Miljöredovisning: - en studie av Uppsala kommun

HT 2007

Miljöredovisning

– en studie av Uppsala kommun

Handledare: Robert Joachimsson

Författare: Hanna Forsberg Caroline Henriksson

Sammanfattning

Denna uppsats studerar upprättandet av en miljöredovisning för år 2006 i Uppsala kommun med avsikten att utvärdera arbetsprocessen samt ge förslag på förbättringar. Frågeställningen vi tagit vår utgångspunkt i är; Hur ser processen ut vid upprättandet av Uppsala kommuns miljöredovisning? Vilka svagheter finns i arbetsprocessen och vad kan förbättras i framtiden? Två teoretiska modeller som behandlar redovisningens syften och dess arbetsprocess har använts. Fakta har insamlats från

informationsmaterial i form av miljöprogram och miljöredovisning samt genom intervjuer med en politiker och två tjänstemän insatta i arbetet. Kommunen har år 2007 utvecklat ett nytt sätt att strukturera miljöredovisningsarbetet och de insatta tjänstemännen poängterar att man ännu är i ett tidigt skede och att mycket behöver förbättras. För det framtida arbetet ger vi följande förslag på förbättringar; implementera miljöprogrammet bättre i den kommunala verksamheten,

effektivisera datainsamlingen, arbeta för att fler intressenter får ta del av den färdiga rapporten samt att lägga ner mer kraft på analysen för att förbättra det framtida miljöarbetet.

Innehållsförteckning

1. INLEDNING ... 3

1.1 BAKGRUND... 3

1.2 PROBLEMFORMULERING... 4

1.3 SYFTE... 5

1.4 DEFINITIONER... 5

2. ANGREPPSSÄTT ... 7

2.1 VAL AV ÄMNE... 7

2.2 VAL AV TEORETISK REFERENSRAM... 7

2.3 VAL AV UNDERSÖKNINGSMETOD... 8

3. TEORI... 10

3.1 KOMMUNERNAS ANSVAR OCH HUR DETTA UTVECKLATS... 10

3.1.1 Krav att miljöredovisa... 10

3.1.2 Utvecklingen av kommunalt miljöarbete och miljöredovisning ... 11

3.2 TEORETISKA MODELLER... 12

3.2.1 Miljöredovisningens syfte ... 12

3.2.2 Upprättandet av miljöredovisning... 13

4. METOD ... 16

4.1 OPERATIONALISERING... 16

4.2 KÄLLKRITIK... 16

5. EMPIRI & ANALYS... 18

5.1 UPPSALA KOMMUN... 18

5.1.1 Miljö- och hälsoskyddsnämnden och miljökontoret ... 18

5.1.2 Uppsala produktion teknik och service... 19

5.2 UPPSALA KOMMUNS MILJÖARBETE... 19

5.2.1 Miljöprogram... 20

5.2.2 Arbetsprocess – från beslut till slutprodukt ... 21

5.3 UPPSALA KOMMUNS MILJÖREDOVISNING... 22

5.3.1 Funktion... 22

5.3.2 Målgrupp ... 23

5.3.3 Indikatorer ... 24

5.3.4 Riktlinjer ... 26

5.3.5 Svårigheter i miljöredovisningsarbetet ... 27

5.3.6 Framtiden... 30

6. DISKUSSION ... 33

7. FÖRSLAG PÅ FÖRBÄTTRINGAR ... 35

REFERENSER ... 36

BILAGOR:

BILAGA 1 - ORGANISATIONSSCHEMA ÖVER UPPSALA KOMMUN BILAGA 2 - FRÅGEMALL

BILAGA 3 - UTDRAG UR UTKAST TILL UPPSALA KOMMUNS MILJÖREDOVISNING 2006

1. Inledning

1.1 Bakgrund

Mycket har hänt i miljöarbetet de senaste decennierna, på global, nationell, regional och lokal nivå. År 1992 antog 180 stater Agenda 21, ett handlingsprogram för miljö- och utvecklingsarbete, vid en FN-konferens i Rio de Janeiro. Agenda 21 sätter upp ekologiska, sociala och ekonomiska riktlinjer och mål och betonar vikten av att alla samhällsgrupper involveras i arbetet. Med utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen¹ rekommenderas länderna att låta lokala myndigheter, organisationer och näringsliv ta fram lokala Agenda 21-program för de egna områdena. Utifrån detta åtog sig Sveriges kommuner att senast vid årsskiftet 1995/96 ha utformat en lokal Agenda 21 för arbetet inom den egna kommunen.²Ytterligare ett steg i det svenska miljöarbetet togs då Sveriges riksdag 1999 antog femton nationella miljökvalitetsmål³ för ett mer samordnat

rikstäckande miljöarbete. Målen anger den nivå man behöver nå upp till för att erhålla en ekologiskt hållbar samhällsutveckling. Ambitionen är att dessa mål ska uppfyllas inom en generation, dvs. innan år 2020. För att miljömålen ska kunna förverkligas har delmål och regionala mål utvecklats allteftersom.⁴

Med denna bakgrund kan konstateras att Sveriges kommuner fått en alltmer central roll i det nationella miljöarbetet och dess strävan mot en hållbar samhällsutveckling. Från att främst ha hanterat frågor såsom avfallshämtning, vattentillförsel och hygienkontroll av

livsmedelstillverkning⁵ ska kommunen idag aktivt driva miljöfrågan framåt i varje del av organisationen; i myndighetsarbetet, samhällsplaneringen samt åtgärder inom den egna verksamheten. Genom dialog med medborgarna ska kommunen informera om och förankra miljömålen samt genomföra de åtgärder som krävs för att målen ska uppnås. De uttalade miljömålen ska integreras i pågående processer inom kommunen, exempelvis

infrastrukturplanering, energi- och vattenförsörjning och utveckling och bevarande av grönområden.⁶

1 Principen innebär att beslut skall fattas på lägsta möjliga effektiva samhällsnivå, Nationalencyklopedin,

http://www.ne.se/jsp/search/search.jsp?h_search_mode=simple&h_advanced_search=false&t_word=subsidiaritet sprincipen

2 Agenda 21 – en sammanfattning, http://hu2.se/agenda21/index.htm,

3 Dessa kompletterades med ett sextonde mål i november 2005

4 Miljömålsportalen, http://miljomal.nu/vem_gor_vad/kommunerna.php

5 Emilsson och Hjelm, 2001, s. 11

6 Miljömålsportalen, http://miljomal.nu/vem_gor_vad/kommunerna.php

Kommunerna har i olika utsträckning utvecklat lokala miljömål och miljöarbetsstrategier och allt fler kommuner väljer även att införa olika sorters arbetsformer hämtade från den privata sektorn för att bättre styra och utvärdera sitt miljöarbete. Det handlar exempelvis om någon form av miljöledningssystem⁷, olika former av miljöplaner, miljöbokslut eller gröna nyckeltal.⁸

Hösten 1997 antog Uppsalas kommunfullmäktige ett program för ett lokalt Agenda 21-arbete.

Detta fastställer gemensamma utgångspunkter och förutsättningar, riktlinjer och mål och är tänkt att omfatta alla som bor och verkar inom kommunen. Programmet kan ses som en utgångspunkt för kommunens hållbarhetsarbete då det förutom miljöfrågor även tar upp frågor såsom

utbildning, arbetsmarknad och demokrati. Parallellt med detta togs även ett specifikt

miljöprogram fram som var ämnat att ge en samlad bild av kommunens miljösituation samt ge konkreta handlingsplaner till de olika kommunala förvaltningarna och bolagen. I Agenda 21- dokumentet betonas vikten av kontinuerlig uppföljning och utvärdering av arbetet. Detta kan åstadkommas med flera olika metoder som även kan användas parallellt med varandra. Tidigare valde man att beräkna miljöskuld och miljökapital för kommunen. I det nya Agenda 21-arbetet introducerade man istället en särskild miljöredovisning som en del av den årliga redovisningen.

