Uppsala Universitet
Statsvetenskapliga Institutionen Kandidatuppsats
Vårterminen 2018
Urfolksrätt i svensk politik:
Samiskt självbestämmande i den offentliga diskursen
Författare: Olov-Anders Sikku Handledare: Oscar Larsson
Antal ord: 12940
Abstract
Title: Urfolksrätt i svensk politik: samiskt självbestämmande i den offentliga diskursen Author: Olov-Anders Sikku
Indigenous rights are among the most rapidly progressing domains in international law. The UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples was adopted more than a decade ago, and now the task consists of implementing the rights within the state structure. While the concept of self- determination constitutes the very core of indigenous rights, it also represents the most difficult challenge to establish within the existing system of sovereign states. This thesis seeks to contribute to the discussion regarding the implementation of indigenous peoples’ right to self-determination within states. By examining the public discourse surrounding the concept of self-determination in relation to the Sami people in the Swedish political system, it’s possible to obtain a deeper understanding of the dynamics in play. The thesis focuses on analyzing the core elements of self- determination and the formulation of the perceived problems surrounding the political measures of the concept. The discourse analysis, examining the period 2006-2017, concludes that the understanding of the concept of self-determination is linked to the political status of the indigenous people, the political debate within the national assembly, the perception of possible solutions and the function of indigenous institutions.
Innehållsförteckning
Abstract ... 2
1. Inledning ... 4
1.1 Problemformulering ... 5
1.2 Syfte och frågeställning ... 6
1.3 Avgränsning ... 6
1.3.1 Begreppsmässiga överväganden ... 7
1.4 Tidigare forskning på området ... 8
2. Teori ... 10
2.1 Socialkonstruktivism ... 10
2.2 Diskursanalys som teori ... 11
2.3 Urfolk och makt i självbestämmandeteori ... 13
3. Metod ... 15
3.1 Diskursanalys som metod ... 15
3.2 Problemformulering som analysverktyg ... 16
3.3 Ekvivalenskedjor ... 17
3.4 Material ... 17
3.4.1 Offentligt tryck som material ... 17
3.4.2 Materialinsamling ... 18
3.4.3 Källkritik ... 19
4. Analys ... 19
4.1 Samernas folkrättsliga status ... 20
4.1.1 Perioden 2006–2010 ... 20
4.1.2 Perioden 2011–2017 ... 21
4.2 Extern påverkan på den svenska självbestämmandediskursen ... 22
4.2.1 Rapport från FN:s urfolksrapportör ... 23
4.2.2 FN:s deklaration om urfolkens rättigheter ... 23
4.3 Självbestämmandets materiella innehåll ... 25
4.3.1 Självbestämmande genom myndighetsutövning ... 25
4.3.2 Den diskursiva striden om självstyre ... 27
4.3.3 Självbestämmande genom dialog ... 28
4.3.4 Självbestämmande genom konsultation ... 30
4.4 Sametinget som verktyg ... 31
5. Sammanfattning och slutsatser ... 32
5.1 Vidare forskning ... 34
6. Källförteckning ... 35
1. Inledning
”Alla folk har rätt till självbestämmande. Med stöd av denna rätt får de fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling” – (Förenta Nationerna [FN] 1966a, art 1;
1966b, art 1; svensk översättning: Regeringskansliet 2011, s 8).
Detta stadgande inleder första artikeln i FN:s två internationella konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter [ICCPR] (1966a) respektive ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter [ICESPR] (1966b). Stadgandet ger uttryck för den princip som utgör grunden till den moderna rättighetsbaserade folkrätten. Trots sin enkelhet och sin vida acceptans inom det internationella samfundet har principen alltsedan den formulerades vållat debatt om vem den ska omfatta och hur den ska förverkligas. Dessa frågor aktualiserades initialt under avkolonialiseringsvågorna under senare delen av 1900-talet, men fortsätter att än idag vara angelägna. Ett problem som denna princip ger upphov till i nutid är hur självbestämmande ska omsättas i praktiken för de folk som saknar territoriell suveränitet. Denna fråga rör allra främst urfolken. I Sverige, Norge, Finland och Ryssland är samerna föremål för denna debatt i relationerna till respektive stat.
Frågan om det samiska folkets rätt till självbestämmande har varit en stötesten i svensk politik under mycket lång tid. Samernas möjligheter att råda över sin egen utveckling och framtid har varit föremål för politisk diskussion långt innan den internationella folkrättens framväxt och fortsätter att vara aktuell än idag. Urfolksrättens allt tydligare ramar, tillsammans med samernas allt starkare formulerade status som folk i förhållande till folkrättslig standard har påverkat de senaste decenniernas utveckling. I centrum för denna process kvarstår dock alltjämt problemet med den folkrättsliga principen om alla folks självbestämmande och frågan om hur den ska omsättas i praktiken.
Begreppet självbestämmande är särskilt intressant att studera, då det har potential att skapa konflikt mellan folkrätten och statens suveränitet. I Sverige får dess uppfattade innehåll direkta konsekvenser såväl för samerna som för svensk politik och förvaltning. Den diskussion som omgärdar begreppet inom det politiska systemet kan utgöra en indikator på Sveriges förhållningssätt till urfolksrätt i allmänhet och folkrätt i relation till det samiska folket i synnerhet.
Med bakgrund av flera relevanta politiska beslut under det senaste decenniet såsom Sveriges undertecknande av FN:s urfolksdeklaration 2007 (FN 2007b) och benämnandet av samerna som folk i Regeringsformen ([RF], SFS 1974:152) från och med 2011, finns goda skäl till att anta att de rådande föreställningarna om samiskt självbestämmande genomgått förändringar. Utvecklingen av begreppets ramar och innehåll över det senaste decenniet utgör därför ett intressant föremål för analys.
1.1 Problemformulering
Självbestämmande är, som beskrivet ovan, ett centralt begrepp inom den internationella urfolksrätten. Den globala frågan om hur rättigheter ska tillvaratas för grupper som är i befolkningsmässig minoritet har under de senaste decennierna utvecklats till två distinkta spår: å ena sidan rättigheter för nationella minoriteter, å andra sidan rättigheter för urfolk. I takt med att dessa diskurser allt mer separerats från varandra har också rättigheterna sedermera kodifierats separat i internationell folkrätt, exempelvis genom Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (1995), och FN:s deklaration om urfolkens rättigheter (2007a). Den tydligaste skillnaden i rättighetskatalogerna mellan minoriteter och urfolk är förekomsten av begreppet självbestämmande.
I världssamfundet har det rått, och råder fortfarande, stor ambivalens kring att dels ansluta sig till urfolksrättens premisser, dels att omsätta den i politisk praktik (Quane 2011, s 262). I Sverige har de interna motstridigheterna i frågan om samernas folkrättsliga status historiskt sett varit särskilt påtagliga (Johansson 2008, ss 247-250). Detta har i sin tur haft direkta konsekvenser för hur samepolitiken utformats, hur samiskt inflytande över interna angelägenheter formulerats och vilka attribut som fogats till begreppet självbestämmande.
Det får anses råda konsensus i svensk politik kring ståndpunkten att samerna har rätt till självbestämmande, men hur denna rätt ska utformas inom den svenska förvaltningens ramar är en desto mer omstridd fråga. Diskussionen pågår såväl inom den samiska politiken (ex. Skerk 2018), som på svenska ledarsidor (ex. Bergner 2017) och i den internationella urfolksdebatten av exempelvis FN:s urfolksrapportör Victoria Tauli-Corpuz (UN News 2015). Sametingets funktion som främsta organ för det samiska självbestämmandets förverkligande har också kritiserats både i forskning (Lawrence & Mörkenstam 2012) och inom svensk förvaltning (Ekonomistyrningsverket 2017, s 21).
Då händelser av samepolitisk vikt skett under det senaste decenniet, så som att samernas status som folk har bekräftats i svensk grundlag och att den internationella urfolksrätten har kodifierats genom FN:s deklaration om urfolkens rättigheter, finns det anledning till att granska hur den officiella föreställningen om samiskt självbestämmande utvecklats i svensk politik under denna tidsperiod. Genom att undersöka ifall en eventuell förändring skett i den officiella svenska självbestämmandediskursen går det att studera hur den svenska politiken anpassar sig till nya folkrättsliga förutsättningar och hur föreställningarna om samiskt självbestämmande justeras över tid för att möta nya politiska problem.
