Vägen till ett ekologiskt hållbart samhälle
- Vad kan förklara variationen mellan Sveriges kommuner i miljöpolitisk aktivitet?
Masteruppsats i statskunskap, 30 hp Uppsala universitet, 2017
Skriven av: Alexandra Folkeryd Handledare: Christer Karlsson
Abstract
For decades Sweden has been at the forefront of issues regarding environmental politics, and Swedish municipalities have a key role in sustainable development, but differ greatly in their commitment for environmental politics. But what are the underlying reasons for this disparity?
Previous research has identified societal factors that may hinder or push municipalities to drive more ambitious environmental politics. However, there is a need for more empirical evidence on what factors that may better explain the differences between municipalities’ environmental commitment.
This thesis aims to identify possible causes for the difference between Swedish municipalities in the extent to which they implement local environmental politics. Four variables are selected, based on theories about what may explain municipal commitment to environmental politics: Presence of the Green party within the municipal executive board; quantity of municipal officers who work with environmental issues; whether the municipality is dependent on industry that is harmful to the environment; and local support for The Swedish environmental protection association
(Naturskyddsföreningen) among the municipal population. Four hypotheses are tested and three of them find support in the empirical data. Only the hypothesis about the effect from the environmental organization is found to lack support. The results indicate that the number of municipal officers who work with environmental issues is the variable that best explains the variation between municipalities in environmental commitment. At the same time, the effect of the Green party on municipal
commitment for environmental politics is less than anticipated. The results suggest that other variables need to be examined to better understand what may cause the difference between Swedish
municipalities in commitment for environmental politics.
Innehållsförteckning
1. Inledning... 4
1.1 Forskningsproblem och syfte ... 4
1.2 Uppsatsen struktur ... 6
2. Tidigare forskning och teoretiskt ramverk... 7
2.1 Kommuners kapacitet ... 7
2.1.1 Personalkapacitet ... 7
2.2 Partier i det kommunala styret ... 9
2.2.1 Stöd för miljöfrågor i det politiska styret ... 10
2.2.2 Gröna partier som drivkrafter ... 11
2.3 Organiserade intressegrupper ... 12
2.3.1 Intressegruppsteori... 13
2.3.2 Näringslivsstruktur och industriintressen ... 15
2.3.3 Miljöorganisationer ... 16
3. Analysmodell ... 18
3.1 Miljöpolitisk aktivitet ... 18
3.2 Kommunens styre och organisation ... 21
3.2.1 Personalkapacitet – ju fler deto bättre! ... 21
3.2.2 Miljöpartiet de gröna i kommunstyret ... 23
3.3 Kommuner som är beroende av miljöfarliga industrier ... 25
3.3.1 Miljöfarlig industri ... 25
3.3.2 Kommuners sårbarhet ... 27
3.3.3 Sårbara kommuner som är beroende av miljöfarliga industrier ... 28
3.4 Miljöorganisationer ... 29
3.5 Kontrollvariabler ... 30
3.5.1 Kommunens ekonomiska kapacitet ... 30
3.5.2 Befolkningens socioekonomiska status – spelar inkomst och utbildning någon roll? ... 32
4. Tillvägagångssätt ... 35
5. Resultat och analys... 38
5.1 Sammanfattande analysmodell och hypoteser... 38
5.2 Bivariata regressioner ... 39
5.2.1 Personalkapacitet – antal miljötjänstemän ... 39
5.2.2 MP i kommunstyret... 40
5.2.3 Sårbar kommun med miljöfarlig industri som stor arbetsgivare ... 41
5.2.4 Miljöorganisationers påverkan - Medlemmar i Naturskyddsföreningen som andel av invånarantal ... 42
5.3 Multivariata regressionsanalyser ... 43
6. Slutsats... 48
7. Källor... 52
Bilaga 1. Regressionsdiagnostik och beskrivande statistik ... 59
1. Inledning
Vid ett flertal tillfällen har Sveriges regering framfört att Sverige ska vara ledande i miljömål och klimatarbetet (Regeringskansliet, 2015a; 2015b; 2017a, 2017b). Sverige är internationellt
framstående inom miljöpolitik och har länge bedrivit en ambitiös miljöpolitisk agenda på EU- nivå (Jordan & Liefferink, 2004, s. 190). Lokal miljöpolitik är en förutsättning för att nationella miljömål ska uppfyllas (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 855). Implementering av insatser för att uppnå miljömålen måste anpassas efter lokala förutsättningar och det är på lokal nivå som miljöpolitik kan konkretiseras (Storbjörk, 2004, s. 6; Granberg & Elander, 2013, s. 538; Lagergren
& Oskarsson, 2015, s. 199; Erlingsson & Wänström, 2015, s. 17). Under 1990-talet fick svenska kommuner ett ökat ansvar att utforma och implementera miljöpolitik (Corell & Söderberg, 2005, s. 83). I Sverige har kommuner goda förutsättningar för att implementera lokal miljöpolitik på grund av det kommunala självstyret, ambitiösa nationella miljömål samt statliga bidrag som finns att söka (Storbjörk, 2004, s. 5; Corell & Söderberg, 2005, s. 96; Erlingsson & Wänström, 2015, s.
37–38).
Trots ambitiösa nationella miljömål har undersökningar visat att miljöpolitisk ambition och antal lokala miljöpolitiska insatser varierar mellan svenska kommuner (Aktuell hållbarhet, 2016a).
Aktuell hållbarhet är ett ledande medie- och kunskapsföretag inom miljöfrågor och har sedan 2009 årligen mätt svenska kommuners ”miljöpolitiska aktivitet”, d.v.s. antal miljöpolitiska åtgärder som kommunerna har utformat och implementerat1. Resultaten från undersökningen 2016 visar att ambitioner och faktiska insatser på miljöområdet varierar stort kommuner emellan.
Som Aktuell hållbarhets chefredaktör Mikael Salos beskrev resultatet: ”Att jämföra bästa och sämsta miljökommun är som att jämföra en Tesla med en öststatsbil från 70-talet” (Aktuell hållbarhet, 2016a)
1.1 Forskningsproblem och syfte
På grund av kommuners viktiga roll i att uppnå nationella miljömål är det av särskild vikt att undersöka varför vissa kommuner driver miljöfrågor mer än andra kommuner. Vad som förklarar kommuners miljöpolitiska aktivitet är en angelägen fråga, inte minst med tanke på den höjda internationella ambitionsnivån efter Parisavtalet år 2015 och det ökade engagemanget bland Sveriges väljare och partier för miljöfrågor (Lagergren & Oskarsson, 2015, s. 190).
Utifrån en litteraturöversikt har följande variabler identifierats som några av de vanligaste
förklaringarna till varför kommuner är mer eller mindre aktiva i miljöpolitiska frågor: kommuners
1 Mi ka el Sal o, chefredaktör Aktuell h ållbarhet, telefonsamtal d en 1 2 april 2 017
personalkapacitet, partier i kommunstyret samt industriintressens och miljöorganisationers närvaro. Vissa forskare menar att kommuners personalkapacitet har stor påverkan på
kommunens möjlighet att utforma lokalanpassad miljöpolitik (Sippel & Jenssen, 2009; Carmin, Roberts & Anguelovski, 2009; Krause, 2012; Betsill & Bulkeley 2007; Bulkeley & Kern, 2006).
Andra hävdar att styrande partiers stöd för miljöpolitik är avgörande för att miljöfrågor ska prioriteras (Fleming & Webber 2004; Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015; Sippel & Jenssen, 2009).
Studier har visat att politikers engagemang för lokal miljöpolitik beror på hur de prioriterar miljöpolitik i relation till andra politiska mål (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 856). Carter argumenterar att det ännu råder brist på forskning kring relationen mellan partipolitik och miljöpolitik (Carter, 2013, s. 73–74). Många forskare studerar externa intressens påverkan på miljöpolitikens utformning. Vanligast är att forskningen refererar till industriella intressen som en hämmande faktor om industrins verksamhet kan påverkas negativt av miljöpolitiska regleringar (Bai, 2007; Brody et al. 2008). Miljöorganisationer har identifierats som en drivande faktor för miljöpolitik (Brody et al. 2008; Sippel & Jenssen, 2009; Tang & Tang, 1999). Lundqvist menar att det ännu saknas forskning som kan visa på hur intressegruppers deltagande i miljöpolitiska processer kan hjälpa eller stjälpa Sverige i arbetet mot en ekologiskt hållbar utveckling (Lundqvist, 2004, s. 220).
