Den uteblivna regionaliseringen
En studie av den politiska process som resulterade i att förhandlingarna om storregioner avslutades
Uppsala Universitet
Statsvetenskapliga institutionen Masteruppsats
Sammanfattning
Den regionala nivåns gränser och funktion har återkommande debatterats sedan mitten på förra seklet. Efter regeringsskiftet 2014 påbörjade den rödgröna regeringen arbetet med en ny läns- och landstingsindelning. Initiativet kom ursprungligen ifrån organisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) där alla partier enats om behovet av en reform. När de politiska samtalen på nationell nivå påbörjades hösten 2016 stod det dock klart att enighet inte rådde bland partierna på riksdagsnivå. Samtalen avslutades i november med att allianspartierna ett efter ett lämnade förhandlingarna, trots att de alla tidigare uttryckt sig positiva till någon typ av regionreform.
I denna uppsats kartläggs händelseförloppet och de inblandade aktörernas ställnings-taganden analyseras för att skapa förståelse kring varför de politiska förhandlingarna avslutades. För att på ett systematiskt sätt analysera aktörernas argument utvecklas ett analysverktyg utifrån tidigare forskning där olika konfliktlinjer i debatten om en regionreform tydliggörs.
Innehåll
Sammanfattning ... 1
1. Inledning ... 4
1.1 Frågeställningar och syfte ... 5
1.2 Metod ... 6
1.3 Material ... 7
1.4 Avgränsning ... 8
1.5 Disposition ... 8
2. Regionfrågans bakgrund ... 10
2.1 Om begreppet region och regionalpolitik ... 10
2.2 Bildandet av län ... 10
2.3 Landstingens utveckling ... 11
2.4 Idén om storregioner tar form ... 12
Försöksverksamhet med storregioner under 1990-talet ... 13
Ansvarskommitténs förslag om färre län och landsting ... 13
Nytt försök att skapa regioner efter valet 2014 ... 14
De vanligaste motiven till varför en regionreform med storregioner är önskvärd ... 15
2.5 Sammanfattning av regionfrågans bakgrund ... 18
3. Tidigare forskning om regioner ... 19
3.1 Varför har den regionala nivåns betydelse växt? ... 19
3.2 Varför splittrar regionaliseringsfrågan partier? ... 20
3.3 Regionaliseringsprocesser i EU ... 20
Regionreformer i den europeiska kontexten ... 21
3.4 Regionreformer i norden ... 22
3.5 Regionfrågan i den svenska kontexten ... 24
4. Möjliga konfliktlinjer i regionfrågan ... 27
4.1 Tidigare idéanalyser av de politiska partiernas inställning till regioner ... 27
4.2 Demokrativärdets olika dimensioner ... 28
4.3 Syftet med det kommunala självstyret ... 30
4.4 Olika syn på kommunens funktion ... 30
Begränsningen med Hansens och Klausens analysschema ... 31
4.5 Likvärdighet i relation till andra värden ... 32
4.6 Analysverktyg ... 33
Välfärdens organisering ... 34
Regionens funktion ... 34
Regionalt självstyre och jämlikhet ... 35
5. De politiska försöken att genomföra en regionreform 2014-2016 ... 36
5.1 Den politiska processen kring förslaget att genomföra en regionreform ... 36
5.2 Den nytillträdda regeringen uppvaktas av en enig SKL-styrelse ... 37
5.3 Regeringen annonserar att en utredning ska tillsättas ... 38
5.4 Indelningskommittén tillsätts ... 40
5.5 Indelningskommittén lämnar delredovisning ... 42
5.6 Kartan presenteras ... 43
5.7 Riksdagen bifaller motion om befolkningens synpunkter vid ändringar i landstingsindelningen ... 46
5.8 Delbetänkandet presenteras ... 46
5.9 Remisstiden går ut ... 47
5.10 De politiska förhandlingarna på nationell nivå tar vid ... 49
5.11 Allianspartierna lämnar samtalen ... 51
5.12 Sammanfattning av händelseförloppet ... 55
5.13 Analys av aktörernas ställningstaganden ... 56
Regeringen ... 56
Sveriges kommuner och landsting ... 56
Liberalerna ... 57
Moderaterna ... 57
Kristdemokraterna ... 58
Centerpartiet ... 58
Aktörernas placering i analysmodellen ... 59
6. Slutsatser och diskussion ... 61
Referenser ... 64
Böcker, bokkapitel och rapporter ... 64
Tidskriftsartiklar ... 65
Avhandlingar och studentarbeten ... 66
Riksdagsmaterial och offentliga dokument ... 66
Material från SKL ... 67
Tidningsartiklar ... 67
Intervjuer och otryckt material ... 68
1. Inledning
Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat och landsting i Sverige är ett ämne som återkommande har debatterats av politikerkåren sedan mitten på förra seklet (SOU 2016:48, s. 81). Bara de senaste årtiondena har ämnet varit föremål för flera statliga utredningar.1 Vanligen ifrågasätts ändamålsenligheten och effektiviteten i den nuvarande länsindelningen mot bakgrund av de demografiska förändringar som har ägt rum till följd av inflyttningen från landsbygd till storstadsområdena (SOU 2016:48, ss. 81-103) (Lidström, 2010, s. 77). Allt som oftast landar utredningarna i slutsatsen att länen bör bli färre och större samt att landstingsfullmäktigen bör ersättas med regionfullmäktigen (Dir. 2015:77, ss. 5-7).
I mars 2015 inleddes det senaste i raden av försök. Civilministern annonserade i ett inlägg på Dagens Nyheters debattsida att regeringen ämnade påbörja arbetet med en ny regionreform (Shekarabi, 2015). Den andra juli tillsattes en utredning som fick i uppdrag att föreslå en ny läns- och landstingsindelning (Dir. 2015:77). Under sommaren 2016 presenterades ett indelningsförslag som innebar en länsindelning med sex län respektive storregioner.
Frågans karaktär och det parlamentariska läget förutsatte förhandlingar med oppositionspartierna. En blocköverskridande majoritet krävdes. Oppositionspartierna hade alla vid någon tidpunkt uttryckt stöd för att genomföra en strukturell reform av regionnivån. Det senaste årets förhandlingar med utgångspunkt i Indelnings-kommitténs förslag, kom trots detta till ett abrupt slut i november 2016 då oppositionspartierna ett efter ett lämnade samtalen (Olsson, 2016a).
Regionreformen aktualiserar frågor om fördelningen av makt och inflytande mellan olika nivåer i samhällsorganisationen. Den väcker också frågor om hur de grundläggande värdena demokrati, effektivitet och likvärdighet ska prioriteras i förhållande till varandra i organiseringen av den offentliga sektorn (Karlsson, 2015, s. 20). Det visar att regionfrågan är komplex. Samtidigt är idén om storregioner en viktig fråga för flera av partierna. Mot bakgrund av den svenska parlamentariska
1 Se t.ex. Ansvarskommittén (dir. Fi 2003:02) och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen
traditionen med samförstånd och blocköverskridande överenskommelser är den uteblivna reformen därför svårbegriplig. De senaste decenniernas strävanden att från central nivå reformera mellannivån i samhällsorganisationen vittnar om att det finns politisk vilja att skapa storregioner. Att de flesta riksdagspartierna har deltagit i förhandlingar om regionreformer visar också att det är en fråga som engagerar mer än en sida i svensk politik. Dessutom understryker den inflytelserika organisationen Sveriges Kommuner och Landstings (SKL:s) aktiva lobbying frågans relevans. Organisationen, som består av representanter från alla riksdagspartier, har kongress-beslut sedan lång tid tillbaka på att frågan om storregioner ska drivas (SKL, 2016c). Att de politiska förhandlingarnas bröt samman framstod därför som oväntat. Av någon anledning kunde partierna inte enas. Frågan är varför.
