Kandidatuppsats Offentlig Förvaltning HT13 Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Felicia Nordström
Handledare: Björn Rombach Examinator: Östen Olsson
Stabilitet och förändring i evig tvedräkt
En orsaksanalys av införandet av ett nytt certifierat och integrerat
ledningssystem på ett statligt affärsverk.
Förord...5
Sammanfattning...6
Kapitel 1...7
1.1 Inledning...7
1.2 Presentation av fall...9
1.3 Syfte...14
1.4 Forskningsfrågor...14
1.5 Avgränsningar...14
1.6 Disposition...15
Kapitel 2...16
2.1 Ledningssystemets framväxt...16
2.2 Ledningssystem för kvalitet: ISO 9000...17
2.3 Ledningssystem för miljö: ISO 14000...19
2.4 Integrerade ledningssystem...20
Kapitel 3...21
3.1 Ny-institutionalism...21
3.2.1 Skandinavisk institutionalism...23
3.2.2 Summering...25
3.3 Teoretisk referensram...27
3.3.1 Historisk institutionalism...27
3.3.2 Path dependence och increasing returns...27
3.3.3 Analysmodell...30
Kapitel 4...31
4.1 Tillvägagångssätt...31
4.2 Övergripande metod och design...31
4.3 Datainsamling...32
4.4 Primärdata...33
4.5 Sekundärdata...34
4.6 Kvalitetsbedömningskriterium...35
4.7 Kritik och metodologiska överväganden...36
Kapitel 5...38
5.1 Presentation...38
5.2 Motiven bakom ISO-certifieringen...38
5.3 Ett beslut blir till: Projekt ledningssystem...40
5.4 Diskussion i ledningsgruppen innan det formella beslutet...40
5.5 Ny Generaldirektör och början på en serviceorganisation...42
5.6 Förordning om miljöledning i statliga myndigheter...43
5.7 Effektiviseringskrav resulterar i program Orion...43
5.8 Vägen till ett kvalitetsledningssystem enligt ISO-9000...45
5.9 Ledningssystemets startskott...46
5.10 Empiri fokusgrupp...47
Kapitel 6...49
6.1 Analys av beslutet...49
6.1.2 Kostnader...49
6.1.3 Inlärning...50
6.1.4 Koordination...50
6.1.5 Förväntningar...51
6.2 Analys av motiven bakom certifieringen...53
6.3 Slutsatser...55
6.4 Förslag till vidare forskning...56
Källförteckning...57
Bilagor...60
Figurförteckning Figur 1. Sjöfartsverkets organisationskiss………9
Figur 2. Analysmodell………..29 Figur 3. Sammanställning av ekonomiska resultat från årsredovisningar…44
Förkortningar
SIS: Swedish Standards Institute.
ISO: International Standardization Organization.
SWETIC: Swedish Association for Testing, Inspection and Certification.
SWEDAC: Styrelsen för Ackreditiering och Tekniskt Kontroll.
ITS: Informations Tekniska Standardiseringen.
SEK: Svensk Elstandard.
GD: Generaldirektör
Förord
Med denna kandidatuppsats avslutas mina studier på kandidatprogrammet i Offentlig Förvaltning på Förvaltningshögskolan. Till att börja med vill jag uttrycka min glädje över de tre åren som passerat som har gett mig värdefulla insikter och kunskaper om den offentliga sektors funktion och begränsningar.
Jag vill rikta ett stort tack till Sjöfartsverket som tillåtit mig att genomföra denna studie. Tack till alla respondenter som har tagit sig tid att svara på många omfattande frågor. Ni har alla bidragit med värdefull kunskap. Jag vill framförallt tillägna ett särskilt stort tack till min kontaktperson och eldsjäl på Sjöfartsverket, Sanja Dimic. Tack för ditt engagemang och för det fantastiska bemötandet.
Avslutningsvis vill jag tacka min familj. Ni har varit ett stort stöd i processen.
Felicia Nordström
Göteborg, januari 2014
Sammanfattning
Under senare år har Sjöfartsverket genomgått omfattande förändringar, delvis som en följd av svåra ekonomiska problem. 2010 gick verksamheten med så kraftig förlust att en konkurs hade varit oundviklig om det hade varit ett företag. Samma år tillsattes en ny generaldirektör som fick ett tydligt uppdrag att vända utvecklingen. Det resulterade i en omorganisation och ett genomgripande förändringsprogram infördes samtidigt som verksamheten skulle spara 100 miljoner kronor. Trots stora och långsiktiga förändringar har vissa lösningar varit förvånansvärt stabila. Vilket har gett upphov till tanken att förändring och stabilitet kanske lever i en chimär av tvedräkt.
Uppsatsen första motiverande utgångspunkt blir att förklara hur stabilitet kan uppstå i en föränderlig organisation. Utifrån ett institutionellt perspektiv, som belyser att organisationer inte kan analyseras som rationella utan agerar i ett begränsat utrymme, lyfts frågan om historiens makt över framtiden. Till hjälp nyttjades en analysmodell genererad efter teoretiska ansatser om institutioners betydelse för förändring och stabilitet. Genom att identifiera formativa moment som har varit avgörande för beslutets utfall, kartläggs beslutprocessen i sin historiska kontext och bidrar till förståelsen för utvecklingen av det studerade utfallet.
Uppsatsens andra motiverande utgångspunkt är att bidra i diskussionen kring certifieringens betydelse genom att behandla motiven bakom Sjöfartsverkets beslut att certifiera organisationen enligt innehållet i ISO 9000 och 14000.
Drivkraften bakom certifieringen har tidigare begränsats till att behandla företag på den fria marknaden, där forskning visar att motiven utgörs av ökade marknadsandelar och konkurrensfördelar. Med detta bidrag får certifieringen en ny betydelse då motiven tar en annan skepnad.
Nyckelord: Beslutsfattande, Statliga Affärsverk, Sjöfartsverket, Förändring, Stabilitet, Historisk institutionalism, Integrerade ledningssystem, ISO-certifiering.
Kapitel 1
Följande avsnitt syftar till att introducera läsaren till ämnet studien syftar till att behandla. Problemformulering, syfte, frågeställningar och avgränsningar anges. Behovet av studien belyses genom att rama in frågeställningen i en specifik kontext. Avslutningsvis presenteras studiens fortsatta disposition.
1.1 Inledning
Begreppet “Reinventing Government” är ett begrepp som används i USA för att beskriva tankegången av att de byråkratiska processerna i statsapparaten inte får kosta mer än nödvändigt och onödiga processer skall tas bort till följd av de effektiviseringar som gjordes under regeringarna Thatcher och Reagan.
I Sverige har den offentliga sektorn många gånger kritiserats för att vara trögrörlig och resultatet har blivit en växande arena för debatten kring en mer effektiv förvaltning. New public management (NPM) har blivit ett modernt samlingsnamn för att beskriva den tankegång som förändrat den förvaltningspolitiska riktningen. NPM beskrivs ofta som ett kluster av idéer om hur organisationer skall drivas med inspiration från organisationer i det privata näringslivet (Almquist 2006).
Den växande kritiken har resulterat i att flertalet managementmodeller med ursprung i näringslivet har fått fotfäste i den offentliga sektorn sedan New Public Management-vågens uppsving i början av 1990-talet. I den svenska förvaltningskontexten har NPM många gånger förknippats med avregleringar, marknadisering och bolagisering (Almquist 2006).
Genomslagskraften bakom NPM härleds ofta till politiska skiftningar i de beslutsfattande organen. Trots det riktade försöket står inte förklaringen om skiftande politisk majoritet ensam till svars för NPM:s starka fotfäste. Montin (1997) ger ett utsökt exempel på hur förändringen i den förvaltningspolitiska riktningen inte enbart tycks att härledas till övergripande politiska ideologier genom att påtala att arbetet med att ombilda de statliga affärsverken till aktiebolag initierades under en socialdemokratiskt regering.