Det har gjorts många kvalitativa studier för att undersöka vad som driver eller hämmar en kommun att ha en ambitiös miljöpolitik (Betsill; 2001; Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015;
Granberg & Elander, 2007; Bulkeley & Kern, 2006, Holgate, 2007). Ett fåtal kvantitativa undersökningar har gjorts (Krause, 2012; Zahran et al., 2008b; Zahran et al., 2008a). Hittills har det inte gjorts en kvantitativ undersökning i Sverige som syftar till att förklara variationen mellan svenska kommuners miljöpolitiska aktivitet. Med hjälp av statistisk analys ämnar denna uppsats förklara variationen mellan svenska kommuners miljöpolitiska aktivitet utifrån fyra faktorer:
kommuners personalkapacitet, huruvida Miljöpartiet de gröna sitter i kommunstyret, kommunens beroende av miljöfarliga industrier, samt hur stor del av invånarna som är medlemmar i
Naturskyddsföreningen.
Den övergripande frågeställningen som uppsatsen ämnar besvara:
Vad kan förklara variationen mellan Sveriges kommuner i miljöpolitisk aktivitet?
Syftet med denna uppsats är främst att granska möjliga förklaringar till variationen mellan svenska kommuners miljöpolitiska aktivitet och identifiera vilka variabler som kan vara av intresse att studera närmre i framtida studier. Målet är att bidra till forskningen om vilka egenskaper i en kommun som kan förklara varför kommunen har en mer eller mindre aktiv
miljöpolitik. Resultatet anses även kunna generaliseras till kommuner i andra länder med liknande karaktär eftersom analysverktyget bygger på teorier om lokal miljöpolitik.
1.2 Uppsatsen struktur
I avsnitt 2 presenteras uppsatsens teoretiska ramverk, vilket hypoteser om relationen mellan miljöpolitisk aktivitet och de oberoende variablerna baseras på. I avsnitt 3 utformas
analysmodellen där studiens beroende och oberoende variabler operationaliseras samt presenteras studiens hypoteser och kontrollvariabler. Avsnitt 4 beskriver metoden som används för att besvara den övergripande frågeställningen, nämligen vad som kan förklara variationen mellan kommuners miljöpolitiska aktivitet. I avsnittet framgår även de avgränsningar som har gjorts.
Avsnitt 5 beskriver och analyserar resultaten från bivariata och multivariata regressionsanalyser.
Slutsatsen presenteras i avsnitt 6.
2. Tidigare forskning och teoretiskt ramverk
Utifrån ett teoretiskt perspektiv kan en kommuns miljöpolitiska aktivitet förklaras från ett inåtriktat perspektiv som innefattar teorier om kommunens personalkapacitet att utforma miljöpolitik samt kommunens politiska styres prioriteringar. Miljöpolitisk aktivitet kan även förklaras från ett utåtriktat perspektiv genom teorier om intressegruppers påverkan på den kommunala politiken.
Dessa två perspektiv utgör en grund för det teoretiska ramverk som denna studie använder för den empiriska undersökningen (avsnitt 3). Målet är att förklara variation av miljöpolitisk aktivitet med hjälp av teorier om kommuners kapacitet, teorier om politisk styrning och teorier om organiserade intressens påverkan på miljöpolitiken.
2.1 Kommuners kapacitet
Beth Walter Honadle (2001) utvecklar teorin om kommuners kapacitet att utforma politiska åtgärder inom nya ansvarsområden. Honadle förklarar att ju mindre barriärer en kommun har för att vara flexibel och kreativ desto större möjlighet har kommunen att ta sig an nya
ansvarsområden (Honadle, 2001, s. 77). Teorier om ”local policy making” förklarar att
kommuners finansiella- och tekniska kapacitet samt personalresurser är grundläggande faktorer för att kommunen ska kunna initiera och upprätthålla förändringar, så som politik för en hållbar utveckling (Carmin, Roberts & Anguelovski, 2009, s. 434). Två institutionella barriärer
återkommer i litteraturen: kommunens ekonomiska kapacitet och personalresurser (Krause, 2012, s. 2404; Sippel & Jenssen, 2009, s. 18–20; Betsill, 2001, s. 399). Fokus för denna uppsats kommer vara kommuners personalkapacitet. Dock kommer ekonomisk kapacitet att användas som en kontrollvariabel i kommande regressionsanalyser.
2.1.1 Personalkapacitet
Honadle (2001) beskriver teorin om lokal policyförändring, som förklarar att när kommuner får nya ansvarsområden behöver de utöka sin kunskap om hur de ska implementera politiken i den lokala kontexten. För att utforma en lokal klimatpolitik behövs expertis och erfarenhetsutbyte för att kunna utforma och analysera olika policyalternativ. Dessutom behöver kommunen kunna sätta det nya politikområdet i sin lokala sociala, ekonomiska och ekologiska kontext (Honadle, 2001, s. 85).
Bristande personalresurser kan avgöra kommuners kapacitet att genomdriva miljöpolitik (Sippel
& Jenssen, 2009, s. 18–20; Carmin, Roberts & Anguelovski, 2009; Krause, 2012; Betsill &
Bulkeley 2007, s. 451; Bulkeley & Kern, 2006, s. 2255; Mukheibir, Ziervogel 2007, s. 156).
Personalkapacitet syftar till personal som kan utforma kommunens miljöpolitiska åtgärder (Bulkeley et al. 2009, s. 16). Krause (2012) definierar personalkapacitet som personal med relevant teknisk och administrativ förmåga. Krause förklarar att personalkapacitet är en funktion av denna grupps kvantitet och kvalitet. Det måste finnas tillräckligt många anställda för att utföra de miljöpolitiska uppgifterna och dessa måste ha nödvändig kunskap för att utforma
policyalternativ (Krause, 2012, s. 2404).
Kvantitet och kvalitet av kommunens personalresurser ökar kommunens kapacitet att utföra en lokalanpassad miljöpolitik. Antagandet är att ju fler tjänstemän som arbetar inom politikområdet i kommunen och som har nödvändig kunskap desto större förmåga har kommunen att utforma lokal miljöpolitik. I studier om kommuners kapacitet att implementera klimatpolitik har nödvändig teknisk kunskap bland personalen varit en viktig faktor. (Krause, 2012, s. 2404;
Mukheibir, Ziervogel 2007, s. 156; Sippel & Jenssen, 2009, s. 21; Betsill 2001, s. 400). Exempel på teknisk kunskap är att analysera lokala naturförhållanden och beräkna ekologiska effekter utifrån olika policyscenarier (Carmin, Roberts & Anguelovski, 2009, s. 434; Betsill, 2001, s. 401).
Bristande personal för klimatpolitiska åtgärder är ofta ett resultat av bristande finansiella resurser, en relation som Jones et al. (2000) fann stöd för i sin formulärundersökning i Storbritannien (Jones et al. 2000, s. 206). Bristande personalresurser resulterar ofta i att kommunen inte har kapacitet till att realisera klimatpolitiska mål och program (Betsill 2001, s. 399). I många kommuner har tjänstemän som ansvarar för klimatfrågor även flera andra ansvarsområden (Bulkeley et al. 2009, s. 16). I Mexico City ansvarade två personer för implementeringen av 20 separata klimatpolitiska projekt. I tyska kommuner är klimatåtgärder ofta ett av fler uppdrag som tjänstemän i miljöförvaltningen har, och sällan finns det en person som arbetar med klimatfrågor på heltid (Sippel & Jenssen, 2009, s. 20).
Holgate (2007) undersökte sambandet mellan framgång av klimatskyddande åtgärder och personal som arbetar med klimatpolitik i Johannesburg och Kapstaden. Studien visade att begränsade personalresurser kan göra en stor skillnad i hur mycket och hur effektivt en kommun kan agera inom klimatpolitiken. Kapstaden hade mycket personalresurser i jämförelse med Johannesburg, som endast hade en tjänsteman som ansvarade för stadens miljöfrågor. Skillnaden mellan städerna i kvalitet och kvantitet av klimatpolitiska åtgärder var stor, där Johannesburgs klimatpolitiska insatser var minimala (Bulkeley et al. 2009, s. 16; Sippel & Jenssen, 2009, s. 20–
21). Allman, Fleming & Wallace (2004) visade även i sin studie att kommuner i Storbritannien som hade en framgångsrik klimatpolitik hade tillsatt mer personal till långsiktiga strategier och
implementeringsåtgärder för klimatpolitiken (Allman, Fleming & Wallace, 2004, s. 281). Dessa studier visar att antalet tjänstemän kan påverka kommunens kapacitet för att implementera miljöpolitiska åtgärder.
Att säkra intern finansiering, d.v.s. att se till att miljöområdet blir tilldelat större proportioner av de kommunala intäkterna, har visat sig delvis bero på om det finns särskilt drivande individer inom den kommunala förvaltningen. Sådana individer har bland annat skapat nya finansiella vägar inom kommuner, så som att investera ekonomiska vinster från energieffektivisering till andra klimatanpassade åtgärder (Bulkeley et al. 2009, s. 17; Bulkeley & Kern, 2006, s. 2251). Att finna sådana finansiella möjligheter kan möjliggöra ökade investeringar i miljöområdet trots begränsade kommunala inkomstkällor (Bulkeley et al. 2009, s. 17). I Sverige har det visat sig att kommuner med stora personalresurser har haft det lättare att ansöka om externa finansiella medel för miljöprojekt. Det har visat sig att kommuner med stora personalresurser tenderar att över tid kontinuerligt få extra finansiella medel för klimatpolitiska insatser. Dessutom tenderar svenska kommuner med få personalresurser ha svårare att få externa finansiella medel och därmed
tenderar de att ligga efter i klimatpolitiska åtgärder (Bulkeley et al. 2009, s. 17; Betsill and Bulkeley 2007, s. 452).
