som uppnåtts. Det är glädjande att parterna har närmat sig varandra ifråga om strategier och politik.
Gemenskapens regelverk kan fungera som referensram för en reformering av energisektorn i Ryssland. Denna referensram har större relevans för elsektorn än för gassektorn. EU anser att denna reform bör prioriteras av Ryssland, eftersom den är
en förutsättning för en hållbar utveckling, inte bara av den ryska energisektorn utan av hela den ryska ekonomin.
Flera frågor återstår dock att lösa för att främja en ökad integrering av de två marknaderna. Tonvikten bör i framtiden läggas på frågor som endera parten betraktar som prioriterade:
– Att uppmuntra reformprocessen inom energisektorn i Ryssland.
– Att utveckla energieffektiviteten, teknikutbytet, miljöskyddet och genomförandet av Kyotoprotokollet.
– Att främja och skydda investeringarna.
– Att utveckla en Europatäckande marknad för naturgas.
– Att verka för mer oljetransporter landvägen (pipeline och järnväg i stället för sjötransporter).
Om dessa mål uppnås kommer det att vara ett stort steg på vägen mot en enda stor kontinental marknad.
Det allt större ömsesidiga beroendet mellan Europeiska unionen och Ryssland förutsätter ett fördjupat samarbete inom framför allt energisektorn. Energidialogen, och de aspekter av den som är kopplade till genomförandet av Kyotoprotokollet, bidrar till skapandet av ett gemensamt ekonomiskt område och faller inom ramen för avtalet om partnerskap och samarbete.
BILAGA
Ryska federationen
2000 2020 EU 25
2000 2020
Befolkning(miljoner) 146 120 à 125 453 462
BNP (miljarder euro) 220 / 8 940 14460
Årlig tillväxt 6.3 % 2 % 2.4%
Förbrukning(miljoner ton) 586 900 1650 1895
Förbrukning per capita (ton/inv) 4 7.2 3,6 4,1
Olja : Reserver 65 miljarder fat / 6. 5 miljarder fat /
Produktion 323 miljoner ton 500 miljoner ton 164 miljoner ton 102 miljoner ton
Export + /Import - + 205 miljoner ton + 330miljoner ton - 518 miljoner ton - 632 miljoner ton
Handel EU/Ryssland +126 miljoner ton : - 126 miljoner ton :
eller 60 % eller 25 %
Gas Reserver 47 triljoner m3 / 3 triljoner m3 /
Produktion 490 miljoner ton 600 miljoner ton 197 miljoner ton 147 miljoner ton
Export + /Import - +175 miljoner ton + 216 miljoner ton - 186 miljoner ton - 450 miljoner ton Handel
EU/Ryssland + 90 miljoner ton - 90 miljoner ton:
eller 36 % eller50 %
Kol Reserver 157 miljarder ton / 100 miljarder ton /
Produktion 116 miljoner ton 190 miljoner ton 203 miljoner ton 124 miljoner ton
Export + /Import - +12 miljoner ton + 23 miljoner ton - 91 miljoner ton - 128 miljoner ton Handel
EU/Ryssland + 4 miljoner ton : - 4 miljoner ton :
eller 33 % eller 5 %
Uran Reserver 158 000 ton / 15 000 ton /
Produktion 2 500 ton 5 000 ton 711 ton 0
Export + /Import - +16 000 ton - -15 800 ton -
Handel EU-
15/Ryssland 4 200 ton - - 4 200 ton -