Sjöfartsverket var ett av de statliga affärsverk som då skulle bli föremål för bolagisering. Sjöfartsverket bedrivs i sin nuvarande form fortfarande som ett statligt affärverk. Sjöfartsverket utgör som ett statligt affärsverk en egen ekonomisk enhet med lydnadsplikt under regeringen. Sjöfartsverkets verksamhet finansieras primärt via avgifter på handelssjöfarten. Sedan flera år tillbaka kämpar Sjöfartsverket med en trasslig ekonomi och de ekonomiska bekymren tycks inte att avta enligt årsredovisningen 2012. Förklaringen till de negativa ekonomiska resultaten förklaras sammanfattningsvis som en kombination av en kraftigt ökad pensionsskuld och att verkets kostnader har stigit till följd av allt hårdare vintrar samtidigt som verkets intäkter minskat (Årsredovisning Sjöfartsverket 2012).
Regeringen tillsatte utredningen Styra Rätt! för att utvärdera möjligheten att bolagisera Sjöfartsverket återigen (SOU 2008:53). Sammanfattningsvis konstaterade rapporten att Sjöfartsverket saknar naturliga konkurrenter och därmed anses verket inte lämpad för bolagisering. Rapportens författare menar att det många gånger saknas en fungerande marknad för de tjänster Sjöfartsverket tillhandahåller. Författaren föreslår att Sjöfartsverket bör omvandlas till en traditionell förvaltningsmyndighet (SOU 2008:53:17). Till följd av den sviktande ekonomiska situationen har Sjöfartsverket gjort kraftiga satsningar för att stabilisera ekonomin för att försvara sin position som ett av de nu fyra bevarade affärsverken. De statliga affärsverkens särskilda ställning i gränslandet emellan förvaltningsmyndighet och statligt bolag uppfattas många gånger som otydlig. Utifrån ett undersökningsperspektiv gör den specifika ställningen de statliga affärsverken innehar ett särskilt intressant studieobjekt.
1.2 Presentation av fall
Nedan följer en kort beskrivning av Sjöfartsverkets organisation samt kärnverksamhet. All information är hämtad ur Sjöfartsverkets verksamhetsbroschyr (Sjofartsverket.se/verksamhetsbroschyr).
Sjöfartsverket är ett statligt affärsverk där ägaren, staten, sätter mål för verksamheten. Målen definieras inför varje budgetår i myndighetens regleringsbrev. Sjöfartsverkets uppgift definieras i Regeringens förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket och består övergripande i att ansvara för att utveckla transport och sjöfartspolitiken i enlighet med regeringen och riksdagens beslut.
Sjöfartsverket drivs av en styrelse. Styrelsen utses av regeringen och ansvarar för Sjöfartsverkets övergripande verksamhet. Generaldirektören (GD) ansvarar för den löpande verksamheten enligt de riktlinjer och beslut som styrelsen fattar. En fastställd arbetsordning reglerar ansvarsfördelningen mellan styrelse och Generaldirektören.
Generaldirektörens sitter i en myndighetsledning tillsammans med cheferna för Sjöfartsverkets olika avdelningar och ansvarar tillsammans för Sjöfartsverkets övergripande verksamhet. I ledningsgruppen för Sjöfartsverket ingår avdelningscheferna för Affärer, Samhälle, Kommunikation, Styrning och planering, Kompetens och utveckling, Rederi, Sjö- och flygräddning samt Forskning och innovation.
Sjöfartverket har inom koncernen flera bolag. Sjöfartsverket Holding AB är ett helägt dotterbolag till Sjöfartsverket. Bolaget har två dotterbolag, SMA Helicopter Rescue AB som bedriver helikopterverksamhet samt SMA Training AB, för närvarande är ett vilande bolag. I skrivande stund pågår processen att införliva helikopterverksamheten fullt ut i Sjöfartsverket.
Affärsverket finansieras till över 70 % av intäkter från näringslivet och till cirka 30 % genom anslag från regeringen. Merparten av intäkterna kommer från handelssjöfarten genom avgifter på farleder och lotsning.
Figur 1. Organisationsskiss Källa: Sjöfartsverket
1.2 Problemformulering
Att vi har gått en värld till mötes där ekonomin präglas av allt strängare krav kan idag betraktas som ett faktum. Ekonomin har idag snart sex år efter den globala finanskrisen inte återhämtat sig och tuffa år väntas även framöver för både privata och offentliga aktörer. För att bemöta den hårda ekonomiska nedgången introducerar allt fler organisationer satsningar i form av olika
reformer och styrmodeller. Ett vanligt argument emot styrformer med ursprung i näringslivet såsom TQM, LEAN etc. är att de sägs vara hämtade ur näringslivet och är per se naturligt mindre lämpade för offentlig verksamhet. Almquist (2006) menar att det finns röster som hävdar att program initierade med ursprung i NPM sällan möter reellt motstånd eftersom de vilar på en allmänt vedetagen tanke att samhället alltid kan antas förvaltas och administreras mer effektivt.
I artikeln Överdos av styrning - har vi plockat för mycket i från smörgåsbordet publicerad i CIO Sweden, argumenterar forskarna Åkesson och Siverbo (2009) för ett mer nyktert förhållningssätt till införandet av nya styrmedel och verktyg i organisationer. Liknelsen anspelar på den allt för många gånger optimistiska tanken att fylla tallriken vid smörgåsbordet med allt som är gott för att sedan gräma sig i förbannelse när allt rinner över tallriken. Forskarna hävdar att samma optimism präglar många av dagens organisationer och författarna lägger upp ett tvådelat argument som behandlar riskerna med att introducera många nya styrmodeller samtidigt.
För det första är många styrmodeller ofta är väldigt kostsamma att införa och förknippade med stor osäkerhet och för det andra är många av de styrmodeller som avlöst varandra även många gånger inkompatibla med varandra. Precis som vid all överdosering menar författarna att för många styrmodeller ger upphov till oönskade bieffekter som kan resultera i förvirring och energidränage inom organisationen.
I ljuset av Åkesson och Siverbos (2009) artikel väcks ett intresse att dels studera frågan om organisationers rationalitet i valet av styrmodeller och mer precist studera motiven bakom införandet av styrmodeller med ursprung i näringslivet i den offentliga sektorn. I boken Kvalitet utan gränser- en kritisk belysning av kvalitetsstyrning hävdar författarna att frågan om “varför kvalitetsstyrning kommer att framstå som relevant vid en viss tidpunkt inte besvarats av dem som talar från insidan och förespråkar denna förändring”
(Bejerot & Hasselbladh 2002:7). Med den utgångspunkten måste också det som sägs vara motivet eller förklaringen inom en organisation bli föremål för analys menar författarna.
En populär managementdiskurs som idag ses som ett uttryck för en mer långvarig trend kring den gemensamma globala kraftansamlingen hållbar utveckling och det allt mer betonade konceptet bakom kvalitetstyrning är ledningssystem. Swedish Standard Institute (SIS) definierar ledningssystem enligt följande: “Ett ledningssystem beskriver hur verksamheten bedrivs och styrs. Ett ledningssystem kan beskrivas som organisationens mål samt arbetet med att nå målen – inklusive policy, rutiner och ständig förbättring.” (SIS 2013). Som ett led i ledningssystemens ökade popularitet har ett behov av en mer enhetligt beskrivning växt fram. Behovet utmynnade i att det idag har blivit allt vanligare att standardisera ledningssystem för avsett ändamål enligt internationellt framtagna standarder, s.k. ISO-standarder. Dessa kan vara framtagna för miljö, informationssäkerhet eller kvalitet. SIS definierar certifierat ledningssystem enligt följande: “Dokument, upprättat i konsensus och fastställt av erkänt organ, som för allmän och upprepad användning ger regler, riktlinjer eller kännetecken för aktiviteter eller deras resultat, i syfte att nå största möjliga reda i ett visst sammanhang.” (SIS 2013).
I de dominerande frågeställningarna kring framväxten av det certifierade ledningssystemets genomslagkraft betonas att drivkraften till förändring finns i exogena faktorer med andra ord faktorer utanför själva organisationen. Det som oftast benämns som en av de främsta drivkrafterna är marknaden.