1.2 Syfte och frågeställning
Det primära syftet med denna uppsats är att undersöka de ramar som begränsar och möjliggör föreställningar om självbestämmande i offentlig svensk politik genom att analysera den officiella svenska självbestämmandediskursen under åren 2006–2017. I tillägg till detta undersöker jag om, och i så fall på vilket sätt, den officiella svenska självbestämmandediskursen förändrats under den analyserade perioden. Eventuella motdiskurser som artikuleras inom riksdagsarbetets ramar inkluderas i analysen. Ett mer övergripande syfte med studien är att sätta begreppet självbestämmande i en svensk samepolitisk kontext under en förhållandevis händelserik tidsperiod.
Uppsatsens huvudfrågeställningar lyder:
- Hur är den officiella svenska diskursen avseende samiskt självbestämmande konstruerad och hur har den förändrats under den undersökta perioden?
- Vilka motdiskurser artikuleras under den undersökta perioden?
Undersökningens primära analysområde är Sveriges riksdag och regering, samt offentlig förvaltning som är direkt underställd regeringen. För att svara på frågeställningarna kommer diskursanalys att användas, då denna metod är ett lämpligt verktyg för att undersöka språkets konstruerande av politiska föreställningsvärldar som definierar de yttre gränserna för ett begrepps betydelse.
1.3 Avgränsning
Denna undersökning är avgränsad avseende syfte, analysområde, tidsperiod och material.
Inom ramen för frågeställningarna undersöks den officiella svenska självbestämmandediskursens skepnad och dess eventuella förändring. Frågan om varför denna gestaltas på ett visst sätt eller förändras i någon riktning besvaras inte, ej heller hur diskursen bör se ut. Syftet med undersökningen kan således kategoriseras som av beskrivande eller kartläggande karaktär.
Analysen begränsas till att endast behandla den officiella svenska självbestämmandediskursen samt de motdiskurser som artikuleras inom riksdag, regering och den offentliga förvaltning som är en konsekvens av riksdagsmajoritetens politik. Med den officiella svenska självbestämmandediskursen menas den föreställning om självbestämmande som riksdagsmajoritet och regering artikulerar i den förda politiken och som ges direkt uttryck för i den offentliga
förvaltningen. Externa diskurser blir endast en del av analysen i den mån de refereras till inom det avgränsade analysområdet.
Följden av ovanstående avgränsning är att endast en viss del av den svenska samepolitiken, respektive självbestämmandedebatten, analyseras och att flertalet möjliga aktörer (exempelvis samerna) utesluts. Undersökningens resultat bör därför inte utsträckas till slutsatser om den faktiska samhälleliga debatten eller utvecklingen i ämnet som helhet, ej heller bör den ses som ett representativt utsnitt av svensk samepolitik. Avgränsningen motiveras av att fokus riktas mot den domän som i Sverige har störst formell makt att formulera politiska ställningstaganden och omsätta dessa i handling, och som följaktligen i störst utsträckning bidrar till praktiska konsekvenser för hur samers rätt till självbestämmande definieras och operationaliseras.
Tidsmässigt är undersökningen begränsad till åren 2006–2017. Den svenska statens officiella diskurs kring begreppet självbestämmande har analyserats av Peter Johansson i avhandlingen
”Samerna – ett ursprungsfolk eller en minoritet” (2008) för perioden 1986–2005. Perioden efter 2005 har inte varit föremål för analys, vilket gör den intressant för denna studie. Att denna analys görs i nära samband med analysperiodens slut ses som en fördel då analysens resultat i mindre utsträckning färgas av ”facit”: slutsatser om diskursens utvecklingstendenser kan inte verifieras mot tiden bortom analysperioden. Det kan dock göra att det blir svårare att sätta analysperioden i ett större tidsmässigt sammanhang.
Materialet är avgränsat till offentligt tryck som tillkommit som direkt konsekvens av den politiska ordningen i Sverige. Detta innebär material som producerats i riksdagsarbetet (motioner, betänkanden, interpellationer, riksdagsdebatter och riksdagsrapporter), av regeringen (propositioner, regeringsskrivelser och regeringsbeslut), på direkt uppdrag av regeringen (offentliga utredningar) samt av Regeringskansliets departement (departementsskrivelser och rapporter). En utförligare redogörelse för materialbehandlingen görs i avsnitt 3.4.
1.3.1 Begreppsmässiga överväganden
I såväl uppsatsens empiriska material som i forskning och i internationell folkrätt används termerna ursprungsfolk och urfolk för att beskriva samerna. I förenklade termer har begreppet urfolk successivt ersatt begreppet ursprungsfolk, och kan idag betraktas som den allmänt vedertagna termen för att beskriva den kategori av folk som samerna tillhör. Orden är dock att betrakta som synonyma. I denna uppsats används ordet urfolk, såvida inte direkta hänvisningar gör till empiriskt material som använder ett annat ord, såsom ursprungsfolk eller den generellt sett folkrättsligt svagare termen ursprungsbefolkning.
1.4 Tidigare forskning på området
Samiskt självbestämmande har tidigare endast i ringa mängd varit föremål för forskning. Sedan tidigt 2000-tal har dock denna domän väckt allt större intresse, främst inom den statsvetenskapliga disciplinen. Utvecklingen har även internationellt gett upphov till forskning kring urfolks rätt till självbestämmande. Detta kan möjligen härledas till den successiva framväxten av en internationell urfolksrätt som fordrar att urfolksinstitutioner skapas inom staters politiska system, vilket väcker både konstitutionella och förvaltningsrelaterade frågeställningar.
Att samiskt självbestämmande är en funktion av internationell rätt är ett förhållande som successivt växt fram under den senare hälften av 1900-talet och synsättet att staten bör ha total administrativ kontroll över samers traditionella områden har i Sverige, Norge och Finland sedermera förkastats till förmån för ett mer pluralistiskt perspektiv på gruppers inflytande inom staten. Sillanpää (1994, ss 223-224) menar att denna förändring har haft inverkan på förvaltningens karaktär: samiska frågor har gått från att behandlas isolerat i hierarkisk ordning mellan stat och samer, till att knytas till mänskliga rättigheter och minoritetsrätt. Detta har skapat förutsättningar för en mer dialogbaserad förvaltningsmodell inom dessa stater. Sillanpää anser dock att förutsättningarna för samiskt politiskt inflytande inte främst skapas av staterna själva, utan genom internationell utveckling och genom den kompetens som skapas inom de samiska institutionerna (ibid., ss 230-236).
Sametingen i Sverige, Norge och Finland ses som de primära verktygen för att förverkliga självbestämmande. Även om dessa stater är relativt lika varandra och att sametingen som institutioner delar många egenskaper finns det stora skillnader i deras konstruktion, vilket har inverkan på förmågan att tillvarata självbestämmande (Josefsen, Mörkenstam & Saglie 2015, ss 47- 48). Mörkenstam, Josefsen och Saglie menar att detta har historiska orsaker: det politiska läget vid tiden för tillskapandet av sametingen i Norge respektive Sverige avgjorde den institutionella strukturen (ibid., ss 35-43). Detta har inverkan på den politiska debatten och på möjligheterna att utöva självbestämmande än idag.
Det politiska landskapet kring samers rätt till självbestämmande skiljer sig således åt i svensk respektive norsk politik. Den gängse uppfattningen är att sametingen är de primära verktygen för att realisera denna rätt. Rebecka Lawrence och Ulf Mörkenstam (2012, ss 232-233) menar dock att det svenska Sametinget varken i sin myndighetsroll eller i sin roll som representativt organ lyckas tillvarata det samiska folkets rätt till självbestämmande. Andra organisationsformer måste
diskuteras för att detta mål ska uppnås, vilket kräver en översyn av Sveriges inställning till samernas självbestämmanderätt (ibid, ss 232-233).
