Karin Pettersson, Upplands Väsby Sara Naeslund Lems, Acando
VALLENTUNA KOMMUN Karolin Staaf
Arkivarie
Kommunstyrelsens kansli
Kommentarer till projektdirektiv – förutsättningar för gemensam
upphandling av e-arkiv
Innehåll
_Toc396988676
1. Om dokumentet ... 3
2. Projektägare och upphandling av projektledare ... 3
3. Projektkostnad ... 4
4. Investeringskostnad ... 4
5. Investeringsmedel ... 7
6. Upphandlingsform ... 8
7. Tidplan ... 8
8. Samverkan inom projektet ... 8
9. Samverkan efter projektet ... 9
10. Beslutanderätt ... 9
1. Om dokumentet
Vid styrgruppsmötet 2014-06-10 beslutade styrgruppen att förlänga projektet till dess att alla förutsättningar för ett gemensamt upphandlingsprojekt är utredda.
Frågor som styrgruppen ansåg behövde utredas var t.ex:
- Kostnad för projektet fram till avtalstecknande.
- Hur upphandling ska riggas rent formellt, samarbetsformer under upphandlingen.
- Vilken kommun som bör driva upphandlingen.
- Omvärldsbevakning av kostnader för e-arkivsinförande.
Däremot behöver kommunerna inte jämföra sina budgetar för e-arkivsinköp, varje kommun ansvarar för att ha tillräcklig budget för att genomföra inköpet. Frågorna kring framtida samverkan behöver inte heller belysas i dagsläget.
Dessa förutsättningar skulle utmynna i ett projektdirektiv som skulle presenteras för styrgruppen efter sommaren.
Det här dokumentet innehåller, tillsammans med projektdirektivet, de svar som projektgruppen tagit fram tillsammans med kommunens upphandlare. Trots styrgruppens direktiv att vi inte skulle titta på kommunernas e-arkivsbudgetar har detta belysts översiktligt, eftersom det är tydligt att detta kan få påverkan på tidplanen.
2. Projektägare och upphandling av projektledare
Efter avstämning med kommunernas upphandlare kunde vi konstatera att ingen kommun kan avsätta en upphandlare som driver detta projekt. Styrgruppen har bett oss undersöka om alternativet att be KSL/IT-forum Stockholm göra upphandlingen är realistiskt? Upphandlarna har dåliga erfarenheter av detta, de förordar istället att man anlitar en extern konsult.
Upphandlarnas förslag är att Täby står som huvudman för projektet och samordnar upphandlingen i och med att de har användbart avtal, med Sentensia, för
upphandling av projektledare/upphandlingskonsult. Även Sollentuna har ramavtal med flera aktörer men för att avropa krävs dock en förnyad konkurrensutsättning.
Upphandlarna beslutade därför att i första hand rekommendera styrgruppen att anlita Sentensia.
Vad gäller resursen kravanalytiker med kunskap om e-arkiv (nivå 3) beslutade upphandlarna att i första hand rekommendera styrgruppen att undersöka om Sentensia kan fylla rollen, själva eller genom underleverantör. I andra hand kan Sollentunas ramavtal användas.
3. Projektkostnad
Den beräknade projektkostnaden utgörs av externt bemannade projektroller:
• Kombinerad projektledare och upphandlingskonsult (nivå 4) ca 400 h á 1100 kr/h
• Projektadministratör ca 150 h á 750 kr/h
• Kravanalytiker som kan e-arkiv (nivå 3) ca 100 h á 1000 kr/h Det vill säga ca 650 h med en summa av ca 652 500 kr.
4. Investeringskostnad
Vad kan det kosta en kommun att upphandla, köpa in, införa, förvalta och överlåta driften av ett e-arkiv som tjänst under x år?
Tabellen nedanför visar några kostnadsexempel från myndigheter, som har infört e- arkiv som tjänst1; Ale kommun, Upplands Väsby kommun och Trafikverket.
Exemplen lyfter fram kostnader för bland annat upphandling, inköp, införande, förvaltning och drift av e-arkiv, inklusive egen personal och eventuellt inhyrda konsulter.
Kostnad e-arkiv (tjänst)
Ale kommun (hösten 2011)
Upplands Väsby kommun (2009)
Trafikverket
(2011-03, fas 1 2011- 03—04, fas 2 2011- 05--2014-05)
Kommentar
Total- kostnad
? 166,8 tkr (13,9 tkr/mån)
24 346 tkr Tips Ale: Börja i
liten skala, samarbeta mellan arkiv, IT och verksamhet Upphand
-ling
Se nedan ? ?
Inköp Ca 500 tkr 30 tkr (uppstart), 50 tkr
(metadataspecificer ing), 60 tkr
(migrering skannade handlingar), 13,9 tkr (månadsavgift)
= 153,9 tkr
24 346 tkr
(2 920 tkr avser år 1)
Upplands Väsby: Kostnad för
uppgradering tillkommer.
