SAMMANFATTNING AV RAPPORT 2021:6
Placerade barn och socialförsäkringen
En granskning av hur socialförsäkringsförmåner påverkas när barn placeras i annat hem än i sitt föräldrahem
Detta är en sammanfattning av en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen.
Rapporten i sin helhet kan läsas online, laddas ner och beställas på www.isf.se.
Göteborg 2021
© Inspektionen för socialförsäkringen
Författare: Hanna Forsell (projektledare), Elisabeth Frid (tidigare projektledare) och Maria Gustavson
Sammanfattning
I denna rapport redovisar ISF en granskning av vilka förmåner inom socialförsäkringen som påverkas när barn placeras, exempelvis i familje- hem, och på vilket sätt förmånerna påverkas enligt regelverket. Med att förmåner påverkas avser vi hur rätten till förmånerna för berörda personer kan förändras eller hur utbetalningarna kan ställas om till andra än barnets föräldrar.
Vi har även granskat hur kommunerna, Försäkringskassan och Pensions- myndigheten arbetar med socialförsäkringsförmåner när barn placeras. Vi redogör också för vilka konsekvenser regelverket och dess tillämpning kan få för barnen, barnets föräldrar eller familjehemsföräldrarna. Den här rapporten är ISF:s svar på ett regeringsuppdrag.
Ibland kan barn inte bo hemma hos sina föräldrar, utan samhället får ta över ansvaret för barnets uppehälle och vardag. Det kan vara i form av att barnet bor en längre eller kortare tid i ett familjehem eller någon annan boendeform som samhället bedömer ska fungera bäst för det enskilda barnet. I denna rapport använder vi begreppet placeras för barn som får sitt boende genom socialtjänsten eller som verkställer sluten ungdomsvård.
Vi använder begreppet få en insats enligt LSS för de barn som får sitt boende med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). När barn placeras eller får en insats enligt LSS påverkas olika socialförsäkringsförmåner som är kopplade till barnet, barnets föräldrar eller familjehemsföräldrarna.
Granskningen visar följande:
– Det finns brister i kommunernas rapportering till Försäkringskassan om att ett barn har placerats. Det kan få som konsekvens att förmåner fortsätter att betalas ut till föräldrar trots att de inte har rätt till det. Detta kan i sin tur få allvarliga konsekvenser genom att föräldrarna kan bli skyldiga att betala tillbaka höga belopp.
– Kommunerna behöver ett heltäckande och sammanhållet stöd för att hantera frågor om hur socialförsäkringsförmåner påverkas vid placering. Kommunerna behöver ett utvecklat stöd så att de kan hantera dessa frågor korrekt. Stödet ska också ha som syfte att kommunerna ska få bättre förutsättningar att informera familjer till placerade barn samt familjehemsföräldrar.
– Försäkringskassan behöver förbättra flödet inom myndigheten när det gäller information om barns placering. En placering kan påverka flera förmåner. Vid tidpunkten för granskningen är informations- flödet mellan handläggningen av olika förmåner helt manuellt och förutsätter att den enskilda handläggaren känner till att en annan förmån kan påverkas.
– Regelverket är krångligt och inkonsekvent. Det gör att det är svårt att överblicka hur socialförsäkringsförmåner påverkas när ett barn blir placerat.
– Regelverket är inte alltid anpassat till hur verkligheten ser ut för kommunerna. Placeringar för enskilda barn kan vara många och kortvariga, och utformningen av regelverket skapar praktiska problem för kommunerna.
– Oklarheter om hur barnpension och efterlevandestöd får användas för barnets försörjning vid en placering skapar situationer som inte är rättssäkra för barn.
– Ersättning för förlorad arbetsinkomst som kommunerna betalar ut till familjehemsföräldrar är inte sjukpenninggrundande.
Konsekvensen kan bli negativ för den enskilda familjehemsföräldern.
Syfte och frågor
Det övergripande syftet med granskningen är att öka kunskapen om hur berörda personers rätt till socialförsäkringsförmåner påverkas i samband med att barn är placerade i boenden där samhället ansvarar för deras uppehälle och på vilket sätt denna rätt påverkas.