Lawrence och Mörkenstam (ibid.) konstaterar också att synen på urfolks rättigheter internationellt förändrats markant över de senaste decennierna. Sverige uppfattade dock exempelvis inte undertecknandet av FN:s deklaration om urfolkens rättigheter (FN 2007) som ett skäl till att förändra svensk politik avseende samernas rätt till självbestämmande, då den ansågs vara tillfredsställande (Lawrence & Mörkenstam, ss 233-234).
Peter Johansson (2008) har undersökt den officiella svenska diskursen kring samernas folkrättsliga status och kring självbestämmande under perioden 1986–2005. Två utpräglade diskurser kan identifieras under tidsperioden: dels en officiell svensk diskurs som intar positionen att ursprungsfolk inte är att betrakta som folk i folkrättslig mening, dels en motsatt diskurs från internationellt och oppositionellt håll som menar att ursprungsfolk till fullo är folk (Johansson 2008, ss 161-162). Johanssons slutsats är att samerna under den analyserade perioden snarare behandlats som en minoritet istället för ett folk, vilket lett till att samerna visserligen haft en särställning i förhållande till andra nationella minoriteter men dock inte till fullo tillerkänts rättigheter såsom självbestämmande i enlighet med folkrätten (ibid., ss 253-254).
Under 1990-talet står den officiella svenska självbestämmandediskursen relativt oförändrad, och vid de tillfällen som den officiella diskursen öppnas av alternativa diskurser finns en stark strävan mot att åter tillsluta densamma (ibid., s 165). En öppning i den officiella diskursen kan dock observeras i början av 2000-talet: i en regeringsskrivelse (skr. 2001/02:83) erkänns det för första gången från officiellt svenskt håll att ursprungsfolken har rätt till självbestämmande, vilket rubbar den officiella svenska diskursens hegemoniska ställning. Det är dock vid tidpunkten för analysen oklart ifall detta bör ses som ett diskursivt brott (Johansson 2008, s 181).
Forskningens intresse kring samiskt självbestämmande i svensk politik kan anses ha vuxit under det senaste decenniet i takt med urfolksrättens utveckling. Fokus har dock främst kretsat kring Sametingets institutionella konstruktion som ett potentiellt problem för förverkligande av självbestämmande. Huruvida denna fråga även anses vara ett problem inom svensk politik har dock behandlats i långt mindre utsträckning, då den svenska självbestämmandediskursen inte varit föremål för analys under det senaste decenniet. Ambitionen med denna uppsats är att täcka denna lucka i forskningen.
2. Teori
I detta avsnitt presenteras uppsatsens teoretiska ramverk. För att analysera materialet och besvara uppsatsens frågeställningar kommer diskursanalys att användas. Diskursanalysen vilar både på en teoretisk och metodologisk grund, vilket innebär att metoden inte bör (och möjligtvis inte heller kan) användas som ett självständigt verktyg, frikopplat från dess teoretiska utgångspunkter. De ontologiska och epistemologiska premisser som kommer med diskursanalysen måste accepteras för att den ska komma till användning som metod (Winther Jørgensen & Phillips 2000, s 10). Teori och metod är således sammanlänkade, men presenteras i den utsträckning det är möjligt separat.
Valet av diskursanalys som teori och metod medför vissa implikationer kopplat till rollen som forskare. En grundläggande teoretisk utgångspunkt i denna uppsats är att världen är diskursivt konstruerad och att uppfattningen om sanning och kunskap bestäms av sociala maktförhållanden.
Detta innebär dels att uppsatsen inte söker objektiva rätt eller fel. Det innebär också att forskaren inte kan separeras från diskursen som utomstående observatör: forskaren är en del av diskursen.
Detta ställer höga krav på ett kritiskt förhållningssätt till de egna argumenten och en ständig medvetenhet om att den kunskap som produceras i denna uppsats också endast är en av ett flertal möjliga representationer av verkligheten. Tydliga ramar för teori och metod samt transparent argumentation är således viktiga för att uppvisa distans till det analyserade materialet (Winther Jørgensen & Phillips 2000, ss 28-30).
I följande delavsnitt presenteras diskursanalysens teoretiska grund i socialkonstruktivismen, därefter diskursanalysens premisser och de teoretiska val som gjorts. Sist redovisas den teori och de förhållanden som utgör grund för den politiska processen avseende urfolks självbestämmande, samt de maktförhållanden som präglar denna process.
2.1 Socialkonstruktivism
Denna studie utgår från den teoretiska grund som Ernesto Laclau och Chantal Mouffe (1985) utvecklat, och som de själva kallar för diskursteori. Diskursteorin vilar på en socialkonstruktivistisk grund, vilket präglar diskursanalysens angreppssätt (Winther Jørgensen & Phillips 2000, s 11).
Socialkonstruktivismen som forskningsområde är brett och dess karakteristik varierar, men det finns ett antal nyckelpremisser som är gemensamma för hela fältet (Burr 1995, s 2).
Socialkonstruktivismen har ett kritiskt förhållningssätt till allmänt vedertagen kunskap, då sociala konstruktioner anses styra hur världen uppfattas, värderas och kategoriseras. De perspektiv genom vilka vi skaffar förståelse för världen är alltid kulturellt och historiskt specifika: ingen
specifik tidpunkt eller kultur kan sägas ha varit närmare en objektiv sanning än någon annan. Inom socialkonstruktivismen anses kunskap och sanning dessutom vara skapade genom sociala processer och interaktion mellan människor. Kunskap och sociala handlingar är med andra ord sammanlänkande: det som uppfattas som kunskap eller sanning inom ett socialt sammanhang underlättar för vissa typer av handlingsmönster samtidigt som vissa utesluts (Burr 1995, ss 3-5).
2.2 Diskursanalys som teori
Språket är en viktig komponent för att förstå hur kunskap och sanning produceras och reproduceras. Sociala handlingar, exempelvis språkliga uttryck, skapar mening då de utgör representationer av verkligheten. Diskursteorin bygger på poststrukturalistisk språkfilosofi, vilket innebär att språket inte endast anses spegla verkligheten, utan också skapa densamma. Språket är strukturerat i mönster, eller diskurser, bestående av skiftande betydelser som reproduceras eller förändras när språket används (Winther Jørgensen & Phillips 2000, s 18). Genom uppfattningen att världen är konstruerad av sociala praktiker kan vi identifiera omgivande objekt och fenomen och ge dem betydelse och sammanhang (Howarth 2007, s 17).
En diskurs kan beskrivas som ”ett bestämt sätt att tala om och förstå världen (eller ett utsnitt av världen)” (Winther Jørgensen & Phillips 2000, s 7) eller i något mer specifika ordalag som ”ett system av språkliga utsagor som hålls samman och avgränsas av utsagor som tillhör samma system” (Mörkenstam 1999, s 52). Inte endast språket är dock av diskursiv relevans enligt Laclau och Mouffe (1985, ss 107- 108), som menar att det inte existerar någonting utomdiskursivt: även objekt och fysiska handlingar inkluderas i diskursiv praktik. I denna studie kommer dock endast språklig praktik att analyseras.
Diskurser utgör ramar för vilken kunskap som anses vara giltig inom en viss domän. Dess gränser auktoriserar eller begränsar därför tankar, uttryck och handlingar (Mörkenstam 1999, ss 52- 53). Konstruktion av diskurser är således utövande av makt, dock inte människor emellan utan i fråga om vad som anses vara sanning inom ett visst område (Winther Jørgensen & Phillips 2000, ss 20-21).
Diskursteorin utgår från att det pågår ständig diskursiv kamp i det sociala utrymmet, där aktörer strävar efter att slutgiltigt fixera betydelser av begrepp inom olika diskurser. Genom sociala praktiker konstrueras och ifrågasätts ständigt de diskurser som konstituerar den sociala verkligheten (Howarth 2007, s 17). Språkbruket är, ur ett poststrukturalistiskt perspektiv, ett socialt fenomen som genom konflikter och förhandlingar skapar betydelsestrukturer mellan begrepp i det sociala rummet.
De begrepp, eller tecken, som diskurser är uppbyggda av får alltså betydelse genom sin inbördes relation till varandra. Inom diskursanalysen är tecken språkliga termer med ett specifikt tankeinnehåll. De tecken vars betydelse det för ögonblicket inte råder kamp om kallas för moment.