1.1 Frågeställningar och syfte
Som beskrivits ovan vittnar de senaste decenniernas utredningar om behovet av en strukturförändring i samhällsorganisationen. Frågan om storregioner har debatterats politiskt och det finns ett blocköverskridande stöd för en förändring av länen och landstingens gränser. Trots detta har en ny regional indelning inte kunnat genomföras. Mot bakgrund av detta har denna uppsats följande frågeställningar:
Varför havererade de politiska förhandlingarna om storregioner? Vilka värden stod på spel?
Frågeställningarna skapar några naturliga följdfrågor: Vilka var de relevanta aktörerna i förhandlingarna? Vilka var deras positioner i frågan och varför kommer de inte överens? Hur motiverar de sina ståndpunkter i förhandlingarna? Även dessa kommer att behandlas i uppsatsen.
1.2 Metod
I syfte att försöka besvara frågorna kommer jag inledningsvis skapa en tidslinje för att beskriva vad som har hänt i förhandlingarna samt presentera de relevanta aktörerna, deras positioner och hur de har förändrats under förhandlingarnas gång. Till denna del av uppsatsen använder jag metoden process tracing för att belysa vad som har hänt. Process tracing används för att kartlägga mellanliggande steg i ett händelseförlopp. Syftet är att testa eller utveckla en hypotes om hur processen såg ut, om den påverkade slutresultatet och i så fall hur (Bennett & Checkel, 2016, s. 6). Det finns två huvudkategorier av process tracing: deduktiv och induktiv. Deduktiv process tracing innebär att forskaren applicerar en existerande teori om ett orsakssamband i en ny situation för att se om den kan förklara utfallet eller ej. Induktiv process tracing handlar istället om att undersöka ett händelseförlopp och först i efterhand utveckla en hypotes om vad som har drivit utvecklingen (Bennett & Checkel, 2016, s. 7). Syftet med min studie är inte att testa en särskild hypotes utan det viktiga är att få en förståelse för varför de politiska förhandlingarna avslutades. Samtidigt kommer jag att presentera tidigare forskning för att sammankoppla uppsatsens ämne till befintlig forskningslitteratur. Jag utvecklar också en analysmodell utifrån befintliga teorier som tydliggör vilka konfliktlinjer som en regionreform skapar. Jag utgår alltså inte ifrån en komplett teori som kan förklara händelseförloppet utan använder tidigare forskning och teoribildning för att analysera vändpunkterna och aktörernas ställningstaganden. Studien har därmed både induktiva och deduktiva inslag, något som är vanligt förekommande i forskarvärlden (Bennett & Checkel, 2016, s. 17).
Induktiv process tracing kräver att forskaren ägnar sig åt en omfattande informations-insamling som kan ligga till grund för en teori om möjliga orsaksmekanismer i händelseförloppet. Forskaren fördjupar sig i fallets detaljer och sår frön till hypoteser under arbetets gång. Det är därför viktigt att inledningsvis vara öppen för olika förklaringar och följa materialet dit det leder så att studien inte endast baseras på information och material som bekräftar teorin som ligger forskaren närmast om hjärtat. Om så är fallet uppstår konfirmeringsbias (Bennett & Checkel, 2016, s. 18).
att vetenskapligt studera politiska budskap. Syftet kan antingen vara att beskriva, förklara eller ta ställning till ett material (Beckman, 2005, ss. 11-29). I detta sammanhang är syftet att förklara hur innehållet i argumenten påverkade förhandlingarna och få en uppfattning om varför partierna inte kunde enas. För att kunna förtydliga aktörernas olika ställningstaganden och urskilja innehållet i argumenten utvecklar jag i kapitel 4 ett analysverktyg med fyra konfliktlinjer. Under varje konfliktlinje finns två motsatta ståndpunkter, två dimensioner av konfliktlinjen.
1.3 Material
Indelningskommitténs arbete har varit en central källa för min studie. Kommitténs delbetänkande Regional indelning - tre nya län (SOU 2016:48) och de tillhörande remissyttranden har fungerat som underlag för de politiska förhandlingarna och ger en bild av regeringens och SKL:s ståndpunkter. Partiernas åsikter har samlas in genom studiet av tidigare forskning, debattartiklar, tidningsartiklar, partiernas hemsidor, riksdagsmotioner och riksdagsdebatter. Inhämtningen av material från riksdagen har begränsats till att endast användas för att förklara otydligheter i annat material. Detta på grund av omfångsskäl. Det finns helt enkelt mer material än vad som har varit möjligt att hantera inom denna uppsats gränser, och då har enskilda ledamöters inlägg fått stå tillbaka för uttalanden från politiker med tunga positioner som har företrätt partiets ståndpunkt. Gällande SKL har organisationen utöver sitt remissvar med tillhörande reservationer publicerat mycket information om regionfrågan på webben.
och valde att svara på mina frågor per mejl istället. Även Christer Nylander från Liberalerna och Acko Ankarberg Johansson från Kristdemokraterna har kontaktats via mejl för att få förtydliganden av partiernas ställningstaganden.
1.4 Avgränsning
Vilka är de relevanta aktörerna att studera när ambitionen är att beskriva de politiska samtalens haveri? En viktig aktör är naturligtvis regeringen, som drev frågan och lade fram ett förslag. De partier som lämnade förhandlingarna är också centrala aktörer. Därför kommer denna studie att fokusera på regeringen, Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna. Sverigedemokraterna bjöds inte in till samtalen och Vänsterpartiet lämnade dem aldrig.
SKL är också en viktig aktör. Intresseorganisationen består av representanter från alla riksdagspartier och frågan om regionalisering har drivits sedan bildandet (Intervju med Anders Knape, 2017). Även om SKL inte deltog i förhandlingarna så är organisationens ställningstaganden viktiga i diskussionen. De ger en inblick i vad en majoritet av de folkvalda på subnationell nivå tyckte i regionfrågan, vilket är relevant då reformen framförallt skulle ha berört dem. Det finns ett antal övriga aktörer som har varit framträdande i diskussionen, såsom enskilda landsting och landshövdingar. På grund av tids- och utrymmesbrist har jag valt att inte analysera deras ställnings-taganden i detalj. Om de bedöms viktiga i beskrivningen av händelseförloppet kommer de att nämnas i kapitel 5.
En annan avgränsning är att åsikterna om den statliga regionala organisationen inte kommer att behandlas. Denna del av regionreformen benämns endast som en del av bakgrunden till varför regionreformen initierades och i förbigående under skildringen av förhandlingarna. Det finns två anledningar till detta: Dels var den statliga regionala indelningen inte en avgörande fråga i de politiska samtalen och dels är denna del av reformen fortsatt föremål för utredning (Shekarabi, 2017).