För att uppfylla syftet svarar vi på följande frågor:
1. Hur ska, enligt regelverket, olika socialförsäkringsförmåner påverkas av att barn placeras på boenden där samhället ansvarar för deras uppehälle? Hur påverkas de i praktiken?
2. Hur fungerar kommunernas arbetssätt när det gäller socialförsäk- ringsförmåner som är kopplade till barn som placeras? Hur väl fungerar det?
3. Hur fungerar Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens
arbetssätt när barn placeras och det finns socialförsäkringsförmåner som är kopplade till dem? Hur väl fungerar det?
4. Vilka ekonomiska konsekvenser får reglernas utformning och hur de används på barnens, deras familjs samt familjehemsföräldrars ekonomi?
Vår granskning fokuserar på några förmåner
Granskningen har fokuserat på förmåner som påverkas av att barn placeras eller får en insats. Följande förmåner har ingått i granskningen:
– barnpension och efterlevandestöd – barnbidrag och flerbarnstillägg – underhållsstöd
– bostadsbidrag
– tillfällig föräldrapenning – föräldrapenning
– assistansersättning
– merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag – aktivitetsersättning vid förlängd skolgång.
Utöver dessa socialförsäkringsförmåner kan det finnas andra förmåner eller stöd som i olika situationer kan påverkas av att ett barn eller en ungdom placeras. Det handlar till exempel om stöd och förmåner som inte regleras i socialförsäkringsbalken. Det kan också vara stöd och förmåner som är av mer perifer karaktär och har mindre betydelse för barnens och deras vård- nadshavares totala ekonomi. Det kan också handla om mycket ovanliga situationer. Sådana förmåner har vi valt att inte undersöka inom ramen för denna granskning. Se bilaga 4 för exempel på sådana förmåner.
Genomförande
Vi har genomfört granskningen genom att göra en intervjustudie och dokumentstudier. Då har vi även gjort rättsutredningar.
Intervjustudie
Granskningens intervjustudie består av intervjuer med tjänstepersoner i 8 kommuner, tjänstepersoner på Försäkringskassan och Pensionsmyndig- heten samt med tjänstepersoner på 3 överförmyndarnämnder. De flesta intervjuer har genomförts som gruppintervjuer, men även enskilda intervjuer har genomförts. Sammantaget har vi genomfört 30 intervjuer där sammanlagt 57 tjänstepersoner har deltagit.
Inom respektive kommun har vi intervjuat tjänstepersoner som på olika sätt deltar i arbetet med att placera eller ordna insatser för barn i kommunen. På Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har vi intervjuat tjänstepersoner som arbetar inom de olika förmånerna, som arbetar med generell personinformation och it samt tjänstepersoner som arbetar med att hantera sjukpenninggrundande inkomst. Vi har även intervjuat tjänstepersoner vid överförmyndarnämnder i 3 kommuner.
Dokumentstudie
I dokumentstudien har vi genomfört rättsutredningar om de bestämmelser som styr hur förmånerna ska hanteras när barn blir placerade.
Vi har också granskat centrala dokument inom området, så som relevanta propositioner och departementspromemorior, olika styr- och stöddokument som till exempel Försäkringskassan och Pensionsmyndighetens vägled- ningar, interna rutiner samt rättsliga ställningstaganden. I den del som gäller kommunernas verksamhet har vi studerat ett stort antal riktlinjer och rekommendationer från olika kommuner och Sveriges kommuner och regioner (SKR) samt handböcker och kunskapsstöd från Socialstyrelsen.
Brister i rapportering och kunskaper kan leda till negativa konsekvenser för enskilda föräldrar
Försäkringskassan får inte alltid uppgifter av kommunerna i tid om att ett barn är placerat. Det kan få som konsekvens att förmåner fortsätter att betalas ut till en förälder trots att hen inte har rätt till det. Följden kan bli att en förälder blir skyldig att betala tillbaka stora belopp. Familjer vars barn placeras har i regel en svår social och ekonomisk situation. Även om de själva har en skyldighet att underrätta Försäkringskassan eller Pensions- myndigheten så kan deras livssituation göra att de inte tänker på det eller inte förstår hur placeringen påverkar socialförsäkringsförmånerna.