Man hade även som ambition att utveckla ett mer omfattande miljöbokslut samt att utarbeta specifika nyckeltal som kunde spegla arbetets utveckling vilket man idag har gjort.⁹

1.2 Problemformulering

Det ökade kravet på kommunens miljöengagemang och det allt mer påtagliga sambandet mellan ekonomi och miljö har medfört ett ökat informationskrav från kommunens intressenter, där man utöver traditionell finansiell information även vill se ytterligare information, exempelvis

miljömässiga nyckeltal, i redovisningen. Miljöredovisningen syftar till att informera kommunens interna och externa intressenter om miljöarbetets framskridande. Till skillnad från traditionell finansiell redovisning kan miljöredovisning många gånger vara svår att uttrycka i rena siffror eftersom miljötillstånd sällan kan mätas i poster som inkomster och utgifter. Vid miljöredovisning krävs alltså en utveckling av det traditionella redovisningsarbetet där nya mått och metoder används. Eftersom det inte finns en strikt mall hur detta ska utföras är det upp till den

redovisande organisationen att framarbeta en fungerande metod. Under 2007 gjordes ett försök

7 System för att etablera rutiner för systematiskt miljöarbete i företag och andra verksamheter, Nationalencyklopedin, http://www.ne.se/jsp/search/search.jsp?h_search_mode=simple&h_advanced_search=false&t_word=milj%F6led ningssystem

8 Miljömålsportalen, http://miljomal.nu/vem_gor_vad/kommunerna.php

9 Uppsala kommun, 1997, s. 4ff

att skapa en sådan i Uppsala kommun. Miljöredovisning har förekommit i olika former i kommunen under de senaste tio åren men arbetsprocessen har varit resurskrävande och

ineffektiv vilket har lett fram till 2007 års försök att hitta en ny effektivare arbetsprocess. För att utvärdera denna process används följande frågeställning i uppsatsen; Hur ser processen ut vid upprättandet av Uppsala kommuns miljöredovisning? Vilka svagheter finns i arbetsprocessen och vad kan förbättras i framtiden?

1.3 Syfte

Med denna uppsats ämnar vi beskriva och utvärdera arbetet med att upprätta en kommunal miljöredovisning. Vi har valt att studera de delar i Uppsala kommun som har det övergripande ansvaret för 2007 års miljöredovisningsarbete, vilka är miljö- och hälsoskyddsnämnden, miljökontoret och utredningsenheten på Uppsala produktion, teknik och service.

1.4 Definitioner

Hållbar utveckling – Som begrepp anses ”hållbar utveckling” ha sitt ursprung i den av FN

upprättade Brundtlandrapporten från 1987. Där introduceras begreppet som ett sätt att ”tillgodose dagens behov utan att äventyra kommande generationers förmåga att klara sina behov”¹⁰. Hållbar utveckling är en idé om miljörättvisa, sociala hänsynstaganden och aktiv strävan mot ekonomisk utjämning mellan och inom generationerna. Detta sammansatta begrepp har under de tjugo år som gått sedan rapporten publicerades använts som utgångspunkt för en mängd nationella och

internationella lagstiftningar och överenskommelser.¹¹ När det i denna uppsats talas om hållbar utveckling menas den miljömässiga aspekten av begreppet.

Miljöredovisning - Den klassiska redovisningsteorin menar att miljöredovisning skall rapportera och identifiera direkta finansiella risker med anknytning till miljön. Ett andra, bredare synsätt, som tillämpas i den här uppsatsen, syftar till att se på miljöredovisningen utifrån hela verksamhetens miljöarbete. Förutom finansiell information presenteras då även mera verbala skildringar av miljösituation och miljöpåverkan. Detta ger intressenterna en bild av verksamhetens miljöarbete både i ett kortsiktigt och i ett långsiktigt perspektiv. Redovisningen kan innehålla uppgifter om miljöpolicy, miljöledningssystem och andra riktlinjer och framtida mål som verksamheten godkänt för sitt miljöarbete.¹²

10 Bergström et al. 2002, s. 12

11 Ibid, s. 12f

12 Regeringens prop. 1996/97:167

Kommun – Erdmenger delar in begreppet kommun i tre olika betydelser; ett geografiskt område, en administrativ och organisatorisk enhet samt ett politiskt organ. Ett fjärde mer omfattande perspektiv kan läggas till denna modell; ett helhetsperspektiv som innefattar hela kommunen med dess invånare, näringsliv och intresseorganisationer. Eftersom den kommunala organisationen är komplex och mångsidig är det svårt att dra klara gränser mellan de olika perspektiven utan de överlappar snarare varandra.¹³ Detta innebär även att denna uppsats hanterar flera olika perspektiv på kommunbegreppet. Helhetsperspektivet tillämpas på resultatmåtten, alltså indikatorerna, som behandlar hela kommunen, medan själva informationsinsamlandet för att sammanställa indikatorerna ses ur ett administrativt perspektiv.

13 Emilsson & Hjelm, 2001, s. 13

2. Angreppssätt

2.1 Val av ämne

Med ambitionen att skriva om miljöredovisning sökte vi vidare information om detta ämne och upptäckte att en stor del av Sveriges kommuner använder sig av någon form av miljöredovisning.

En av dessa kommuner var Uppsala kommun och då vi studerar här föll sig valet av denna kommun naturligt. Då endast en kommun undersökts har denna uppsats inget generaliserande värde. Däremot ger den en bild av hur arbetsprocessen med redovisning av miljöfrågor kan se ut i en kommun vilket vi anser har ett värde i sig. Vår ambition från början var att se hur

upprättandet av miljöredovisningen ser ut, men allteftersom har det blivit tydligt att miljöredovisningen inte kan ses som ett isolerat fenomen utan har stark anknytning till

miljöprogrammet. Vi har därför valt att även inkludera kommunens miljöprogram för att få en helhetsbild av miljöredovisningen.

2.2 Val av teoretisk referensram

Eftersom det inte finns någon internationell exakt motsvarighet till det svenska systemet med kommunal förvaltning grundas den teoretiska ramen i denna uppsats på svensk litteratur i form av böcker, uppsatser och propositioner. Litteraturen hittades genom sökning i den nationella biblioteksdatabasen, Libris, i uppsatsdatabasen, uppsatser.se samt med sökmotorn Google.

Sökord som användes var kombinationer såsom exempelvis kommunal miljöredovisning. Vidare hämtades offentlig information på Uppsala Stadshus i form av miljöredovisningar, miljöprogram och liknande.

Miljöredovisningens genombrott i början på 1990-talet genererade en mängd publikationer såsom diskussioner om företagens utökade ansvar och allmänna riktlinjer för upprättande av

miljöredovisning. Nästan tjugo år senare, har debatten om företagens miljöansvar svalnat av eftersom det idag snarast ses som en självklarhet att företagen har ett ansvar när det gäller sin miljöpåverkan och miljöredovisning är vanligt förekommande i företagsvärlden. I och med detta är den litteratur som använts i denna uppsats några år gammal. Vi anser dock att denna litteratur är relevant och aktuell eftersom grunderna är detsamma. Till skillnad från traditionell redovisning

finns i miljöredovisningssammanhang knappt någon lagstiftning vilket innebär att ingen bestämd ram för utformandet finns utan upprättandet av miljöredovisning är frivilligt. Företag kan därmed ge en missvisande bild av sin miljösituation och påverkan genom att lyfta fram de fakta som framställer dem i en positiv dager. Detta bör man ha i åtanke när man granskar en frivillig

redovisning, det är inte bara intressant att se det som finns redovisat utan även att lägga märke till vad som inte redovisas.

Vid utformandet av den teoretiska referensramen har vi haft Uppsala kommuns miljöarbete som utgångspunkt och utifrån det gjort ett urval vad som är relevant i förhållande till vår

frågeställning. Den valda litteraturen behandlar miljöredovisningens syfte och uppbyggnad. För att sätta in kommunal miljöredovisning i ett större perspektiv har vi även inkluderat de krav som ställs på kommuner i allmänhet, bakgrunden till dessa krav samt utvecklingen av det kommunala miljöarbetet i Sverige.

Två modeller har inkluderats i den teoretiska referensramen. Modell 1 finns med eftersom det är av väsentlig betydelse för vår undersökning att kartlägga vilka syften en miljöredovisning har.

Modell 2 målar upp en bild av miljöredovisningens arbetsprocess från tanke till slutprodukt.

Denna modell har även använts för att strukturera upp intervjufrågor samt som en uppdelning av den analyserande diskussionen i slutet av uppsatsen. De två modellerna gäller för redovisning över lag men tillämpas i vårt fall på just miljöredovisning.