1.5 Disposition
2. Regionfrågans bakgrund
2.1 Om begreppet region och regionalpolitik
Begreppet region har olika betydelse i olika sammanhang. Inom statsvetenskapen används det inom flera olika forskningsområden, exempelvis internationell forskning, partiforskning och förvaltningsforskning. Statsvetaren Jörgen Johansson delar in regionbegreppet i tre kategorier för att tydliggöra skillnaderna i användning: funktionella regioner, identitets- eller kulturella regioner och administrativa regioner (Johansson, 1995, s. 24). Med funktionella regioner åsyftas territoriella områden som binds samman av funktionella samband, såsom arbetsmarknader, kommunikationer och handel. Identitets- eller kulturella regioner är geografiska områden där befolkningen har en gemensam kulturell och historisk identitet. Administrativa regioner fastställs genom lagstiftning och avviker från de andra typerna eftersom de inte växer fram succesivt utan är resultat av politiska beslut. Den politiska och administrativa nivån mellan lokal och nationell nivå i den offentliga sektorn tillhör kategorin administrativa regioner. Det är den typen av region som denna uppsats handlar om. Länsgränserna skapades initialt för att nå ut med den statliga förvaltningens verksamhet på regional nivå och sedan 1860-talet utgör dessa också gränserna för landstingens verksamhet (SOU 2016:48, s. 17).
Regionalpolitik förknippades från början med statlig utjämningspolitik. När lands-bygden avfolkades under 1900-talet till följd av industrialiseringen såg man från statligt håll en risk med att landets naturresurser inte skulle kunna tillvaratas effektivt längre. Genom t.ex. utlokalisering av myndigheter försökte staten därför agera en motkraft till urbaniseringen. Idag förknippas regionalpolitik snarare med utveckling än utjämning och med landstingen istället för länsstyrelserna. Detta i takt med att landstingen har tagit över ansvaret för den regionala utvecklingen (SKL, 2013, s. 476). I och med denna förändring har statlig regionalpolitik utvecklats till regional utvecklingspolitik med fokus på de regionala aktörernas egen förmåga att stimulera tillväxt (SOU 2016:48, s. 100)
2.2 Bildandet av län
de tillhörande landshövdingarna var ett sätt att från nationell nivå säkerställa att centralt fattade beslut verkställdes runt om i landet (SKL, 2016a, s. 8). Sedan 1600-talet har ett antal förändringar ägt rum till följd av krig och landsdelningar, men under de senaste 200 åren har länsgränserna i stort sett varit desamma. Den största förändringen sedan 1810 är de sammanslagningar av län som under 1990-talet som resulterade i Skåne län och Västra Götalands län (Karlsson, 2010, s. 63). Dessa sammanslagningar kommer att beskrivas mer ingående lägre fram. I varje län finns en länsstyrelse. Länsstyrelsernas uppgifter har skiftat något under senaste årtiondena. I allt fler län har ansvaret för den regionala utvecklingen flyttats över till politiker i landsting och kommuner. Från och med 2017 har endast länsstyrelsen i Stockholm kvar ansvaret för den regionala utvecklingen. Eftersom länsindelningen är ett arv från 1600-talet varierar länsstyrelsernas storlek idag utifrån befolkningsunderlag och de resurser som respektive länsstyrelse har (SOU 2016:48, ss. 281-282).
2.3 Landstingens utveckling
Genom 1862 års kommunförfattningar bildades folkvalda landsting i varje län. Till en början hade landshövdingen, statens utsände, en stark ställning i landstinget och kunde som självskriven ordförande överpröva landstingets fullmäktigebeslut. Till landstingens verksamhetsområden hörde hälso- och sjukvård, näringar och kommunikation samt kultur och undervisning (SKL, 2013, ss. 411-416).
fungera (SOU 2012:81, s. 160). I samband med att det regionala utvecklingsansvaret har förts över till folkvalda har de berörda landstingen istället fått benämningarna regioner (SOU 2016:48, s. 131). Exempel på detta är Region Halland, Region Kronoberg och Region Jämtland Härjedalen.
På den regionala nivån finns det alltså ett flertal aktörer som kan ansvara för det regionala utvecklingsansvaret: länsstyrelser, landsting och kommunala samverkans-organ. Fördelningen av ansvar ser dock olika ut runt om i landet.
2.4 Idén om storregioner tar form
Frågan om regioner är aktuell på grund av två parallella utvecklingar. Den ena har beskrivits ovan och innebär att landstingen får samordningsansvaret för regionens utveckling. De territoriella gränserna förändras inte, men landstingens ansvars-områden breddas och de börjar kallas regioner istället för landsting. Denna process har primärt drivits av folkvalda i de berörda kommunerna och landstingen, men har också uppmuntrats från statligt håll (SOU 2012:81, s. 16) (SKL, 2016a, s. 10).
Försöksverksamhet med storregioner under 1990-talet
Mot bakgrund av flera års utredningsarbete under tidigt 1990-tal2 initierade
regeringen en försöksverksamhet med regioner. Försöksverksamheten kom att omfatta Kalmar, Gotland, Skåne och Västra Götaland. Syftet var att prova olika modeller för organisering och ansvar med hänsyn till det regionala utvecklingsarbetet. I Skåne och Västra Götaland slogs ett antal län samman och regioner med direktvalda regionfullmäktigen upprättades. I Kalmar län föll ansvaret istället på kommunerna inom landstinget och ett samverkansorgan upprättades. På Gotland överfördes ansvaret till kommunen, eftersom landstinget sedan innan var borttaget och kommunen ansvarade för landstingsuppgifterna. I och med detta bildades Region Gotland (SOU 2016:48, s. 86). Sedan slutet på 1990-talet har det alltså funnits två storregionsområden: Västra Götalandsregionen och Region Skåne. En viktig anledning till regionernas bildande var de lokala och regionala aktörernas vilja att skapa storregioner. Partierna gick ihop i kommunerna och landstingen och drev frågan. På nationell nivå var skepsisen gentemot storregioner större (Lidström, 2010, s. 69). Försöksverksamheten följdes noga upp av forskare och myndigheter och efter en förlängning av försöksverksamheten (Lidström, 2010, s. 69) blev indelningen permanent från och med 2011 (SOU 2016:48, s. 88).
Ansvarskommitténs förslag om färre län och landsting
Den parlamentariska kommittén Ansvarskommittén tillsattes av Socialdemokraterna 2003. Mats Svegfors, tidigare landshövding och moderat politiker, utsågs till ordförande med hopp om att förslagen från kommittén skulle accepteras av alla partier (Lidström, 2010, s. 71). Utredningens uppgift var att identifiera de utmaningar som den offentliga förvaltningen stod inför och analysera hur uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommun på bästa sätt skulle organiseras framöver. En av utredningens slutsatser var att sektoriseringen inom den offentliga sektorn blivit alltför omfattande, vilket skapade samarbetsproblem. Utredningen landade i att en ny regional indelning med färre län och landsting (sex till nio stycken) skulle skapa tydligare roller och uppgiftsfördelning mellan samhällsorganisationens tre olika nivåer samt öka det tvärsektoriella samarbetet och därmed förhindra sektorisering. Utredningen ville även att det regionala utvecklingsansvaret skulle läggas på de nya regionerna. Därutöver konstaterades det att landstingens förutsättningar att klara av
kostnaderna för den framtida hälso- och sjukvården skulle öka i en organisation med färre och större regioner (SOU 2007:10, ss. 13-23). Alla partirepresentanter i kommittén stod bakom förslagen (Lidström, 2010, s. 72).