2.2 Partier i det kommunala styret
Många forskare hävdar att politiskt stöd för miljöpolitik är avgörande för att miljöfrågor ska prioriteras (Fleming & Webber 2004; Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015; Sippel & Jenssen, 2009).
Studier visar att engagemang inom lokal miljöpolitik beror på hur politiker prioriterar miljöfrågor i relation till andra lokala politiska mål (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 856).
Diskursen om förhållandet mellan partier och miljöpolitik avslöjar två konkurrerande perspektiv:
att miljöpolitik inte är en partipolitisk fråga respektive att miljöpolitik skiljer sig mellan partier. I tidigare forskning var tesen att förbättrad förvaltning av naturresurser inte var en partipolitisk fråga, utan snarare en konsensusfråga (Lester, 1989, s. 146). I kontrast förespråkar många forskare att det finns avsevärda skillnader mellan partier vad gäller miljöpolitiska prioriteringar (Lester, 1989, s. 146; Jensen och Spoon 2011; Dunlap & Gale, 1972; Calvert, 1979).
En del studier har visat att miljöpolitisk ambitionsnivå beror på om miljöfrågor är högt prioriterade av de regerande partierna (Kern et al. 2005; Sippel & Jenssen, 2009; Jensen och Spoon, 2011; Rohschneider, 1993). Tidigare forskning har även identifierat gröna partier som starka drivkrafter för att sätta miljöpolitik på den politiska agendan (Burchell, 2002; Lagergren &
Oskarsson, 2015). Studier har visat att gröna partier fortsätter att driva miljöfrågor även när de
samarbetar med andra partier i regerande position (Carter, 2013). Däremot är det ännu brist på forskning om relationen mellan partipolitik och miljöpolitik (Carter, 2013, s. 73–74). En fördjupning av betydelsen som gröna partiers närvaro i kommunstyret har på miljöpolitisk ambition beskrivs i följande avsnitt.
2.2.1 Stöd för miljöfrågor i det politiska styret
Vissa forskare menar att prioritering av miljöpolitik beror på värderingar. Adger et al. (2009) undersökte vilka underliggande sociala faktorer som kan förklara samhällens begränsningar i klimatanpassning. Bland annat menar de att aktörer med olika värderingar kan ha olika
uppfattning om vad som bra eller dålig miljöpolitik (Adger et al., 2009, s. 349). Dessutom menar de att beslut om klimatanpassningsåtgärder beror på aktörers uppfattning av samhällets risker om de inte agerar. Detta kan vara en begränsande faktor om samhället inte uppfattar några risker med nedprioritering av klimatanpassade åtgärder. Adger et al. (2009) visar i sin studie att lokala
politiker menar att de måste basera sin klimatpolitik på värderingar och beräkningar av vad som är en tolererbar risknivå (Adger et al., 2009, s. 349–50).
Kommunalstyrens stöd för klimat- och miljöpolitik har visat sig vara avgörande för
implementering av lokala miljöpolitiska åtgärder (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 856).
Eftersom en stor del av miljö- och klimatpolitiken inte är obligatorisk för kommunerna kan engagemang inom miljöpolitik bero på hur beslutsfattare prioriterar miljöpolitik i relation till andra politiska mål. Denna prioritering påverkas av förtroendevaldas uppfattning av bl.a.
uppfattad lokal risk att påverkas av miljöproblem, behovet att ha en ledande roll inom
miljöpolitik eller av förmågan och vanan att finansiera politikområden som inte är obligatoriska (Bulkeley et al. 2009; Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 856). Fleming och Weber (2004) drog slutsatserna att utan ett starkt stöd från lokala beslutsfattare kommer inte klimatfrågan att vara på den politiska agendan (Fleming & Webber 2004, s. 763). Inflytelserika lokala politiker kan driva klimatpolitiska åtgärder genom att fördela projektbidrag, öka kunskap bland medborgare eller genom att bygga en strategi och vision för kommunens klimatpolitik (Sippel & Jenssen, 2009, s.
36; Jones et al. 2000, s. 206; Kern et al. 2005, s. 89). Politiskt stöd i kommunstyret kan vara särskilt avgörande i samhällen där det finns tydliga intressekonflikter (Sippel & Jenssen, 2009, s.
36; Bulkeley & Kern, 2006, s. 2247; Kern et al. 2005, s. 91).
Flera forskare har förklarat att klimatanpassnings låga värde i valkampanj är en förklaring till lågt engagemang för klimatanpassning bland klimatpolitiker (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s.
870; Romero & Dodman 2011). Vissa studier har argumenterat att kommuner ser
klimatanpassning som en teknisk och opolitisk fråga (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 856;
Storbjörk, 2004; Glaas et al. 2010; Nilsson et al. 2012). Hjerpe, Storbjörk & Alberth (2015) gjorde en intervjustudie av lokala politiker i Sverige vars resultat tydde på att klimatanpassning inte är en politiskt engagerande fråga. Politiska åtgärder för klimatanpassning motiverades snarare som ett sätt att marknadsföra sin kommun som miljömedveten eller som ett bevis att kommunen kan hanterar kriser (Hjerpe, Storbjörk & Alberth, 2015, s. 870).
2.2.2 Gröna partier som drivkrafter
Enligt det föregående avsnittet kan politiskt engagemang för miljöfrågor i kommunstyret påverka till vilken grad en kommun driver miljöpolitik. Därmed är det relevant att fråga sig om vissa partier tenderar att prioritera miljöfrågor högre än andra. Denna uppsats utgår från
forskningsgrenen som antar att det finns avsevärda skillnader mellan partier vad gäller miljöpolitiska prioriteringar (Lester, 1989, 146; Dunlap & Gale, 1972; Calvert, 1979).
Empiriska studier från USA har visat att Demokrater nästan alltid förespråkar mer omfattande klimatpolitiska åtgärder än Republikaner (Lubell, Feiock & Handy, 2009, s. 297, Dunlap et al.
2000, s. 436). Kern et al.’s studie beskrev att tyska kommuner hade svårare i att implementera klimatpolitik när CDU (kristdemokratiskt parti) och FDP (liberalkonservativt och liberalt parti) hade flest mandat i en kommun. I kommuner med socialdemokratiska partier eller gröna partier var det istället lättare att implementera klimatpolitik (Kern et al. 2005, p42; Sippel & Jenssen, 2009, s. 36). Jensen och Spoon (2011) jämförde regerande partier i europeiska länder. Deras studie visade att regerande partier som prioriterade miljöfrågor högre i deras valmanifest hade i större grad uppfyllt sina mål enligt Kyotoavtalet. Studien visade även att om gröna partier satt i regeringen var landet närmare sina Kyotomål (Jensen och Spoon, 2011, s. 110). Rohrschneider (1993, s. 682, s. 696) drog slutsatsen att partier på vänsterskalan i Europa tenderar att vara mer samarbetsvilliga i miljöfrågor eftersom gröna partier är ett större hot för dem i val. Carter (2013) studerade europeiska partiers valmanifest och konstaterade att skillnaden i miljöpolitisk ambition mellan höger- och vänsterpartier har förändrats över tid och skiljer sig mellan länder (Carter, 2013, s. 92).
Carter (2013) undersöker hur mycket gröna partier har anpassat sin miljöpolitik och agenda för att få ökade mandat samt för att regera med andra partier (Carter, 2013, s. 75). Carters studie visar att de flesta gröna partierna i Europa fortsätter att driva miljöfrågor även efter att de har uppnått regerande ställning. Gröna partier samarbetar med partier på både höger och vänster sida av skalan eftersom deras prioritet är att driva en progressiv miljöpolitik (Carter, 2013, s. 91). Carters
studie visade att traditionella partier har haft svårt att integrera miljödimensionen i höger- vänsterskalan, samt att traditionella partipolitiska sakfrågor ofta kommer i konflikt med miljöpolitiska frågor. De flesta etablerade partierna i Europa har bemött de gröna partiernas miljöpolitik till viss mån, men inga stora mittenpartier har förespråkat lika radikal miljöpolitik som de gröna partierna (Carter, 2013, s. 91–92).