De tecken som inte fått sin betydelse fixerad inom diskursen, och som det därför råder kamp om, kallas element. Element som är särskilt öppna för att tillskrivas olika betydelser kallas flytande signifikanter (Bergström & Boréus 2012, ss 365-368).
Relationen mellan tecknen skapas genom artikulation. Artikulation är all social praktik som innebär att diskursens element tillfälligt fixeras mot andra tecken och blir moment, vilket reproducerar eller förändrar deras identitet. I denna uppsats analyseras endast skrivet material, vilket i praktisk mening innebär att artikulation begränsas till språkliga uttryck i publicerade dokument.
En diskurs kan beskrivas som en tillfällig reducering av alla möjligheter utom en. Alla tecken inom diskursen är för ett ögonblick fixerade mot varandra och alla element omvandlas till moment.
Den diskursiva kampens slutmål är att skapa en bestående fixering av diskursen, vilket är en omöjlig uppgift då diskursens tecken aldrig kan låsas permanent (Winther Jørgensen & Phillips 2000, ss 33- 34).
Diskursen konstrueras genom att tecken och betydelser inkluderas respektive utesluts. De tecken som stängs ute, men som skulle kunna tillhöra diskursen, tillhör det diskursiva fältet (Winther Jørgensen & Phillips 2000, s 34). Varje diskurs är beroende av det diskursiva fältet då den får sin identitet genom att betydelsemässigt separera sig från allt som är utanför diskursen.
Samtidigt är diskursen sårbar inför allt som utesluts, eftersom varje artikulation innebär att diskursen potentiellt utmanas av det diskursiva fältet (Howarth 2007, ss 119-120).
Ett element med särskild betydelse kallas för nodalpunkt. Genom att vara kopplat till många andra tecken utgör det ett slags centrum för diskursen och bidrar till dess fixering (Bergström &
Boréus 2012, 365ff). Begreppet självbestämmande är en nodalpunkt i den samiska självbestämmandediskursen, vilket innebär att andra tecken placeras ut i förhållande till detta.
Nodalpunkten kan ses som ett centrum för diskursen.
Diskursanalysens primära fokus är inte de enskilda aktörer som påverkar och påverkas av diskursen, utan snarare de diskursiva relationernas beskaffenhet. Diskurser tillhandahåller subjektspositioner som aktörer kan identifiera sig med. Subjektspositioner är strukturella lägen från vilka ett subjekt eller en aktör kan hämta sitt förståelseperspektiv, vilket är det som begränsar och möjliggör människors handlingar (Bergström & Boréus 2012, 365-373).
Vem som uttrycker sig är alltså av underordnad betydelse: aktörer intar endast positioner som finns tillgängliga inom diskursen. Diskursanalysen kan således verka på ett helt avpersonifierat
och abstrakt plan, men det kan ändå finnas ett visst värde i att identifiera aktörerna i analysen. Detta görs i denna studie genom att exempelvis nämna vilken partitillhörighet riksdagsledamöterna bakom de analyserade riksdagsmotionerna har. I denna undersökning är antalet aktörer som kan inta en subjektsposition i princip begränsat till riksdagsledamöterna. Analysen av identitetsskapande subjektspositioner har därför begränsad relevans och ges därför begränsat utrymme i analysen.
I Laclau och Mouffes diskursteori är även antagonism och hegemoni centrala begrepp (Laclau & Mouffe 1985, ss 122-145). Antagonism innebär att det ständigt pågår konflikter mellan olika diskurser, vilket gör att identiteter hindrar varandra. Detta kan motverkas genom hegemonisk intervention, vilket är en artikulation som löser upp antagonismen genom att förena diskurser som står i konflikt och därmed överbrygga motsättningar mellan identiteter (Howarth 2007, ss 121-128).
Ett exempel på antagonism skulle kunna vara riksdagsmannen Björn Söders resonemang om att identiteten ”svensk och ”same” inte är förenliga med varandra (Niklas Orrenius 2014).
2.3 Urfolk och makt i självbestämmandeteori
Diskurser definieras av deras position i förhållande till andra diskurser och det diskursiva fältet.
Den svenska självbestämmandediskursen vilar bland annat på den allmänt rådande uppfattningen om suveränitet och den internationella statsordningen som konstruktion, vars egenskaper definierar delar av de teoretiska yttre ramarna för urfolks självbestämmande. Nedan redogörs för dessa teoretiska förhållanden, vilka tillsammans bildar det större sammanhang som den svenska självbestämmandediskursen antas verka inom.
Det moderna statssystemet vilar på det teoretiska grundantagandet att självbestämmande härleds från den territoriella suveränitetsprincipen (Quane 2011, s 261). Inom ett avgränsat och av omvärlden erkänt geografiskt område äger den befolkning som ses som statens medborgare rätt att fritt råda över statens inre angelägenheter. De folk som istället definieras utifrån att de särskiljer sig utifrån exempelvis etniska, religiösa eller språkliga skillnader exkluderas dock från självbestämmande ifall detta exklusivt ses som en funktion av den territoriella suveränitetsprincipen. Därför måste andra principer ligga till grund för så kallat icke-territoriellt självbestämmande för exempelvis urfolk, som definieras utifrån att de är befolkningar som delar samma identitet som folk och samtidigt har djupa historiska rötter inom områden som sedermera befolkats av samhällen med större makt (Anaya & Rogers 2009, s 1).
Stadgandet i ICCPR och ICESPR om att ”alla folk har rätt till självbestämmande” (FN 1966a;
internationella samfundet genom dess förankring i folkrätten, men är alltjämt underordnad den territoriella motsvarigheten. Exempel på detta finns i artikel 46 i FN:s urfolksdeklaration (2007) som stadgar att ingenting i deklarationen får tolkas som en rätt till att utmana staternas självständighet och suveränitet. Urfolken åtnjuter således endast rätt till internt bestämmande, och har inte stöd för att exempelvis definiera sin egen internationella status eller utropa självständighet (då detta faller under externt självbestämmande) (Quane 2011, s 260). Självbestämmande för urfolk inom ramarna för en stats struktur kommer således alltid att ha ett inbyggt hierarkiskt maktförhållande, såvida inte urfolket faktiskt gör anspråk på territoriell suveränitet.
Självbestämmande för urfolk anses dock även vara möjligt inom statens interna struktur.
Detta kan uppnås genom att ett antal förutsättningar infrias. Den första grundpremissen för att självbestämmande ska kunna förverkligas är att urfolket har kapacitet till att tillvarata det egna folkets vilja. Det är därför avgörande att urfolk har möjlighet att etablera politiska institutioner inom statens formella konstruktion (Josefsen 2014, s 54) Sametingen i Sverige, Norge och Finland kan ses som exempel på sådana politiska institutioner.
För att uppnå faktiskt självbestämmande krävs dock även att de politiska institutionerna har förmåga att fritt omsätta folkets vilja i politisk handling. Detta möjliggörs genom att urfolkets institutioner åtnjuter någon form av autonomi i förhållande till staten (ibid., s 59-60). Denna autonomi kan sedan användas av urfolket för att definiera det verksamhetsområde inom vilket det egna självbestämmandet ska gälla. Detta förutsätter att det inte råder ett direkt hierarkiskt förhållande mellan urfolksinstitutionerna och de statliga institutioner med vilka man samarbetar:
makten ska vara delad. Det svenska Sametingets position som en förvaltningsmyndighet underställd regeringen kan enligt denna definition inte uppnå självbestämmande.
Även om den urfolkliga institutionen uppnår autonomi, finns det överordnade hierarkiska förhållandet fortfarande kvar mellan staten och urfolket genom den territoriella suveränitetsprincipen. Josefsen (2014, s 57-58) menar att icke-territoriellt självbestämmande för urfolket därför kan utökas genom en s k ”breaking in”-process, vilket innebär att urfolkets institutioner utvidgar sitt verksamhetsområde och skapar politiskt handlingsrum genom att med dialog och deltagande i beslutsprocesser undvika att hamna i konflikt med den statliga strukturen.
Konsekvensen av att hamna i konflikt med de statliga institutionerna, till exempel genom att urfolket agerar i strid med statens vilja, kan bli att staten åsidosätter urfolkets autonomi (Mörkenstam, Josefsen & Nilsson 2016, ss 21-22).