Företag tvingas alltså genom externa påtryckningar anpassa sig till kundernas krav för att överleva på lång sikt. Certifieringen utgör en försäkran för kunder att organisationer lever upp till kraven i de formulerade standarderna. ISO 9000-serien med kvalitet som ledstjärna är den mest framgångsrika internationella standarden någonsin (Hoyle & Thompsson 2003). ISO 9000- serien har bara under de senaste fem åren växt med 70 000 certifieringar årligen (Poksinska 2003). Vid slutet av 2012 existerade ca 1.1 miljoner certifierade kvalitetsledningssystem i 178 länder över hela världen. I Sverige fanns det ca 5000 certifierade kvalitetsledningssystem i december 2011. Strax därefter följer ISO 14000-serien som är inriktad på hållbarhetsfrågor som även den ökat i popularitet i en närmare obeskrivlig takt (Bergman & Klefsjö 2012).
Standardernas protagonister (Quazi & Padibjo 1998; Azzone, Bianchi & Noci 1997) hävdar att standarderna har betydande fördelar för en organisation, de medför ständiga förbättringar, ökad kvalitet, större kundfokus, ökad produktivitet och effektivitet. Standardernas antagonister (Sanders 1994;
Singles & Ruel 2001; Seddon 1997) hävdar dess motsatta betydelse att standarder medför en ökad dokumentation som hämmar kvalitet och produktivitet samt ifrågasätter om standarderna överhuvudtaget kan förbättra en organisations kvalitet eller minska en organisations miljöpåverkan.
Standardiseringens effekter tycks vara motsägelsefulla men dock väl dokumenterade. Oavsett standardernas betydelse tycks trenden att implementera standardiserade ledningssystem inte vara avtagande.
Poksinska (2003) undersökte motiven bakom införandet av certifierade ledningssystem bland svenska organisationer och konstaterade att de främsta fördelar organisationer upplevde med miljöledningssystemet var ökade marknadsandelar och konkurrensfördelar.
Då denna studie endast kan utföras inom ramen för en organisation, finns det behov av att lyfta fram flera olika fall, det vill säga organisationer som agerar inom en rad olika kontexter. Av särskild vikt blir här frågan om certifieringen som tidigare behandlats i en kontext där konkurrens kännetecknar de villkor som aktörer agerar utifrån. Sjöfartsverket har beslutat att införa ett nytt integrerat ledningssystem för kvalitet och miljö baserat på kraven i ISO 9000 och ISO 14000. Konkurrenskraft och marknadsandelar som varit de främsta motiven bakom införandet i företag är problematiskt i fall där naturliga konkurrenter saknas. Motiven bakom certifieringen torde på så vis indikera att förklaringen till varför Sjöfartsverket väljer att implementera certifierade ledningssystem finns att söka bortom dessa faktorer. Därav stärks behovet av att också specifikt lyfta frågan om certifieringens betydelse för Sjöfartsverket som befinner sig i en kontext omringad av andra villkor och motivet kan vara ett annat.
I en rationell beslutsprocess värderas alla tänkbara alternativ och efter att alla alternativ värderats fattas ett optimerat beslut. Motiven bakom införandet av
ledningssystem i offentlig verksamhet kan enkelt förklaras genom att studerat de positiva effekterna av ledningssystem i företag vilket även motiverat andra styrformers inträde i den offentliga sektorn med ursprung i näringslivet, såsom TQM, Lean osv. Men kritik har många gånger riktats mot denna rationella beslutprocess och väckt frågan kring varför vissa styrkoncept får större genomslagskraft än andra. Kritikerna hävdar att beslutsfattare många gånger inte på förhand känner till alla möjliga handlingsalternativ och begränsas därmed till att agera rationellt. Teorier har utvecklats, som i kontrast till den rationella beslutprocessen, där beslutsfattande i verkligheten präglas av helt andra förhållanden än vad som avsetts i den rationella modellen (Cohen, March & Olsen 1972; Lindblom 1959). Jag söker i denna studie ett svar på vilka förhållanden som präglat beslutet att investera i ett nytt integrerat ledningssystem, trots kunskapen om det förra systemet föga livsyttring.
1.3 Syfte
Syftet med denna uppsats är att kartlägga orsakerna till att Sjöfartsverket valt att implementera ett nytt certifierat ledningssystem genom att studera endogena faktorer samt att bidra till diskussionen kring certifieringens betydelse.
1.4 Forskningsfrågor
Varför väljer Sjöfartsverket att investera i ett nytt certifierat ledningssystem?
Skiljer sig motiven bakom införandet av certifierade ledningssystem i Sjöfartsverket till skillnaden från tidigare konstaterade motiv bland privata aktörer?
1.5 Avgränsningar
Jag har i denna framställning valt att begränsa undersökningen till att endast behandla ett fall. Beslutet att bara behandla ett fall härstammar i viljan att skapa en mer djupgående förståelse för det studerade fallet. Avgränsningar sker till att endast behandla beslutet att investera i ett certifierat ledningssystem i det statliga affärsverket Sjöfartsverket och till vis mån även diskutera certifieringens betydelse. Detta görs i syfte att utifrån ett fall kunna generera testbara hypoteser som kan undergå empirisk prövning i framtida studier.
1.6 Disposition
Denna uppsats är indelad i sex övergripande kapitel. I det inledande kapitlet introducerades först ämnet som utgör studiens övergripande utgångpunkter och som ligger till grund för problemformuleringen. Frågeställning, syfte och avgränsningar har även angetts. Det andra kapitlet består av en introduktion till ledningssystemet enligt ISO-9000 och 14000. Det tredje kapitlet syftar till att först redogöra för relevant tidigare forskning för att sedan redogöra för valet av teoretisk utgångspunkt som bildar studiens analysverktyg. Därefter presenteras i det fjärde kapitlet en beskrivning av studiens metodologiska val och angreppssätt. Det femte kapitlet presenterar studiens empiriska datainsamling. Följer sedan gör kapitel sex med analysen av den empiriska insamlingen som ligger till grund för studiens slutsatser. Avslutningsvis dras slutsatser kring studien och frågeställningarna besvaras.
Kapitel 2
Kapitlet syftar till att ge läsaren en insyn i ledningssystemets framväxt för att sedan redogöra för det standardiserade ledningssystemets innehåll.
2.1 Ledningssystemets framväxt
Ledningssystem är resultatet av en lång tradition inom ledningsfilosofin inom ramen för verksamhetsförbättringar med inspiration från flera management- teorier (Rosam & Peddle 2004). Bergman och Klefsjö (2012) definierar ledningssystem enligt följande “Ledningssystem är ett samlat system av frågor kopplade till, bland annat rutiner, ansvar och resursfrågor.”
(2012:205). Ledningssystem består ofta av ett virtuellt datasystem, men kan även utgöras av pappersdokument, där en organisations samlade policys, rutiner, verksamhetsbeskrivningar och instruktioner görs tillgängligt för organisationens medlemmar (Bergman & Klefsjö 2012).
Till följd av en alltmer globaliserad värld har ledningssystemet konceptualiserats i olika kontexter och på så vis fått varierande innebörd. För att skapa en mer enhetlig bild av ledningssystemet som styrmodell utvecklades särskilda internationella standarder s.k. ISO-standarder som ledningssystemet kan vara certifierat gentemot. En standard kan exempelvis vara en mått, som i spårvidden på tåg eller bredden på en lastpall. I Regeringens skrivelse Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, Skr 2007/2008:140 (Utrikesdepartementet 2008) beskrivs standarder som
“frivilligt och i samförstånd framtagna gemensamma lösningar på ofta återkommande problem. Standardisering har bidragit till att skapa ett brett kostnadseffektivt utbud av varor och tjänster med säkerhetställd kvalitet enligt de utformade standarderna.” Regeringen påstår i samma text att standardisering utgör “en av de mest centrala nycklarna till handel och inflytande på världsmarknaden.” (2008:140).
I Sverige utgörs standardarbetet genom Sveriges Standardiseringsförbund.