Införan- de
1 person, heltid ca 3 mån
? 3 personer, se nedan
Förvalt- 1 person ? 5 950 tkr (inkl drift) + Trafikverket:
1 Med e-arkiv som tjänst menar vi här att en driftleverantör äger den tekniska plattformen, underhåller, vidareutvecklar och sköter driften av e-arkivet på uppdrag av myndigheten.
lagring.
Licenser - - 100 tkr
Support Ca 73 tkr - -
Drift - - 5 950 tkr (inkl
förvaltning)
Trafikverket:
Support 24/7, underhåll, obegränsad lagring Anslut-
ningar
2 tkr - 200 tkr (beror på volym från anslutande system)
Se inköp (migrerade)
2 st (fas 1), x st inom 8 år. Tillkommande anslutningar kostar.
Ale: Bygglovs- handlingar, rehabärenden m.m.
Egen personal (lön)
Upphandling : 1 heltid, ca 1 år,
Införande: 1 person heltid, ca 3 mån
? Införande: 3 personer
Förvaltning: 3-4 personer (ej heltid)
Konsul- ter
Upphandling : 200 tkr
? Fas 2: 1 097 tkr
Som framgår av tabellen är det en spretig och svårjämförbar kostnadsbild.
Trafikverkets e-arkiv har exempelvis höga driftkostnader jämfört med Upplands Väsbys e-arkiv (enbart för bygglovshandlingar). Ale kommuns e-arkiv, som har en högre driftkostnad än Upplands Väsbys e-arkiv, innehåller förutom
bygglovshandlingar även mycket annan arkivinformation.
Jämför man Ale kommuns inköps- och driftkostnader för sitt e-arkiv med
Trafikverkets motsvarande kostnader, blir det än mer tydligt att kostnadsspannet för e-arkiv som tjänst kan variera extremt mycket. Antingen kan e-arkivet som i Ale kommun införas i liten skala för att successivt byggas ut och därmed köpas in relativt billigt för en halv miljon samt användas för ett eller flera prioriterade
verksamhetsområden till en årlig driftkostnad av mindre än 100 tkr. Eller också kan inköpspriset för ett e-arkiv motsvarande Trafikverkets e-arkiv ligga på 25 miljoner kronor räknat på fyra år. Trafikverkets driftkostnader för e-arkivet är per månad drygt 500 tkr, vilket bör ses i relation till höga servicenivåer med dygnetruntsupport, höga säkerhetskrav och obegränsad lagringsmängd.
Varför är det då så svårt att få fram jämförbara och adekvata kostnadsuppgifter från myndigheter som har e-arkiv som tjänst? Den främsta anledningen är att få
myndigheter hittills infört e-arkiv som en tjänst. Det gör att det finns få
referensexempel. Vidgar man bilden till hur många myndigheter som har ett e-arkiv i drift är det exempelvis få kommuner som överhuvudtaget har ett e-arkiv i drift.
Mindre än hälften av landstingen har e-arkiv. Bland statliga myndigheter är det något fler, totalt cirka 20 % som har upphandlat eller utvecklat ett e-arkiv2. Andelen statliga myndigheter med tillgång till e-arkiv kan förväntas öka dramatiskt inom ett par års sikt tack vare den e-arkivsatsning som Statens servicecenter, Riksarkivet och ett antal pilotmyndigheter kommit överens om. Planen är att Statens servicecenter under 2015-2016 ska införa och erbjuda en gemensam e-arkivtjänst för små och mellanstora statliga myndigheter (uppskattningsvis 117 myndigheter). Noterbart är att många myndigheter av säkerhetsskäl valt att behålla driften av sin e-arkivprodukt (eller egenutveckla på egen hand eller tillsammans med andra myndigheter (det senare förekommer t ex i e-arkiv R7, där nio landsting delar ett e-arkiv ). I takt med att molntjänster blir allt vanligare kan det komma att ändras.
Som framgår ovan är det dels ett begränsat antal myndigheter som har e-arkiv som tjänst, och dels har de tillfrågade myndigheterna beräknat kostnader på olika sätt. I vissa fall har kanske inte kostnadsberäkningar gjorts eller så har det varit svårt att plocka fram uppgifter i efterhand. Trots uppföljande frågor till myndigheterna har det därför inte gått att få fram alla siffror. Sammantaget har det gjort att svaren kring olika typer av kostnader är svårtolkade och därmed inte säger så mycket. En
kostnadsparameter som dock kan vara värd att titta mer på är hur mycket arbete som utförts av egen personal och i vilken mån konsulter involverats.