2.3 Val av undersökningsmetod

Eftersom Uppsala kommun är en stor komplex organisation har vi valt att fokusera på den del av kommunen som sammanställer miljöredovisningen. Efter telefonsamtal med Aime Ambrosen, kommunens hållbarhetsstrateg, och Per Carlsson, ansvarig för miljöredovisningen avgränsade vi oss till miljökontoret och miljö- och hälsoskyddsnämnden samt utredningsenheten på Uppsala produktion, teknik och service för att se på upprättandet av miljöredovisningen utifrån olika perspektiv genom intervjuer med två tjänstemän och en politiker. På miljö- och

hälsoskyddsnämnden intervjuades vice ordförande Örjan Nilsson. Nämnden ansvarar för kommunens miljöprogram vilket motiverar att undersöka deras synpunkter på uppföljningen av programmet. Att valet föll på vice ordförande berodde på att ordinarie ordförande var bortrest på en längre tjänsteresa. På miljökontoret intervjuade vi Per Carlsson som är ansvarig för

miljöredovisningen i Uppsala kommun. Vidare intervjuades Johan Lindqvist som arbetar på

utredningsenheten på produktionsförvaltningen Uppsala produktion, teknik och service (UTS).

Johan Lindqvist är den som gör själva ”grovarbetet” kring miljöredovisningen som Per Carlsson uttryckte sig¹⁴, det var via Per Carlsson som vi blev vidareslussade till Johan Lindqvist. Vi

använde oss alltså av en sorts ”snöbollsmetod”¹⁵ där vi utgick från den person som enligt Uppsala kommuns hemsida var ansvarig för miljöredovisningen för att sedan utifrån dennes

rekommendationer hitta ytterligare personer relevanta för vår undersökning.

Våra respondentintervjuer genomfördes i form av besöksintervjuer. Fördelar med

besöksintervjuer är att är att det går relativt fort att genomföra, det finns möjlighet att ställa följdfrågor samt att man som intervjuare får en relation till respondenten och ser hur han eller hon uttrycker sig.¹⁶

14 Telefonsamtal, Per Carlsson, 2007

15 Metodföreläsning, Rian Drogendijk, 2007

16 Eriksson, Wiedersheim-Paul, 2006, s. 98

3. Teori

3.1 Kommunernas ansvar och hur detta utvecklats 3.1.1 Krav att miljöredovisa

Sveriges kommuner arbetar självständigt men på uppdrag av Sveriges Riksdag. Finansiering av verksamheten sker främst via gemensamma medel i form av kommunalskatt och statsbidrag.

Utifrån grundprincipen om god ekonomisk hushållning ska dessa resurser fördelas på ett demokratiskt, effektivt sätt för att tillhandahålla tjänster och tillfredställa intressen inom

kommunen. Beslutsfattare, både på statlig och kommunal nivå, och brukare av den kommunala servicen ska ha möjlighet att bedöma hur dessa resurser använts. Detta ställer höga krav på öppenhet och insyn både i planerings- och budgetfasen och i resultat- och redovisningsfasen.

Eftersom det inte föreligger några konkurrensmässiga förhållanden eller andra omständigheter som begränsar möjligheten till transparens inom den kommunala sektorn finns det till skillnad från vinstdrivande företag inte lika starka motiv till att undanhålla viss sekretessbelagd

information. I varje situation bör därför den redovisningslösning som innebär högsta graden av öppenhet användas. Kommunens årliga finansiella redovisning visar de resurser som tillförts kommunen under året, hur dessa har använts samt kommunens finansiella ställning vid årets slut.¹⁷

Kommunernas redovisningsskyldighet behandlas i LKR¹⁸ och har som syfte att ge kommunernas olika intressenter relevant information. Kommuner och landsting är bokföringsskyldiga, skyldiga att upprätta årsredovisning och delårsrapporter. Det konkreta krav på icke-finansiell information (ex. miljöupplysningar) i företagens förvaltningsberättelse som finns i ÅRL¹⁹ har ingen

motsvarighet i LKR.²⁰ Det som sägs i LKR är att förvaltningsberättelsen ska innehålla en översikt av kommunens verksamhet²¹, det finns dock ingen allmän praxis som skulle tyda på att detta innebär redovisning av miljöfrågor²².

17 Brorström et al., 2000, s. 19f

18 Lag (1997:615) om kommunal redovisning

19 Årsredovisningslag (1995:1554) 7:1

20 Johansson et al. 2001, s. 25

21 Lag (1997:615) om kommunal redovisning, 4:1

22 Johansson et al. 2001, s. 26

Utifrån LKR finns alltså inget krav på kommuner att externt redovisa miljöinformation. Däremot undertecknade EU:s medlemsstater 1998 den så kallade Århuskonventionen som behandlar allmänhetens tillgång till miljöinformation, deltagande i miljöbeslut samt tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Utifrån denna konvention arbetade EU-kommissionen fram ett direktiv som antogs i sin slutgiltiga form år 2003. I direktivet sägs det att det är en grundförutsättning för en förbättrad tillämpning och övervakning av EU:s miljölagstiftning att offentliga myndigheters miljöinformation görs allmänt tillgänglig. Direktivets syfte är att säkerställa allmänhetens tillgång till miljöinformation samt att fastställa hur medlemsstaterna systematiskt bör sprida denna information. Som särskilda minimikrav på vilken information som ska göras tillgänglig nämns exempelvis unionsrelaterad, nationell, regional och lokal miljölagstiftning, politiska program, miljösituationsrapporter och miljökonsekvensbeskrivningar. Medlemsländerna ska se till att miljöinformation som innehas av myndigheter ges ut på begäran. Informationen ska även lagras i ett lättillgängligt format samt vara uppdaterad, jämförbar och korrekt.²³

3.1.2 Utvecklingen av kommunalt miljöarbete och miljöredovisning

En av de viktigaste principerna som Agenda 21 grundar sig på är subsidiaritetsprincipen. Denna innebär att beslut ska fattas och åtgärder genomföras så nära de berörda som möjligt. Därmed betonas vikten av ett lokalt utformat miljöarbete och utifrån detta åtog sig Sveriges kommuner att senast vid årsskiftet 1995/1996 ha utarbetat en lokal Agenda 21 omfattande förvaltning,

näringsliv, organisationer och individer inom den egna kommunen.²⁴ Regeringen har även i en proposition angående Sveriges miljömålsarbete fastställt kommunernas ansvar att utveckla och följa upp de nationella miljömålen och konkretisera dem till lokala mål och arbetsprogram²⁵. Kommunerna får inga extra resurser för att uppnå dessa mål, trots detta läggs höga förväntningar på kommunernas engagemang och deltagande. Det är upp till varje kommun att själva ta fram och bearbeta de mål de har satt upp utifrån deras förutsättningar, behov och prioriteringar.²⁶ Kommunerna har i de arbetsuppgifter som är ålagda dem stor möjlighet att implementera ett

23 EU-direktiv 2003/4/EG

24Agenda 21 – en sammanfattning, http://hu2.se/agenda21/index.htm

25 Svenska miljömål – Sammanfattning av regeringens proposition 1997/98:145, 1998, s. 21

26 Sveriges kommuner och landsting, http://www.skl.se/artikel.asp?C=2485&A=6417

allomfattande miljötankesätt, främst genom sitt samhällsplaneringsansvar, sitt myndighetsarbete och genom åtgärder inom kommunens egen organisation.²⁷

I början av 1990-talet började de första kommunerna i Sverige att använda miljöredovisning.

