Lidingö stad Rättssäkerhet inom barn- och ungdomsvården

Mars 2014

Revisionsrapport

Lena Brönnert Juni 2014

Rättssäkerhet inom barn- och ungdomsvården

Lidingö stad

Innehållsförteckning

1. Sammanfattning ... 2

2. Inledning ... 3

2.1. Bakgrund ... 3

2.2. Revisionsfråga ... 3

2.3. Revisionsmetod ... 4

2.4. Organisation ... 4

3. Resultat ... 5

3.1. Mål och riktlinjer ... 5

3.2. Intern kontroll ... 6

3.3. Hantering av dokumentation ... 7

3.4. Kvalitet i handläggning och dokumentation ... 8

1. Sammanfattning

PwC har på Lidingö stads revisorer uppdrag granskat att socialnämnden säkerstäl- ler att det finns en ändamålsenlig organisation och tillräcklig intern kontroll för handläggning, dokumentation och hantering av personakter inom barn- och ung- domsvården. Granskningen visar att detta till stora delar uppfylls.

Det finns en styrning i form av måldokument och hänvisningar till gällande lag och föreskrifter. Ett beslut har fattats om att i kvalitetssystemet hänvisa till socialstyrel- sens handbok och allmänna råd samt föreskrifter som gäller för handläggning och dokumentation. Detta uppfattas som tillfredsställande styrning.

Vi bedömer att den interna kontrollen bör utvecklas och rekommenderar att en struktur utarbetas för hur kontroller kontinuerligt ska ske. Detta för att säkerställa att lokala regler och lagstiftarens krav efterlevs. Det är positivt att initiativ tagits för att utarbeta ett system för kvalitetssäkring och att det finns en ambition att i detta bättre kontrollera verksamhetens processer.

Nämnden säkerställer att hanteringen av dokumentation som berör enskildas per- sonliga angelägenheter är ändamålsenlig vad gäller säkerhet och sekretess.

Vi rekommenderar att socialnämnden utarbetar rutiner för att följa upp att

journalföringen görs i tillräcklig omfattning, vilket är väsentligt för att kunna garan- tera den enskildes rättssäkerhet och möjlighet att kunna få sin sak prövad.

Det är tillfredsställande att det finns en rutin för hur utredningsprocessen ska bed- rivas samt att uppföljande samtal sker för att stötta och kontrollera handläggning- en. Aktgranskningen indikerar dock att det finns skäl att ytterligare följa upp att den utförs i enlighet med lagstiftarens krav. Detta framförallt vad gäller den enskil- des delaktighet i utredningsprocessen, kommunicering inför beslutsfattande samt planering och genomförande av insatser.

2. Inledning

2.1. Bakgrund

Socialnämnden ansvarar för individ- och familjeomsorgen inom socialtjänsten. Det innebär att ge kommuninvånaren hjälp och stöd enligt socialtjänstlagen.

Socialnämndens vision är ett gott samhälle där familjer lever under goda livsvillkor och i första hand klarar sig själva eller tillsammans med sina närmaste. Socialför- valtningen arbetar med olika former av stöd till barn, ungdomar och familjer, eko- nomiskt bistånd och missbruksvård.

En stor del av verksamheten är myndighetsutövning vilken också kan innebära in- satser mot den enskildes vilja. För den enskilde som kommer i kontakt med social- tjänsten är dokumentationen en garanti för rättssäkerhet och för att ge möjlighet att få sin sak prövad och avgjord på ett sakligt och opartiskt sätt. Genom dokumentat- ionen går det att undersöka om arbetet utförs på föreskrivet sätt och är en förut- sättning för intern kontroll.

Rättssäkerheten för den enskilde berör också att den enskilde underrättas om ut- redningsmaterialet och ges möjlighet att yttra sig över det innan beslut fattas¹. En rad olika bestämmelser styr dokumentationen inom individ- och familjeomsor- gen. Detta är lagar² , Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd samt lokala rikt- linjer och rutiner. Andra viktiga bestämmelser finns i tryckfrihetsförordningen of- fentlighets- och sekretesslagen och kommunallagen.

Utgångspunkten för revisionsfrågan är verksamhetens styrbarhet och om nämnden har en ändamålsenlig organisation för att säkerställa en rättssäker handläggning.