Förbundet består av ITS - Informations Tekniska Standardiseringen, SEK
Svensk Elstandard och SIS - Swedish Standards Institute. Organisationernas medlemmar utgörs av representanter från både näringslivet och offentlig sektor. Tillsammans bedriver de det svenska standardiseringsarbetet framåt ideellt med viss finansering genom statsbidrag. Organisationen representerar Sverige i den globala standardiseringsorganisationen (ISO). (Swedac.se, SIS.se).
Organisationer som vill certifiera sina ledningssystem gentemot internationella ISO-standarder gör det emot ett ackrediterat certifieringsorgan. I Sverige existerar en myndighet för ackreditering, Styrelsen för Ackreditiering och Tekniskt Kontroll (Swedac).
Ackrediteringsuppdraget består av att granska alla certifieringsorgan så att deras arbete bedrivs tillförlitligt och enhetligt. Ackreditering sker då kraven i standarden SS-EN ISO/IEC 17021:2011 (SIS 2011) uppfylls. Ett certifieringsorgan skall vara en oberoende tredje part som granskar verksamheten och verifierar att den granskade organisationen uppfyller kraven i standarden. Certifieringsorgan är konkurrensutsatta och agerar i form av företag på marknadsmässiga principer och samlas under organisationen Swedish Association for Testing, Inspection and Certification (Swetic).
2.2 Ledningssystem för kvalitet: ISO 9000
“The ISO 9000 family of standards represent an international consensus on good management practices with the aim of ensuring that the organization can time and time again deliver the product or services that meet the clients quality requirements. These good practices have been distilled into a set of standardized requirements for a quality management system, regardless of what organization does, its size or whether it’s in the private, or public sector.” (ISO 9001:2000 ISO/ TC 176).
Redan i början av 1930-talet tog militärer i USA fram olika standarder för hur leverantörernas kvalitet på krigsmaterial skulle värderas och det var vad som senare kom till att bli startskottet till den internationella
kvalitetsstandarden ISO 9000-serien (Bergman & Klefsjö 2012). Serien kom ut 1987 och har under årens lopp reviderats flertalet gånger. Den nuvarande versionen går under beteckningen ISO 9000:2005. Kvalitetsledningssystemet innehåller ISO 9000-serien som bas för att kunna styra och förbättra kvaliteten på organisationers produkter eller tjänster (Bergman & Klefsjö 2012). Grundbultarna i standarden utgörs av formalisering, dokumentation och kontroll. Först måste en organisation fastställa organisationens processer och praktiska arbete för att sedan dokumentera dessa för att sist uppfölja om arbetet sker enligt processens beskrivningar (Poksinska 2003). Kontroller måste ske i alla led i tillverkningsprocessen och alla aktiviteter måste dokumenteras för att dels vara ett stöd i det dagliga arbetet men också för att kunna revideras av certifieringsorganet (Poksinska 2003).
Den nuvarande versionen av ISO 9000-serien innehåller fyra standarder;
9000:2005, 9001:2008, 9004:2009 och 19011:2011. ISO 9000:2005 innehåller standardens 8 grundprinciper och definierar olika termer och begrepp i kvalitetsledningssystemet. 9011:2011 ger vägledning i hur interna och externa revisioner av systemet skall genomföras. 9004:2009 ger vägledning i hur systemet skall implementeras i organisationen. 9001:2008 specificerar de krav som ingår i standarden och är den standarden en organisation kan certifieras emot. Denna standard fastställer även att systemet är baserat på en processorienterad arbetsmodell (Bergman & Klefsjö 2012).
Det processinriktade arbetssättet är en av integrerad del av ledningssystemets grundkomponenter i ISO 9000 och ISO 1400. En process omvandlar insatser till utfall (Hoyle, Thompsson 2003). Processer för alla delar av organisationen verksamhet skall finnas dokumenterade. Ett av motiven bakom det processinriktade arbetssättet är att utforma verksamhetens aktiviteter till ett flöde och på så vis reducera onödiga upprepningar.
Modellen skall ses som en cykel och bidra till ständiga förbättringar genom att kontinuerligt utvärdera verksamhetens processer (Piper & Carty 2004).
2.3 Ledningssystem för miljö: ISO 14000
“ISO 14001:2004 sets out the criterias for an environmental management system and can be certified to. It does not state requirements for environmental performance, but maps out a framework that a company or organization can follow to set up an effective environmental management system. It can be used by any organization regardless of its activity or sector.
Using ISO 14001:2004 can provide assurance to company management and employees as well as external stakeholders that environmental impact is being measured and improved.” (ISO 1400 ISO / TC 207 / SC 1)
Vid Förenta Nationernas miljökonferens (UNCED) i Rio de Janerio 1992, också benämnt “Rio+10” eller “Earth Summit” initierades den första miljöstandarden av privata näringsidkare. Det finns två grundläggande allmänt accepterade förklaringar till ISO 14000-seriens uppkomst. För det första kulminerade debatten kring klimatfrågan vid den tidpunkt miljöledningssystemet först introducerades i början på 1990-talet. För det andra skapade det först introducerade kvalitetsledningssystemet en bra grogrund för utvecklingen av differentierade ledningssystem (Poksinska 2003). Resultatet publicerades 1996 under benämningen ISO 14001 och 14004 (Brorson & Almgren 2009).
ISO 14000-serien består utav 27 standarder och är uppdelade i sex övergripande områden i de övergripande indelningarna 14001, 14002, 14004.
ISO 14001 är den enda av standarderna som kan certifieras av ett certifieringsorgan, de övriga två syftar till vägleda organisationer i arbetet med miljöledningssystemet (Poksinska 2003).
Det övergripande syftet med miljöledningssystemet består av att minska en organisations miljöpåverkan genom att kartlägga processer i verksamheten som påverkar miljön. Kort sammanfattat består arbetet i att skapa en miljöpolicy som speglar ledningens engagemang i hållbarhetsfrågor och reflekterar att lagar på miljöområdet följs. Policyn utgör sedan grunden för att fastställa ledningssystemets mål och ambitioner med minskad miljöpåverkan.
Organisationen skall mäta och följa processerna i miljöledningssystemet och jämföra resultatet gentemot uppsatta mål. Organisationen svarar sedan för att leva upp till dess mål genom interna och externa revisioner (Poksinska 2003).
Watson (2004) sammanfattar miljöledningssystemets övergripande innehåll enligt följande:
Allt material skall dokumenteras i ett dokumentationssystem.
Mål och målobjekt skall identifieras vilket ofta leder till formulering av övergripande miljöpolicy.
Organisationens miljöaspekter skall definieras och ange vilka miljölagar som skall följas.
Uppföljning skall ske i form av styrning och operationell kontroll, övervakning och mätningsprocedurer samt program för miljöaspekterna.
Miljöprogram skall initieras och personalutbildning skall genomföras.
2.4 Integrerade ledningssystem
ISO 14000 och 9000-serien rymmer kravdokument som benämns “skallkrav”
54 stycken för ISO 14001 och 138 stycken för ISO 9001 (Piper & Carty 2004). Många av de skallkrav som ingår i de båda ledningssystemen är generiska, d.v.s. generella. Det innebär att de båda ledningsystemens standarder till vis mån innehåller samma skallkrav. För att undvika att det
”sker dubbelarbete eller att utformning skiljer sig emellan skallkraven kan man därför välja att integrera de båda ledningssystemen till ett sammanhållet system.” (SIS 2005:3).
Kapitel 3
Den ny-institutionella teoribildningen har visat sig vara fruktbar när det kommer till att förklara både stabilitet och förändring och anses därmed vara den basala plattformen till denna studie. Nedan ges en kort introduktion.