Gahrton & Lucas (2015) studerar regerande gröna partiers inflytande på regeringens
prioriteringar. De drar slutsatsen att ett grönt parti garanterat har starkt inflytande om de blir det regeringsbildande partiet. Gröna partier i nationella regeringar har även tenderat att anpassa sig till de partier de vill regera med. Tre vanliga sätt på vilka nationella gröna partier har anpassat sig är (1) att underlätta regeringsbildning genom att ta bort vissa frågor från sina valmanifest, (2) att anpassa sin ideologi under regeringstiden eller (3) att kompromissa med koalitionspartiet om vissa frågor kortsiktigt för att regera tillsammans (Gahrton & Lucas, 2015, s. 101–103).
Lagergren & Oskarsson (2015) studerar Miljöpartiet i Sverige och beskriver partiet som en tydlig del av gröna partier som började ta form i slutet av 70-talet i Västeuropa. Denna typ av parti har en grön ideologi som förespråkar en ekologisk balans mellan människor, djur och natur, samt att klimatförändringar är ett allvarligt hot och orsakas av mänskliga aktiviteter. Burchell (2002) beskriver att det ekologiska perspektivet har en given plats i gröna partiers partiprogram.
Lagergren och Oskarsson bekräftar att Miljöpartiet i Sverige har tydliga hänvisningar till den gröna ideologin i sitt partiprogram (Lagergren & Oskarsson, 2015, s. 190–191).
2.3 Organiserade intressegrupper
Flera forskare har identifierat att om en kommun framgångsrikt ska kunna forma och implementera miljö- och klimatpolitik behöver kommunen involvera viktiga organiserade
intressegrupper (Carmin, Roberts & Anguelovski, 2009, 433). Sippel & Jenssen (2009) identifierar att avsaknad av samarbete med lokala intressenter kan hindra kommuner från att genomföra miljöpolitik (Sippel & Jenssen, 2009, s. 31). Fleming och Webber (2004) drar slutsatsen att kommuner har större möjlighet att uppnå ambitiösa klimatmål på ett effektivt sätt genom att samarbeta med viktiga intressenter (Fleming & Webber 2004, s. 761;770).
Fallstudier som studerar städers miljöpolitik i USA och Storbritannien visar att det har varit viktigt att involvera lokala intressenter, bl.a. för att bygga ett lokalt stöd för den lokala
miljöpolitiken (Schroeder, Bulkeley 2009, s. 359). Liknande slutsatser om behovet av partnerskap med lokala intressenter har gjorts i fallstudier om lokal miljöpolitik i Tyskland, Mexiko, USA, Storbritannien och Sydafrika (Sippel & Jenssen, 2009, s. 31; Bulkeley et al. 2009, s. 27, s. 81;
Allman, Fleming & Wallace, 2004, s. 281). Externa aktörer kan ha en viktig funktion genom att förse kommunen med information, resurser och stöd för lokala klimatpolitikiska åtgärder. Särskilt på lokal nivå har samarbete med externa aktörer visat sig vara avgörande för att kommunen ska ha tillräckligt med resurser och kapacitet för att utforma och implementera en lokal klimatpolitik (Bulkeley et al. 2009, s. 27).
2.3.1 Intressegruppsteori
Forskning som undersöker intressegruppers inflytande i politiska utfall studerar relationen mellan politiker och samhällsgrupper som mobiliserar sig, d.v.s. intressegrupper (Lubell, Feiock &
Handy, 2009, s. 297). Pluralism beskriver förhållandet mellan intressegrupper och politiken.
Pluralism kännetecknas av ett system där det råder fri konkurrens mellan många olika
intressegrupper och där det är lätt för nya grupper att delta i politiska beslutsprocesser (Naurin, 2001, s. 15). Antaganden från tidiga pluralistiska teoretiker, bl.a. David Truman (1951), är att om medborgare är missnöjda med en politisk fråga så organiserar de sig, samt att medborgare har jämlika förutsättningar att organisera sig (Naurin, 2001, s. 69).
Statsvetenskapliga och ekonomiska teoretiker har på senare år kritiserat antagandet om
intressegruppers jämlika förutsättningar att påverka politiken. Kritiken grundar sig i att det finns systematiska ojämlikheter för intressegrupper att organisera sig och delta i politiska processer (Naurin, 2001, s. 56;69). Berry (1994) identifierade två ojämlikheter i intressegruppsystemet:
skillnader mellan individers möjlighet att delta i organisationer samt organisationers olika förutsättningar för att mobilisera sig i sina frågor. Dessa två faktorer kan till stor del förklara varför företagsintressen har bättre förutsättningar än ideella organisationer att påverka politiken.
Dessutom har många undersökningar visat att näringslivsorganisationer och företag dominerar organisationssystemet i antal och resursmässigt (Naurin, 2001, s. 56;59;69). Studier har visat att folkrörelsebaserade organisationer i praktiken har sämre möjlighet att påverka politik genom lobbying och opinionsbildning, vilket företag och näringslivsorganisationer är mer rustade för (Naurin, 2001, s. 82).
Korporatismforskningen under 1970–1980-talet förklarade att många länder i Europa
karaktäriserades av ett nära institutionaliserat samarbete mellan staten och ett fåtal dominerande intressegrupper (Naurin, 2001, s. 61). Korporatismens grundtes är att samarbetet mellan staten och ett fåtal dominerande intressegrupper är ett maktutbyte, där staten ger grupperna inflytande mot legitimitet och acceptants för politiken (Naurin, 2001, s. 96). Dock har det sedan 1990-talet skett en utveckling i Europa, inklusive i Sverige, mot ett mer pluralistiskt system. (Naurin, 2001, s.
81) I en analys av Sveriges avkorporatisering visade sig dock resursstarka intressegrupper fortsätta ha stark ställning i politiskt påverkansarbete (Hermansson, 1999, s. 253–254).
Intressegrupper som på effektivaste sätt mobiliserar medborgare och bidrar med politiska resurser (t.ex. stöd i politiska val) är de som tenderar att få genomslag i politikens utfall (Krause, 2012, s. 2400; Lubell, Feiock & Handy, 2009, s. 297). Förutom betydelsen av att intressegrupper har starka politiska resurser och är väl organiserade, har studier visat att de får stärkt
förhandlingskraft genom att bistå med expertis och goda tekniska kunskaper inom sakfrågorna (Lundqvist, 2004, s. 217).
I Sverige utformar kommunala tjänstemän och politiker miljöpolitik i dialog med andra aktörer (Corell & Söderberg, 2005, s. 83, 92, 129). Miljöorganisationer, så som Naturskyddsföreningen, har möjlighet att påverka miljöpolitiken både genom opinionsbildning och genom att bidra med kunskap (Corell & Söderberg, 2005, s. 93). Remissförfarandet är välutvecklat hos svenska kommuner. De vänder sig särskilt till ”standardinstanser” så som lokala avdelningar av Naturskyddsföreningen (Corell & Söderberg, 2005, s. 129–130). Dessutom finns
näringslivsorganisationer representerade som standardinstanser och remissförfarandet är öppet för alla som vill delta (Hermansson., 1999, s. 32).
Intressegrupper kan även ha ett indirekt inflytande när de har systemisk makt. Stone (1980) definierar ”systemisk makt” (systemic power) som gruppers indirekta inflytande som beror på intressegruppens socioekonomiska makt i samhället. Grupper med högre socioekonomisk ställning, exempelvis större företag, påverkar politiska beslut indirekt då politiker tenderar att ha deras intressen i åtanke, eftersom gruppen kan vara en viktig politisk resurs inför kommande politiska val (Stone 1980, s. 979–981). Teorin om systemisk makt bygger på antagandet att beslut som gynnar resursrika intressenter tenderar att belöna politiken i jämförelse med beslut som gynnar intressenter med lite resurser (Stone 1980, s. 979). Idén är att grupp A (intressegrupp) kan påverka grupp B:s (politikers) beteende eftersom B är orolig över A:s reaktion efter ett visst beslut. Tesen är även att B kan tillmötesgå A:s intressen för att B ska öka sannolikheten till en god förhandling med A i framtida beslut. Om politiker tar beslut utifrån viktiga intressegruppers förväntade preferenser kan intressegruppen påverka beslut även om de inte avser det (Stone, 1980, s. 979–981).
Dessa teorier förklarar att resursrika intressegrupper kan påverka politiken direkt eller indirekt, samt att kommuner har ett intresse av att involvera intressegrupper. Dock är det även av vikt att förstå vilka intressegrupper som tenderar att vilja påverka miljöpolitiska frågor.
2.3.2 Näringslivsstruktur och industriintressen
Studier har visat att ojämnt fördelade risker och möjligheter med klimatpolitik kan förklara varför vissa kommuner driver lokal klimatpolitik mer än andra. Kommunens förväntade ekonomiska och sociala kostnader för klimatpolitiska åtgärder kan påverka incitamentet att driva lokal klimatpolitik. Brody et al. (2008) förklarar att ju mer beroende ett samhälle är av fossila bränslen desto dyrare blir det att implementera klimatpolitiska åtgärder. I kommuner där en stor del av näringslivsstrukturen innefattar naturresurskrävande industrier förväntas dessutom kommunen möta ett större motstånd från viktiga intressegrupper som missgynnas av stränga miljöregleringar (Brody et al. 2008, s. 33; Zahran et al. 2007, s. 50–51). På så sätt kan kommuners klimatpolitik begränsas av dominerande företags preferenser eftersom de kan sätta ramar för vad som är politiskt genomförbart (Brody et al 2008, s. 34).