Detta synliggör att processen med att omsätta det samiska folkets självbestämmande i praktisk politik påverkas av hur omvärlden är konstruerad. De premisser som presenterats och som uppfattas som nödvändiga för att självbestämmande ska uppnås är visserligen också socialt
konstruerade och kan endast ses som sanning ifall de verkar i en föreställningsvärld som tillåter detta.
3. Metod
I denna del presenteras uppsatsens metodval, diskursanalysens metodologiska attribut samt de diskursanalytiska verktyg som kommer att användas. Sist följer en materialdiskussion.
Diskursanalys har valts som teori och metod då betydelsen av och innehållet i begreppet självbestämmande bestäms av vad som anses politiskt möjligt inom riksdag, regering och offentlig förvaltning, snarare än av en objektiv tolkning av gällande folkrättsliga principer. Begreppet påverkas i hög utsträckning av en speciell politisk hierarki: en teoretisk definition skapas i den internationella folkrätten, dess faktiska innehåll bestäms i den svenska offentliga politiken och dess konsekvenser påverkar samerna. Genom detta skapas speciella maktförhållanden (se avsnitt 2.3).
Metoden kopplas till det självbestämmandeteoretiska ramverket genom att undersökningen primärt fokuserar på fyra områden: självbestämmande som funktion av samernas folkrättsliga status i Sverige, extern påverkan på den svenska självbestämmandediskursen, det materiella innehållet av begreppet i svensk politik samt Sametinget som urfolksinstitution och verktyg för att förverkliga självbestämmande.
Både begreppsanalys och idéanalys hade varit lämpliga metoder för att uppnå åtminstone delar av studiens syfte. Undersökningens fokus ligger dock främst på ramarna för den politiska debatten kring begreppet och inte på begreppet i sig, vilket gör att valet slutgiltigt fallit på diskursanalysen.
3.1 Diskursanalys som metod
Diskursanalysens syfte är att kartlägga processerna bakom kampen för tecknens slutgiltiga fixering, och därigenom visa vad som anses vara objektiv kunskap. (Jørgensen & Phillips 2000, s 32). Genom att undersöka diskursens historiska och sociala konstruktion kan vi utröna hur verkligheten uppfattas inom en viss domän, i detta fall inom den samepolitiska debatten. Laclau och Mouffes samlade forskning är förhållandevis gles i fråga om praktiska redskap, då de i stort fokuserat på diskursanalysens teoriutveckling (ibid., s 31). Därför har inspiration till metoden och analysverktygen hämtats inspiration från andra författare.
Genom diskursanalysen kan de begrepp som inkluderas i självbestämmandediskursen identifieras och som tecken positioneras relativt till nodalpunkten självbestämmande. Genom analysen kan även de element som är särskilt utsatta för diskursiv kamp samt de moment som kan
anses vara fixerade identifieras. Det krävs jämförelse och sammanhang för att rekonstruera diskurser: enskilda utsagor ur det undersökta materialet får endast sin mening genom att de sätts i relation till andra utsagor (Mörkenstam 1999, s 52). Genom detta kan mönster urskiljas och slutsatser kan dras kring hur självbestämmandediskursen reproduceras eller förändras genom artikulation.
Diskursanalysen som metod bygger på argumentation med de beskrivna metodologiska premisserna som grund. En grundläggande förutsättning för analysens trovärdighet är att argumentationen är transparent (Jørgensen & Phillips 2000, s 123). För att undersökningen ska uppnå tillräcklig validitet måste det således gå att följa argumentationskedjor och spåra gjorda antaganden till deras grundpremisser i materialet.
Uppsatsens analys struktureras genom verktyget problemformulering, vilket även används för att synliggöra karaktärsdrag och förändringar i den argumentation som förs inom diskursen.
Diskursens interna logik redovisas genom verktyget ekvivalenskedjor. Båda dessa verktyg beskrivs nedan.
För att uppnå den genomskinlighet och spårbarhet som fordras i analysen presenteras problemformuleringar och ekvivalenskedjor kontinuerligt. Detta kompletteras med genomgående redovisning av belysande citat och direkta hänvisningar till analysmaterialet.
Inspiration till de båda analysverktygen är hämtad från Ulf Mörkenstam avhandling Om
”Lapparnes privilegier” (1999). Mörkenstam väljer dock att kalla ekvivalenskedjor för analogikedjor då begreppsdefinitionerna inte anses överensstämma helt. I denna uppsats används dock begreppet ekvivalenskedjor då detta begrepp används mest frekvent i litteraturen och i de källor som använts för att utforma verktyget till denna uppsats.
3.2 Problemformulering som analysverktyg
När politiska problem formuleras genereras uppfattningar om deras bakomliggande orsaker och idéer kring möjliga lösningar. Dessa uppstår i en föreställningsvärld som legitimerar en viss typ av handling. Hur problemet beskrivs har återverkningar på vilka lösningar som kan rättfärdigas (Mörkenstam 1999, 57). Metoden, problemformulering eller problem – orsak – lösning, lämpar sig för analys av politik då politiska målformuleringar genom verktyget kan brytas ner i mindre beståndsdelar. Metodens funktion är att föreställningen om problemet, vad det beror på och vad som kan avhjälpa problemet dekonstrueras. Detta gör det möjligt att dels strukturera och kategorisera materialet, dels hjälper det till att definiera diskursens gränser och innehåll. Genom att se på hur problem formuleras över tid kan diskursiva förändringar upptäckas.
Sättet problem formuleras på har även återverkningar på diskursens framtid, genom att legitimering av en lösning kan leda till att liknande lösningar på problem inom andra områden legitimeras (Mörkenstam 1999, 58). Diskursen måste kunna lösa de problem som uppstår inom den för att den ska behålla sin logik. Att analysera problem inom diskursen kan därför blotta inomdiskursiva motsättningar.
3.3 Ekvivalenskedjor
Verktyget analogikedjor har hämtat inspiration från Laclau och Mouffes ekvivalenskedjor, men Mörkenstam anser dels att deras diskursanalytiska förhållningssätt lägger betydligt större vikt vid det antagonistiska momentet än han själv, dels att en stor mängd antaganden om identitet och identifikation kopplat till Laclau och Mouffes ”logic of equivalence” inte är nödvändiga för studien (Mörkenstam 1999, 59).
Ekvivalenskedjor är ett sätt att analytiskt uppvisa diskursens konstruktion. Länkar bildas mellan tecken som anses vara ekvivalenta och därför står i ett ömsesidigt utbytesförhållande till varandra. Genom rekonstruktion av ekvivalenskedjor kan diskursens nodalpunkt, samt de element som tillhör diskursens centrum, utkristalliseras. Verktyget hjälper även till att blottlägga mönster och avslöja den interna logiken inom diskursen (Johansson 2008, ss 20-21).
Ett exempel på hur ekvivalenskedjor kan klargöra den interna logiken inom diskurser är Peter Johanssons (2008) redogörelse för kluvenheten inför samernas status som folk eller minoritet inom svensk politik under 1980- och 1990-talet, samt dess konsekvenser för vilken rättighetskatalog som aktualiserades. Båda diskurser har utgångspunkt i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, men med olika artiklar som grund: minoritetsdiskursens ekvivalenskedja beskrivs som etnisk minoritet – artikel 27 – individuella rättigheter till kultur/språk/religion, medan folkdiskursens motsvarighet lyder folk – artikel 1 – kollektiv rätt till självbestämmande (Johansson 2008, 248).
3.4 Material
3.4.1 Offentligt tryck som material
För att svara på frågeställningarna har offentligt tryck valts som källa till det analyserade materialet.
Ett av undersökningens grundantaganden är att den officiella svenska självbestämmandediskursen skapas genom riksdagsarbetet och dess politiska verkan på regering och offentlig förvaltning, undantaget motioner och inlägg i riksdagsdebatter från riksdagsoppositionen. Material skapat av
och genom att ståndpunkter som uttrycks i exempelvis motioner som utmanar den officiella svenska självbestämmandediskursen måste beredas inom riksdagsutskotten.