2.2. Revisionsfråga

Säkerställer nämnden att det finns en ändamålsenlig organisation och tillräcklig intern kontroll för handläggning, dokumentation och hantering av personakter?

Kontroll-/granskningsmål:

 Det finns mål och riktlinjer för verksamheterna som påverkar handläggning och dokumentation av enskilda ärenden.

 Nämnden säkerställer att det finns en tillräcklig intern kontroll så att såväl lag- stiftning som lokala regler och riktlinjer efterlevs samt att lagstiftarens krav på rättssäker och enhetlig handläggning och hantering av enskilda ärenden efter- levs.

1 Skyldigheten att kommunicera – kommunikationsprincipen– syftar till att stärka den enskildes rätts- säkerhet. Grundtanken är att ”ingen ska dömas ohörd”. Skyldigheten att kommunicera ska fullgöras genom att part ska underrättas om utredningsmaterialet och får möjlighet att yttra sig över det.

2 Förvaltningslagen (1986:223) (underordnad i förhållande till andra lagar och förordningar) och Social- tjänstlagen (2001:453)

 Hanteringen av dokumentation som berör enskildas personliga angelägenheter är ändamålsenlig.

 Handläggning och dokumentation visar tillräckligt god kvalitet och tillgodoser både lagstiftarens krav och fastställda riktlinjer av nämnden.

2.3. Revisionsmetod

Intervjuer har genomförts med socialchef och enhetschef för familjeenheten samt med en grupp om fyra utredare av barn- och ungdomsärenden inom enheten. En av dessa utreder till 50 % ensamkommande barn.

Granskning har skett av styrande dokument, fastställda rutiner, riktlinjer och till- lämpningsanvisningar för handläggningsprocess samt former för verksamhetsupp- följning och intern kontroll.

Granskning har gjorts av sammalagt tio personakter inom enheten. Dessa har slumpmässigt valts ut av enhetschefen.

Granskningsobjekt är socialnämnden. Granskningen är avgränsad till socialtjäns- tens myndighetsutövning inom barn- och ungdomsvården.

Rapporten är sakavstämd av verksamhetsföreträdare och kvalitetssäkrad av certifie- rad kommunal revisor.

2.4. Organisation

Handläggning av barn- och ungdomsärenden sker inom förvaltningens familjeen- het. Här finns totalt 12.5 tjänster varav 1.75 tjänst riktas mot familjerätt, 1 tjänst mot uppföljning av familjehem, 1.75 tjänst mot handläggning av ärenden som berör ensamkommande barn samt 7.5 tjänst som handlägger övriga barn- och ungdomsä- renden. Enhetens leds av enhetschefen.

Enheten arbetar med barn och/ungdomar upp till 21 år som riskerar att fara illa.

Utredningsarbetet bedrivs utifrån ett barnperspektiv och i nära samarbete med fa- miljerna. Enligt socialförvaltningens verksamhetsberättelse läggs vikt vid att få till stånd ett gott samarbete och att respektive familj är involverad i utredningsproces- sen.

Inför verksamhetsåret 2014 har nämnden bedömt att konsekvenser av en minsk- ning av handläggningsresurser riskerar att leda till ökade externa kostnader. Detta då resurser för att följa upp placeringar minskar vilket kan medföra onödigt långa placeringar. Det påverka även möjligheten att kunna bedriva en socialtjänst som syftar till att ge hjälp till självhjälp.

Ett avtal finns med Migrationsverket som innebär att från och med oktober 2013 tar staden emot asylsökande ensamkommande barn motsvarade åtta platser mot tidi- gare tre.

3. Resultat

3.1. Mål och riktlinjer

Enligt socialnämndens verksamhetsberättelse för år 2013 finns en verksamhetsidé³ som bland annat anger att insatserna ska ges på ett effektivt och rättssäkert sätt samt bidra till trygghet för alla som socialtjänsten har ett ansvar för, särskilt barn och människor med omfattande social problematik.

Verksamhetsberättelsen 2013 visar graden av måluppfyllelse av individ- och famil- jeomsorgens verksamhetsmål. Dessa har mätts genom brukarundersökningar, där utfall som eftersträvats för flertalet av målen är 80 %

- Målet om att ”kunderna ska vara med vid planering och val av insats” är uppfyllt.