Bai (2007) förklarar att relationen mellan kommunen och särskilt viktiga intressegrupper kan ha en avgörande roll för hur kommuner adresserar klimatpolitiska frågor (Bai 2007, s. 21).
Antagandet baseras på Gurr och Kings (1987) teori om ”horizontal autonomy”, funktionen mellan kommunens relation med lokala ekonomiska och sociala grupper som är politiskt och finansiellt viktiga för kommunen (Deangelo & Harvey, 1998, s. 115; Bai 2007, s. 21). Om
kommunen är beroende av industrier eller särskilda intressegrupper som en viktig ekonomisk och politisk resurs kan deras inställning till klimatpolitik avgöra hur kommunen utformar
klimatprogram eller inte (Bai 2007, s. 21; Hudson, 1993, s. 16). En annan studie om geografiska och institutionella förhållanden som kan påverka lokal klimatpolitik visar bl.a. att
näringslivsstrukturer påverkar kommunernas klimatpolitiska ambitionsnivå (Gustavsson, Elander
& Lundmark, 2009, s. 59;71).
Att implementera miljöpolitik innebär att reglera allmänningar, vilket innebär att kommuner måste förhandla med intressen som vill skydda sin rätt och tillgång till naturresurser (Lundqvist, 2004, s. 218). Historiskt har företagsintressen haft en särskilt inflytelserik roll i kommunal politik (Krause, 2012, s. 2400; Molotch, 1976, s. 312). Sedan svenska kommuner började utforma kommunal miljöpolitik har basnäringar och industrier haft en framstående roll i policyprocessen.
Förhandlingarna har legitimerat implementeringen av miljöpolitiska åtgärder (Lundqvist, 2004, s.
219). Historiskt har industrier haft ett starkt intresse av att påverka miljöpolitik för att få
fördelaktiga regleringar, vilket har gett starka incitament till mobilisering (Sprinz & Vaahtoranta 1994, s. 132). Industriintressen har tenderat att vara motståndare till ambitiös miljöpolitik på grund av potentiellt höga kostnader och begränsningar av industriers ekonomiska tillväxt (Lubell, Feiock & Handy, 2009, s. 220, 297; Krause, 2012, s. 2404). Dock kan vissa miljöpolitiska åtgärder
vara ekonomiskt gynnsamma för vissa sektorer, exempelvis de som producerar energieffektiva produkter (Sprinz & Vaahtoranta 1994, s. 132).
2.3.3 Miljöorganisationer
Studier har visat att organisationer som förespråkar miljöfrågor är den dominerande ideella intressegruppen som effektivt kan påverka miljöpolitiken (Lubell, Feiock & Handy, 2009, s. 297;
Carmin, Roberts & Anguelovski, 2009, s. 433). Intressen som representerar miljöintressen på lokal nivå brukar inkludera miljöorganisationer, lokala medborgardrivna föreningar och
studentorganisationer. Effekterna av miljöpolitik är diffusa och fördelarna gynnar alla människor vare sig de förespråkar frågorna eller inte. Därför är det särskilt viktigt att organisationerna har en kontinuerlig och drivande ledning som kan skapa en sammanhållen politisk röst och argumentera för varför miljöintressen ska prioriteras (Krause, 2012, s. 2403).
Organisationer interagerar med kommuner genom exempelvis individuella kontakter, samarbeten, protester eller genom att representera frågorna under policyarbetet (Carmin, Roberts &
Anguelovski, 2009, 433–434; Princen 1994; Boli and Thomas 1999). Många organisationer är experter inom sina områden genom att bedriva egen forskning eller genom att delta på konferenser och hålla sig uppdaterade inom området. Organisationer har en stark förhandlingskraft då de kan erbjuda expertis eller då de kan ge information som andra ekonomiska intressen försöker dölja under policyarbetet (Princen, 1994, s. 47).
Studier har identifierat att miljöorganisationer inom en kommun är en viktig drivande faktor till att kommuner engagerar sig i klimat- och miljöpolitik (Brody et al. 2008, s. 37; Sippel & Jenssen, 2009, s. 11). Brody et al. (2008) studerar vad som kan förklara amerikanska kommuners
deltagande i klimatprogram och deras resultat visade att antalet naturskyddsorganisationer var en av de starkaste förklaringsvariablerna. Med kontroll för samhällen som är koldioxidintensiva, samt med kontroll för kommuners risk att negativt påverkas av klimatförändringar, visade
resultaten att sannolikheten för att en kommun skulle delta i klimatprogram var tre gånger så stor om kommunen fick ytterligare en miljöorganisation inom kommunens geografiska område (Brody et al 2008, s. 37).
Tang & Tang studerade kampen mellan koncentrerade intressen (t.ex. industrier) och miljöintressen, om att påverka miljöpolitiken. Resultaten indikerar att miljögrupper har stort inflytande om de lyckas mobilisera större delar av medborgarna och om de får sina intressen representerade av etablerade politiska partier (Tang & Tang, 1999, s. 364). Miljögrupper har även visat sig ha större chans att påverka miljöpolitik på lokal nivå, eftersom frågorna kan
konkretiseras och sättas i den lokala kontexten. Tang och Tang visade att miljögrupper tenderade att lyckas påverka lokal miljöpolitik då de kunde erbjuda politiker resurser och makt genom att utforma konkreta policyförslag och lösningar på lokala miljöproblem (Tang & Tang, 1999, s.
366).
3. Analysmodell
I detta avsnitt beskrivs operationaliseringen av den beroende variabeln miljöpolitisk aktivitet.
Därefter presenteras operationaliseringar och hypoteser för studiens oberoende variabler, vilka baseras på tidigare forskning och tillgängliga empiriska data.
3.1 Miljöpolitisk aktivitet
Aktuell hållbarhet är ett ledande medie- och kunskapsföretag som arbetar med miljö- och hållbarhetsfrågor (Aktuell hållbarhet 2017a). I deras utbud ingår bland annat tidningen Aktuell hållbarhet, som innehåller analyser, granskningar och fördjupningar inom hållbarhetsområdet (Aktuell hållbarhet 2017b). Sedan 2009 har Aktuell hållbarhet utformat en årlig ranking som ska mäta den miljöpolitiska aktiviteten i Sveriges kommuner. Syftet med rankingen är att identifiera vilka kommuner som driver ett framgångsrikt miljöarbete och vilka som har mycket kvar att göra2.
Aktuell hållbarhet använder sig av frågor och parametrar som mäter den miljöpolitiska aktiviteten i samtliga kommuner (Aktuell hållbarhet, 2016a). Projektgruppen på Aktuell hållbarhet utser vilka parametrar och frågor som ska ingå i poängsystemet. Projektgruppen tar hjälp av experter inom miljöfrågor (bl.a. forskare och myndigheter) och kommunalt arbete (bl.a. SKL) för att identifiera vilka aktiviteter som är relevanta och viktiga för framgångsrikt kommunalt miljöarbete.
Rankingen syftar till att mäta kommunal verksamhet, d.v.s. åtgärder som den kommunala politiska ledningens har beslutat om, som bidrar till ekologiskt hållbar utveckling3 (Aktuell hållbarhet, 2016b).
Aktuell hållbarhet samlade in data genom att skicka ut en egen enkät samt genom uppgifter från bland annat Vattenmyndigheterna, Boverket, SKL och Ekomatcentrum (se tabell 1). 247
kommuner svarade på Aktuell hållbarhets enkät (Aktuell hållbarhet, 2016b, Salo, 2017).
Maxpoäng är 37 poäng, vilket innebär mycket hög miljöpolitisk aktivitet. Tabell 1 ger en översikt av vilka frågor poängsättningen berör samt var informationen kommer från.
2 Mi ka el Sal o, chefredaktör Aktuell h ållbarhet, telefonsamtal d en 1 2 april 2 017
3 Mi ka el Sal o, chefredaktör Aktuell h ållbarhet, telefonsamtal d en 1 2 april 2 017
Ta b e ll 1 Frågor inkluderade i Aktuell h ållbarhets p oängsättning 2 016
Källa Frågornas inriktning Antal frågor Max.
poäng Aktuell hållbarhets
enkät
Kommunens strategiska planering och
implementering av klimat- och miljöpolitik (riktat till medborgare, företag och kommunens verksamhet) Frågor som rör: klimatmål, klimatkompensation, miljöprogram, styrmedel mot CO2-utsläpp, miljöpolitiska analyser, integrering av miljöfrågor i kommunens organisation, miljöcertifierade bolag, koppling mellan miljömål och upphandlingar, granskning av leverantörer, köttfria dagar, hushålls kompostering, hållbar IT, direktiv för hållbara investeringar, minskning av användning av farliga kemikalier, Svenskt vattens hållbarhetsindex, sydd av biologisk mångfald, markanvändning, mål för
energikrav, ökning av solenergi i kommunens fastigheter.