1996 hade femtio kommuner någon form av miljöanknytning i sin årsredovisning och två år senare, 1998, hade denna siffra fördubblats till hundra. År 2006 visade en enkät gjord av Hållbarhetsrådet att omkring sextio procent av kommunerna redovisade miljöfrågor i

årsredovisningen, med utgångspunkt från Agenda 21 eller i annan redovisningsform. Trots det gemensamma beslutet att senast 1996 framarbeta lokala Agenda 21-planer saknar alltså fyrtio procent av kommunerna fortfarande en sådan.²⁸

3.2 Teoretiska modeller 3.2.1 Miljöredovisningens syfte

Miljöredovisningen har liksom den vanliga redovisningen till syfte att ge en ”återberättelse” för verksamhetens intressenter. Detta kan beskrivas genom tre delsyften; ansvar, resultatberättelse och styrning, där de olika delarna har olika huvudmålgrupper;

Modell 1 – Redovisningens tre syften²⁹

Externt fyller redovisningen en viktig ansvarsutkrävande funktion. Redovisningen är ett sätt för verksamhetens intressenter att kontrollera att allt har gått rätt till; att organisationen följt det legala ramverket, att den utöver detta agerat på ett etiskt rättfärdigat sätt samt som underlag för

27 Miljömålsportalen, http://www.miljomal.nu/vem_gor_vad/kommunerna.php

28 Sveriges kommuner och landsting, http://www.skl.se/artikel.asp?A=1286&C=619&ArticleVersion=113

29Förenklad version av modell från Bergström et al. 2002, s. 23

Syfte Primär användare

Ansvar Organisationens intressenter (främst externt)

Resultatberättelse Ägare & Ledning (internt och externt)

Styrning Ledning & Personal (internt)

bedömning om man har förtroende till verksamheten och ledningen. Redovisningens funktion som en utvärdering av verksamhetens resultat är främst intressant för dess ägare och ledning. En verksamhets syfte är vanligtvis att skapa mervärde av någon sort och redovisningen utvärderar huruvida verksamheten uppfyllt detta syfte på ett tillfredställande sätt; hur väl har man förvaltat sina resurser? Har mervärde skapats? Redovisningens tredje syfte är att fungera som underlag för framtida beslut. Denna styrningsfunktion används av verksamhetens ledning och personal för att besvara frågor som hur resurser används på ett så effektivt sätt som möjligt och vad som kan förbättras.³⁰

Om man ser på miljöredovisningen som ett sätt att se tillbaka på vad som har hänt så kan redovisningen ses utifrån ansvars- och resultatsyftet. Om man endast ser miljöredovisningen utifrån resultatsyftet så används den för att tillförsäkra och dra erfarenheter av det som varit.³¹ Det långsiktiga målet med miljöredovisning är att redovisa relevanta data för att kunna göra jämförelser med tidigare års redovisningar samt göra jämförelser mellan olika företag inom samma bransch³². Miljöredovisningen kan också användas för att blicka framåt som ett instrument att upprätta framtidsprognoser över verksamhetens utveckling.³³

3.2.2 Upprättandet av miljöredovisning

Liksom i den finansiella rapporteringen är det i miljöredovisningssammanhang centralt att klart kunna avskilja vilket ansvar som ligger på de olika rapporterande enheterna. Ett

redovisningssystem måste ha ett klarlagt objekt, ett system, vars grad av hållbar utveckling ska mätas. Det vanliga i en verksamhet är att ansvaret för miljöfrågorna följer samma organisatoriska struktur som övriga ansvarsfrågor inom organisationen.³⁴

I redovisningssammanhang måste man för det första klarlägga vad redovisningen ska beskriva för att utifrån detta avgöra vilken information som behövs samlas in. Det krävs även en uppfattning om vad som är önskvärt i den redovisande enheten för att kunna utvärdera resultatet. I

miljöfrågor handlar det om att bygga ett redovisningssystem kring vad som är önskvärt i termer av hållbar utveckling för att vid uppföljning kunna bedöma hur väl man lyckats. Idéer om vad

30 Bergström et al. 2002, s. 23

31 Ibid, s. 22 ff

32 Larsson, 1995, s. 112 ff

33 Bergström et al. 2002, s .22 ff

34 Ibid, s. 69 ff

redovisningen ska beskriva kallas i modellen nedan (modell 2) för beskrivningsbegrepp medan uppfattningar om vad som är önskvärt kallas för resultatbegrepp.³⁵

När man väl klarlagt vad man vill att redovisningen ska visa krävs en vidare utveckling av dessa begrepp för att göra dem mätbara. Hur mäts resultatet av det man vill uppnå? Det finns inte ett klart, mätbart mått på ”hållbar utveckling”. Istället måste man i alla redovisningssammanhang då det handlar om sammansatta begrepp använda sig av en kombination av olika indikatorer på det man vill uppnå.³⁶ Dessa indikatorer kan delas upp i beskrivningsindikatorer respektive

resultatindikatorer där resultatindikatorerna ofta är av nyckeltalstyp i form av kvoter som relaterar två beskrivningsindikatorer med varandra.³⁷

Miljörådet har tillsammans med Sveriges kommuner och landsting genomfört ett projekt 2004- 2006 som avser att utifrån den information som tagits fram utveckla miljöindikatorer på lokalnivå. Projektet har som förslag tjugo huvudindikatorer och totalt ett 70-tal aktuella. Syftet med projektet är att göra användbara indikatorer befintliga för kommunerna och sedan är det upp till varje enskild kommun att använda sig av de nyckeltal som är relevanta för deras

verksamhet. Arbetet med miljömål och indikatorer på regional, nationell och internationell nivå har utgjort en viktig del i urvalsarbetet med indikatorer på lokal nivå.³⁸Man har även utvecklat en mall med nio punkter att arbeta efter för att göra miljöindikatorerna användbara i den egna kommunen;

1. Utgå från det syfte och sammanhang där indikatorerna ska vara ett verktyg!

2. Välj målgrupp och skapa delaktighet!

3. Integrera indikatorerna med organisationens styrsystem!

4. Välj indikatorer med omsorg och begränsa antalet som kommuniceras!

5. Analys ger energi till förändring – ta vara på den!

6. Popularisera – gör indikatorerna tillgängliga och begripliga!

7. Kommunicera resultatet!

8. Tänk långsiktigt och säkra resurser!

9. Tänk i nya banor! Miljö är hälsa och ekonomi! Lokalt är globalt!³⁹

35 Bergström et al. 2002, s. 72f

36 Ibid, s. 74 f

37Ibid, s. 78

38Sveriges kommuner och landsting,http://www.skl.se/artikel.asp?C=619&A=578

39 Sveriges kommuner och landsting, 2007

Avslutningsvis måste man i redovisningsarbete även ta ställning till hur informationen ska

framställas. Detta kräver oftast en avvägning mellan väsentlighet och begriplighet. Eftersom olika målgrupper har olika förutsättningar att begripa informationen i en redovisning bör man vid upprättandet av en redovisning alltid fastställa vilka som anses vara den huvudsakliga målgruppen och anpassa informationen till dessa.⁴⁰

Vi har valt att i samband med uppföljningsrapporten även lägga in en del som heter ”analys” i modellen. Ett av redovisningens syften är att fungera som underlag för framtida beslut vilket kräver en analysering av vad som orsakat den utveckling man kartlagt i redovisningen. Detta kan göras antingen i samband med upprättandet av den slutgiltiga miljörapporten eller senare med rapporten som utgångspunkt.

Miljöredovisningssystemet kan alltså delas upp i tre delar; begrepp, indikatorer och förpackning, enligt nedanstående modell som används för att strukturera intervjuernas frågemall samt i den avslutande diskussionen;

Modell 2 – Redovisningens upprättande, från tanke till slutprodukt ⁴¹

40 Bergström et al. 2002, s. 77

41Omarbetad version av modell från Bergström et al. 2002, s. 78

Vad är önskvärt att uppnå?

Vad ska

redovisningen visa?

Hållbar utveckling

Beskrivnings-

begrepp Resultat-

begrepp

Beskrivnings-

indikatorer Resultat-

indikatorer

Uppföljnings- rapport

Tankar och idéer

Datainsamling och nyckeltal

Språk och förpackning Analys

4. Metod

4.1 Operationalisering

Vid utformandet av våra intervjufrågor⁴² valde vi att använda samma frågor till alla respondenter.

Detta val gjordes för att få en heltäckande bild av hur kommunen arbetar med

miljöredovisningen, eftersom det inte var helt säkert att varje person kan svara på alla frågor.

Intervjupersonerna informerades om syftet med undersökningen och intervjuerna inleddes med några allmänna frågor angående person- och arbetsuppgifter, för att skapa en god stämning.

Vidare strukturerades frågorna upp utifrån modellen över redovisningens olika beståndsdelar (ovanstående modell 2). Vi antog att Örjan Nilsson skulle ha mest att berätta angående tankar och idéer och språk och förpackning eftersom det är han tillsammans med de andra i nämnden som godkänner miljöprogrammet och att de ska vara länken mellan kommunen och

medborgarna. Johan Lindqvist och Per Carlsson arbetar med framställningen av

miljöredovisningen och har troligtvis mer att berätta om datainsamling och nyckeltal samt om språk och förpackning. Intervjuerna spelades in och vi båda antecknade. Sammanställningen av intervjusvaren gjordes först individuellt för att sedan jämföras och sättas ihop. Detta gjordes för att kontrollera att vi båda hade uppfattat och tolkat svaren på samma sätt.