Samma spretiga kostnadsnivåer visar de typfall som SKL Kommentus Inköpscentral AB (SKI) har med i en bilaga till sina ramavtal för e-arkiv som tjänst respektive produkt. Där framgår att e-arkivleverantörerna redovisat prisintervall för e-arkiv som tjänst med jämförelsesumma på mellan 582 297 kr – 12 774 150 kr.
Varför myndigheternas e-arkiv kostar olika mycket bör bland annat relateras till de arkivkrav och -behov som varje myndighet identifierat i sin kravställning, dvs. vilken målbild, strategi och användningspolicy (identifierade målgrupper/intressenter) som väljs. Andra kostnadsparametrar kan vara val av specifik produktlösning (även vid tjänst), typ och mängd av arkiverad information, hur aktivt myndigheten
vidareutvecklar sitt e-arkiv genom anpassningar och hur många integrationer/anslutningar som sker från verksamhetssystem.
Till det kommer att marknaden för e-arkivlösningar enligt vår bedömning ännu är omogen. Även beställande myndigheter kan ha skiftande mognadsgrad kring e-arkiv.
Större och resursstarkare myndigheter kan ibland ha bättre förutsättningar att nå framgång med e-arkivarbetet medan mindre myndigheter kan behöva samverka för att överhuvudtaget genomföra en e-arkivsatsning.
2 Enligt Riksarkivets enkätundersökning till samtliga statliga myndigheter om deras hantering av e-handlingar (2010).
reserveras för köp av en e-arkivtjänst. För själva finansieringen av investeringen e- arkiv svarar varje kommun. Projektet har tittat närmare på i vilken mån
samverkanskommunerna har ordnat finansiering av sitt e-arkiv. Merparten av kommunerna har avsatt pengar. Järfälla och Täby har avsatt 5,75 Mkr respektive 5,5 Mkr. Sollentuna har beräknat investeringskostnaderna till 6 mkr och avser att äska medel i budget för 2016. Några pengar har inte avsatts formellt i dagsläget.
Vallentuna har en preliminär budget på 0.7 Mkr och Upplands Väsby har i dagsläget 0 kr i budgetmedel men har lagt fast projektmålet att införa e-arkiv inom ramen för projektet ”Översyn av dokumenthanteringen”. Mot bakgrund av att två av
samverkanskommunerna saknar eller preliminärt fått medel behöver finansieringen av e-arkiv säkras genom ett mer formellt beslut och på en finansiell nivå motsvarande de övriga kommunernas investeringsmedel.
Kommunledningen i våra fem kommuner har redan beslutat att e-arkiv ska införas genom att samtliga kommundirektörer undertecknat projektdirektivet kring samverkan i form av gemensam kravställning inför införande av e-arkiv. Det är ett strategiskt beslut som följer Sveriges Kommuner och Landstings Digitala Agenda, där samtliga av landets kommuner förväntas ha påbörjat införa av e-arkiv under nästa år, 2015.
Inom samverkansprojektet är det inte säkert att samtliga kommuner kan förväntas införa e-arkiv samtidigt. Tidplanen måste anpassas till varje kommuns specifika förutsättningar. Det står dock klart att Järfälla och Vallentuna har delat upp investeringsmedlen på två år vardera, där Järfälla har medel för år 2014 och 2015 medan Vallentuna har preliminära medel för år 2015 och 2016. Även Upplands Väsby har inriktningen att införa e-arkiv år 2015. Täby som är värdkommun i
samverkansprojektet har hög förberedelsetakt och kan förväntas införa e-arkiv år 2015 eller senare beroende på hur det matchar inflyttningen till det nya
kommunalhuset. Sollentuna har precis som Täby gjort grundliga förberedelser, och kan vid behov förväntas påbörja ett införande under 2016.
I vilken mån Sollentunas, Järfällas och Täbys investeringsmedel kommer täcka kommande införandekostnader går inte klarlägga i nuläget. Det är alldeles för många osäkerhetsfaktorer. De kalkyler som ligger till grund för budgetäskandena bygger bland annat på Uppsala stads kalkyler och flera andra myndigheters
kostnadsuppskattningar. Tilläggas kan att det i flera fall är just uppskattningar gjorda av myndigheter som inte har infört e-arkiv. Som framgår av projektets
kostnadsjämförelse mellan tre myndigheter som infört e-arkiv som tjänst så är det svårt att för närvarande få fram tillförlitliga och generella kostnadsuppgifter kring vad ett e-arkivinförande kan kosta.
Det är nödvändigt att samtliga samverkanskommuner formellt har beslutat finansiera e-arkiv. Storleken på budgetmedlen förväntas vara minst 5-6 Mkr räknat på två års
sikt. Först därefter har alla kommuner säkerställt samma investeringsnivå. Ett nytt projektdirektiv kan inte skrivas under förrän samtliga berörda kommuner säkerställt detta villkor.