- Målet om att ”de personer som har eller har haft kontakt med socialför- valtningen ska anse att de fått ett korrekt och respektfullt bemötande” har uppfyllts

- Målet om att sökande ”har förstått orsaken, om de fått avslag på bistånds- ansökan alternativt varit föremål för tvångsåtgärder”, uppfylls till 53 %.

Här finns en tvekan till om det funnits en förståelse för frågeställningen vid mätningen.

- Målet om att ”beslut inte ska ändras i förvaltningsdomstol (gäller även an- sökan LVU/LVM)” har uppnåtts till 86 % (mot målet om 90 %).

Ovanstående mål finns kvar i nämndens förslag till budget för år 2014 - 2016⁴. I denna görs en analys över risker om de fastlagda målen inte uppnås. Här konstate- ras också att rutiner saknas för att säkerställa klientens delaktighet vid planering, samt för det sista angivna målet ovan. För övriga mål finns rutin som stöttar måluppfyllelsen.

Intervjuerna bekräftar att verksamhetsmålen är kända och styr verksamheten. En viss tveksamhet finns till målet om att 90 % av ärenden som överklagas till förvalt- ningsdomstol. Det kan leda till en tvekan att föreslå en ansökan om LVU om ären- det inte uppfattas uppfylla lagens intentioner fullt ut, enligt handläggarna.

I Kvalitetssystemets avstämning mot socialstyrelsens föreskrift/allmänna råd⁵ klargörs att Socialstyrelsens allmänna råd för handläggning och dokumentation⁶

3 Lidingö stad. Verksamhetsberättelse för socialnämnden 2013. 2014-01-30. Dnr SN/2013:151

4 Lidingö stad. Socialnämndens förslag till budget 2014 – 2016. 2013-09-09. Dnr SN/2013:94

5 Lidingö stad, Social omsorg: Kvalitetssystemets avstämning mot socialstyrelsens föreskrift/allmänna råd. 2013-03-20.

6 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd: SOSFS 2006:5. Dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS, samt Socialstyreslens all- männa råd. SOSFS 2006:12. Handläggning och dokumentation

av ärenden som rör barn och unga

samt handboken⁷ är viktiga underlag för att säkerställa att handläggningen sker på ett rättsäkert sätt. Här hänvisas också till rättsdatabasen som ett stöd, vilket samt- liga handläggare ska ha tillgång till.

Det har inte framkommit att nämnden fastställt riktlinjer för handläggning och dokumentation.

Bedömning

Det finns en styrning i form av måldokument och hänvisningar till gällande lag och föreskrifter för att säkerställa en rättssäker handläggning och dokumentation.

I ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för staden kan be- slut fattas om riktlinjer för verksamheten. Detta har inte gjorts. Vi rekommenderar att verksamheten ser över om det finns skäl att upprätta dessa för att styra mot lo- kala förutsättningar, exempelvis gällande olika typer av bistånd för olika målgrup- per i staden. Detta kan exempelvis gälla att i första hand pröva insatser i öppenvård.

Enligt Socialstyrelsens ska staden säkerställa att det finns rutiner för handläggning och dokumentation förenliga med lag och rättspraxis. Ett beslut har fattats om att i kvalitetssystemet hänvisa till socialstyrelsens handbok och allmänna råd samt före- skrifter som gäller för handläggning och dokumentation. Detta, tillsammans med att staden följer BBiC-rutinen uppfattar vi som en tillfredsställande styrning för en rättssäker handläggning och dokumentation i enskilda ärenden.

3.2. Intern kontroll

Enligt kommunallagen har nämnden ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål, föreskrifter, lagar och reglemente. Nämnden bör ha bestäm- melser om systematiskt ordnade kontroller av organisation, redovisningssystem och administrativa rutiner.

Enligt intervju med ledningen består nämndens interna kontroll av uppföljning av verksamhetmålen, att mål sätts för beslutade insatser i individärenden samt genom en enkät till handläggarna. Den senare fylls i för varje aktuellt ärende. Den ska visa om mål satts för de aktuella insatserna samt om uppföljning och utvärdering gjorts.

Den visar också om en genomförandeplan upprättats i de ärenden där det är rele- vant samt om uppföljningen gjorts minst var sjätte månad.