4.2 Källkritik

Studien innefattar tre intervjupersoner, Per Carlsson och Johan Lindqvist som båda spelar en väsentlig roll i arbetet med den senaste miljöredovisningen inom kommunen samt Örjan Nilsson, vice ordförande i miljö- och hälsoskyddsnämnden. Per Carlsson på miljökontoret har det

övergripande ansvaret för redovisningens sammanställning medan Johan Lindqvist på produktionsförvaltningen Uppsala produktion, teknik och service arbetar med det konkreta insamlandet av information på uppdrag av miljökontoret. När det handlar om att intervjua personer om de arbetsområden de själva är ansvariga för finns risken att de presenterar de fakta som får de själva att se bra ut. De tre intervjupersonerna kompletterade varandra eftersom vi både fick ta del av politiska visioner samt även hur det praktiska arbetet med miljöredovisning går

42 Se bilaga 2

till. I och med att intervjupersonerna inte var enbart positiva till kommunens sätt att arbeta blir deras svar mer intressanta än om endast fördelar skulle ha framhävts.

4.3 Upplägg av empiri & analys

Vi har valt att slå ihop empiri och analys i samma kapitel för att underlätta för läsaren samt undvika faktaupprepningar. Inledningsvis tas fakta om kommunen och dess miljöarbete upp under två huvudrubriker. Dessa har lagts i detta kapitel istället för ett separat bakgrundskapitel för att få ett bättre flyt i uppsatsen och för att lägga en grund för den vidare analysen. Denna fakta kommer främst från kommunens informationsmaterial och våra intervjupersoner och ses därför som primärdata vilket ytterligare motiverar dess placering. Vidare går vi in på

miljöredovisningens olika delar där vi under sex rubriker beskriver den information som kommit fram under våra intervjuer. Om en person har sagt något utstickande har, förutom not, även personens namn skrivits ut i texten. Vid ren fakta information eller där alla intervjupersonerna varit inne på samma spår finns endast not på källan. I slutet av varje avsnitt finns en analyserande kommentar.

5. Empiri & analys

5.1 Uppsala kommun

Uppsala är Sveriges fjärde största kommun med sina cirka 185 000 invånare⁴³. Antalet invånare ökar konstant och sedan 1985 har det ökat med 30 000. Kommunen är attraktiv på grund av dess universitet, välutvecklade näringsliv och närheten till huvudstaden.⁴⁴

Den politiska organisationen består av kommunfullmäktige, kommunstyrelse samt arton nämnder⁴⁵ varav sexton är uppdragsnämnder med olika ansvarsområden och två

produktionsnämnder. Politikerna i de två produktionsnämnder har ansvaret för kommunens tjänsteproduktion och ska se till att den kommunala verksamheten bedrivs på ett så effektivt sätt som möjligt.⁴⁶Sedan valet 2006 har den borgerliga alliansen majoritet i kommunen. På de olika kontoren och förvaltningarna sitter tjänstemän på uppdrag av de motsvarande nämnderna. Sedan år 2003 är Uppsala kommun organiserad i form av en uppdrags-/beställarsida och en

utförandesida. Politikerna i uppdragsnämnderna har som uppgift att ta tillvara på invånarnas intressen och tillhandahålla tjänster till dessa genom att ge ut uppdrag till de kommunala förvaltningarna på utförandesidan eller till företag inom den privata sektorn. Den nya

organisationen innefattar en utmanarrätt, där privata företag kan hävda att de kan göra ett bättre jobb än den kommunala verksamheten vilket ökar konkurrensen bland de kommunala tjänsterna.

Detta innebär att kvaliteten ökar och kommunen måste bli bättre på att visa vad de gör och till vilket pris och kvalitet.⁴⁷

5.1.1 Miljö- och hälsoskyddsnämnden och miljökontoret

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har det politiska ansvaret för frågor som berörs av miljöbalken, smitt-, livsmedels- och djurskyddslagstiftningen⁴⁸. På miljökontoret arbetar tjänstemän, på uppdrag av nämnden, med tillsyn, klagomål, information och rådgivning. Nämnden har också

43 Nationalencyklopedin, http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=336284&i_word=uppsala

44 Nationalencyklopedin,

http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=336284&i_sect_id=336282&i_word=uppsala&i_history=1

45 Se bilaga 1, översiktsbild av kommunens organisation

46Uppsala kommun, http://www.uppsala.se/uppsala/templates/StandardPage____3509.aspx

47 Lindqvist, 2007

48 Uppsala kommun, 2006:b, s. 20

ansvaret för den allmänna foder- och livsmedelskontrollen samt deltagande i planeringen om Uppsalas framtid genom olika planer; detalj- och översiktsplaner.⁴⁹ Miljö- och

hälsoskyddsnämnden och miljökontoret utgör tillsammans en myndighet som kontrollerar, utfärdar tillstånd och på egen hand har rätt att utfärda sanktioner exempelvis i form av böter. De arbetar i förebyggande syfte genom information, anvisningar, direktiv och utbildning. De arbetar också med tillsynskontroller i form av inventeringar, inspektioner och provtagningar.⁵⁰ De företag vars verksamhet är lagstiftad måste söka tillstånd eller anmäla dess företagsamhet till kommunen eller/och till andra myndigheter. Miljökontoret utfärdar sådana tillstånd på egen hand eller genom samarbete med annan ansvarsenhet inom kommunen, det kan exempelvis vara tillstånd om bekämpningsmedels användning, verksamhet i hygienlokal eller livsmedelstillstånd.⁵¹

Miljökontoret har på uppdrag av miljö- och hälsoskyddsnämnden ansvarat för sammanställningen av 2006 års miljöredovisning.

5.1.2 Uppsala produktion teknik och service

Uppsala produktion teknik och service är en förvaltning som arbetar på uppdrag av

produktionsnämnden för teknik och service. Man utför tjänster såsom verksamhetsuppföljning inom områden såsom renhållning, naturvård, arbetsmarknadsinsatser, föreningsservice och barnomsorgsplatser.⁵²Utredningsenheten utgör en del av förvaltningen och har bistått miljökontoret i 2007 års arbete med miljöredovisningen⁵³.

5.2 Uppsala kommuns miljöarbete

Uppsala kommun arbetar med miljö- och hållbarhetsfrågor på flera olika nivåer. För det allomfattande hållbarhetsarbetet har en lokal Agenda 21 tagits fram och för den interna organisationen finns en miljöpolicy. För det konkreta miljöarbetet finns ett miljöprogram som följs upp av en särskild miljöredovisning.⁵⁴

49 Uppsala kommun, http://www.uppsala.se/uppsala/templates/StandardPage.aspx?id=3588

50 Uppsala kommun, http://www.uppsala.se/uppsala/templates/StandardPage.aspx?id=3159

51Uppsala kommun, http://www.uppsala.se/uppsala/templates/StandardPage____6904.aspx

52 Uppsala kommun, http://www.uppsala.se/uppsala/templates/StandardPage.aspx?id=4293

53 Lindqvist, 2007

54 Uppsala kommun, 2006:a, s. 4

5.2.1 Miljöprogram

Kommunens nuvarande miljöprogram är utformat av miljö- och hälsoskyddsnämnden på

uppdrag av kommunstyrelsen och omfattar åren 2006-2009. Programmet grundar sig på nio av de sexton nationella miljömålen. De övriga miljömålen behandlas i kommunens naturvårdsprogram.

För varje miljömål har kommunens nuvarande tillstånd, inriktningsmål för det framtida miljöarbetet och uppföljningsinstrument presenterats. Inriktningsmålen är vägledande för kommunens fortsatta agerande och ses som långsiktiga. Indikatorer knutna till de olika målen redovisas som instrument för regelbunden uppföljning. Dessa indikatorer måste i många fall preciseras ytterligare av kommunens olika ansvarsenheter för att bli mätbara.⁵⁵ Med utgångspunkt i de angivna indikatorerna ska varje ansvarig nämnd fastställa kriterier för redovisningen och säkerställa konsistent redovisning av dessa. Uppföljningen sammanställs varje år i en

miljöredovisning samt genom kommunens hållbarhetsbokslut där vissa av programmets

indikatorer inkluderas. Miljöprogrammet är ett målstyrningsdokument och redovisar inte vad det kostar att uppfylla de olika målen.⁵⁶ Miljöredovisningen syftar alltså till att utvärdera utvecklingen av arbetet med miljömålen och presenterar ingen finansiell information.