Det ska även påpekas att slutsatser i offentliga utredningar (SOU:er) endast i varierande grad bör betraktas som uttryck för riksdagsmajoritetens politik. Grundantagandet är att statens utredare agerar självständigt, men det bör dock även konstateras att de utses av regeringen och att deras handlingsutrymme begränsas av utredningsdirektiven.
3.4.2 Materialinsamling
Två metoder har använts för att samla in materialet. I ett första steg har sökningar gjorts efter allt offentligt tryck mellan datumen 2006-01-01 och 2017-12-31 som både innehåller ordet självbestämmande och något ord som har förledet same- eller samisk- (söksträng:
”självbestämmande OCH (same* ELLER samisk*)”), vilket har hämtats ner från riksdagens öppna databas för offentligt tryck (http://www.riksdagen.se).
Självbestämmande kan visserligen diskuteras utan att det nämns explicit, eller genom att det åsyftas med hjälp av synonymer eller närbesläktade ord (ex. självstyre, inflytande, autonomi). Två skäl har dock motiverat valet att endast söka material som nämner ordet självbestämmande: dels undviks en gränsdragningsproblematik för när självbestämmande åsyftas i material som inte nämner begreppet explicit, dels riskerar ett cirkelresonemang att skapas ifall det blir nödvändigt att utröna hur självbestämmande ska definieras i en uppsats vars syfte åtminstone implicit är att undersöka hur självbestämmande definieras inom en viss domän.
Materialinsamlingmetoden har resulterat i en stor mängd material. En övervägande andel berör dock inte självbestämmande kopplat till samer eller samiska förhållanden (utan exempelvis självbestämmande i vården eller för universiteten) och har gallrats bort efter en innehållsanalys.
Innehållsanalysen har bestått av att identifiera ifall begreppet självbestämmande funnits i en kontext som primärt handlar om samers kollektiva inflytande över interna angelägenheter. Det material som i detta steg inte exkluderats har legat till grund för analysen.
Sådant material som inte återfunnits vid den initiala materialinsamlingen har fångats in genom att under materialgenomgången undersöka hänvisningar i materialet. Utsagor inom diskursen refererar ständigt öppet tillbaka till tidigare utsagor i något som kallas manifest intertextualitet (Jørgensen & Phillips 2000, s 77). Det potentiella material som hittats på detta sätt har passerat samma innehållsanalys som det initiala materialet. Denna kompletterande insamlingsmetod har genererat en mycket begränsad mängd relevant material, men kan ses som en ytterligare försäkran om att inget relevant material lämnats utanför studien.
3.4.3 Källkritik
Materialets lämplighet för undersökningen bör utgå från en värdering av dess autenticitet, trovärdighet, representativitet och meningsfullhet (Bryman & Nilsson 2011, ss 489-495). Det finns goda skäl att anta att materialet är autentiskt. Källan, riksdagens öppna databas, bör kunna betraktas som tillförlitlig gällande offentligt tryck. Externa beskrivningar av materialet, exempelvis genom hänvisningar som gjorts i annan forskning, överensstämmer med denna undersöknings framställningar.
Trovärdigheten bör också vara hög då det mesta av materialet publicerats utan vidare bearbetning mellan dokumentens källa och publiceringsplattformen. En möjlig felkälla är att de riksdagsprotokoll som använts i analysen till största del är snabbprotokoll som de deltagande parterna har möjlighet att i efterhand justera. Det finns således en risk för att uttalanden i riksdagsdebatten nedtecknats felaktigt. Denna risk bedöms dock vara liten och ej heller avgörande för analysens övergripande resultat.
Då samtligt material som ansetts behandla självbestämmande i samiska termer analyserats bör materialet vara representativt för den valda undersökningsdomänen under den valda tidsperioden. I de flesta av de dokument som analyserats behandlas dock självbestämmande endast som en mindre del i ett större sammanhang. Variationen av sammanhang kan påverka framställningen av självbestämmande.
Materialet bedöms vara meningsfullt i det hänseende att det är begripligt och följer gängse argumentationsmönster.
4. Analys
I denna del presenteras analysen. Det empiriska materialet har analyserats med studiens frågeställningar som utgångspunkt och har strukturerats med hjälp av de presenterade analysverktygen.
Analysen är indelad i fyra delar. Dessa behandlar samernas folkrättsliga status, externa faktorers påverkan på självbestämmandediskursen, självbestämmandets materiella innehåll, samt Sametinget som verktyg för förverkligande av självbestämmande. I de två första delarna behandlas självbestämmandediskursens grundläggande konstruktion: först hur kopplingen mellan samer och självbestämmande etableras och direkt definieras av den svenska hållningen till samernas status som folk, sedan vilka externa påverkanselement som utmanar den officiella svenska självbestämmandediskursen under analysperioden.
Med denna grund analyseras därefter frågan om hur den samiska rätten till självbestämmande ska omsättas i praktisk politik. I denna del används verktyget problemformulering för att tydliggöra diskursens konstruktion och förändringar.
I den sista delen analyseras Sametingets roll som verktyg för samiskt självbestämmande, och hur förändringarna i den officiella självbestämmandediskursen skapar problem som inte kan lösas inom ramen för Sametingets konstruktion.
4.1 Samernas folkrättsliga status
Som redovisat i avsnitt 1.4 har samernas folkrättsliga status historiskt varit föremål för ambivalens:
den samiska rätten till självbestämmande har skiftande anslutits till rättigheter som ankommer folk respektive rättigheter som ankommer minoriteter. Denna del av analysen undersöker vilken folkrättslig grund det samiska självbestämmandet kopplas till under analysperioden.
Analysen av detta område är uppdelat i två perioder: före och efter att omnämnandet av samerna som folk tillfogats regeringsformen (1974:152, 1 kap. 2 §) den 1 januari 2011.
Uppdelningen är gjord av förtydligande skäl och ska inte tolkas som tidpunkten för ett diskursivt brott, även om grundlagsändringen har betydelse för diskursens utformning.
4.1.1 Perioden 2006–2010
Propositionen Ett ökat samiskt inflytande (prop. 2005/06:86) och dess argumentation kring självbestämmande citeras förhållandevis ofta inom det svenska riksdagsarbetet under hela analysperioden. De ställningstaganden som görs i denna proposition återkommer ett flertal gånger under analysperioden. På detta sätt behandlar propositionen frågan om samerna som folk:
”Under de senaste åren har det inom folkrätten skett en dynamisk utveckling av framför allt urfolks rätt till självbestämmande, förutsatt att de uppfyller folkrättens kriterier på vad som utgör ett folk. Alla folk som benämner sig själva som urfolk utgör inte ”folk” i folkrättslig mening och saknar därmed rätt till självbestämmande. Det samiska folket utgör emellertid ett sådant ”folk” som i folkrättens mening har rättigheter, inklusive rätten till självbestämmande” (prop. 2005/06:86, s 38).
Här stadgas att samerna är ett folk, och att man därmed har rätt till självbestämmande.
Hänvisning görs till folkrätten, men dock inte explicit till någon speciell del av denna. I andra delar propositionen hänvisas dock till artikel 27 i ICCPR (FN 1966a), vilken behandlar minoriteters rätt att utöva sin kultur och religion samt att använda sitt eget språk. Samma hänvisning görs även i Jordbruksdepartementets skrivelse Vissa samepolitiska frågor (Ds 2009:40, ss 91-92), vilken även refererar till Europarådets ramkonvention om nationella minoriteter (Europarådet 1995).
I Socialdepartementets rapport Sveriges rapportering kring efterlevandet av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (Socialdepartementet 2006) är den folkrättsliga grunden en annan:”[d]et är Sveriges regerings uppfattning att urfolk har rätt till självbestämmande då de utgör folk enligt den betydelse som avses i den gemensamma artikel 1 i 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och 1966 års internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (Socialdepartementet 2006, s 3). Detta ger urfolken rätt att ”fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling” (Socialdepartementet 2006, ss 3-4), en formulering hämtad ur artikel 1 i ICCPR (FN 1966a) och ICESPR (FN 1966b). Artikel 1 stadgar att alla folk har rätt till självbestämmande. Samma hänvisning görs i Sveriges sjätte rapport till FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (Integrations- och jämställdhetsdepartementet 2007, s 2).