Kommunerna behöver ett bättre stöd för att hantera frågor om socialförsäkringsförmåner
Kommunerna är skyldiga att informera Försäkringskassan när ett barn som har underhållsstöd placeras eller får en insats enligt LSS. Detta ska kommunerna göra så snart barnet är inskrivet på boendet (2 § förord- ningen [1996:1036] om underhållsstöd). Granskningen visar att kommun- erna ofta gör det för sent. En möjlig förklaring till att de rapporterar sent är att de inte känner till att de är skyldiga att göra det. En annan möjlig förklaring är att de inte känner till Försäkringskassans uppfattning att även en placering i jourhem påverkar rätten till underhållsstöd eller att kommunerna har en annan uppfattning.
Om uppgifterna om att barnet har placerats kommer för sent till tjänste- personerna som arbetar med förmånerna som påverkas riskerar förmåner att betalas ut felaktigt. Då kan föräldrar hamna i situationer där de krävs tillbaka på pengar med anledning av de felaktiga utbetalningarna.
Av granskningen framgår att kommunerna inte har särskilt stor kunskap om hur socialförsäkringsförmåner kan påverkas av att barn placeras.
Socialförsäkringsförmåner är av naturliga skäl inte i fokus för kommunerna när barn placeras. Det är också ett komplext regelverk och olika förmåner kan påverkas på olika sätt vid en placering av ett barn. Det rör sig både om barnets, föräldrarnas och familjehemsföräldrarnas socialförsäkrings- förmåner.
Granskningen visar att kommunerna inte har kunskap eller verktyg att hantera frågor om socialförsäkringsförmåner, varken gentemot föräldrar vars barn får annat boende eller gentemot familjehemsföräldrar.
Vi anser att en heltäckande och sammanhållen information om hur social- försäkringsförmåner påverkas vid placering behöver tas fram. Det skulle skapa bättre förutsättningar för kommunerna att hantera förmånerna korrekt samt kunna ge föräldrar till placerade barn och familjehems-
föräldrar rätt information om hur deras rätt till olika förmåner kan påverkas av placeringen.
Försäkringskassan behöver förbättra flödet av information inom myndigheten
En uppgift om att ett barn är placerat kan påverka flera förmåner. När en sådan uppgift når tjänstepersoner som arbetar med en förmån inom
Försäkringskassan kan den uppgiften behöva vidarebefordras till tjänste- personer som arbetar med andra förmåner, eftersom den inte finns åtkomlig digitalt för samtliga förmåner.
Vår granskning visar att när det gäller uppgifter om placering av ett barn är informationsflödet mellan handläggningen av olika förmåner helt manuellt och förutsätter att den enskilda handläggaren känner till att en annan förmån kan påverkas.
Vi anser att Försäkringskassan behöver skapa bättre förutsättningar för detta informationsflöde, eftersom det kan innebära att förmåner betalas ut trots att en förälder eller ett barn inte längre har rätt till det.
Varje enskild förälder är skyldig att anmäla ändrade förhållanden (110 kap.
46 § första stycket socialförsäkringsbalken (SFB)). Men situationen för familjen kan ofta vara kaotisk i samband med att ett barn får sitt boende genom samhällets försorg. Därför anser vi att det är viktigt att informa- tionen finns tillgänglig för de tjänstepersoner som arbetar med förmåner som kan beröras, så snart uppgiften har kommit till Försäkringskassan.
Om uppgifterna att barnet har placerats kommer för sent till tjänste- personerna som arbetar med förmånerna som påverkas riskerar förmåner att betalas ut felaktigt. Det kan då leda till att föräldrar måste betala tillbaka de felaktiga utbetalningarna.
Regelverket är krångligt, inkonsekvent och inte alltid anpassat till hur verkligheten ser ut för kommunerna
Granskningen visar att det är svårt att få en överblick över hur olika socialförsäkringsförmåner påverkas av att ett barn blir placerat.