Miljöprogrammets nio utvalda mål är;

● Frisk luft ● Grundvatten av god kvalitet

● Levande sjöar och vattendrag ● Ingen övergödning

● God bebyggd miljö⁵⁷ ● Giftfri miljö

● Säker strålmiljö ● Skyddande ozonskikt

● Begränsad klimatpåverkan

Följande utdrag ur det aktuella miljöprogrammet visar hur de nationella målen bryts ner i konkreta lokala mål med förslag till möjliga uppföljningsmått;

”Nationellt miljömål: Luften ska vara så ren att människors hälsa, samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.

Inriktningsmål:

1.1 Biltrafiken i innerstaden ska minska under programperioden.

55 Uppsala kommun, 2006:a, s. 2

56 Ibid, s. 5

57 Vilket delas in i kategorierna; den fysiska miljön, ljudmiljö och resurshållning

1.2 Användningen av fjärr- och närvärme ska öka.

1.3 Vid upphandling av anläggningstjänster och transporter samt inköp av fordon och arbetsmaskiner ska kommunens kontor, förvaltningar och bolag ställa miljökrav.

(…)

Uppföljning/indikatorer

1.1 Antal fordon som passerar de fyra broarna i centrala Uppsala.

1.2 Indikatorn utvecklas under programperioden

1.3 Andel upphandlingar av anläggnings- och transporttjänster där miljöprestanda bedömts. Andel egna fordon och arbetsmaskiner med förnyelsebara drivmedel/partikelrening.”⁵⁸

5.2.2 Arbetsprocess – från beslut till slutprodukt

I mars 2006 antogs miljöprogrammet för år 2006-2009 av Uppsalas kommunfullmäktige. Man gav då i uppdrag till berörda nämnder att ”inom sitt ansvarsområde implementera och följa upp programmet med utgångspunkt i av programmet angivna indikatorer” ⁵⁹. Vidare fick miljö- och hälsoskyddsnämnden uppgiften att sammanställa en årlig uppföljning i en miljöredovisning. Den första

uppföljningsrapporten kopplad till detta program har arbetats fram under år 2007 och går i tryck strax innan årsskiftet. Kommunens senaste miljöredovisning, som upprättades år 2006 med data som gällde år 2004, präglades av en omfattande, tidskrävande arbetsprocess där miljökontoret själva ansvarade för insamlandet av all data från kommunens olika ansvarsenheter. 2007 års miljöredovisningsarbete är ett försök att utveckla ett mer lättarbetat system och ses som en testomgång, ett första steg mot hur man i framtiden vill arbeta med

miljöredovisningsinstrumentet.⁶⁰

I det praktiska arbetet att samla information från de olika ansvarsenheterna tog miljökontoret hjälp av Johan Lindqvist på utredningsenheten på Uppsala produktion, teknik och service.

Eftersom det aktuella miljöprogrammet inte pekar ut några ansvariga för de olika målen utgick Lindqvist från en bilaga till kommunfullmäktiges beslut för att lösa frågan om ansvarsfördelning inom organisationen. I bilagan listades förslag på ansvariga nämnder för de olika indikatorerna.

58 Uppsala kommun, 2006:a

59 Uppsala kommun, 2006:c

60 Carlsson, 2007

Sju ansvariga nämnder⁶¹ kopplades till olika indikatorer och en kontaktperson utsågs på varje nämnd. På detta sätt reducerades antalet personer att ha kontakt med från cirka fyrtio stycken till sju. I juni anordnade man ett första avstampsmöte där representanter från de olika ansvariga förvaltningarna närvarade. Varje ansvarsenhet skulle utse en kontaktperson som ansvarade för att aktuella data kom in till Johan Lindqvist på utredningsenheten. I september ordnades det första mötet för dessa kontaktpersoner men endast två personer kom. Först i oktober var

kontaktpersoner utsedda på de ansvariga nämnderna. Dessa personer fick i uppdrag att beskriva de indikatorer man ansvarade för samt ta fram data för dessa indikatorer för år 2006 och

eventuellt tidigare år.⁶² Den insamlade informationen har sammanställts till en miljöredovisning som ska antas av miljö- och hälsoskyddsnämnden i januari 2008 för att sedan överlämnas till kommunfullmäktige. I denna ska även en tilläggsrapport som beskriver arbetsprocessen ingå vilket är nytt för i år.⁶³

5.3 Uppsala kommuns miljöredovisning 5.3.1 Funktion

Den gemensamma uppfattningen bland våra intervjupersoner var att alla kommuner bör ha någon form av miljöredovisning. Per Carlsson menade att alla kommuner självklart ska arbeta aktivt med miljöfrågor och ett naturligt led i detta är att upprätta en miljöredovisning eftersom

”det som inte mäts finns inte”⁶⁴. Johan Lindqvist ansåg att om man lyckas utveckla ett system som gör att man inte tvingas lägga för mycket kraft på den manuella delen utan istället kan ägna sig åt att analysera resultatet så bör en kommun använda sig av miljöredovisning. Poängen med

miljöprogrammet är att samla det som redan görs inom miljöarbetet i ett dokument vilket sätter fokus på miljöfrågorna, ger en sammanfattande bild och underlättar analysmöjligheter.

Miljöredovisningen höjer miljöprogrammets status genom att följa utvecklingen och skapa grund för revidering. Johan Lindqvist anser att som det ser ut idag har arbetet med

informationsinsamlingen tagit allt för stor plats vilket inneburit att analysdelen blivit mycket knapphändig. Miljöredovisningen fyller därmed inte den utvärderande funktion han skulle önska.

Han menar dock att den fyller en viss pedagogisk funktion genom att förmedla information till

61 Miljö- och hälsoskyddsnämnden, VA- och avfallsnämnden, Byggnadsnämnden, Gatu- och trafiknämnden, Nämnden för teknik och service, Fritids-och naturvårdsnämnden, Fastighetsnämnden

62Lindqvist, 2007

63 Carlsson, 2007

64 Ibid

kommunens intressenter.⁶⁵ Enligt Örjan Nilsson fungerar miljöredovisningen både som ett utvärderingsinstrument och som beslutsunderlag. Ur ett styrningsperspektiv ska

miljöredovisningen fungera som ett kommunalt handlingsprogram för att komma till rätta med problem inom miljöområdet.⁶⁶

Kommentar: Angående miljöredovisningens funktion gjordes en åtskillnad mellan den funktion en miljöredovisning bör ha och den funktion kommunens miljöredovisning fyller idag. Både Johan Lindqvist och Per Carlsson ansåg att dagens miljöredovisning inte nådde upp till den standard som var önskvärd och att dess funktion som beslutsunderlag för framtida miljöarbete ännu var oprövad. Miljöredovisningens syfte är, som visas i modell 1, tredelat; den är ansvarsutkrävande, skapar en resultatberättelse samt fungerar som underlag för styrning av organisationen. Om man lyckas underlätta det administrativa arbetet kan mer fokus läggas på analys av insamlade data och därmed skulle miljöredovisningens roll både som utvärderingsinstrument (ansvar och

resultatberättelse) och som beslutsunderlag (styrning) öka. Miljöarbetet skulle då successivt kunna förbättras genom kontinuerlig revidering av de mål man arbetar mot.

5.3.2 Målgrupp

När gäller den kommunala miljöredovisningens huvudsakliga målgrupp skiljer sig uttalandena en del mellan våra intervjupersoner. Johan Lindqvist såg kommunens invånare som den främsta målgruppen men sade även att en mer analyserande miljöredovisning skulle vara intressant för tjänstemännen inom kommunen.⁶⁷ Per Carlsson lade istället betoningen på den kommunala verksamheten med dess politiker och tjänstemän men nämnde även andra intressegrupper såsom invånare och näringsliv inom kommunen⁶⁸. Örjan Nilsson menade att målgruppen var alla som bor och verkar inom kommunen⁶⁹. Överlag trodde man att den externa efterfrågan på

miljöredovisningen i dess klassiska pappersformat var låg, att dessa främst lästes av studerande i form av studiematerial och av redan insatta personer och att man därför behövde introducera andra presentationsformat exempelvis, som finns på förslag, en webbaserad version.