Ansvarskommitténs förslag fick över lag positiv respons av remissinstanserna. Trots detta ledde inte arbetet till några indelningsändringar (Dir. 2015:77, 2015, s. 6). Detta då Moderaterna, partiet som ledde regeringen när kommitténs slutbetänkande överlämnades, var kritiska till den centralstyrning som förslaget med storregioner innebar. Till skillnad från de andra allianspartierna, som var positiva till att genomdriva en regionreform, ansåg Moderaterna att sammanslagningarna skulle bygga på frivillighet och initieras nedifrån av kommunerna och landstingen (Lidström, 2010, s. 78). Att det över huvud taget skulle ha funnits en oenighet i regeringen i frågan har dock dementerats av allianspartierna. Partierna underströk i en debattartikel att alla stod bakom idén om att processen inte skulle centralstyras (Odell, Schlingmann, Flanking, & Ullenhag, 2007).
Nytt försök att skapa regioner efter valet 2014
De vanligaste motiven till varför en regionreform med storregioner är önskvärd I delbetänkandet listade Indelningskommittén ett antal anledningar till varför en regionreform var angelägen. Dessa påminner om de som Ansvarskommittén lyfte fram i sitt arbete och de som tas upp i SKL:s olika rapporter. Bland de vanligaste motiven finns: att landstingen har för olika storlek och styrka till följd av den demografiska utvecklingen, att landstingen är oförmögna att klara av kostnaderna för hälso- och sjukvården, den ökade vardagsgeografin, den globaliserade ekonomin, den europeiska unionens integrationsprojekt och asymmetrin i den statliga närvaron på regional nivå (SOU 2007:10, ss. 69-77)(SOU 2016:48, kap. 5 och 7) (SKL, 2016a, ss. 10, 12-14). I följande avsnitt kommer dessa motiv att beskrivas mer ingående.
Den demografiska utvecklingen
Trots att länsgränserna i stort sett varit desamma sedan 1600-talet har Sverige utvecklats enormt till följd av revolutioner och omfattande samhällsförändringar, såväl tekniska som demografiska. I takt med den teknologiska utvecklingen har städernas attraktionskraft ökat och det pågår en ständig urbanisering med en starkt ihållande inflyttning till storstadsområdena (SKL, 2013, s. 410ff). På grund av demografiska förändringar förväntas Sveriges befolkning växa med 1,4 miljoner personer fram till 2040 (Lindblad, Tynelius, Danell, Pichler, & Anderstig, 2015, ss. 17-18). Nära 90 procent av denna befolkningsökning förutspås äga rum i storstäderna. En annan demografisk förändring är att Sveriges befolkning åldras. Om den äldre andelen i befolkningen ökar i relation till den yngre försvårar det finansieringen av den gemensamma välfärden. Eftersom de som vanligtvis flyttar in till städerna är den arbetsföra delen av befolkningen kommer den pågående demografiska förändringen att förstärka de skillnader som redan idag finns mellan länen utifrån befolkningens sammansättning. När den arbetsföra delen av befolkningen flyttar ifrån glesbygden får det inte bara negativa effekter för skatteunderlaget, det gör också att det uppstår kompetensbrist. De som utbildat sig stannar kvar i universitetsstäder eller flyttar till andra tätortsområden (SOU 2016:48, ss. 104-105).
Hälso- och sjukvårdens utmaningar
nya områden. Ungefär hälften av landstingen redovisade ett ekonomiskt underskott för 2015 och fortsatta skattehöjningar förutspås för att klara av ekonomin. Utmaningarna skulle enligt Indelningskommittén vara enklare att hantera om det finns färre och större regioner. Redan idag är landstingens samordning omfattande eftersom det inte är möjligt för dem att ensamma tillhandahålla den vård som efterfrågas. Dagens indelning resulterar dock i en lång beslutsprocess då beslut måste fattas i alla de involverade landstingen (SOU 2016:48, ss. 105-109). Med färre inblandade aktörer går beslutprocessen snabbare (Intervju med Indelningskommittén, 2017).
En växande vardagsgeografi
De senaste decenniernas utveckling har resulterat i att människors vardagsgeografi har vuxit. Arbetsmarknadsregionerna blir allt större i takt med att kommunikations-möjligheterna har utvecklats. Allt fler pendlar till arbetet och de pendlar också allt längre. Antalet lokala arbetsmarknadsregioner har minskat från 126 stycken 1985 till 73 stycken 2014. Därmed är de funktionella regionerna större än de administrativa idag. Att arbetsmarknadsregionerna växer anses generellt vara något positivt eftersom större arbetsmarknader präglas av mer tillväxt än små, men det innebär också att människor lever och verkar utanför det territorium där de lokalt eller regionalt kan rösta och engagera sig politiskt (SOU 2016:48, s. 112) (SKL, 2016a, s. 10).
Den globaliserade ekonomins effekter
varor, t.ex. forskning och transportsystem. De blir dessutom mindre känsliga för konjunktursvängningar och har lättare att hitta lämpliga medarbetare (OECD, 2010, s. 51).
En svåröverskådlig statlig regional förvaltning
Syftet med de administrativa länsgränserna var från början att avgränsa den statliga förvaltningens verksamhet, men idag är det bara länsstyrelserna som har länet som indelningsgrund. De flesta myndigheterna med regional verksamhet har delat upp landet i fem till åtta regioner. Efter en jämförelse mellan olika myndigheters indelningar konstaterar Indelningskommittén att det i princip inte är någon som är den andra lik. Det beror på att myndigheterna i sina omorganisationer endast utgått från den egna myndighetens perspektiv och förutsättningar (SOU 2016:48, s. 132). I likhet med tidigare utredningar konstaterade Indelningskommittén att sektoriseringen gör den statliga regionala indelning asymmetrisk och fragmenterad. De olika regionala indelningarna skapar svårigheter för samordning mellan myndigheter och samarbeten med kommuner och landsting. Det har försvagat statens ställning på den regionala nivån och skapar legitimitetsproblem eftersom staten organisering inte är effektiv. Kommittén föreslog därför att myndigheternas regionala indelning skulle koordineras med den nya läns- och landstingsindelningen (SOU 2016:48, ss. 142-144).
Regionernas betydelse i EU
(Europeiska kommissionen, 2012, s. 3). Att regionerna fått ökat ansvar för den regionala utvecklingspolitiken går i hand i hand med denna utveckling (Hörnström, 2010, s. 22).
2.5 Sammanfattning av regionfrågans bakgrund
Av detta bakgrundskapitel framgår det att regionfrågan har en lång historia. Den har utretts ett flertal gånger och det närmaste man hittills har kommit en storregionreform är bildandet av Region Skåne och Västra Götalandsregionen. I detta kapitel har också motiven till varför en regionreform åter är aktuell redovisats. De visar att det finns såväl demografiska, ekonomiska, organisatoriska skäl till varför en förändring av dagens indelning i län och landsting är önskvärd.
3. Tidigare forskning om regioner
Forskningen om regioner och landsting är mer begränsad än forskningen om den lokala och statliga nivån. Det finns dock forskare som förklarat såväl den regionala nivåns växande betydelse som vilka värden som står på spel i diskussionen om en territoriell reform och hur partier hanterar regionaliseringsreformer. Därutöver finns det forskningslitteratur med ambitionen att beskriva och förklara hur förändringar av den regionala nivån har gått till, såväl inom Europa som i Norden och i Sverige. Det finns också forskning om vilka konfliktlinjer som kan uppstå i debatten om territoriell reform, men den forskningen väntar jag med att presentera tills i nästa kapitel där analysverktyget utvecklas.