Bestämmelserna som reglerar vad som ska hända med en social- försäkringsförmån när barn är placerade eller får insats enligt LSS är mycket olika beroende på vilken typ av förmån det rör sig om. I vissa fall reglerar olika bestämmelser samma situation, men är formulerade på olika sätt trots att samma följd är avsedd. Det finns också svårförklarliga skillnader mellan förmånerna.
Vi anser vidare att språket i det kapitel i SFB som handlar om dessa förmåner (kapitel 106) behöver ses över. Som det är formulerat nu är språket otydligt, vilket gör bestämmelserna svåra att tillämpa.
Reglerna behöver bli mer enhetliga och mer konsekventa
I vissa situationer verkar olikheterna i reglerna motiverade, men i andra situationer är olikheterna svårare att förstå. Det går inte att säga att det finns en huvudregel i fråga om vad som händer med en socialförsäkrings- förmån när ett barn placeras, exempelvis att alla socialförsäkringsförmåner i en viss situation ska dras in oavsett vilken förmån det rör sig om. Tids- perioden innan en socialförsäkringsförmån påverkas av en placering eller en insats enligt LSS varierar också när det gäller bestämmelser om när förmåner ska ställas om eller dras in.
När vi jämför förmåner för barn med funktionsnedsättning med under- hållsstödet kan vi konstatera att förmåner för barn med funktionsnedsätt- ning ger en förälder till ett barn som har en sådan förmån längre tid på sig att anpassa ekonomin utifrån att barnet är placerat. Föräldern till ett barn som placeras på grund av en funktionsnedsättning fortsätter också få barnbidrag. En förälder får inte alltid behålla barnbidraget om hens barn placeras i ett familjehem av socialtjänsten, exempelvis på grund av att föräldern inte klarar av att ta hand om barnet. Denna skillnad finns trots att föräldern i båda fallen behåller sitt försörjningsansvar och har samma skyldighet att betala avgift till kommunen. Vi anser att denna inkonsekvens i regelverket behöver ses över.
Barnbidraget bör oavsett hur barnet är placerat ställas om till socialnämnden
När ett barn blir placerat kan barnbidraget betalas ut till en familjehems- förälder eller till socialnämnden beroende på var barnet får sitt boende.
Men oavsett vilken form av boende barnet får så svarar kommunen ytterst för barnets försörjning genom att betala för barnets levnadskostnader. Det gäller både när barnet placeras i ett familjehem och när barnet placeras i ett hem för vård eller boende (HVB) eller stödboende. Det är alltså inte någon skillnad mellan familjehemsplacering och placering på en institution när det gäller kommunens ekonomiska ansvar. Föräldrar är i sin tur skyldiga att bidra till barnets försörjning genom att betala en avgift till kommunen. Men kommunens kostnader för varje placering är högre än den avgift föräldrarna kan bli skyldiga att betala. Därför anser vi att det är rimligt att barnbidraget betalas ut till kommunen oavsett typ av placering.
Vår granskning visar också att det finns praktiska problem för kommunerna som hänger ihop med att placeringarna av barn kan vara många och kortvariga. För ett och samma barn kan det röra sig om flera kortvariga placeringar som följer på varandra. En konsekvens av de nuvarande reglerna är att socialnämnden kan behöva lämna in en begäran om att barnbidraget ska betalas ut till en annan mottagare flera gånger för samma barn. För varje nytt familjehem behöver kommunen skicka en ny begäran om omställning till Försäkringskassan. Samtidigt behöver kommunen förhandla med familjehemmet om att anpassa den del av kommunens ersättning till familjehemmet som ska ersätta familjens omkostnader för barnet eftersom delar av dessa omkostnader kan betalas med barn- bidraget.
Om ett barn byter form av placering behöver också kommunen skicka en begäran till Försäkringskassan om att mottagaren för barnbidraget ska ändras. Om barnet flyttar från en institution till ett familjehem eller tvärtom, så ska mottagaren av barnbidraget ändras eftersom det vid placering på HVB eller stödboende är kommunen som har rätt till barn- bidraget, vilket skiljer sig från ett i ett familjehem där det är familjehems- föräldern. Varje begäran om att barnbidraget ska ställas om till någon annan innebär en arbetsinsats både hos kommunerna och hos Försäkrings- kassan.