Kopplingen mellan samers rätt till självbestämmande och dess folkrättsliga grund skiftar något under denna tidsperiod. Omväxlande hänvisas det till rättighetsgrunder som ankommer folk och sådana som gäller minoriteter. Det är svårt att hitta en konsekvent logik i den svenska självbestämmandediskursen avseende självbestämmandets folkrättsliga grund.
4.1.2 Perioden 2011–2017
Under den senare delen av analysperioden sker en förändring i hur samernas rätt till självbestämmande härleds ur folkrättsliga principer. Detta beror till stor del på att legitimitet för samernas status som folk efter 2011 börjar hämtas ur RF (1974:152), i vilken samerna från och med detta år omnämns som folk.
Samernas rätt till självbestämmande härleds ur RF:s grundlagsstadgande. Detta kan exempelvis observeras i jordbruksminister Eskil Erlandssons svar på en interpellation (2012/13:488) från Olle Larsson (SD) 2013: ”[j]ag vill också poängtera att samerna har en folkrättslig ställning som folk, vilket bekräftas i regeringsformen, och som ett folk har man rätt att bevara och utveckla sin kultur, inklusive sina näringar, och har också rätt till självbestämmande” (prot. 2012/13:132, s 28). I ett av Miljö- och jordbruksutskottets betänkanden från 2014 stadgas att ”[s]amernas ställning som folk framgår av regeringsformen. Genom samernas ställning som urfolk har de en särskild ställning i samhället. Samerna har som urfolk rätt till självbestämmande, vilket huvudsakligen utövas via Sametinget” (bet. 2014/15:MJU9, s 29).
Den implicita argumentationen består i att samernas status som folk bekräftas genom att begreppsmässigt likställas med det andra folket som omnämns i regeringsformen: det svenska folket. Den diskurs som artikuleras kan som ekvivalenskedja beskrivas som självbestämmande – folk – RF 2 kap. 1 § – (ICESCR/ICCPR art. 1). Kopplingen mellan RF och den internationella folkrätten uttalas inte men får anses föreligga.
I Näringsdepartementets skrivelse Frågor kring 2009 års renskötselkonvention (Ds 2016:27) görs kopplingen mellan samer och självbestämmande på detta sätt: ”[b]l.a. innehåller FN-konventionen om civila och politiska rättigheter av 1966 bestämmelser om rätt till självbestämmande. Enligt artikel 1 i FN- konventionen har alla folk rätt till självbestämmande och får i kraft av denna rätt fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. […] Att även ett urfolk som samerna går in under FN-konventionens begrepp ”folk” torde numera vara erkänt.” (Ds 2016:27, s 31). Detta citat är belysande, då det indikerar en medvetenhet kring att det historiskt funnits en diskursiv strid kring urfolkens inkludering i det folkbegrepp som återfinns i de internationella FN-konventionerna ICCPR (1966a) och ICESCR (1966b). I skrivelsen anses frågan vara avgjord: urfolk är folk.
Det förefaller således ha skett en viss förskjutning av den folkrättsliga grunden för samiskt självbestämmande inom den officiella svenska självbestämmandediskursen. Den inkonsekvens som kunde identifieras i början av analysperioden förefaller svårare att skönja i det analyserade materialet mot slutet av densamma. Det ska understrykas att denna del av analysen endast behandlat diskursen kring den folkrättsliga grunden för samiskt självbestämmande, och bör inte ses som en analys av Sveriges syn på samernas folkrättsliga status.
4.2 Extern påverkan på den svenska självbestämmandediskursen
I detta avsnitt redogörs för den officiella svenska självbestämmandediskursens respons på påverkan utifrån. Två externa faktorer bedöms som signifikanta genom att de hänvisats till relativt ofta i det analyserade materialet. Dessa är den rapport som FN:s specialrapportör för urfolkens rättigheter och grundläggande friheter publicerad 2011 (FN 2011), samt FN:s deklaration om urfolkens rättigheter (FN 2007a). Dessa redogörs för i detta avsnitt.
Det kan påpekas att den externa påverkan uteslutande kommer från internationellt håll.
Utifrån det analyserade materialet verkar åsikter från samer eller samiska institutioner sällan lyftas in i den officiella självbestämmandediskursen, åtminstone inte med hänvisning till dess ursprung.
Ett exempel på ett undantag är då frågan om proportionell representation i Sametingets styrelse och nämnder behandlas i propositionen Ett ökat samiskt inflytande (prop. 2005/06:86), då hänvisning görs till Sametingets styrelseordförandes åsikt att det ingår i principen om självbestämmande att samerna själva bör få bestämma organisationsform för Sametinget (ibid., s 68). Denna öppning i diskursen tillsluts dock genom att regeringen i propositionen anför att det finns klara demokratiska fördelar med proportionerlig fördelning av platser, och att frågan om skyddet för den politiska minoriteten i Sametinget måste behandlas innan Sametingets organisationsform kan diskuteras.
4.2.1 Rapport från FN:s urfolksrapportör
Riksdagens kunskapsöversikt om nationella minoriteter från 2011 (Rfr. 2011/12:RFR11) refererar till en rapport från FN:s specialrapportör för urfolkens rättigheter och grundläggande friheter (FN 2011) från samma år, som stadgar att det behövs göras mer för att säkerställa samernas rätt till självbestämmande: ”[d]etta mål skulle i viss mån kunna uppnås genom mer effektiva samrådsprocedurer som säkerställer att beslut som direkt berör samerna inte fattas innan samerna har lämnat sitt fria och informerade samtycke, ansåg specialrapportören” (Rfr. 2011/12:RFR11, ss 40-41). Dessutom rekommenderas Sverige att göra en översyn av Sametingets ställning och funktion i syfte att utöka dess självständiga beslutanderätt samt även att ge Sametinget ensam beslutanderätt i vissa frågor.
Rapporten från FN:s urfolksrapportör har till synes fått ett relativt stort genomslag i självbestämmandedebatten, då denna relativt frekvent nämns i samband med diskussioner kring samiskt självbestämmande (se exempelvis SOU 2011:29, ss 36-37; bet. 2011/12:KU17, ss 47-50;
bet. 2013/14:KU24, s 29; skr. 2016/17:29, ss 82-83). Ett tecken som särdeles tydligt får fäste i diskursen genom hänvisningar till rapporten är konsultation (mellan samer och stat) vilket kan observeras i den statliga utredningen Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 (SOU 2011:29): ”[r]apportören har i sin rapport också särskilt tagit upp avsaknaden i Sverige av en närmare reglering av konsultationsprocessen mellan den svenska regeringen och Sametinget” (ibid., s 419).
Detta ligger till grund för utredningens rekommendationer: ”[r]egeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige. […] En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser” (ibid., ss 36-37). Detta sammanfaller med en förändring i diskursen kring självbestämmandets materiella innehåll under analysperiodens senare del, vilket redovisas i avsnitt 4.3.4.
4.2.2 FN:s deklaration om urfolkens rättigheter
Mellan 2007, då Sverige undertecknade FN:s deklaration om urfolkens rättigheter (FN 2007a), och 2011 nämns deklarationen och självbestämmande tillsammans blott en gång i offentligt tryck. I utredningen En reformerad grundlag (SOU 2008:125) meddelas att FN:s urfolksdeklaration ”slår fast urfolkens rätt till bl.a. kultur, språk och institutioner samt till självbestämmande i frågor som rör dem själva.”
(SOU 2008:125, s 455). Samerna intar genom detta en särställning i förhållande till andra nationella
Utöver detta verkar inte urfolksdeklarationen ha mer än marginell inverkan på den officiella svenska självbestämmandediskursen och eventuella motdiskurser fram till 2012.
Samers rätt till självbestämmande kopplas samman med FN:s deklaration om urfolkens rättigheter i en miljöpartistisk riksdagsmotion 2012:” [e]nligt artikel 132 i den av FN antagna urfolksdefinitionen har urfolken rätt till sin mark, sina territorier och sina resurser, för att behålla sin kultur, sin rätt till erkännande av deras olika identiteter, sin rätt till självstyre och självbestämmande, och rätt att tillfrågas om samtycke i beslut som kan påverka dem” (mot. 2012/13:MJ446, s 2). Det får i sammanhanget antas att motionärerna menar artikel 32 i urfolkdeklarationen.