3.1 Varför har den regionala nivåns betydelse växt?
En bakomliggande orsak till varför regionens roll har uppmärksammats går att finna i forskningslitteraturen om flernivåstyrning och nätverksstyrning. I denna litteratur beskrivs den utveckling som har ägt rum inom den offentliga sektorn sedan 1980-talet. Makt och ansvar har flyttats från den statliga nivån till de subnationella nivåerna och EU. Den hierarkiska ordning där kommuner och landsting var tydligt underordnade staten har delvis övergivits för en utveckling där fler aktörer involveras i policyprocessen och där styrning devis har ersatts med samverkan (Pierre & Peters, 2000) (Pierre, 2010, s. 266). Utvecklingen kan förstås mot bakgrund av de åtstramningar i statsbudgetarna som gjordes mot slutet förra seklet, introduktionen av New Public Management i offentlig sektor och de nya förväntningarna på vad statens ansvar skulle vara och hur samhället skulle organiseras (Pierre & Peters, 2000, ss. 122-123). Forskningen om flernivåstyrning visar att statliga aktörer idag ofta är beroende av samarbeten med lokala och regionala aktörer för att kunna driva den politik som de önskar (Lundin, 2007, s. 12). I den svenska kontexten är en tydlig markering för detta SKL:s starka roll som påverkansfaktor i förhandlingar med regeringen (Feltenius, 2015, ss. 307-308).
2015). Litteraturen ger oss därutöver en förståelse för varför den regionala nivåns betydelse har ökat och hur staten idag behöver förhandla med andra aktörer för att få igenom sin politik. Försöksverksamheten med storregioner 1990-talet och viljan att överföra det regionala utvecklingsansvaret till de folkvalda på regional kan t.ex. förstås mot denna bakgrund. Detta forskningsfält beskriver dock inte hur den politiska processen kring en förhandling om territoriella reformer kan se ut och förstås.
3.2 Varför splittrar regionaliseringsfrågan partier?
Hur förhåller sig de politiska företrädarna på olika samhällsnivåer till varandra i regionaliseringsfrågan? Studier pekar på att en viktig anledning till varför partierna på nationell nivå föreslår indelningsändringar är för att deras partikamrater på lokal och regional nivå lobbar för detta (Toubeau & Massetti, 2013, s. 304). Maktbalansen inom partierna har förändrats i takt med att mer ansvar har delegerats till lokal och regional nivå, något som ger de lokala och regionala företrädarna en starkare röst (Feltenius, 2016, s. 100). Partiföreträdarnas preferenser skiljer sig ofta åt på nationell nivå och subnationell nivå eftersom deras erfarenheter ser olika ut. Därför är det inte ovanligt att det finns olika uppfattningar inom ett och samma parti i frågor om territoriella reformer (Hopkin, 2003). Vad som är i linje med ett partis ideologi tillåts vara mer styrande på central nivå, medan de lokala och regionala partiföreträdarna har en mer praktisk och kompromissvillig inställning till problemen (Toubeau & Massetti, 2013, ss. 304-308). Denna forskning bidrar till förståelsen om varför åsikterna kan gå isär inom ett parti i frågor som rör regionreformer, som hos Moderaterna i relation till Ansvarskommitténs arbete. Den hjälper oss också förstå varför partiföreträdarna på nationell nivå kan motiveras att driva en fråga om indelningsändringar: det är en viktig bland partimedlemmar på subnationella nivåer och de uppmuntrar partierna på nationell nivå att ta tag i frågan.
3.3 Regionaliseringsprocesser i EU
de politiska beslutsfattarna på regional nivå att gå in i samarbeten med privata aktörer för att skapa ett bättre företagsklimat i regionen (Pierre & Peters, 2000, s. 121).
Ett stort antal länder i Europa har genomfört olika former av decentraliserings-reformer där makt och ansvar har överförts till kommuner och landsting (Pierre & Peters, 2000, s. 87). Detta har uppmuntrats av EU då det överensstämmer med den för unionen ledande subsidiaritetsprincipen: att beslut ska fattas så nära medborgaren som möjligt (Fernández, 2000, s. 19). Denna utveckling har bl.a. sammankopplats med flernivåstyrningens växande roll (Pierre & Peters, 2000). Fallstudier av dessa decentraliseringsreformer har genomförts och i antologin Territorial choice: the politics of bounderies and borders från 2010 sammanställer redaktörerna Harald Baldersheim och Lawrence E. Rose erfarenheter från elva europeiska länder där en regionreform eller kommunreform har varit aktuell under 2000-talet (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 20). Dessa erfarenheter kommer nu att beskrivas mer ingående.
Regionreformer i den europeiska kontexten
Baldersheim och Rose söker svar på vilka strategier som politikerna använder sig av i syfte att genomdriva förändringar av de subnationella enheternas storlek och roll, vilka konflikter som följer av dessa strategier samt vilka faktorer präglar valet av strategi och resultatet av vald strategi (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 2).
Utifrån erfarenheterna i de elva fallstudier som antologin innehåller finner de att det vanligaste argumentet för en reform handlar om effektivitet: de subnationella enheterna saknar förmågan att leva upp till de krav och behov som finns när det gäller service och välfärd. Ett annat vanligt argument är att den existerande landindelningen försvårar utveckling på vissa områden, t.ex. inom trafik- och infrastruktursektorn. Sedan 1990-talets motiveras även territoriella reformer med hänvisning till EU och den pågående europeiska integrationen. Argument som handlar om identitet och gemenskap förekommer också, men används främst av motståndarna till en reform. Dessa motiv känns igen från bakgrundskapitlet, vilket tydligt visar att den svenska regionprocessen inte är unik (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 12).
och regionala aktörer påtvingas förändringarna, eller så kommer initiativet från lokala och regionala aktörer och accepteras sedan på nationell nivå (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 13). I bakgrundskapitlet blev det t.ex. tydligt att Moderaterna, och till viss del de andra allianspartierna, förespråkade en bottom-up-strategi i relation till Ansvarskommitténs arbete medan de andra såg framför sig en top-down-strategi.
De olika erfarenheterna från Europas regionaliseringsprocesser visar att reformernas omfattning varierar. Ibland analyseras hela samhällsorganisationen medan det i andra fall endast är delar av den som utreds (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 13). Gällande de konflikter som uppstår konstaterar forskarna att reformer av detta slag är kontroversiella och svåra att få igenom. Reformförslagen antas sällan av enhälliga parlament (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 9). Erfarenheterna pekar på att motståndet ökar ju mer omfattande och djupgående en reform är. Debatterna skiljer sig från land till land, men det finns några klassiska konfliktlinjer som återkommer i olika partisystem: konfliktlinjen mellan stad och glesbygd och konfliktlinjen mellan höger- och vänsterpartier (Baldersheim & Rose, 2010b, s. 14). Aktörer med koppling till landsbygden är mer kritiska till stora, omfattande reformer medan aktörer i tätorter är mer positiva. Partier som befinner sig till vänster på vänster-högerskalan är mer öppna för att modernisera välfärden och genomdriva omfattande samhällsreformer medan högerpartierna är kritiska. Om en reform innehåller förändringar i relationen mellan subnationell nivå och statlig nivå väcks konflikten mellan stad och glesbygd och om reformen innehåller förslag om fördelningen av resurser utlöser det höger/vänster-konflikten. I länder med starka kommuner och landsting, såsom Sverige, förväntas territoriella reformer utlösa konflikten mellan vänster- och högerpartier eftersom reformerna ofta på ett eller annat sätt rör fördelningspolitik (Baldersheim & Rose, 2010b, ss. 15-17). Denna antologi ger en inblick i vilka svårigheter som präglar en regionreformsprocess, men den behandlar av naturliga skäl inte den politiska process som är föremål för denna uppsats eftersom boken är från 2010. Den kunskap som författarna har sammanställt kan dock användas för att förstå vad som hände i de olika stegen i regionreformsprocessen i Sverige mellan 2014-2016.