Vi anser att bestämmelsen i 106 kap. 6–7 §§ SFB bör ändras så att barnbidraget alltid ska betalas till den nämnd som svarar för kostnaden.
Det beror på att vi inte kan se att dessa olikheter behövs och för att det skulle förenkla förfarandet när det gäller att ställa om barnbidraget.
Bostadsbidragets utformning kan försvåra hemtagning och umgänge
När ett barn placeras ändras de grundläggande villkoren för bostads- bidraget, eftersom barnet inte längre bor hemma. Det gäller både den del som ska täcka kostnaden för bostaden och den del som gäller särskilt bidrag eller umgängesbidrag för barnet. Familjerna behöver ha tillräckligt med utrymme för att kunna ta emot det placerade barnet under placerings- tiden, eftersom föräldrarna fortsätter ha ett ansvar och ska vara delaktiga i att vårda sitt barn under placeringstiden. Placering av ett barn bör heller inte fortsätta längre än nödvändigt, och under den tid barnet är placerat ska föräldrar och barn umgås i den utsträckning det är bra för barnet.
Om det finns särskilda skäl kan föräldern få behålla bostadsbidraget (96 kap. 8 § SFB), men vår granskning visar att det är svårt att bedöma om det finns sådana skäl. Om Försäkringskassan inte anser att det föreligger särskilda skäl, kan föräldern förlora bostadsbidraget. Föräldern kanske därför inte kan behålla en bostad som är tillräckligt stor för att ett barn ska kunna sova över där vilket kan göra det svårt för föräldern och barnet att umgås, och i längden göra det svårare för barnet att återvända till hemmet.
När barn placeras upphör vissa
socialförsäkringsförmåner och kommunen får stå för kostnaderna
När ett barn placeras leder det till att kommunerna blir huvudansvariga för att försörja barnet. I vissa fall kan en placering då innebära att en kostnad som staten har haft tidigare i stället övervältras på kommunen.
Ibland placeras barn som är så små att de inte kan vara i förskola. I sådana fall måste familjehemsföräldern ge barnet den omsorgen, och får då
ersättning för förlorad arbetsinkomst från kommunen. Om en förälder hade gett barnet omsorg i motsvarande situation hade hen kunnat få föräldra- penning. Men familjehemsföräldrar kan inte få föräldrapenning för
placerade barn, och därför behöver kommunen i stället ersätta förälderns förlorade inkomst.
Även underhållsstöd upphör att betalas ut för barn som placeras, bortsett från stöd som kan betalas under lov. När ett barn blir placerat är det återigen kommunen som blir huvudansvarig för att försörja barnet. Det finns även andra socialförsäkringsförmåner som upphör att betalas ut. Ett exempel är assistansersättningen när ett barn placeras i ett boende som ger stöd för en funktionsnedsättning, där kommunen svarar för kostnaden genom att finansiera boendet.
Dessa situationer innebär i praktiken att kommunen får kostnader som staten annars skulle ha haft.
Att bli familjehemsförälder kan få oväntade negativa ekonomiska konsekvenser
När en familjehemsförälder tar emot ett litet barn som behöver omsorg dygnet runt händer det att kommuner ersätter dem för den arbetsinkomst som de förlorar. Men denna ersättning ligger inte till grund för någon sjuk- penninggrundande inkomst, vilket kan leda till att familjehemsföräldern efter en sådan period inte har någon eller låg sjukpenninggrundande inkomst. Blir familjehemsföräldern då sjuk får hen ingen sjukpenning.
Detta är en konsekvens av uppdraget som familjehemsförälder som kan vara mycket negativ för den enskilda familjehemsföräldern.
Vi anser därför att regeringen bör överväga att ge familjehemsföräldrar skydd för deras sjukpenninggrundande inkomst på samma sätt som för en förälder som är föräldraledig med ett biologiskt barn i en motsvarande situation.