Utarbetande av ett ledningssystem för kvalitetssäkring pågår och kommer att stärka den interna kontrollen, framförallt vad gäller verksamhetens processer. En kvali- tetsutvecklare har anställts för att bland annat utveckla detta.

Enligt intervjuerna efterfrågar nämnden redogörelse av individärenden och/eller återkoppling av beslut i ärenden som visat sig komplicerade på något vis.

Nämnden diskuterar beslut de finner vara av intresse, för att få en kontinuerlig in- syn i verksamheten. Socialchef/enhetschef svarar för att ta fram underlag för dessa diskussioner.

Socialnämnden tar även del av samtliga delegationsbeslut samt samtliga domslut.

7 Socialstyrelsen: (2010) Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten

Inom verksamheten finns en rutin att rapportera till enhetschef om en förhandsbe- dömning av anmälningar inte blir gjort inom de 14 dagar som lagen reglerar. För år 2013 skedde detta i 13 fall av totalt drygt 500 anmälningar.

Bedömning

Det är tillfredsställande att det finns en struktur för att följa upp att de verksam- hetsspecifika målen.

Det har framkommit att det finns en struktur för att följa upp handläggning och dokumentation.

Vi bedömer dock att den interna kontrollen bör utvecklas för att säkerställa att lo- kala regler och riktlinjer liksom lagstiftarens krav på rättssäkerhet och enhetlig handläggning efterlevs. Vi rekommenderar att en struktur utarbetas för hur kon- troller kontinuerligt ska ske.

Det är positivt att initiativ tagits för att utarbeta ett system för kvalitetssäkring och att det finns en ambition att genom detta bättre kontrollera verksamhetens proces- ser.

3.3. Hantering av dokumentation

Enligt Socialstyrelsens föreskrifter ska handlingar som rör enskilda förvaras så att endast den person som har legitim anledning att ta del av handlingarna för att full- göra sina arbetsuppgifter kan få tillgång till dem. Handlingarna hos familjeenheten förvaras i brandsäkert arkiv när de inte nyttjas i handläggningen. Då finns de under handläggarens uppsikt.

Det finns rutiner för att kontrollera att obehörig inte tar del av digitalt aktmaterial som de inte har till uppgift att arbeta med. Detta görs stickprovsvis en gång om året och omfattar ca tio ärenden. Det görs också om det uppkommer skäl att göra en kontroll.

Aktgranskningen visar att handlingarna hålls samman i en personakt. I flertalet akter finns en kontinuerlig journalföring som, i stort, visar tillräckliga, väsentliga och ändamålsenligt uppgifter vilka är väl strukturerade och tydligt utformade. Det framgår var uppgifterna kommer ifrån och vad som är bedömningar. I tre av de totalt tio granskade akterna är den fortlöpande journalföringen knapp.

Alla uppgifter som kan vara av betydelse för handläggningen bör utan oskäligt dröjsmål dokumenteras och föras till personakten. Det framkommer vid intervjuer- na att arbetsbelastningen i perioder kan vara så hög att en kontinuerlig doku- mentation inte kan göras. I dessa fall finns dock alltid ett handskivet material som vid senare tillfälle förs in i akten.

Journalanteckningar skrivs ut och tillförs ”pappersakten” i samband med att ären- det avslutas.

Bedömning

Nämnden säkerställer att hanteringen av dokumentation som berör enskildas per- sonliga angelägenheter, dvs vad gäller säkerhet och sekretess är ändamålsenlig.

Vi rekommenderar att verksamheten utarbetar rutiner för att följa upp att

journalföringen görs i tillräcklig omfattning, vilket är väsentligt för att kunna garan- tera den enskildes rättssäkerhet och möjlighet att kunna få sin sak prövad. Former för detta kan ske exempelvis i samband med regelbundna ärendegenomgångar mel- lan handläggare och arbetsledare, slumpvisa kontroller eller inom ramen för den interna kontrollen.