3.4 Regionreformer i norden
dock tagit olika lång tid och stött på olika mycket motstånd, något som har väckt forskarvärldens intresse. Den danska regeringen genomförde en omfattande regionreform 2007 där antalet regioner minskades från 13 till fem. Som ett resultat av reformen blev regionerna av med beskattningsrätten, små kommuner sammanfogades med större och flera uppgifter överfördes från den regionala nivån till den lokala och statliga (Mouritzen, 2010, ss. 29-31). Statsvetaren Poul Erik Mouritzen har genom att studera händelseförloppet utifrån hur reformen beskrivits, vilken strategi regeringen använde och vilka konfliktlinjer som uppstod försökt förklara hur regeringen lyckades genomföra en så omfattande och tvingande reform. Han konstaterar att det till stor del berodde på att regeringens avsikter inte blev kända för allmänheten förrän stöd redan säkrats i parlamentet för reformen. Frågan hade inte varit aktuell i debatten inför valet. Tvärtom hade det liberala partiet, det större av de två regeringspartierna, avfärdat idén om en territoriell reform bara några innan den genomfördes. Det konservativa partiet hade sedan 15 år tillbaka drivit frågan om att avskaffa landstingen, men partiet var för litet för att vinna gehör. Reformen motiverades utifrån förhoppningar om ökad systemkapacitet och motståndarnas argument om att demokratin drabbades av reformen tystades ned av en samtida forskningrapport som konstaterat att stora kommuner inte var mindre demokratiska än små. På den lokala och regionala nivån var de politiska företrädarna splittrade. Kommunernas intresseorganisation stod bakom regeringens förslag medan regionernas intresseorganisation, som samlade de stora förlorarna, var motståndare till förslaget (Mouritzen, 2010, s. 38).
bli verklighet. Sedan dess har flera partier ändrat ställning i frågan om huruvida fylkena ska få välja om de vill delta i reformen eller ej (Baldersheim & Rose, 2010c, s. 97). Frågan har uppmärksammats på nytt och 2015 gav parlamentet stöd åt en av regeringen föreslagen regionreform (Regjeringen.no, 2016). Förslaget innebär att de 19 regionerna ska bli 10-11 fram till 2020 (Wold Haagensen, 2017).
Nordiska ministerrådet finansierade genom NORDREGIO ett forskningsprojekt mellan 2005-2008 om de nordiska regionernas utveckling. Projektet samlade in data om den regionala nivån i Danmark, Norge, Sverige, Finland och Färöarna och genomförde även vissa fallstudier. I rapporten konstaterade författarna att den framtidstro på framväxten av starka och självständiga regioner som dominerat under 1990-talet i och med EU-samarbetets utveckling inte hade blivit verklighet. Bland de nordiska länderna har istället den regionala nivån tappat status. I Norge fråntogs regionerna ansvaret för sjukhusen och i Danmark har regionerna inte längre beskattningsrätt. Endast i Sverige bedömde författarna att regionernas status hade ökat. Detta på grund av bildandet av Region Skåne och Västra Götalandsregionen (Baldersheim & Øgård, 2009, s. 12).
Den internationella forskningen om regionaliseringsprocesser visar att svårigheterna med att förändra samhällsorganisationens utseende inte är unika för Sverige. Försök att omstrukturera den regionala nivån har initierats i andra europeiska länder och i Norden. I både Danmark och Norge har den regionala nivån reformerats. Vad är det som skiljer den svenska reformprocessen ifrån dessa? De reformer som hittills har genomförts i Danmark och Norge har i slutändan handlat om omfördela den offentliga sektorns verksamhet från den regionala nivån till statlig och lokal nivå, vilket har försvagat regionerna. I Danmark reformerades samhällsorganisationen snabbt, vilket försvårade ett organiserat motstånd. I Norge har regionfrågan varit uppe för debatt länge och partierna har sakteligen rört sig närmare varandra.
3.5 Regionfrågan i den svenska kontexten
och Västra Götaland. Utvärderingarna har undersökt utvecklingen inom regionerna utifrån ett flertal perspektiv, såsom demokratins förankring bland medborgarna, massmedias roll i regionpolitiken, sjukvårdspolitikens utveckling, regionernas relation till omvärlden (Nilsson, 2010a) och regionernas utvecklingsarbete (Johansson, 2004). Projektet Regionalisering och flernivådemokrati analyserade försöksverksamheten i Region Skåne utifrån dimensionerna demokratipolitik och suveränitetspolitik (Johansson, 2004, s. 15). Studierna visar att regionbildningarna ofta har haft oklara, om några, effekter. Det finns dock ett antal positiva erfarenheter: fler invånare var t.ex. nöja med demokratin i Skåne och Västra Götaland år 2006 än 2000 (Nilsson, 2010b, s. 51) och ambitionerna i demokratipolitiska arbetet var högre i både Region Skåne och Västra Götalandsregionen efter regionreformen än tidigare (Johansson, 2004, s. 131). Den svenska regionfrågan har enstaka gånger studerats inom diskursen om flernivåstyrning där framväxten av flernivåstyrning har använts för att förklara de svenska regionernas ökade betydelse (Pierre, 2010, s. 263) och SKL:s framträdande roll i diskussionen om en ny regionreform (Feltenius, 2011, s. 295).
Kvalitativa studier om partiernas åsikter i regionfrågan finns, men de är få. De studier som har genomförts visar att Moderaterna är det parti (av de som studeras i denna uppsats) vars riksdagsledamöter har varit mest kritiska till att utveckla regionala självstyrelseorgan. Inom alla de andra partierna finns det bland riksdagsledamöterna ett stöd för att tillföra den regionala nivån ytterligare ansvar. Eventuell oenighet handlar snarare om hur en regionalisering ska ske än om den ska ske (Wickman, 2016, s. 39). Det finns studier som riktat in sig särskilt på Moderaternas inställning till regionfrågan. Detta i syfte att förklara varför Ansvarskommittén parlamentariska ledamöter landade i ett gemensamt förslag om att skapa storregioner trots att Moderaterna på nationell nivå var kritiska och istället förespråkade en frivillig och nedifrån styrd regionreformsprocess (Lidström, 2010, ss. 77-76). Att åsikterna gick isär kan förstås mot bakgrund av att de regionala partiföreträdarnas makt i relation till de på nationell nivå hade ökat till följd av flernivåstyrningens framväxt, vilket gjorde att olika ståndpunkter kunde förmedlas från ett och samma parti (Feltenius, 2016).