19 frågor och en följdfråga
18
Vattenmyndigheternas åtgärdsrapportering
Vattenstatus 3 frågor och
tre följdfrågor 3 Boverkets och
Länsstyrelsens miljömålsenkät
Miljömålsenkät om arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen
Frågor som rör: kommunal förvaltning med ansvar för klimatanpassning, aktuell energiplan, planer för begränsat buller, hantering av avfall samt drickvattensförsörjning)
5 frågor 5
SKL:s Insikt Företags bedömning av kommunens service vad gäller miljö- och hälsoskydd (Placering i SKL:s öppna jämförelse)
1 fråga 3
Håll Sverige Rent (Grön Flagg)
Andel certifierad pedagogisk verksamhet 1 fråga 2 Ekomatcentrums
undersökning
Andel ekologisk mat inom kommunen 1 fråga 2
Kolada nyckeltal Andel förnybara drivmedel till kommunens bilar och lastbilar, förnybar energi och restvärme i byggnader, medborgares nöjdhet med miljöarbetet och med gång- och cykelvägar
4 nyckeltal 4
Total:
37 Källa: Aktuell hållbarhet, 2016b; Salo, 2017.
För att mäta en kommuns miljöpolitiska aktivitet använder sig denna uppsats av Aktuell hållbarhets totala poängsättning i Kommunrankingen 2016. I denna analys kallas kommuners totalpoäng för miljöpoäng, vilket fungerar som ett index på miljöpolitisk aktivitet. Tidigare forskning har använt sig av index där en kommun får en poäng för olika miljöpolitiska åtgärder för att mäta grad av miljöpolitisk aktivitet eller ambition (Krause, 2012, s. 2409; Lubell et al., 2009, s. 293; Portney, 2013, s. 38–39). På liknande sätt används Aktuell hållbarhets poängsättning. Aktuell hållbarhets undersökning slår samman många olika empiriska indikatorer till ett index för att mäta en kommuns miljöpolitiska aktivitet, d.v.s. en kommuns totala miljöpoäng. Genom att använda ett index blir det mer lätthanterligt att analysera hur olika förklaringsvariabler kan påverka till vilken grad kommuner prioriterar miljöfrågor, d.v.s. antalet kommunala miljöpolitiska åtgärder.
Förutsättningen för god reliabilitet i poängsättningen är att alla empiriska parametrar är valida operationaliseringar av det teoretiska begreppet (Esaiasson et al. 2003, s. 411–12). Denna uppsats utgår från att poängsättningen har god validitet eftersom poängen består av parametrar som har tagits fram av experter inom svensk kommunal miljöpolitik. Dock kan reliabiliteten anses vara lägre eftersom hälften av poängsättningen baseras på kommunernas egen rapportering när de svarar på Aktuell hållbarhets enkät. Det är nämligen troligt att deras svar på frågorna skulle kunna se annorlunda ut om någon utomstående granskade kommunerna och svarade på frågorna. Att använda denna poängsättning motiveras även av att det inte finns någon motsvarande mätning av svenska kommuners miljöpolitiska ambition eller aktivitet från akademin eller svenska
myndigheter.
Man skulle kunna ställa sig kritisk till om en kommuns poäng i undersökningen ger en
verklighetstrogen bild av kommunens miljöarbete. Exempelvis skulle man kunna anta att ju mer resurser en kommun lägger på att besvara undersökningen, eller ju bättre kommunen är på att kommunicera sitt miljöarbete, desto högre poäng får den. Dock utgår denna uppsats från att enkäten är relativt enkel att besvara vilket kan antas göra det lätt för kommuner att rapportera sitt miljöarbete oavsett personalkapacitet. Därmed är det troligt att alla kommuner har lika
förutsättningar att rapportera om sitt miljöarbete och variationen mellan kommuner sannolikt är en trovärdig avspegling av verkligheten. Dessutom kan man anta att parametrarna från de externa källorna, vilka kommer huvudsakligen från statliga myndigheter, är anpassade så att kommuners miljöarbete kan utvärderas oavsett kommunikativ- eller personalkapacitet.
De 43 kommuner4 som inte svarade på enkäten exkluderas från uppsatsens analys. Anledningen är att dessa kommuners miljöpoäng inte jämförbara med andra kommuners miljöpoäng. De 43 kommunernas miljöpoäng får lägre miljöpoäng än snittet på grund av att de inte svarade på enkäten. Dock skulle det kunna vara troligt att kommuner som inte svarade på enkäten även har
4 Bo rlänge kommun, Bräcke kommun, Burlövs kommun, D orotea kommun, Eda kommun, Eksjö kommun, Ga gnef kommun, Gu llspång ko mmun, H allsberg kommun, H ällefors kommun, Kalix kommun, Karlsborg kommun, Knivsta kommun, Krokom kommun, Kungäl v ko mmun, L andskrona stad, Lil la Edets kommun, L indesbergs kommun, L jusnarsbergs kommun, Ludvi ka kommun, L ycksele kommun, L ys e kil kommun, Ma lå kommun, Mariestad kommun, Mu nkedal kommun, Nora kommun, N ykva rn kommun, Orsa kommun, Pajala ko mmun, Partille kommun, R ättvi k kommun, Storfors kommun, Surahammar kommun, Söderköping kommun, Ti bro kommun, U l ricehamn kommun, Va dstena kommun, Va nsbro kommun, Yd re kommun, Åmål kommun, Ån ge kommun, Äl vdalen kommun, Öve rka lix kommun.
en mindre ambitiös miljöpolitik5. Däremot är det säkrare att exkludera dessa kommuner eftersom deras miljöpoäng inte är jämförbara med andra kommuner och det finns en risk att de skulle få en mycket högre poängsättning om de hade svarat på Aktuell hållbarhets enkät.
3.2 Kommunens styre och organisation
Två av uppsatsens oberoende variabler rör kommuners personalkapacitet och kommuners politiska styrning. Därför ges först en kort beskrivning av kommuners styre och organisation för att sätta variablerna i en svensk kontext.
Ungefär 97 procent av politikerna är fritidspolitiker och sköter sina uppdrag vid sidan av ett annat arbete. Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ som tar beslut i kommunens viktigaste frågor. Kommunstyrelsen utses av kommunfullmäktige (SKL, 2017a) och sammansättningen speglar mandatfördelningen i fullmäktige (Lundin, Thelander & Öberg, 2013, s. 6). Kommunstyrelsen samordnar och leder kommunens arbete och ansvarar för ekonomin (SKL, 2017a). Kommunfullmäktige beslutar om vilka nämnder kommunenen ska ha och tilldelar politiska ledamöter till nämnderna. Under nämnderna finns förvaltningar där tjänstemän bl.a.
bereder ärenden och presenterar beslutsunderlag till de förtroendevalda i sin nämnd. Tillsammans med kommunstyrelsen ansvarar nämnderna för den löpande verksamheten, förbereder ärenden inför beslut samt genomförs beslut tagna av kommunfullmäktige (Lundin, Thelander & Öberg, 2013, s. 7; (SKL, 2017a). Nämnderna har en relativt stor självständighet inom sina
ansvarsområden. Exempelvis kan kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige inte ändra beslut som nämnder tagit i enskilda ärenden vilka är inom nämndens lagreglerade verksamhet (Lundin, Thelander & Öberg, 2013, s. 7). I praktiken är det därmed tjänstemän som sköter själva
genomförandet av kommunens verksamhet, medan de förtroendevalda har det yttersta ansvaret (SKL, 2017a).
3.2.1 Personalkapacitet – ju fler desto bättre!
Forskning som undersöker kommuners personalkapacitet att utföra miljöpolitik refererar till personalkvantitet och personal med nödvändig kunskap för att utforma miljöpolitiska åtgärder (Krause, 2012, s. 2404; Mukheibir, Ziervogel 2007, s. 156; Sippel & Jenssen, 2009, s. 21; Betsill 2001, s. 400).
5 Ja g kontrollerade om kommunerna som i nte sva rade p å Aktuell h ållbarhets e nkät ä ven h ade dål iga poäng i p oängsättningen från e xte rna d ata. 30 a v kommunerna som i nte svarade på e nkäten va r bland d e 1 00 sämsta kommunerna i externa d ata. D etta b etyder a tt m ajoriteten a v kommunerna som inte svarade p å enkäten h ade ä ven d åliga resultat i delarna som b aserades på i nformation fr ån e xte rna d ata. Dessa resultat i ndikerar a tt d e satsar mindre på milj öpoliti k o ch d ärmed skulle kunna i nkludera s i a nalysen. Fördelen m e d a tt i nkludera d e 30 kommunerna ä r d et bl ir färre b ortfall o ch d e 30 kommunerna representerar en stor d el a v d e kommuner som h a r l åga miljöpoäng. N ackdelen a tt inkludera kommunerna ö vervä ger e ftersom kommunernas miljöpoäng i nte b l ir j ämförbara.