3.1 Ny-institutionalism
Begreppet institution har kommit att blivit ett mångfasetterat begrepp och används inom olika förgreningar med stor variation. Johansson (2002) definierar begreppet institution enligt följande “en organiserad och etablerad struktur eller procedur, baserad på mer eller mindre förgivet tagna formella eller informella, medvetna eller omedvetna regler.” (2002:17). Efter ett utökat intresse för offentlig förvaltning framförallt i USA och Storbritannien under 1950- och 1970- talet fanns det plötsligt akademiker som hävdade att institutioners roll har gått från en central roll i den akademiska sfären till att blivit alltmer negligerad. Resultatet blev en nygenerering av teoretiskt angreppsätt under början av 1980-talet för att återta diskussionen kring institutioners betydelse i policyprocessen (Hill 2013). Förklaringen till denna nygenerering härleds ofta till att tidigare organisationsteoretiker betraktat organisationer som rationella verktyg för att nå förutbestämda mål. Det grundläggande antagandet bakom rationalitet härstammar ur den ekonomiska teoribildningen som föreskriver att individer agerar ekonomiskt rationellt, d.v.s. individer eftersträvar maximal ekonomisk nytta och kommer i en beslutsituation agerar i enlighet med vad som bringar högst nytta. I en rationell beslutsprocess värderas alla tänkbara alternativ och beslut fattas med bakgrund i vilket alternativ som ger högst möjlig avkastning (maximal nytta).
Som en kritik emot den rationalistiska teoribildningens övergripande tes argumenterar Simon (1957) att organisationer präglas av begränsad rationalitet. Grunden för argumentet ligger i att det inte är möjligt att förutspå samtliga konsekvenser av alla tillgängliga alternativ och därmed begränsas aktörers förmåga att fatta rationella beslut. Jag instämmer i Simons tes och anser att det existerar vissa svårigheter att i praktiken värdera
samtliga alternativ vilket gör att jag tror att det finns andra potentiella förklaringar till varför vissa beslut genomförs. Som ett svar på det rationella synsättet belyser institutionell teori enligt Eriksson-Zetterquist (2009) hur handlande i organisationer följer det som tas för givet “hur organisationer påverkas av sin omgivning som består av andra organisationer, och hur organisationer kommer att följa regler formella som informella, snarare än att välja rationella sätt att handla.” (2009:5). Det är i och med i utvecklandet av den institutionella teoribildningen som vi kan förstå varför icke rationella beslut genomförs, som att spendera när det skall sparas, och därmed anses den ny-institutionella teoribildningen vara den basala plattformen till denna studie.
Grogrunden för den ny-institutionella teoribildningen lades i samband med att forskarna Meyer & Rowan (1977) publicerade artikeln Insitutionalized Organizations. Med antydan på en begränsad rationalitet sökte forskarna en förklaring till organisationers utformning. Enligt Meyer och Rowan (1977) strävar organisationer inte enbart efter att vara effektiva de strävar även efter att framstå som legitima av sin omgivning och deras och organisationens medlemmar. Många av de delar som ingår i en organisations formella struktur är enligt Meyer och Rowan (1977) så starkt instutionaliserade att det kan liknas vid myter. Skulle en organisation välja att inte ta till sig dessa myter kommer de att framstå som illegitima av organisationens omgivning.
Enligt Meyer & Rowan (1977) speglar inte den formella strukturen organisationers interna krav och ger upphov till samordning och kontroll.
Forskarna hävdade att den formella organisationsstrukturen är ett sätt för organisationen att erhålla legitimitet genom att den speglar de myter som finns i organisationens institutionella omgivning. Denna studie har inspirerats av de tankegångar formulerade av forskarna då de hävdar att organisationers primära drivkraft är att framstå som legitima av sin omgivning, vilket har väckt funderingar kring certifieringens kanske legitimerande betydelse.
3.2 Tidigare forskning
Följande avsnitt syftar till att kartlägga tidigare relevant forskning mer precist relaterat till min frågeställning och studieobjektets kontext.
Avslutningsvis utmynnar detta kapitel i ett resonemang som ligger till grund för det slutgiltiga valet av teoretisk referensram.
3.2.1 Skandinavisk institutionalism
Den skandinaviska ny-institutionella teoribildningen utvecklades enligt Eriksson-Zetterquist (2009) under den första delen av 1980-talet med bakgrund i den ny-institutionella utveckling i USA. Dock hävdas ett eget forskarskap med alternativa metodologiska angreppsätt till studiet. Tidigare angreppsätt har dominerats av longitudinella, kvantitativa, makro-orienterade studier. Inom den skandinaviska ny-institutionalismen ses organisering ofta som en kombination av förändring och stabilitet och fokuserats på fältnära studier av organisationsförändringar. Enligt Czarniawska (2008) är denna tradition ett resultat av den omfattande offentlighetsprincipen som förser forskningssamhället med god tillgång till material och beslutsfattande forum.
Jag har valt att ta del av frukten av tidigare forskning inom förgreningen skandinavisk institutionalism då jag anser att den kan statuera goda exempel på hur fältnära forskning bedrivs i Sverige och på så vis inspirera mig i min fallstudie.
I boken The Irrational Organization utvecklar Brunsson (1985) ett inledande resonemang som ifrågasätter rationellt beslutsfattande. Enligt idealmodellen för rationellt beslutsfattande ska konsekvenser värderas för alla alternativ och alla alternativ skall värderas. Brunsson (1985) menar att organisationer ofta väljer att ”hitta på” positiva konsekvenser av det alternativ beslutsfattaren avser att välja. Sahlin-Andersson (1986) publicerade i sin avhandling Beslutsprocessens legitimitet. Att genomföra och hindra stora projekt, ett förstärkande av Brunssons kritik. Den centrala utgångspunkten för avhandlingen var att den rationella beslutsteorin inte kan förklara varför mer komplicerade icke-programmerade beslut genomförs. Sahlin-Andersson
(1986) studerade hur extraordinära projekt i form av byggandet av kulturhus etc. genomfördes. Tesen drivs av en önskan att skapa en förståelse för de processer som leder fram till att osäkra extraordinära projekt genomförs.
I avhandlingen refererar Sahlin-Andersson (1986) bland annat till Meyer &
Rowan (1977) “organisationer får legitimitet genom att reflektera sociala normer och omgivningens föreställningar om acceptabelt beteende, trots att vissa beslutssituationer omfattas av en hög grad komplexitet kan legitimitet ändå nås genom att agerandet är löst kopplat till processeras substantiella resultat” (1986:175). Detta sker genom att en organisation kan koppla bilden av att de har en rationell beslutsprocess, till att spegla omgivningens normer och förväntningar på organisationen trots att det faktiska beslutsfattandet i realiteten egentligen understödjer det alternativ organisationen redan har beslutat sig för sedan innan. Det framstår således som att organisationen utvärderat alla möjliga tänkabara alternativ.
Czarwinawska-Jeorges hävdar i Boken Reformer och ideologier: Lokala nämnder på väg (1988) att reformer erhåller en symbolisk funktion.
Resonemanget utvecklas genom att studera kommundelsnämndsreformen.
Författarna menar att reformer har blivit “ett varumärke” för den offentliga sektorns organisationer. Med detta menar författarna att reformer är ett sätt för offentliga organisationer att visa att de speglar de förväntningar och normer som existerar i samhället. Författarna pekade ut hur ideologier kopplades samman med reformer och hur organisationer kunde förnyas kontinuerligt genom att reformerna endast erhöll en symbolisk funktion.
Brunsson, Winberg och Forssell (1990) beskriver i boken Reform som tradition : administrativa reformer i Statens järnvägar, hur SJ varit föremål för flera reformer sedan 1980-talet. De beskriver utvecklingen från en att vara en förvaltning till ett affärsmässigt företag och hävdar att mängden introducerade reformer endast delvis lyckats. Förklaringen ligger enligt forskarna i - att i samband med flertalet reformer - har även SJ.s ledande organ bytts ut. Det betyder att nya reformer introducerats innan de tidigare
reformerna har fått fäste i organisationen och på så vis kunde samma reformer introduceras flera gånger inom organisationen.
Brunsson och Olsen (1990) argumenterar för olika reformers inträde inom organisationer med hänvisning till reformer som kortsiktiga svängningar eller organisatoriska “moden”. Den bakomliggande tankegången härstammar i att organisationer förändras successivt till följd av att organisationers institutionella identitet anpassas till den omkringliggande omgivningen.