3.4. Kvalitet i handläggning och dokumentation

Inom verksamheten finns en rutin för utredningsprocessen⁸, vilken enligt intervju- erna fortlöpande revideras med stöd av fortlöpande diskussioner om dokumentat- ionens kvalitet. Den beskriver hur ansökan och anmälningar ska hanteras, vilka uppgifter som bör inhämtas för att ta ställning till om utredning bör inledas. En kontakt tas alltid med de personer som är föremål för anmälan, vilket bekräftas vid intervjuerna. Här framgår också att vid beslut om att inleda utredning ska den en- skilde alltid informeras om vad detta innebär och en plan ska upprättas för hur ut- redningen ska genomföras. Denna ska vara förankrad hos vårdnadshavare och bar- net, med hänsyn till dess ålder. Rutinen visar att dokumentation ska ske av vad som har betydelse för ärendet samt att den enskilde ska delges vad som framkommit och ges möjlighet att yttra sig innan beslut fattas.

Vid nyanställning har handläggaren stöd av en mentor som förmedlar kunskaper och rutiner samt kontrollerar att handläggningen sker enligt regleringar. Den nyan- ställde handlägger inte egna ärenden den första tiden.

Samtliga ärenden har en handläggare och en medhandläggare. Enhetschefen har uppföljningssamtal med samtliga handläggare kontinuerligt.

Nämnden har fattat beslut att barn- och ungdomsutredningar ska utföras i enlighet med BBIC⁹. Genom att följa denna struktur säkerställs också, enligt intervjuerna, rättssäkerheten. Handläggarna ser dock en risk att utredningar ibland inte begrän- sas vilket riskerar att leda till att innehållet i utredningen inte i alla delar är relevant för den fråga som utreds, dvs blir för omfattande.

En rutin finns för registrering av anmälan och förhandsbedömning¹⁰.

Handläggarna beskriver ett arbetssätt vid utredning som innebär att den enskilde alltid finns med vid planeringen av hur utredningen ska genomföras. I övervägande antalet akter, som ingick i granskningen, var det dock svårt, eller gick inte alls att utläsa hur den enskilda varit delaktig vid planering av utredningens genomförande eller vid förslag om insatser.

För att säkerställa att klienter med utländsk bakgrund förstår innebörden i utre- ning, beslut och insatser anlitas tolk i hög omfattning enligt intervjuerna.

8 Utredningsprocessen vt 2014.

9 Barns Behov I Centrum. Ett dokumentations- och handläggningssystem för social barnavård. Syftet är att skapa en nationell enhetlighet i arbetet med utredning, planering och uppföljning där barn och unga står i centrum samt att stärka barns ställning, främja samarbete samt att skapa struktur och systematik i dokumentationen och därmed öka rättssäkerheten för klienten.

10 Beslutad av socialchef

Vid intervjuerna framkommer att kommunicering inte alltid dokumenteras. Enligt bestämmelser ska alltid den enskilde ges möjlighet att yttra sig innan beslut fattat, såvida det inte är uppenbart obehövligt. Aktgranskningen bekräftar att detta brister.

Det kan inte heller säkerställas att en notering om att kommunicering skett innebär att den enskildes synpunker inhämtats och inte endast innebär en delgivning av utredning och förslaget beslut. Intervjuer och aktgranskning indikerar att detta i vissa fall inneburit att den enskilde fått information men att synpunkterna inte in- hämtats. Inte i någon akt följs uppgiften om att kommunicering skett av synpunkter från den enskilde.

Bedömning

Det är tillfredsställande att det finns en rutin för hur utredningsprocessen ska bed- rivas - vilken bedöms innehålla väsentliga delar, att det finns rutiner för att introdu- cera nyanställda samt att uppföljande samtal sker för att stötta och kontrollera att handläggning och dokumentation sker lagenligt.

Aktgranskningen indikerar att det finns skäl att följa upp att handläggning och dokumentation utförs i enlighet med lagstiftarens krav. Detta framförallt vad gäller den enskildes delaktighet i utredningsprocessen, såväl rörande planering som ge- nomförande och kommunicering inför beslutsfattande. Vi rekommenderar att ruti- ner utarbetas för att säkerställa att utredningar inte görs för omfattande, vilket är viktigt för såväl den enskildes rättssäkerhet som verksamhetens effektivitet.

11 Enligt Förvaltningslagen får ett ärende inte avgöras utan att den som är part har underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet och fått tillfälle att yttra, såvida det inte är uppenbart obehövligt.

2014-06-17

Lena Brönnert Anders Haglund

Projektledare Uppdragsledare