6. Upphandlingsform
Upphandlarna anser att något annat än en förhandlad objektsupphandling inte är rimligt. I objektsupphandlingar bestämmer man själv vad som är rimlig avtalstid och vilka förlängningsalternativ som ska finnas. Detta behöver enligt upphandlarna inte lösas nu utan är en projektfråga.
Förhandlad upphandling innebär i korthet att man tar fram en intresseanmälan som annonseras (det brukar göras när man kommit en bra bit med
förfrågningsunderlaget). De leverantörer som uppfyller kraven på leveransförmåga, formaliakrav etc. bäst går vidare. Man kan begränsa antalet som går vidare om det är väldigt många som uppfyller de initiala kraven. Förfrågningsunderlaget skickas ut till utvalda/kvalificerade leverantörer. Anbuden kommer in, öppnas och utvärderas. Man väljer ut max tre som man träffar, får anbudspresentationer av och förhandlar med.
Därefter fattar man beslut om tilldelning.
Vi vet att kommunernas inträdelsetid i avtalet kommer att vara olika, även om gapet lär minska eftersom upphandlingen fördröjts jämfört med ursprunglig plan. Ofta brukar man ha ett gap på runt ett år, men även längre tidsspann kan förekomma.
Detta behöver enligt upphandlarna inte lösas nu utan är en projektfråga
7. Tidplan
Tidplan med aktiviteter för upphandlingsprojektet anges i bilaga ”Tidplan för upphandlingsprojekt”. Enligt upphandlarna är det inte orimligt att anta att ett upphandlingsprojekt av denna omfattning och komplexitet tar runt 15 månader att genomföra.
8. Samverkan inom projektet
Projektgruppen måste bemannas av minst en representant från varje kommun.
Samma sak gäller styrgruppen. När det gäller specialistkompetens, t ex upphandlare, informationssäkerhet etc. räcker det med en som företräder alla kommuner, men att de i vissa fall måste bolla frågor vidare så varje kommuns upphandlare får svara på hur förslagen skulle funka för deras kommun. För detaljerad resursberäkning se bilaga ”Aktiviteter och resursberäkning”.
tala för allas vägnar.
9. Samverkan efter projektet
Det finns många områden som kommunerna kan samverka kring även efter upphandlingsprojektet är avslutat.
Projektgruppen och upphandlarna har diskuterat hur kommunerna längre fram ska kunna förvalta avtalen på ett sätt som gör att man gemensamt blir starkare som kund, trots att man har fem olika avtal. Hur hanterar man t.ex. om införande/drift fungerar bra i en kommun och dåligt i en annan? Det är viktigt att ha ett gemensamt
förvaltningsforum. I såväl kravspecifikation som avtal behöver man dokumentera vad kommunerna ska sköta gemensamt och vad man ska sköta separat. De exakta
formerna och innehållet kan inte lösas nu utan är en projektfråga.
Förutom avtalsförvaltning och förvaltningsforum ser projektgruppen behov av ett antal "mjuka" samverkansområden, t ex.
• E-arkivsanpassning av styrdokument, t ex arkivreglemente, finansieringsmodell för arkivleveranser och
dokumenthanteringsplaner/hanteringsanvisningar
• Begreppsmodell för e-arkiv och digitala handlingar
• Samplanering av anslutningar av verksamhetsinformation ur snarlika system.
• Kompetensutveckling.
Redan i våras kunde projektet konstatera att den här typen av samverkan inte kräver mer än enkla avtal.
10. Beslutanderätt
Tidplanen för upphandlingsprojektet kan påverkas av respektive kommuns delegationsordning beroende på om ärendet måste behandlas i kommunstyrelsen eller andra instanser. Delegationsordningen beror på investeringskostnaden. Det är viktigt att projektdirektivet (indirekt upphandlingsbeslut) undertecknas av korrekt delegat.
Respektive kommuns upphandlingsdelegation:
• Vallentuna: Samordnade upphandlingar för fler kommuner –
kommundirektören delegat, förfrågningsunderlaget måste dock behandlas i KSAU.
• Sollentuna: Samtliga upphandlingar över 5 miljoner ska behandlas i KSAU
• Täby: Upphandlingar upp till 10 miljoner – kommundirektören delegat.
• Järfälla: Upphandlingar upp till 5 miljoner – upphandlingschefen delegat – och upphandlingar upp till 20 miljoner - ekonomidirektören delegat.
• Upplands Väsby: Beslut om förfrågningsunderlag – ekonomidirektören delegat. KSAU delegat gällande beslut om leverantör vid belopp överstigande 3 miljoner.
Bilagor:
Projektdirektiv Riskanalys
Tidplan för upphandlingsprojekt Aktiviteter och resursberäkning Samverkansområden