Antalet reformer introducerade inom organisationer förklaras genom att reformer erhåller en rad egenskaper som gör dem lätta att påbörja, precis som nya modetrender. I ett historiskt perspektiv har organisationer formella struktur förändrats avsevärt från decentraliserad till centraliserad, pyramider, funktionsindelad etc. Resonemanget kring “moden” anses kunna förklara diskursen kring variationen i organisationers formella styrning och kan därmed även tänkas bidra till förklaringen bakom ledningssystemets populäritet. I samma anda hävdar Czarwniawska och Sévon (2005) att även moden och trender i samband med managementmodeller hjälper organisationer att välja emellan olika alternativ och ger upphov till funderingar kring om mode kan vara en del av förklaringen till att Sjöfartsverket beslutat om ledningssystemet.
3.2.2 Summering
Tidigare forskning har många gånger varit fruktbar när det kommet till att förklara hur förändring uppstår. Ovan har förändring förklarats genom
“moden” eller som ett resultat av omgivningens förväntningar. I en föränderlig värld kan ledningssystemet mycket väl tänkas vara ett resultat av omgivningens förväntningar eller en följd av en specifik trend. Idéer blir ett centralt tema för teorier om modeföljande eftersom att de förutsätter att mode uppstår till följd av att en viss idé sprids och skapar en trend. Vad teorin inte kan förklara är hur vissa idéer blir så starkt instutionaliserade att det bildar ett sådant tryck från omgivningen att flera organisationer på ett eller annat vis bestämmer sig för att förhålla sig till idén. Det talar emot teoriernas
användbarhet i det studerade fallet och lyfter frågan om institutioner betydelse i frågan om vilka idéer som faktiskt cementeras och på en aggregerad nivå skapar en trend. För att förstå hur en idé institutionaliseras och blir en del av mode och trender behöver vi diskutera vissa framgångsrika idéers institutionaliserande effekter. Förändring kan således inträffa men när det sker är det ofta på marginalen som i fallet med det nya certifierade ledningssystemet för Sjöfartsverket. I denna studie riktas därmed ett fokus på institutioners uppkomst. Kanske är det som så att vissa idéer (lösningar) har en så kraftigt institutionaliserande effekt att de påverkar den framtida möjligheten att ta till sig nya idéer. För att skapa en djupare förståelse för hur tidigare reformers utformning eventuellt får konsekvenser för vilken kommande politik som kan genomföras är det därför relevant att återta frågan om historiens makt över framtiden som är den drivande tesen inom förgreningen av den historiska institutionella teoribildningen.
3.3 Teoretisk referensram
Följande stycke syftar till att redogöra för de teoretiska utgångspunkterna för denna studie som även skapar underlag till analysverktyget för det empiriskt insamlade materialet.
3.3.1 Historisk institutionalism
De teoretiker som samlas under benämningen historisk institutionalism har placerat politik i en historisk kontext (Pierson 2000). Analysens hjärta ligger i timing, forskare hävdar att det inte bara är att fråga vad det är som händer och hur men också när det händer. Analysen är historisk på så sätt att den politiska utvecklingen måste ses som en process som utvecklas över tid.
Teorin är institutionalistisk på så sätt för att de problem som föreligger i den politiska processen är väl inbäddade i institutioner, policys, regler och normer. Pierson (2004) hänvisar till Douglass Norths (1990) definition av en institution och den lyder enligt följande “the rules of the game in a society or, more generally … the humanly devised constraints that shape human interaction.” (1990:3). Genom att koordinera offentliga varor och tjänster etablerar aktörer institutioner. Pierson (2004) menar att genom att studera policyanalysen i en historisk kontext kommer begreppet att utvecklas och bidra till förståelsen av institutioners utveckling.
3.3.2 Path dependence och increasing returns
Huvuddragen i den historiska institutionalistiska teoribildningen utgörs enligt Pierson (2004) av det övergripande konceptet path dependency (spårbundenhet) och definieras enligt:
“När väl en organisation valt att följa vandra en väg, kommer kostnaden för att återvända till ursprungsläget att vara mycket hög. Längs vägen kommer det att finnas andra val men den väg som valdes från början kommer att genom etableringen av olika institutionella arrangemang till följd av det första valet obstruera svårigheter att returnera till ursprungsläget.” (Pierson 2000:3 egen översättning, org. språk engelska).
Den övergripande tesen i Piersons teori (2004) utgörs av att institutioner förändras marginellt eftersom tillräcklig kraft i en och samma riktning leder till att ett spår låses och path dependance “spårbundenhet” uppstår.
Det beror på att ju längre in i en fas vi är desto svårare blir det att byta från ett spår till ett annat. Tidigare beslut försvinner inte i nya beslutsprocesser vilket betyder att små beslut kan generera konsekvenser för framtida beslut.
I det långa loppet kan det valda alternativet uteslutit andra alternativa lösningar som kunde varit mer effektiva.
Piersons teori (2004) konceptualiserar begreppet path dependence som en politisk process som grundar sig i det dynamiska begreppet increasing returns (ökande avkastning). Increasing returns innebär i korthet att när man tagit ett steg i en riktning kommer chansen att ta ytterligare ett steg i samma riktning öka. Detta beror på att de relativa fördelar en väg medför ökar med varje steg i samma riktning vi tar. Pierson (2000) uttrycker det förenklat som att kostnaden för att byta riktning ökar med varje steg i samma riktning vi tar.
Polya urnan illustrerar väl de koncept som fångar delar av de essentiella element som utgör det övergripande konceptet kring increasing returns (Pierson 2004). Om vi föreställer oss en stor urna som är innehåller röda och svarta kulor, om vi tar bort en röd kula samtidigt som vi lägger tillbaka ytterligare en kula i samma färg, vi upprepar denna process tills urnan är full av kulor. För varje enskild dragning vet vi inte vilken färg som kommer att dras eftersom vi inte vet det ursprungliga innehållet i urnan (i teorin kan urnan bestå av 99 % röda kulor och 1 % svarta kulor). Hundra dragningar kan alltså innebära hundra olika utfall. Varje dragning påverkar det framtida utfallet av jämviktstillståndet och det kommer i slutändan göra en färg mer attraktiv i kommande dragning. Kontentan av denna illustration är att visa att varje dragning påverkar utfallet (skapar konsekvenser) av en annan dragning (Pierson 2004). Varje steg i en riktning skapar konsekvenser som gör att ett steg till i samma riktning blir mer attraktivt. När denna typ av effekt ackumulerar generaras en cykel av självförstärkande aktiviteter som gör att institutioner blir motståndskraftiga till förändring (Pierson 2004).
Sammanfattningsvis förklarar konceptet kring increasing returns varför händelser som sker i ett tidigt skede påverkar händelser i ett senare skede samt hur institutioner förstärker sin egen existens och utveckling (Pierson 2004).
Pierson (2000) hävdar att spårbundenhet uppstår till följd av att increasing returns mekanismer genereras. Increasing returns mekanismer genereras vid:
1) Höga eller/och fasta uppstartningskostnader: Ju högre grundinvesteringen varit desto större incitament finns det att fortsätta med investeringen.
2) Inlärning: Det tar ofta lång tid att sätta sig in i olika system vilket gör att de kunskaper inom systemet som genereras går förlorade om individer skall sätta sig in i ett nytt system. Utökad användning av systemet leder till större kunskap om systemet och gynnas av fortsätt användning.
3) Koordinationsmöjligheter: Ju fler användare av ett och samma system desto lättare blir det att koordinera.
4) Anpassningsbara förväntningar: Är relaterad till koordination och beskriver det fenomen som får individer att sträva efter att välja ”rätt häst” från början när denne står inför flera potentiella vinnare.
Kunskapen om path dependance och dynamiken bakom increasing returns kan förklara institutioners stabilitet. Pierson (2000) anser att vi måste vända oss till dessa för att förstå de viktiga aspekterna av det som påverkar utvecklingen av det politiska livet. Det är genom att studera historiska händelsers i en kausalkedja som vi skapar oss en bättre bild av verkligheten.