4. Möjliga konfliktlinjer i regionfrågan
Den här uppsatsen handlar om processen kring att genomföra en reform med avsikten att förändra en grundläggande struktur i samhällsorganisationen. Syftet med studien är kartlägga händelseförloppet och följa de inblandade aktörernas ställningstaganden för att landa i en förståelse kring varför regionreformen inte blev av. En viktig beståndsdel av denna uppsats utgörs därmed av en idéanalys av de inblandade aktörernas argumentation. Den behövs få att en uppfattning om varför aktörerna inte kunde enas. Innan analysen genomförs behöver jag dock utveckla ett verktyg som kan leda mig i min bedömning av aktörernas argument. Med hjälp av analysverktyget specificeras de teoretiska utgångspunkterna och de kategorier och begrepp som jag bedömer lämpliga för att genomföra idéanalysen (Beckman, 2005, ss. 20-22).
Kapitlet börjar med en genomgång av vilka analysverktyg andra har använt i studiet av politiska partiers inställning till regionreformer. I relation till denna genomgång förklarar jag även varför det inte passar att använda dem i min undersökning. Därefter specificerar jag vilka värden som jag bedömer är relevanta för att förstå skiljelinjerna i den svenska regiondebatten och landar i en analysmodell med fyra konfliktlinjer utifrån: 1) vilket demokrativärde som aktörerna prioriterar, 2) deras syn på hur välfärden bör organiseras, 3) deras syn på regionens funktion och 4) hur de värderar självbestämmanderätten i relation till en jämlik välfärd.
4.1 Tidigare idéanalyser av de politiska partiernas inställning till regioner
alternativ är att EU-medborgarna utgör demos och att EU genom strukturfonder och integrationsprojekt styr den regionala utvecklingen (Krantz, 2002, s. 27). Tillsammans skapar Krantzs idealtyper ett analysverktyg som Linneá Wickman använder i sin studie av de svenska partiernas inställning till vilket territoriellt demos som bör styra den regionala utvecklingen. Wickman konstaterar att det i den parlamentariska debatten mellan 2007-2015 i princip uteslutande är alternativ två som förespråkas: Demos inom regionen ska genom regionfullmäktige ha inflytande över den regionala politiken. Det enda parti som står ut från mängden i denna fråga är Moderaterna som istället anser att kommunala samverkansorgan är att föredra (Wickman, 2016, ss. 39-42).
Från Wickmans resultat går det att dra slutsatsen att detta analysverktyg är för trubbigt för att på ett nyanserat sätt belysa vilka konfliktlinjer som ligger till grund för partiernas olika inställning till regionreformen. Analysverktyget kan hjälpa oss förstå varför Moderaterna är kritiska, men för att förstå varför regeringen inte kunde komma överens med de övriga allianspartierna behövs ett verktyg som förtydligar andra konfliktlinjer. Min slutsats, efter att ha sökt ett sådant i samband med min uppsats, är att det inte finns något sådant som använts i den svenska kontexten. Det är kanske inte så konstigt med tanke på att den regionala nivån inte tillhör ett av de mest populära forskningsområdena. Med anledning av detta finns det ett behov av att lyfta blicken och ta ett steg tillbaka för att se hur inställningen till territoriella reformer har studerats på ett mer generellt plan och i relation till den lokala nivån.
4.2 Demokrativärdets olika dimensioner
bedömer fångar de båda relevanta dimensionerna i en välfungerande demokrati: medborgareffektivitet (citizen effectiveness) och systemkapacitet (system capacity). Medborgareffektivitet handlar om hur demokratin fungerar, om närheten till de politiska beslutsfattarna, medborgarnas känsla av delaktighet och möjligheterna till inflytande, organisering samt ansvarsutkrävande. Systemkapacitet handlar om samhällsorganisationens förmåga att hantera utmaningar, lösa problem och tillgodose de önskemål som folkviljan ger uttryck för (Dahl & Tufte, 1973, s. 20ff). Kort sammanfattat mäter medborgareffektiviteten hur väl inputsidan i politiken fungerar och systemkapaciteten hur väl outputsidan i politiken fungerar. Idealdemokratin kan utifrån dessa dimensioner beskrivas som ett perfekt fungerande direktdemokratiskt samhälle med engagerade medborgare vars politiska system har förmågan att utifrån kompetens och resurser förverkliga folkviljan.
I verkligheten finns det ingen demokrati som lever upp till detta ideal. Istället görs en avvägning mellan medborgareffektivitet och systemkapacitet. Det innebär att det finns en spänningsrelation mellan de båda kategorierna. I demokratier med ett mindre demos är förutsättningarna för medborgare att aktivt delta i beslutsfattandet bättre, vilket innebär att medborgareffektiviteten är hög. När demos växer ökar avståndet till den politiska beslutsprocessen och den representativa demokratin tar vid. Samtidigt har större demokratier bättre förmåga att tillgodose medborgarnas preferenser då de har mer resurser och kompetens, vilket innebär att systemkapaciteten är hög. I diskussionen om den lämpliga storleken på en territoriell enhet finns det därför olika åsikter om hur medborgareffektivitet och systemkapacitet bör värderas i förhållande till varandra (Dahl & Tufte, 1973, s. 20ff). En analys av hur aktörer förhåller sig till avvägningen mellan medborgareffektivitet och systemkapacitet kan ge en förståelse för vilket demokrativärde som prioriteras.
4.3 Syftet med det kommunala självstyret
Ett annat sätt att förtydliga skiljelinjerna i debatten om regioner är att undersöka olika aktörers inställning till de subnationella nivåernas funktion i samhället. Forskarna Tore Hansen och Jan Erling Klausen har i en studie kartlagt vilka ideologiska utgångspunkter och mål som Norges riksdagspartier utgick ifrån när de formade sin politik om den lokala nivåns roll. För att kunna göra detta utvecklade de ett analysverktyg som synliggör partiernas olika inställningar till begreppet autonomi, det vill säga det kommunala självstyret, och syftet med kommuner (Hansen & Klausen, 2002). Jag bedömer att båda dessa kan utgöra relevanta skiljelinjer även i det svenska fallet, även om viss modifiering krävs för att anpassa kategorierna till förhandlingarna om regionreformen.
Åsikterna om ursprunget till och innebörden av det kommunala självstyret delar Hansen och Klausen upp i två perspektiv. Å ena sidan förknippas autonomi med kommunernas frihet från att underordna sig styrning och regleringar från central nivå, det vill säga frihet från att rätta sig efter beslut som fattats på nationell nivå. Denna syn är också ofta sammankopplad med en minimalistisk idé om vad som bör vara kommunens ansvarsområde. Å andra sidan förknippas autonomi med en mer positiv syn på kommunernas självbestämmanderätt i relation till den nationella nivån. Självstyret ger kommunerna möjlighet att agera både oberoende av och i enighet med nationella mål och riktlinjer. Inom detta synsätt handlar bristande autonomi inte om att kommuner tvingas rätta sig efter nationella beslut, utan om att de har bristfälliga resurser att genomföra de ansvarsuppgifter som ålagts dem. Denna definition av autonomi sammankopplas istället med en maximalistisk idé om kommunen där den lokala nivån ska ha friheten och möjlighet att inom sin verksamhet hantera befolkningens behov och krav. Förespråkare av den första definitionen förväntas motsätta sig lagstiftning som syftar till att reglera och utöka kommunernas ansvarsområde. Förespråkare av den andra definitionen förväntas istället att peka på kommunernas resursproblem för att hantera decentraliserade ansvarsuppgifter (Hansen & Klausen, 2002, s. 50).