För att operationalisera personalkapacitet utifrån ett svenskt perspektiv kontaktades Sveriges kommuner och landsting (SKL). Myndigheten tar in personalstatistik årligen från kommunerna och använder olika personalkategorier. För att mäta om en kommuns kvalitativa
personalkapacitet, d.v.s. personal som arbetar med miljöfrågor och som har relevant kunskap för att utforma konkreta åtgärder, studeras kategorierna: ”Handläggare, miljöfrågor”, ”Fysisk
samhällsplanerare/Arkitekt”, ”Miljö- och hälsoskyddsinspektör” samt ”Mätningsingenjör”.
Genom dialog med en handläggare på statistikenheten på SKL6 identifierades dessa
personalkategorier som tjänstemän med arbetsuppgifter som kan relateras till utformning och implementering av miljöpolitik. Tjänstemän inom dessa kategorier kallas i denna uppsats för miljötjänstemän.
Eftersom personal i en kommun ofta arbetar med fler arbetsområden än dessa kategorier ser denna uppsats till statistik med antal faktisk årsarbetare år 2015. SKL:s definition av faktiska årsarbetare är en summering av timavlönade och månadsavlönade som tillsammans utgör en heltid under det året (SKL, 2017b). Kommuner med en till tre faktiska årsarbetare inom en kategori kategoriseras i statistiken som ”färre än 3”. Eftersom SKL inte har mer detaljerade data för dessa kommuner kodar denna studie om detta värde till medelvärdet 1,5 i syfte att få ett numeriskt värde.
För att få höga miljöpoäng krävs det att kommunen har genomfört många miljöpolitiska åtgärder.
Därför är det sannolikt att ju fler miljötjänstemän en kommun har desto fler miljöpolitiska åtgärder kan kommunen genomföra.
Variabeln antalet miljötjänstemän i en kommun är snedfördelad och en logaritmering (naturlig logaritm) skulle kunna göra den mer normalfördelad. Teoretiskt skulle det vara möjligt att logaritmera variabeln. Att logaritmera variabeln innebär antagandet att det finns ett icke-linjärt samband mellan antal årsarbetande miljötjänstemän och miljöpolitisk aktivitet – en extra miljötjänsteman i en kommun med ett lågt antal miljötjänstemän har mer betydelse för den miljöpolitiska aktiviteten än en extra miljötjänsteman i en kommun med många miljötjänstemän7. Nackdelen med denna operationalisering är att en logaritmering av antal miljötjänstemän är svår att tolka samt innebär det att en årsarbetande miljötjänsteman antas kunna utföra färre åtgärder om kommunen har många miljötjänstemän. Detta är inte troligt eftersom större antal
6 Sta tistiker, Sve riges kommuner o ch l andsting, telefonsamtal d en 1 5 j uni 2017.
7 D e tta skulle kunna bero på a tt kommuner med 7 0 miljötjänstemän troligtvis h ar b ättre kapacitet a tt genomföra många miljöpolitiska å tg ä rder j ämfört med e n kommun med 1 0 miljötjänstemän. D ärför skulle ytterligare e n miljötjänsstem an g e mindre effekt p å antalet m i ljöpol itiska å tgärder j ämfört med om e n kommun h ade h aft få mi ljötj änstemän.
miljötjänstemän kan betyda mer utrymme för analys och kreativitet för att genomföra
miljöpolitiska mål (Honadle, 2001, s. 85). Det är troligt att tjänstemän har större möjlighet till kompetensutbyten ju fler miljötjänstemän som är anställda hos kommunen. Dessutom menar forskning att om det är många som arbetar med miljöpolitik är det mer troligt att de innehar nödvändig kompetens för att utforma lokala åtgärder (Krause, 2012; Sippel & Jenssen, 2009;
Betsill, 2001). Dessutom har empiriska studier visat på betydelsen av att ha flera tjänstemän som arbetar med miljöfrågor för att kunna driva en omfattande och lokalanpassad miljöpolitik (Allman, Fleming & Wallace, 2004; Bulkeley et al. 2009; Sippel & Jenssen, 2009). Svagheten med att studera effekten av antalet miljötjänstemän på den miljöpolitiska aktiviteten är att den
oberoende variabeln är snedfördelad, vilket inte är optimalt för en regressionsanalys. Styrkan är att det finns mer teoretiskt stöd att inte logaritmera denna variabel då studier har visat att ju fler tjänstemän en kommun lägger på miljöpolitik desto mer kapacitet finns det för analys och lokalanpassade lösningar. En mer teoretiskt förankrad operationalisering är således att se till antalet miljötjänstemän som arbetar i kommunen och hur det påverkar den miljöpolitiska aktiviteten. Antagandet är då att varje extra faktisk årsarbetare inom kategorin miljötjänsteman ger lika mycket effekt på miljöpolitisk aktivitet i alla kommuner.
Hypotesen för variabeln personalkapacitet är följande:
Ju fler faktiska årsarbetande miljötjänstemän en kommun har, desto mer miljöpolitisk aktivitet har kommunen.
3.2.2 Miljöpartiet de gröna i kommunstyret
Baserat på litteraturöversikten i avsnitt 2.2. är det troligt att om Miljöpartiet det gröna (MP) sitter i kommunstyrelsen så har kommunen även mer miljöpolitisk aktivitet än kommuner utan MP i kommunstyret.
Uppsatsen väljer att se till MP i kommunstyrelsen eftersom det innebär att en stor andel av befolkningen har röstat på MP som därmed har tillräckligt med mandat för att bli tilldelad kommunalrådsposter i kommunstyrelsen (Corell & Söderberg, 2005, s. 129). Som nämnt i avsnitt 3.2. avspeglar kommunstyrelsens sammansättning kommunfullmäktiges sammansättning.
Därmed är det troligt att om MP sitter i kommunstyrelsen har partiet ett relativt stort stöd i kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen är det politiska organet som kan anses ha mest makt då den leder och samordnar kommunens verksamhet och ansvarar för ekonomin (Lundin,
Thelander & Öberg, 2013, s. 7). Denna uppsats väljer även att se till kommuner med MP i
kommunstyrelsen oavsett om det är ett majoritets- eller minoritetsstyre. Antagandet är därmed att även ett kommunstyre i minoritet, där MP innehar kommunalrådsposter, kommer ha mer
miljöpolitisk aktivitet än kommuner utan MP i kommunstyret. Detta antagande stärks av en forskningsstudie som drog slutsatsen att den politiska styrningen i svenska kommuner inte behöver fungera sämre i ett minoritetsstyre (Wänström, 2015)
För att mäta om MP satt i kommunstyret 2014–2018 används statistik från Sveriges kommuner och Landsting (SKL). SKL har sammanställt vilka partier som har suttit i kommunernas
kommunstyre sedan 1998 (SKL, 2017c; SKL, 2017d). Eftersom MP i kommunstyret är en variabel på nominal nivå görs variabeln om till en dummyvariabel, där kommuner med MP i kommunstyret sedan 2014 får värde 1 och andra kommuner får värde 0. Regressionsanalysen kan då ge genomsnittlig miljöpoäng för kommuner med MP i kommunstyret som sätts i jämförelse med andra kommuners genomsnittliga miljöpoäng.
Baserat på teorierna om styrande partier med grön ideologi är uppsatsen hypotes att om MP satt i kommunstyret sedan 2014 har partiet en positiv effekt på kommunens miljöpolitiska aktivitet.
Uppsatsen väljer att studera MP och inte andra partier eftersom teorierna beskriver att partier med gröna ideologier förväntas prioritera miljöpolitik högre jämfört med andra partier (Carter, 2013, s. 91, Lagergren & Oskarsson, 2015, s. 190–191).
Därmed är hypotesen för variabeln politiskt styre:
Kommuner med MP i kommunstyret sedan 2014 förväntas i snitt ha en mer aktiv kommunal miljöpolitik än kommuner utan MP i kommunstyret.
Sambandet mellan MP i kommunstyret sedan 2014 och miljöpolitisk aktivitet kommer jämföras med dummyvariabler som visar samband mellan övriga riksdagspartier i kommunstyret och miljöpolitisk aktivitet. Orsaken är att sambandet mellan MP i kommunstyret och den miljöpolitiska aktiviteten är lättare att tolka om det sätts i relation till andra partiers effekt på miljöpolitiken. Det är av intresse att veta om effekten av MP i kommunstyret sticker ut från andra partiers effekt.