Styrkan i teorin ligger i att kunna förklara varför organisationer ofta förändras marginellt då increasing returns mekanismer genereras. Kraftigare förändring förklaras i teoribildningen genom något som Pierson (2000) och andra förespråkare benämner exogena chocker, till exempel en finanskris, krig eller dylikt. Spårbyten uppstår ofta till följd av exogena chocker. Genom att skärpa vår förståelse för exogena chocker kan vi förstå vad som förändrar riktningen på politik (Pierson 2000).
3.3.3 Analysmodell
För att analysera materialet i den empiriska datainsamlingen konstruerades en analysmodell med hjälp av den teoretiska referensramen. Nedan illustreras den analysmodell som använts för att identifiera increasing returns mekanismer i det studerade fallet. Analysmodellen konstruerades utifrån de mekanismer som genererar increasing returns och gör att ett specifikt spår
“låses”. Konceptet kring increasing returns förklarar varför händelser som sker i ett tidigt skede påverkar händelser i ett senare skede samt hur institutioner förstärker sin egen existens och utveckling. I teorin skapas increasing returns-processer genom inlärning, anpassningsbara förväntningar, höga och fasta kostnader samt koordinationsmöjligheter. De ansågs utgöra en bra utgångspunkt för att utveckla ett preciserat analysverktyg för att identifiera de formativa moment som varit avgörande för beslutets utveckling. Pilarna illustrerar hur de tillsammans bidrar till path depandance, ”spårbundenhet”.
Figur 3 Analysmodell, egen konstruktion.
KAPITEL 4
4.1 Tillvägagångssätt
För att besvara min forskningsfråga har jag fått göra en del avgörande metodologiska val. Följande stycke syftar till att redogöra för dessa val samt beskriva studiens upplägg och tillvägagångssätt i undersökningsprocessen.
Vetenskapsteoretiskt synsätt. Jag har valt en hermeneutisk forskningsansats eftersom en hermeneutiskt upplagd undersökning ger oss förståelse för tolkningen av en speciell begränsad situation eller ett fall (Watt-Boolsen 2007). Motiven bakom den valda forskningsansatsen utgörs av att jag anser att tolkningen tillåter mig att gå ut över det givna och kan på så vis berika förståelsen för det studerade fenomenet genom att koppla dess delar till helheter. Mitt mål med valet av forskningsansats är att se det studerade fenomenet, i detta fall människor inom organisationer som intentionella i existentialistisk mening. Med det menas att personers handlingar är ett resultat av deras medvetna val utifrån deras verklighetsuppfattning och behöver därmed tolkas. Det är viktigt att betona att det hermeneutiska ansatsen inte letar efter en absolut sanning utan öppnar upp för möjligheten att, genom den tolkande ansatsen förklara ett studerat fenomen utifrån objektens delar till dess helhet och tillbaka, detta rättsnöre benämns ofta den hermenutiska cirkeln (Kvale & Brinkmann 2009).
4.2 Övergripande metod och design
Kvalitativ ansats. Jag har övergripande valt en kvalitativ ansats för att den kvalitativa ansatsen omfattar en metod för att skapa en djupare förståelse för egenskapen hos någonting för att kunna förklara det studerade fenomenet (Svensson et al 1996). Med den utgångspunkten finns det således starka
argument för att en kvalitativ ansats är fruktbar i denna studie då undersökningen syftar till att skapa en djup förståelse för att kunna förklara orsakerna till det studerade utfallet.
Design. Jag anser att studiens frågeställning endast kan besvaras genom att studera en specifik organisation. Därmed uteslöts övriga metodologiska alternativ med undantag av fallstudien. Jag baserar det antagandet på att undersökningen endast är genomförbar i den kontext där processen som genererat utfallet rimligtvis ägt rum. Så för att uppfylla studiens empiriska syfte, att förklara ett specifikt utfall, har jag i metodologiska termer valt en kvalitativ inomfallstudie som förespråkas av George och Bennet (2005) just för detta syfte. Valet av design präglas av den specifika kontext Sjöfartsverket befinner sig inom som ett statligt affärsverk. Jag finner ytterligare stöd för valet av design i Yins (2003) resonemang om fallstudiens lämplighet vid just kontextbetonade undersökningar som strävar efter utförlig förklaring.
4.3 Datainsamling
Processpårning. Jag har valt att studera varför Sjöfartsverket väljer att implementera ett integrerat ledningssystem med hjälp av en övergripande metod som sammanfattas under namnet processpårning. Valet av metod baserades på att fokus ligger på att kartlägga kausala mekanismer eller formativa moment som har lett till ett specifikt utfall och kan generera en förklaring till det studerade utfallet (Cedstrand 2011). Valet av metod faller sig naturligt då jag startat i ett specifikt utfall - ett certifierat ledningssystem.
Därmed kan förklaringar till specifika historiska händelser identifieras och studiens empiriska syfte om orsakerna bakom varför Sjöfartsverket väljer att implementera ett certifierat ledningssystem uppfyllas. Formativa moment är de moment som har en avgörande betydelse för hela den kedja av händelser som lett till det faktiska utfallet. Lindevert (2011) menar att förklaringen i denna typ av undersökning får en kvalitativ innebörd då fokus inte ligger i att analysera ett sambands styrka som i en kvantitativt inriktad studie (Lindvert 2002). Syftet med processpårning är alltså att spåra formativa moment som
länkar orsak till utfall. Att spåra mekanismer innebär enligt Teorell och Svensson (2007) att vi söker en intentionell förklaring, det handlar helt enkelt om uttalanden som pekar ut skälen till varför man gjorde som man gjorde, och valet av teknik tjänar därmed mycket väl sitt syfte i denna studie.
4.4 Primärdata
Respondentintervjuer. Processpårande tekniker är inriktade på förklaring kopplade till aktörer och deras medvetna överväganden. För att besvara forskningsfrågan har jag därmed valt att genomföra s.k. kvalitativa respondentintervjuer. Enligt sedvanlig tradition i kvalitativa undersökningar har urvalet skett strategiskt. Urvalet skedde på basis av personer som varit delaktiga i projekt ledningssystem med god insikt i organisationens beslutsprocess (Holme & Solvagn 1997). Kontaktpersonen på Sjöfartsverket förenklade insamlingen genom att förmedla kontakten till relevanta personer i myndighetsledningen som varit delaktiga i beslutsprocessen.
Respondentintervjuerna utfördes med direktörer för avdelningarna kommunikation och utveckling och kompetens. Mina förhoppningar är att via respondentintervjuer få kvalitet i svaren då jag strävar att intervjua personer inom det sociala systemet som har den största kunskaper kring det studerade fenomentet (Halvorsen 2011). Urvalet har således skett utifrån principen av centralitet d.v.s urvalet har skett på basis av de aktörer som har haft en central position i de aktuella processerna. Jag har valt semistrukturerade intervjuer intervjuerna blev på så vis mer flexibla. En intervjuguide konstruerades utifrån ett urval av centrala teman. Flexibiliteten kännetecknas av att intressanta spår med fördel kan följas upp direkt i intervjusituationen då utrymme lämnats för relevanta följdfrågor. Jag har valt att spela in mina intervjuer efter godkännande och informerat samtycke från respondenterna för att sedan sammanställa det huvudsakliga innehållet i ett läsvänligt textdokument. I analysen presenteras citat från respondentintervjuerna skriftspråksnormerande.