65 Lindqvist, 2007

66 Nilsson, 2007

67 Lindqvist, 2007

68 Carlsson, 2007

69 Nilsson, 2007

Vid utformandet av miljöredovisningsrapporten diskuterades, enligt Johan Lindqvist, huruvida flera versioner som var anpassade till olika användare skulle göras. Man valde dock att endast utforma en rapport som är skriven på ett enkelt sätt utan politisk jargong och är tänkt att kunna läsas utan särskilda förkunskaper för att så många som möjligt ska förstå vad som står. Johan Lindqvist säger att man överhuvudtaget haft låg ambitionsnivå i år och valt att bygga hela miljöredovisningen utifrån miljöprogrammets struktur med uppdateringar av

tillståndbeskrivningarna och aktuella data.⁷⁰

Kommentar: Enligt modell 1 i teorin har redovisningen olika primära målgrupper beroende på vilken funktion den uppfyller. Eftersom kommunens miljöredovisning fungerar som en uppföljning av miljöprogrammet är dess huvudsakliga syfte att ge en resultatberättelse för årets miljöarbete. Utifrån detta borde de huvudsakliga användarna av redovisningen vara den kommunala organisationens arbetare och dess politiska ledning. Det finns även ambitionen att föra ut informationen till kommunens invånare vilket skulle uppfylla en viktig ansvarsutkrävande funktion. Det faktum att man tror att det externa intresset för redovisningen är låg är dock något som kan verka negativt på motivationen. Om man tror att det inte finns någon efterfrågan på miljöredovisningen blir det svårt att engagera sig i att göra en bra redovisning. Detta kan i sin tur medföra att de som läser miljöredovisningen tycker att den är dålig eller otillräcklig och därför väljer att inte läsa den i framtiden. Att de olika intervjupersonerna nämner olika

huvudmålgrupper visar att man inte anpassat sig till en specifik användare utan istället lagt sig på en allmän nivå. Förslaget med ett framtida webbaserat system skulle öka möjligheterna att göra flera versioner till olika målgrupper vilket skulle förbättra användarvänligheten. Exempelvis skulle en funktion kunna inkluderas där intressenten själv kan klicka i vilka indikatorer som ska

presenteras på skärmen utifrån personliga preferenser. Detta bör självklart kompletteras med att en rapport i sin helhet finns lättillgänglig på sidan.

5.3.3 Indikatorer

Vid uppföljningen av kommunens miljötillstånd tar man sin utgångspunkt i de satta miljömålen och dess indikatorer och gör diverse mätningar, exempelvis badvattenkvalitet och

sophanteringsrutiner. Mätningarna av indikatorer görs regelbundet över året och mätstationer finns utplacerade på strategiska ställen i kommunen. Ett exempel som nämndes var

70 Lindqvist, 2007

trafikbelastning på Kungsgatan⁷¹ som medför en hög andel skadliga partiklar i luften. Ett sätt att avmäta denna partikelhalt är med hjälp av Uppsala och Stockholms läns luftvårdförbund som har mätinstrument utplacerade i de båda städerna. Dessa kontrolleras regelbundet och jämförs med uppsatta rikt- och gränsvärden. De skickar sedan rapporter till städernas kommuner som talar om huruvida värdena har överstigits. Örjan Nilsson nämner dock att partikelhalten på Kungsgatan troligtvis inte kommer vara ett särskilt stort problem i år med tanke på att man spärrat av vissa körfält på grund av byggnationen av ett resecentrum som startades 2006 och ska vara klart 2011.

Även om partikelhalten på Kungsgatan troligtvis inte kommer att bli så hög i år är det viktigt att inte glömma bort detta problem utan att de ändå tänker på hur man ska arbeta med det i

framtiden när resecentrumet är färdigställt.⁷²

De flesta indikatorer utarbetades i samband med inriktningsmålen vid utvecklandet av

miljöprogrammet. I och med att nivån på inriktningsmålen varierar blir även indikatorerna olika.

Vissa mål innebär att ett fenomen helt ska elimineras vilket ger fullt mätbara indikatorer såsom föroreningar i grundvattnet. Andra mål sätter en norm för vilken utveckling man vill uppnå, ökning eller minskning, exempelvis att biltrafiken i innerstaden ska minska. Det förekommer även mer abstrakta mål som ställer upp en idealbild av hur verkligheten borde vara men som är mycket svåra att mäta. Ett exempel från miljöprogrammet handlar om en god bebyggd miljö där

”bebyggelsen ska kännetecknas av skönhet, trevnad och en omsorgsfull utformning samt ge förutsättningar för en trygg och säker livsmiljö” ⁷³. Som indikator för detta mål har man satt andel personer som trivs i sin boendemiljö.⁷⁴

Johan Lindqvist menar att vissa indikatorer är bra och andra inte och att detta beror på hur inriktningsmålen är utformade. Han nämner teorin om ”SMART-mål”, att ett mål bör ha följande egenskaper; det ska vara specifikt, mätbart, accepterat, realistiskt och tidsatt. Några mål följer dessa kriterier men långt ifrån alla.⁷⁵

I årets arbete fick kontaktpersonerna på de ansvariga nämnderna i uppdrag att beskriva de indikatorer man arbetade med, hur dessa definierades och vilka rådata som skulle samlas in, exempelvis vad som menas med ”farligt avfall”. Dessa beskrivningar gjordes dels som en grund

71 Kraftigt trafikerad genomfartsgata i centrala Uppsala, Nilsson, 2007

72 Nilsson, 2007

73 Uppsala kommun, 2006:a

74 Carlsson, 2007

75 Lindqvist, 2007

för årets miljöredovisning men även för att skapa en modell som kan användas i det framtida arbetet.⁷⁶

Kommentar: Ovanstående mål om god bebyggd miljö anser vi inte uppfylla någon av ”SMART- kriterierna” då det är subjektivt i stor bemärkelse. Abstrakta begrepp såsom ”skönhet” och

”omsorgsfull utformning” består av individuella värderingar och är mycket svåra att ge en allmängiltig definition på. Resultatet för detta måls indikator saknas i miljöredovisningen för år 2006⁷⁷, vilket tydligt visar på målets bristande kvalitet. Vi ser ett glapp mellan kommunens mål och indikatorer, mellan resultatbegrepp och resultatindikator i modell 2. Man har tankar och idéer kring det uppsatta målet men att hitta resultatindikatorer som mäter resultatet är svårt. Det går visserligen att mäta ”antal personer som trivs i sin boende miljö” exempelvis genom

enkätundersökningar, men ett så abstrakt satt mått ger ett godtyckligt resultat med risk för validitets- och reliabilitetsproblem Överhuvudtaget är det många indikatorer vars resultat saknas i den aktuella miljöredovisningen antingen för att de inte är mätbara eller för att inga mätningar har gjorts. Genom att formulera om målen så att de blir mer verklighetsbaserade snarare än att måla upp en utopi av verkligheten skulle man öka möjligheterna att få fram faktiska resultat på indikatorerna.

Arbetet som startats i år anser vi vara en bra grund som ska underlätta det framtida arbetet inom miljöområdet. För att på ett effektivt sätt kunna utvärdera arbetet med miljön krävs att man har klart för sig vad de olika begreppen egentligen innebär. Sammansatta begrepp som exempelvis

”farligt avfall” kräver en definition och utifrån dessa får man en grund att bygga redovisningen på. Utan denna raserar hela systemet, som när man bygger ett hus; har man inte en bra grund rasar huset.

5.3.4 Riktlinjer

Bristen på allmänt vedertagna riktlinjer är det som främst skiljer miljöredovisningen från den traditionella finansiella redovisningen. Örjan Nilsson ansåg att det som saknades i

miljöredovisningssammanhang var en fastställd rutin för revision. I den finansiella redovisningen fungerar revisionen som ett sätt att kontrollera huruvida skattebetalarnas pengar använts på rätt

76 Lindqvist, 2007

77 Se bilaga 3

sätt. Det finns en tanke inom kommunen att i framtiden utveckla en liknande rutin även för revision av miljöredovisning.⁷⁸

Per Carlsson menade att eftersom det inte fanns någon direkt mall att utgå från vid arbetet med miljöredovisningen var det svårt att styra genom målen/indikatorerna eftersom de var så otydliga⁷⁹. Johan Lindqvist ansåg att det idag fanns stort utrymme för lokala anpassningar i det kommunala miljöarbetet och såg gärna en ökning av standardiseringen⁸⁰.