Oklarheter om hur barnpension och
efterlevandestöd får användas skapar en situation som inte är rättssäker för barn
I intervjuer med Pensionsmyndigheten samt i förarbeten till den numera upphävda lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn1 framgår att efterlevandestödet ska användas för att försörja barnet. Men när ett barn är placerat finns inte förutsättningar för kommun- erna att använda förmånen på det sättet eftersom det inte finns någon bestämmelse som ger rätt till omställning av denna förmån. Reglerna får alltså till följd att förmånen kan användas till barnets försörjning om det bor hos den efterlevande föräldern, medan det blir ett sparande om barnet är placerat.
Utbetalning av barnbidraget kan ställas om till socialnämnd eller till en familjehemsförälder. Någon möjlighet att ställa om utbetalning av barn- pension finns däremot inte, eftersom det inte finns bestämmelser som möjliggör det. Det finns heller inte möjlighet för kommunen att få den del av barnpensionen som skulle ha motsvarat den avgift som den avlidne föräldern hade behövt betala om hen hade varit i livet.
Vår granskning visar också att det finns olika uppfattningar mellan olika överförmyndarförvaltningar om hur barnpensionen ska användas när barn är placerade. Det är också ofta oklart för kommunerna hur de pengarna får användas. En del överförmyndarförvaltningar uppger att det är en förmån som ska användas till barnets försörjning, det vill säga användas till löpande kostnader under barnets uppväxt, medan andra överförmyndar- förvaltningar uppger att barnpensionen inte får användas för att försörja barnet. Detta innebär att vissa kommuner försörjer det placerade barnet utan att få använda den förmån som syftar till att bidra till barnets försörjning, medan andra kommuner använder barnpensionen till löpande kostnader för barnet.
Vi anser att detta skapar en rättsosäker situation för barnen, eftersom deras ekonomi påverkas olika beroende på i vilken kommun de bor. För en
1 Prop. 1999/2000:91, Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn, s. 109.
del barn sparas hela barnpensionen, vilket gör att de har ett kapital när de fyller 18 år, medan andra barns barnpension kan ha använts till löpande utgifter. De barnen har alltså inget kapital när de fyller 18 år.
Vi anser därför att regeringen bör överväga att ändra bestämmelserna så att kommunen får använda barnpensionen till barnens försörjning, i vart fall till den del som motsvarar en förälders skyldighet att betala avgift.
I samband med att denna rapport publiceras finns ett förslag att efterlevandestödet ska dras in vid samtliga placeringar (Ds 2020:27, Efterlevandestöd för barn som får vård eller boende bekostat av det allmänna). Om detta förslag inte beslutas föreslår vi att bestämmelserna om efterlevandestödet ändras på samma sätt som vi föreslår ovan om barnpension.
ISF:s rekommendationer
Utifrån granskningens resultat och de slutsatser som vi har dragit lämnar ISF följande rekommendationer till Försäkringskassan och regeringen.
ISF rekommenderar regeringen
– att ge i uppdrag till lämplig myndighet att ta fram stödmaterial för kommuner och föräldrar om hur socialförsäkringar påverkas i samband med att barn placeras
– att se över regelverket som styr hur förmåner påverkas när barn placeras, så att regelverket blir mer enhetligt, konsekvent och ändamålsenligt
– att ändra bestämmelserna 106 kap. 6–7 §§ SFB så att barnbidraget alltid ställs om till den kommunala nämnd som svarar för kostnader som följer av att barnet blir placerat
– att se över bestämmelserna om hur föräldrars rätt till bostadsbidrag påverkas när barn placeras i annat hem än föräldrahemmet
– att se över om kommunerna kan få bidrag till barnens försörjning genom att ställa om barnpensionen, åtminstone till den del som motsvarar en förälders skyldighet att betala avgift
– att utreda möjligheten att skydda familjehemsförälders sjuk-
penninggrundande inkomst (SGI-skydd) under tid hen får ersättning för förlorad arbetsinkomst för att ta hand om placerat barn.
ISF rekommenderar Försäkringskassan
– att se över hur myndigheten hanterar uppgifter om att barn är placerade så att informationen kommer fram till handläggningen av rätt förmån i rätt tid för att förhindra felaktiga utbetalningar.