Fokusgrupper. För att skapa en uppfattning kring hur medarbetarna resonerade kring beslutet att implementera ett nytt certifierat ledningssystem
ansågs fokusgrupper vara en bra datainsamlingsmetod. Fokusgrupper är en form av fokuserade gruppintervjuer där en mindre grupp människor möts för att diskutera ett givet ämne med varandra (Wibeck 2011). Fokusgrupper som insamlingsmetod tillät mig att delta och studera hur kunskap och idéer utvecklas och används i en viss kulturell kontext. I detta fall blev det affärsområde Lotsning som blev mitt studieobjekt. Fokusgruppen bestod av sex deltagare som av ren tillfällighet befann sig i Göteborg för ett funktionsmöte i samband med insamlingen av empirin. Jag tog rollen som moderator och introducerade ett urval av olika teman som deltagarna sedan diskuterade öppet med varandra. Jag valde att dokumentera materialet i form av en ljudinspelning för att inte missa möjligheten att analysera interaktionen i gruppen och de olika deltagarnas dialoger (Wibeck 2011). Det empiriska materialet i från fokusgrupperna presenteras igenom ett urval uttalanden kring deltagarnas kommentarer utifrån tre centrala teman kunder, ledningssystem och certifiering.
4.5 Sekundärdata
Till stor del utgörs processpårningen även av dokumentstudier som framförallt består av sekundärdata producerade av Sjöfartsverket i form av officiella dokument såsom strategiska planer och årsredovisningar men även interna dokument i form av projektbeskrivningar och beslutsprotokoll.
Tillgång till interna dokument har getts av en kontaktperson på Sjöfartsverket.
Mycket av de sekundärdata som ska bli föremål för analys har genom processpårningen alltså redan blivit föremål för behandling av den part som författat materialet. Förenligt med mittt vetenskapsteoretiska förhållningssätt behöver det material som ingår i processpårningen tas från enhet till en helhet. Detta sker genom en kvalitativ innehållsanalys.
Metoden inriktar sig på att söka efter bakomliggande teman i det material som undersöks och ansågs därmed lämplig att behandla både primär och sekundärdata (Bryman 2011). Materialet har först reviderats i sin helhet för att sedan ett urval meningsbärande delar relevanta för att besvara
frågeställningen valts ut. Många dokument har reviderats som ett led i den omfattande dokumentstudien, dessa har sedan kortats ned avsevärt för att göra materialet överblickbart. Både sekundär och primärdata presenteras löpande och viktiga budskap belyses med citat och utdrag ur relevanta dokument för att understödja den sammanfattande empirin. Materialet har sedan reviderats ytterligare och har sedan kategoriserats efter bakomliggande teman i de s.k. formativa momenten.
4.6 Kvalitetsbedömningskriterium
Jag har valt att utvärdera undersökningen utifrån de begrepp (kriterier) som föreslås av forskarna Guba och Lincoln (1994) för kvalitativa undersökningar. Kriterierna utgörs av begreppen; trovärdighet, överförbarhet, möjligheten att styrka och konfirmera, samt pålitlighet. Valet baseras på att de enligt min bedömning utgör en mer realistisk bild för att bedöma kvaliteten i den kvalitativa forskningsprocessen än de traditionella begreppen validitet och reliabilitet.
Trovärdigheten i denna undersökning inbegriper att jag har säkerhetsställt att forskningen bedrivits i enlighet med de principer och etiska regler som finns för den samhällsvetenskapliga forskningen. Jag har valt att utföra en s.k. respondent validering för att stärka trovärdigheten i denna undersökning, Respondentvalidering innebär att de som deltagit i studien får chansen att lämna synpunkter och bekräfta att det insamlade behandlade materialet stämmer överens med respondentens egna bild av utsagan. Med antagandet att det finns flera beskrivningar av det som utgör den sociala verkligheten, är det trovärdigheten i beskrivningen/förklaringen som forskaren framställer som blir föremål för bedömning i andra människors ögon.
Resultatens överförbarhet stärks i denna studie genom den utförliga beskrivning/fylliga redogörelse som återges i detta kapitel. Guba och Lincoln (1994) menar att med en fyllig redogörelse kan det skapas en databas av forskning där andra forskare kan bedöma hur pass överförbara
undersökningens resultat är i en annan miljö då resultatet blir föremål för empirisk bedömning (Guba, Lincoln, 1994).
För att bedöma undersökningens pålitlighet ska undersökningen genomgå en granskning. För att bedöma detta kriterium enligt sedvanlig tradition skulle en extern granskare behövts för att bedöma pålitligheten, vilket har visat sig ha sina svårigheter i praktiken och undersökningen har därmed begränsats till att inte kunna behandla detta kriterium. I denna undersökningen har pålitligheten i stället stärkts genom att kontinuerligt redogöra för alla faser av forskningsprocessen så att läsaren själv kan bilda en uppfattning kring undersökningens pålitlighet.
Möjlighet att styrka och konfirmera behandlar forskarens möjlighet att säkerhetställa att forskningen bedrivits i s.k. god tro. Med god tro menas att forskaren inte uppenbart låtit personlig värderingar påverkar slutsatsen av undersökningens resultat. För att styrka att forskningen skett i god tro har de forskningsetiska överväganden gjorts i enlighet med de rekommendationer som publicerats av Göteborgs Universitet. Bland annat har möjligheten till anonymitet samt respondentvalidering erbjudits samtliga deltagare.
4.7 Kritik och metodologiska överväganden
Viss kritik har lyfts emot mer djuporienterade fallstudier då möjligheten att generalisera resultatet av en inomfallstudie anses vara avsevärt begränsad.
Jag betonar här vikten av att fallstudiens resultat inte syftar till att generalisera, utan att förklara det specifika utfallet med en djupgående orsaksanalys, som förhoppningsvis genererar testbara hypoteser som kan undergå empirisk prövning i framtida studier. Beslutet att endast undersöka en specifik analysenhet utesluter möjligheten att undersöka fler fall. Jag har istället valt att använda mig av flera data-insamlingstekniker som lyfts av Yin (2003) som ett svar på den kritik som ofta riktats emot kvaliteten på inomfallstudier.
Valet av att utföra en respondentvalidering är ofta ifrågasätt och blir enkelt föremål för diskussion och kan på så vis skapa flera konsekvenser för studien exempelvis genom att respondenterna ifrågasätter materialet, vill ta tillbaka utsagor eller förändra innehållet på andra vis. Dock upplevde jag på grund av att studien begränsats till två respondentintervjuer och en fokusgrupp skulle en respondentvalidering trots att det föreligger vissa risker med metoden stärka trovärdigheten. Ytterligare kritik går att härleda till svårigheterna med att replikera denna typ av undersökning. Replikerbarheten eller överförbarheten anses vara hög då det i praktiken är möjligt för andra forskare att upprepa samma studie. Valet av metod, med både fokusgrupper och respondentintervjuer har avsevärt påverkat möjligheten till att replikera undersökningen. Trots uppenbara svårigheter bifogas den använda intervjuguiden (bilaga 1) för att åtminstone erbjuda möjligheten.
Kapitel 5
Processpårningen presenteras nedan genom ett urval av formativa moment som identifierats genom den empiriska datainsamlingen och bedömts som kritiska för fallets utveckling.
5.1 Presentation
För att kunna uttala mig på ett trovärdigt sätt angående den studerade institutionens utveckling har jag valt att följa institutionens “spår” baklänges med start i det konstaterade utfallet. Samtliga citat är textnormerande och hämtade ur de två respondentintervjuerna med dels direktören för avdelningen Kommunikation (IP1) och dels direktören för Utveckling och Kompetens (IP2). Båda är medlemmar i myndighetsledningen. Samtliga intervjuer genomfördes 2013-12-13. Om annan källa avses presenteras den löpande i texten.
5.2 Motiven bakom ISO-certifieringen
Under intervjun framgår det att det inte är kunder som direkt efterfrågat certifieringen. Båda respondenterna bekräftar att Sjöfarverket som myndighet inte upplever den typen av krav. Vidare beskrivs hur cheferna uppfattades att beslutet att certifiera Sjöfartsverket enligt innehållet i ISO 9000 och 14000 fattas i konsensus. Styrelsen initierade frågan och Generaldirektören beställde projektet. Alla representanter i myndighetsledningen instämde i behovet av att arbeta enligt standardernas innehåll.
“Ingen har sagt att ni måste ha det eller det. De kraven har vi inte på oss som myndighet direkt. Däremot har styrelsen drivit denna fråga väldigt hårt, om att vi måste jobba med hållbarhetsfrågorna på ett bra sätt.” (IP1)