Kommentar: Ett initiativ som har tagits i riktning mot en ökad standardisering är Sveriges

kommuner och landstings utvecklande av de tjugo miljöindikatorer som ska kunna tillämpas i alla kommuner. Om fler kommuner börjar använda sig av dessa allmänna indikatorer ökar även möjligheterna till jämförelser mellan dem. I den rapport där dessa läggs fram har man även satt upp riktlinjer för hur dessa ska göras användbara. Genom att ha dessa nio punkter i åtanke vid arbetet med indikatorer får man en mall att arbeta efter. Uppsala kommun bör sträva efter att arbeta utifrån dessa punkter och särskilt betona vikten av delaktighet hos alla aktörer samt analys för förbättring av det framtida arbetet.

Ytterligare ett problem med bristande riktlinjer som nämndes var avsaknaden av revision i miljöredovisningen. Kommunen har ett ansvar för skattebetalarnas pengar vilket är av betydande vikt för förtroendet för den kommunala organisationen nu och i framtiden. I finansiell

redovisning är revisionen en naturlig del av uppföljningen där riktigheten i det som redovisats granskas. Användning av revision även i miljöredovisningen skulle höja miljöredovisningens status och även öka dess trovärdighet.

5.3.5 Svårigheter i miljöredovisningsarbetet

Örjan Nilsson sa först att han inte såg några nackdelar med miljöredovisning men tillade efter lite betänketid att den administrativa bördan i form av kapital och personal kan ses som negativ eftersom inga extra resurser ges för miljöredovisningens arbete. Detta administrativt tunga arbete uppmärksammades även som negativt av de andra intervjupersonerna. För att motverka detta problem ska man, enligt Örjan Nilsson, förenkla administrationen genom effektivisering och nå

78 Nilsson, 2007

79 Carlsson, 2007

80 Lindqvist, 2007

snabbare resultat.⁸¹Johan Lindqvist ansåg att miljöredovisningen fyller en pedagogisk funktion som bidrar till folkbildning och ger en helhetsbild av kommunens miljösituation. Den stora nackdelen är dock att fokus ligger på det som är lätt att mäta, vilket gör att man riskerar att ignorera de mer komplexa indikatorerna och därmed får en allt för snäv bild av verkligheten.⁸²

Enligt det gällande miljöprogrammet ska varje ansvarig nämnd implementera och följa upp miljöprogrammet genom att ta sin utgångspunkt i de indikatorer som finns angivna i

programmet. De respektive nämnderna har inte fått tydliga mål att ansvara för och använder sig enligt Per Carlsson av en omständlig väg som det är nu;⁸³

Miljöprogram  indikatorer  mål ⁸⁴

Utifrån indikatorerna skall varje enhet arbeta in miljöåtgärder i verksamhetsplanen så att man till slut når ett mål. Per Carlsson anser att detta är en onödig omväg och att det naturliga istället borde vara att nämnderna har ansvar för målen och sedan inarbetar indikatorerna i

verksamheten;⁸⁵

Miljöprogram  mål  indikatorer⁸⁶

Per Carlsson säger att det finns ett stort glapp mellan uppföljning och mål i kommunens arbete med miljöredovisningen (se modell 3). I den bästa av världar ska man ta hänsyn till

uppföljningen, analysera varför eller varför inte utvecklingen gått åt rätt håll och sedan skruva till målen för framtiden utifrån det. Utöver detta menar han att det även finns ett stort glapp mellan mål och åtgärder eftersom miljöprogrammets mål inte implementeras i nämndernas

verksamhet vilket komplicerar uppföljningen. Det blir självklart svårt att följa upp någonting som inte arbetas in i verksamhetsplanerna.⁸⁷

81 Nilsson, 2007

82 Lindqvist, 2007

83 Carlsson, 2007

84 Ibid

85 Ibid

86 Ibid

87 Ibid

Mål

Uppföljning  Miljöredovisning

Åtgärder

Glapp Glapp

Modell 3; Problem i arbetsgången enligt Per Carlsson⁸⁸

Per Carlsson poängterar att det inte är miljöprogrammet och miljöredovisningen i sig som det är fel på, utan att dessa inte implementerats i den kommunala verksamheten på ett tillfredställande sätt. Angående miljöprogrammet menar han att ”det är ingen som får smäll på fingrarna för att man skiter i det som står där” ⁸⁹.

Kommentar: För att miljöarbetet ska utvecklas måste alla nämnder ta sitt ansvar och arbeta med respektive ansvarsområden i sina årsplaner. Detta, anser vi, kräver en tydligare ansvarsfördelning, något som inte finns i det aktuella miljöprogrammet. I en bilaga till detta fanns förslag på

ansvariga nämnder till de olika indikatorerna vilket man utgick från vid miljöredovisningens upprättande. Att lägga ansvarsfördelningen i en bilaga som inte finns med i det trycka programmet kan lätt bidra till att den inte uppmärksammas överhuvudtaget. Ett av

redovisningens syften är att ha en ansvarsutkrävande funktion vilket naturligtvis kräver att man först klarlagt vilket ansvar den kommunala organisationen som helhet har men också hur detta fördelas på de olika nämnderna. Som tidigare nämnts är det centralt att avskilja vilket ansvar som ligger på de olika rapporterande enheterna. Då miljöprogrammet inte sätter upp någon

ansvarsfördelning blir det otydligt för de olika nämnderna vad, av det som står i programmet, som är aktuellt just för deras arbete och därmed implementeras inte miljöprogrammet som det borde. Om en tydlig ansvarsfördelning gjorts redan från början skulle tillämpningen av

miljöprogrammet förbättras och i och med det skulle även uppföljningsarbetet med

miljöredovisningen underlättas. Nämnderna skulle ha klart för sig vilka mål och indikatorer de

88Carlsson, 2007

89 Ibid

ansvarade för och aktivt arbeta med dessa kontinuerligt vilket skulle innebära att de uppgifter som behövs vid miljöredovisningens upprättande skulle vara färdigställda data som lätt kan samlas in.

Ytterligare ett problem som vi ser med den bristande ansvarsfördelningen i miljöprogrammet är att endast sju nämnder av totalt arton ansvarar för någon indikator. Nästan två tredjedelar av organisationen har alltså inget ansvarsområde knutet till miljöprogrammet. Visserligen finns en övergripande miljöpolicy som ska gälla för hela den kommunala organisationen men vi anser att man bör använda sig mer av miljöprogrammet för att engagera hela kommunen i arbetet med miljöfrågor.

Den nackdel med miljöredovisningen som Johan Lindqvist tar upp är att man fokuserar på det som är lätt att mäta. Om man istället fokuserar mer på det som är svårt att mäta, för att försöka hitta ett sätt att göra även detta mätbart, skulle risken att få en snäv bild av verkligheten minska.

5.3.6 Framtiden

Örjan Nilsson påpekar att ingenting är perfekt, allt går att utveckla och förbättra. För det framtida arbetet har ett förslag lagts fram där man utgår från en handlingsplan med uppsatta mål. Fördelen med en handlingsplan snarare än ett program är att denna kan revideras till aktualitet allteftersom vilket gör den mindre statisk.⁹⁰

Miljökontoret och utredningsenheten har under årets arbete med miljöredovisningen även utformat en tilläggsrapport som beskriver hela arbetsprocessen. Denna är tänkt som ett stöd för det framtida miljöredovisningsarbetet och är ett sätt att lägga en grund för en effektivare

arbetsrutin. Man har också lagt ett förslag på att i framtiden utforma ett webbaserat

informationssystem där de ansvariga enheterna kan lägga in data från indikatorerna direkt i en databas som sedan presenteras på kommunens hemsida. Uppföljning och uppdatering kan då ske regelbundet över året vilket inte sker idag.⁹¹ Genom att även fastställa särskilda tidpunkter då data ska rapporteras in i datasystemet kan man säkerställa presentationen av aktuella data direkt på hemsidan. På detta sätt blir informationen mer tillgänglig för allmänheten. Ett exempel som nämndes i sammanhanget var Örebro kommun där man på hemsidan presenterar en

90Nilsson, 2007

91 Carlsson, 2007