3.3 Kommuner som är beroende av miljöfarliga industrier
Baserat på teorierna om intressegruppers direkta och indirekta påverkan i politiska beslut förväntas kommuner tillmötesgå resursrika intressegrupper för att legitimera och effektivisera implementering av politik (Krause, 2012, s. 2400; Molotch, 1976, s. 312; Lundqvist, 2004, s. 216–
219). För att förebygga att intressekonflikter ska hindra implementeringen av miljöpolitik måste politiker förhandla med intressegrupper, vilket resulterar i kompromisser och överenskommelser (Lundqvist, 2004, s. 219).
Enligt teorin kan kommunens miljöpolitik begränsas om industrier är en dominerande
intressegrupp och om miljöpolitiska åtgärder kan leda till relativt stora sociala och ekonomiska konsekvenser för kommunen (bl.a. Bai 2007, s. 21; Gustavsson, Elander & Lundmark, 2009, s.
59;71; Brody et al. 2008, s. 33). Dessutom menar teorierna att industrier med stor negativ miljöpåverkan tenderar att hindra miljöpolitiska regleringar som kan påverka deras ekonomiska tillväxt (Sprinz & Vaahtoranta 1994, s. 132; Lubell, Feiock & Handy, 2009, s. 220;297; Krause, 2012, s. 2404). Därmed förväntas kommuner med stora miljöpåfrestande företag ha en mindre aktiv miljöpolitik, och därmed lägre miljöpoäng. Dessutom förväntas kommuner vars
sysselsättning är beroende av några få stora företag ha en mindre aktiv miljöpolitik om dessa företag är miljöpåfrestande. Följande stycken förklarar därmed hur denna uppsats
operationaliserar miljöfarliga industrier och om en kommun är socialt och ekonomiskt beroende av industrin.
3.3.1 Miljöfarlig industri
Fokus för undersökningen kommer att vara industrier som har stor klimatpåverkan och som påverkar vattenkvalitet. Avgränsningen baseras på de miljöpolitiska åtgärder som Aktuell hållbarhet använder i sin poängsättning.
För att identifiera vilka industribranscher i Sverige som har relativt stor grad av klimatpåverkan används Naturvårdsverkets redovisning av branschers utsläpp av växthusgaser år 2015
(Naturvårdsverket, 2017b). Ungefär en tredjedel av Sveriges växthusgasutsläpp kommer från industri. Järn- och stålindustri (35 procent), mineralindustri (19 procent) och raffinaderier (18 procent) stod för merparten av industrins utsläpp 2015. De industrier som står för största delen av utsläpp av växthusgaser har inte haft en nedåtgående trend i sina utsläpp sedan 1990.
Mineralindustrin visar ingen tydlig nedåtgående trend. Järn- och stålindustrins utsläpp ökade mellan 1990 till 2004 och 2015 låg utsläppen på samma nivå som 1990. Raffinaderiernas utsläpp ökade fram till 2006 och har sedan dess stabiliserats fram till 2015. De industrier som har haft en
nedåtgående trend mellan år 1990 och 2015 pappers- och massaindustrin, kemiindustrin och livsmedelsindustrin. (Naturvårdsverket, 2017b).
På grund av långvarig minskning av koldioxidutsläpp exkluderas kemiindustrin och
livsmedelsindustrin från operationaliseringen av miljöfarlig industri. Resultaten indikerar att branscherna tenderar att anpassa sig efter klimatmål. Risken med att exkludera dem är att förlora eventuella intressegrupper som kan motsätta sig en aktiv miljöpolitik. Fördelen är att fokusera på branscher som inte har minskat sina utsläpp och kan därför antas vara mer sannolika att motsätta sig klimatpolitik. Pappers- och massaindustrin exkluderas däremot inte eftersom branschen har identifierats som en viktig källa till övergödning och försurning.
Aktuell hållbarhet ställer en rad frågor om vattenkvalitet, övergödning samt använder de sig av Vattenmyndigheternas sammanställning av kommunernas åtgärdsarbete. För att identifiera vilka branscher som har påverkan på vattenkvalitet används Naturskyddsverkets analys av Sveriges miljökvalitetsmål, där tre mål berör vattenpolitik: ’Ingen övergödning,’ ’Grundvatten av god kvalitet’ och ’Bara naturlig försurning’.
Jord- och skogsbruk, industrier samt reningsverk identifieras som huvudsakliga källor för belastning av övergödande ämnen (Naturvårdsverket, 2015, s. 343). Industri kommer efter jordbruket som huvudkälla till övergödning, där pappers- och massaindustri, gruvbrytning, energisektorn samt järn- och stålframställning är de huvudsakliga bidragande sektorerna
(Naturvårdsverket, 2015, s. 345; Sundblad et al., 2014, s. 18, 23). En rad verksamheter påverkar grundvattnet och Naturvårdsverket identifierar gruvprojekt, skogs- och jordbruk samt deponier som viktiga aktiviteter till bristande grundvattenskvalitet och -kvantitet (Naturvårdsverket, 2015, s. 376–386; Vattenmyndigheterna, 2017). Försurning i svenska vatten förorsakas särskilt från utsläpp från industri, transport och energiproduktion (Naturvårdsverket, 2015, s. 170). En av de två sektorerna som Naturskyddsverkets fokuserar på i sin analys är Skogsbruket, där pappers- och massaindustrin ingår. Skogsbrukets försurnande påverkan har ökat avsevärt från 1980-talet till idag (Naturvårdsverket, 2015, s. 180–182).
Med denna översikt operationaliserar denna uppsats ”miljöfarlig industri” till företag inom följande branscher:
1. Järn- och stålindustrin
2. Mineralindustrin (inkl. gruvbrytning) 3. Raffinaderier
4. Pappers- och massaindustri
Denna operationalisering görs från ett utifrånperspektiv och utan djup förankring och förståelse för branschen. Dock baseras antaganden och val av branscher på analyser och information från Naturskyddsverket och Vattenmyndigheterna, d.v.s. statliga myndigheter som antas ha expertis inom industriers miljöpåverkan. Syftet med denna variabel är att få ett grovt mått som ger en indikation på om miljöpåfrestande företag kan ha en effekt på den lokala miljöpolitiken.
För att identifiera vilken bransch de största lokala företagen tillhör används Statistiska
centralbyråns (SCB) statistik över alla kommuners tio största privata arbetsgivare år 2015. Denna uppsats undersöker om de tre största företagen i varje kommun kan kategoriseras som
miljöfarlig8. Antagandet är att i sårbara kommuner har de tre största företagen generellt betydligt fler anställda än resterande företag, och dessa tre kan därför ha mer inflytande på politiken.
SCB:s statistik med de största privata arbetsgivarna 2015 kompletteras med svensk
näringsgrensindelning (SNI-koder). SNI-koder utformar SCB för att klassificera företag efter vilken verksamhet de bedriver (SCB, 2017a). SNI-koderna inhämtades från allabolag.se som hämtar företagsinformation från bl.a. SCB (Allabolag, 2017). För att kontrollera vilken typ av verksamheter som ingår i studiens ”miljöfarliga branscher” används Naturskyddsverkets beskrivning av branschernas verksamheter (Naturvårdsverket, 2017b). De SNI-koder som används i denna studie är följande: Järn- och stålindustri SNI 24 (SCB, 2017b), Mineralindustrin inkl. gruvdrift SNI 05–09 (SCB, 2017c), Icke-metalliska mineraliska produkter inkl.
Cementproduktion SNI 23 (SCB, 2017d) och Raffinaderier SNI 19 (SCB, 2017e).
3.3.2 Kommuners sårbarhet
För att veta hur socialt och ekonomiskt beroende en kommun är av en industri kommer denna studie utgå från Tillväxtverkets och Svenskt Näringslivs rapport ”Sårbara kommuner 2016”.
Syftet med rapporten är att undersöka kommuners sårbarhet utifrån deras beroende av ett fåtal större företag samt utifrån kommunens omställningsförmåga och utvecklingskraft.
Sårbarhetsbegreppet består av tre huvudsakliga faktorer: beroendet av enskilda företag,
arbetsmarknadsfaktorn (pendlingsmöjligheter och andel arbetslösa) samt företagsfaktorn (lokalt företagsklimat och företagandets omfattning) (Axelsson och Bornefalk 2016, s. 10).
Operationaliseringen beaktar både om kommunen är beroende av ett fåtal arbetsgivare samt kommunens potential att hantera nedläggning av dessa företag (Axelsson & Bornefalk 2016, s. 8).
8 En ri sk med a tt e ndast se till de tre största fö retagen ä r a tt missa i nform ation om kommuner som h ar många miljöfarliga i ndustrier, vi l ka tillsammans skulle kunna h a i nfl ytande på p olitiken. D ock g enom b earbetning a v d e tio största företagen i e tt tj ugotal kommuner u rs kildes en te ndens a tt d e tre största företagen g enerellt h ar a vsevärt fl er a nställda ä n resterande fö retag. Dessutom va r d et sällan fl e r ä n tre företag p er kommun som kunde kategoriseras som miljöfarlig.