Att rätten till självbestämmande associeras till FN:s urfolksdeklaration innebär indirekt att begreppet självbestämmande fylls med innehåll. Deklarationens tredje artikel är en spegling av artikel 1 i ICCPR och ICESCR och stadgar att alla urfolk har rätt till självbestämmande, vilket innebär att de fritt får bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling (FN 2007a, art 3). Andra artiklar tar exempelvis upp rätten till autonomi eller självstyre i frågor som berör det egna folket (ibid., art 4), rätten att utveckla egna institutioner (ibid., art 5) och rätten att bli konsulterade samt att ge fria och väl underbyggda förhandsgodkännanden till lag- och förvaltningsåtgärder som berör folket (ibid., art 19). Den artikulering som görs genom den ovan nämnda miljöpartistiska motionen utmanar den officiella svenska självbestämmandediskursen i två avseenden: dels kring vad som ska anses vara självbestämmandebegreppets materiella innehåll, dels vem som ska anses ha makten att definiera det materiella innehållet.
När motionen behandlas i Miljö- och jordbruksutskottets betänkande (bet. 2012/13:MJU15) tillsluts omedelbart denna potentiella öppning i diskursen genom argumentation som hämtas från propositionen Ett ökat samiskt inflytande (prop. 2005/06:86). Samerna är ett urfolk och samerna har som urfolk rätt till självbestämmande, men ”[h]ur det materiella innehållet i självbestämmanderätten ska se ut är dock till stor del en fråga mellan samerna och staten” (bet. 2012/13:MJU15, s 16-17). Som ekvivalenskedja kan den officiella svenska diskursens ramar för självbestämmandets materiella innehåll beskrivas som självbestämmande – intern definition – uppgörelse mellan stat och samer och motdiskursen som självbestämmande – extern definition – FN:s urfolksdeklaration.
Den miljöpartistiska motionen En hållbar mineralpolitik (mot. 2013/14:N395) från 2013 är identisk med den tidigare nämnda motionen Modernisera minerallagen och miljöbalken (mot.
2012/13:MJ446) avseende den del som behandlar samiskt självbestämmande. I sitt utskottsbetänkande konstaterar dock Miljö- och jordbruksutskottet endast att FN:s urfolksdeklaration är ett grundläggande dokument (bet. 2013/14:MJU17, s 26). I motionen En
samlad samepolitik (mot. 2015/16:104) åberopas återigen FN:s deklaration för urfolkens rättigheter som grund för samernas rätt till självbestämmande.
I den officiella svenska självbestämmandediskursen är FN:s urfolksdeklaration sällan refererad till. Detta blir föremål för förändring i Kulturdepartementets skrivelse Konsultation i frågor som rör det samiska folket (Ds 2017:43). Bland annat nämns att artikel 3 i urfolksdeklarationen är en ordagrann upprepning av artikel 1 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (FN 1966a): ”[e]ftersom bestämmelsen i konventionerna avser alla folk överlag är återgivningen i urfolksdeklarationen en meningsyttring om att självbestämmanderätten också gäller urfolk. […] Artikel 4 i urfolksdeklarationen föreskriver att urfolk har rätt till självstyre i interna och lokala frågor ” (Ds 2017:43, s 16) Urfolksdeklarationen har under analysperioden gått från att sakna betydelse i den svenska självbestämmandediskursen under åren 2006–2011, till att åtminstone delvis ligga till grund för politiska initiativ som syftar till att öka samernas självbestämmande 2016–2017. Det faktiska undertecknandet av urfolksdeklarationen som politisk signal kan dock inte ses som ett diskursivt brott. Det påpekas ett flertal gånger under den senare delen av analysperioden att urfolksdeklarationen inte är bindande, men att den kan vara vägledande (se exempelvis Ds 2017:43, s 16). Urfolksdeklarationen kan dock trots detta ha bidragit med ett tillskott av möjligt materiellt innehåll avseende självbestämmandebegreppet till det diskursiva fältet.
4.3 Självbestämmandets materiella innehåll
I propositionen Ett ökat samiskt inflytande (prop. 2005/06:86, s 38) stadgas att samerna är ett folk i folkrättslig mening, vilket ger dem rätt till självbestämmande, men ”[h]ur det materiella innehållet i självbestämmanderätten skall se ut är dock till stor del en fråga mellan samerna och staten”. Under analysperioden upprepas denna ståndpunkt ett flertal gånger (se exempelvis bet. 2011/12:KU17, s 45-46; bet. 2012/13:MJU15, s 16-17). I detta avsnitt analyseras hur självbestämmandets innehåll i praktisk politik uppfattas inom den officiella svenska självbestämmandediskursen. Med materiellt innehåll menas i denna analys de politiska handlingar som anses ha en inverkan på samers självbestämmande.
4.3.1 Självbestämmande genom myndighetsutövning
”Som framgått ovan bör det samiska självbestämmandet enligt vår bedömning tillsvidare ökas genom att Sametinget som myndighet successivt ges fler myndighetsuppgifter som berör samiska förhållanden.” - (prop. 2005/06:86, s 38). Detta citat kommer från propositionen Ett ökat samiskt inflytande (ibid.). I denna proposition
identifieras problemet att samernas nivå av självbestämmande inte är tillfredsställande. Orsaken bedöms vara extern: det har skett en dynamisk utveckling inom urfolksrätten, vilket stärkt eller skapat nya rättigheter gällande urfolks självbestämmande. Lösningen är att tilldela Sametinget fler förvaltningsuppgifter, vilket också görs genom de lagförslag som presenteras i propositionen.
Ansvar över exempelvis samebyarnas territoriella indelning och registrering av renmärken flyttas över från länsstyrelserna till Sametinget.
Denna artikulering etablerar sambandet mellan förvaltningsrelaterade uppgifter och självbestämmande. Denna koppling verkar inte ha artikulerats på ett lika tydligt sätt tidigare.
Tvärtom innebär detta en tillslutning av den öppning i diskursen som bland annat artikuleras i Sametingsutredningen från 2002 (SOU 2002:77), som bland annat föreslår att samernas självbestämmande ska ökas genom att Sametinget ges viss ekonomisk frihet genom tilldelning av ramanslag (SOU 2002:77, ss 136-141), samt att det bör utredas huruvida Sametinget kan vara ett organ för självstyre (ibid., s 133).
Till åtminstone viss del accepteras den officiella svenska diskursens sammankoppling av självbestämmande och myndighetsutövning i den politiska debatten inom riksdagen. I en miljöpartistisk följdmotion till den ovan nämnda propositionen argumenteras för ökat självbestämmande genom att Sametinget tilldelas fler myndighetsuppgifter än vad det aktuella lagförslaget medger (mot. 2005/06:K13, s 2).
I motionen kopplas självbestämmande även samman med öppet medlemskap i samebyar, näringsfrihet för samebyar och samråd mellan samebyar och skogsägare. En av lösningarna på problemet med samernas begränsade rätt till självbestämmande anses således vara att ge samebyarna större handlingsutrymme. Denna tanke återkommer dock aldrig inom självbestämmandediskursen eller dess motdiskurser under analysperioden, även om sakfrågorna fortsätter att vara föremål för politisk debatt inom andra diskurser. I det betänkande från Konstitutionsutskottet (bet. 2005/06:KU32) som behandlar både propositionen och den nämnda följdmotionen adresseras inte heller motionens idé om samebyar som verktyg för förverkligande av självbestämmande. På grund av att självbestämmande framställs och definieras på ett sätt som ligger långt ifrån den gängse diskussionen kring självbestämmande verkar alltså inte artikuleringen uppfattas som legitim, och den utmanar således inte alls den officiella självbestämmandediskursen.
En folkpartistisk följdmotion argumenterar för att det ska vara ”upp till samerna själva att besluta om hur den nordiska politiken ska utformas inom ramen för det samiska självstyret” (mot. 2005/06:K15, ss 4- 5), samt att Sametinget ska tilldelas ett ramanslag från den svenska statsbudgeten. Denna artikulering utmanar den officiella svenska diskursen genom att formulera en annan orsak och lösning på samma problem som propositionen Ett ökat samiskt inflytande formulerar.