4.4 Olika syn på kommunens funktion
i två traditioner. Ett perspektiv, som har sitt ursprung i en kommunitär tradition, ser på kommunen som ett naturligt definierat område inom vilket invånarna kollektivt kan lösa gemensamma problem. Offentliga verksamheter ska styras av de berörda kommunmedlemmarna och endast se till behoven i varje enskild kommun. Det andra perspektivet, som benämns det liberala, ser den subnationella nivån som en administrativ och politisk organisation vars syfte är förverkliga statens politik. Detta oberoende av om politiken är baserad på preferenserna hos kommunmedlemmarna eller centralt fattade beslut. Eftersom kommunens syfte primärt är att underlätta implementeringen av den statliga politiken bör kommunernas storlek anpassas efter vad som anses vara effektivt och ändamålsenligt. Att slå samman mindre enheter för att uppnå storskaliga fördelar anses därmed välmotiverat för förespråkare av detta perspektiv (Hansen & Klausen, 2002, ss. 50-51).
Hansen och Klausen kombinerar skiljelinjerna ovan för att skapa fyra ideologiska idealtyper och placerar därefter in de politiska partierna utifrån deras politik om den lokala nivåns roll. Idealtyper är renodlingar av idéer. De sammanfogar de väsentliga egenskaperna hos en specifik ståndpunkt och tydliggör de viktiga skillnaderna mellan olika ståndpunkter (Beckman, 2005, s. 28).
Begränsningen med Hansens och Klausens analysschema
4.5 Likvärdighet i relation till andra värden
Ytterligare en dimension som kan skapa konfliktlinjer i politiken och som därför är värd att uppmärksamma handlar om hur jämlikhet prioriteras i relation till andra värden. Liksom övriga nordiska länder karaktäriseras Sverige av en omfattande välfärdsstat som genomsyras av en idé om jämlikhet. Det har resulterat i en central-styrd omfördelningspolitik. Det har också präglat synen på den regionala nivåns funktion. Som kortfattat beskrivits i bakgrundskapitlet var regionalpolitik något som från början kopplades samman med utjämningspolitik. Genom en omfördelning av resurser från centrum till periferin hoppades staten kunna utjämna olikheter i landet och skapa ett mer jämlikt samhälle. Samhällsorganisationen präglades då av en tydlig hierarki. Kommuner och landsting var klart underordnade staten och involverades ofta i politiken först i implementeringsstadiet (Hörnström, 2010, ss. 19-21). Sedan slutet på 1900-talet har andra idéströmningar fått mer utrymme, såsom nyregionalism (Fernández, 2000) och nätverksregionalism (Baldersheim & Øgård, 2009). Ledordet har blivit utvecklingspolitik istället för utjämningspolitik och det finns en stark tro på att alla regioner har en egen utvecklingspotential. Ekonomisk utveckling ska uppnås genom att politiken anpassas efter de regionala förutsättningarna. Därför anses det viktigt att ansvaret för den regionala utvecklingen ligger på den regionala nivå (Hörnström, 2010, s. 22).
utjämningssystemet (Karlsson, 2015, s. 34). Resultatet från denna studie tyder på att det kan finnas en skiljelinje i den svenska regiondebatten utifrån vad som prioriteras: lokalt självbestämmande eller jämlikhet. Denna skiljelinje kommer därför att finnas med i analysverktyget.
4.6 Analysverktyg
Syftet med detta kapitel har varit att lyfta fram vilka skiljelinjer som kan finnas i debatten om regioner utifrån en genomgång av de värden som den aktualiserar. I uppsatsens inledning konstaterade jag kortfattat att regionreformen väcker frågor om vilka principer som ska prägla den offentliga sektorns organisation då viktiga värden som demokrati, effektivitet och likvärdighet kan stå mot varandra. I detta kapitel har innebörden i dessa värden utvecklats och blivit mer komplex. Det finns olika dimensioner av demokrativärdet: medborgareffektivitet och systemkapacitet. Vad som anses effektivt kan diskuteras utifrån självbestämmande och möjligheter att anpassa välfärden, men effektivitet kan också handla om systemkapacitet och om den regionala indelningen skapar förutsättningar för en jämlik välfärd. Slutligen finns det olika åsikter om vad som är viktigast att prioritera: nationell likvärdighet eller regionindividualism. Utifrån de skiljelinjer som tydliggjorts ovan har jag utformat ett analysverktyg med dimensioner som representerar olika ståndpunkter. Under varje konfliktlinje (demokrativärden, välfärdens organisering, regionens funktion och vikten av jämlikhet) finns två ståndpunkter/dimensioner. För att undvika förvirring ska dessa vara ömsesidigt uteslutande så att argumenten lätt kan kategoriseras (Beckman, 2005, ss. 26-27).
Demokrativärden
Välfärdens organisering
Den andra konfliktlinjen handlar välfärdens organisering och det regionala självstyret. Den är inspirerad av Hansens och Klausens kategori om självbestämmande, men fokuserar framförallt på en av komponenterna i den: inställningen till huruvida regionen bör ha ansvar för den offentliga välfärdsverksamheten eller ej. I den första kategorin finns ett minimalistiskt synsätt på vilka funktioner och uppgifter som regionen bör ha. I den andra kategorin finns en maximalistisk syn på regionens uppgifter. Förespråkare av den första definitionen förväntas motsätta sig lagstiftning som syftar till att reglera och utöka kommunernas ansvarsområde. Förespråkare av den andra definitionen är positiva till decentralisering och förväntas istället peka på kommunernas resursproblem med att hantera decentraliserade ansvarsuppgifter.
Regionens funktion
Den tredje konfliktlinjen handlar om aktörernas syn på regionerna som sådana: är deras funktion att de utgör en naturlig gemenskap eller ses de som administrativa enheter som kan förändrats om de inte fungerar effektivt? Förespråkare för den första ståndpunkten förväntas försvara den befintliga indelningen utifrån argument som handlar om kultur, identitet och landstingens olika karaktär. Förespråkare för den andra ståndpunkten förväntas argumentera för en ny indelning av regioner som är mer effektiv och funktionell.
Regionens funktion
Naturlig gemenskap Administrativ enhet
Negativ till sammanslagningar som inte initieras nedifrån
Betonar olikheterna mellan landsting
Förespråkar toppstyrda
indelningsändringar om de leder till ökad effektivitet
Demokrativärden
Medborgareffektivitet Systemkapacitet
Närhet till politiska beslutsfattare Känsla av delaktighet
Medborgerligt inflytande Medborgerlig organisering Ansvarsutkrävande av folkvalda
Förverkligandet av folkviljan Kapacitet att hantera utmaningar Vikten av resurser och kompetens Representativt beslutsfattande
Välfärdens organisering
Centralisering Decentralisering
Emot lagstiftning som syftar till att reglera och utöka kommunernas ansvarsområden
Regionalt självstyre och jämlikhet
Den sista skiljelinjen handlar om aktörernas inställning till regionalt självstyre i relation till vikten av en jämlik välfärd. Aktörer som prioriterar regionernas själv-bestämmanderätt förväntas argumentera för vikten av regionalt självstyre och kritisera centralstyrning. Aktörer som prioriterar nationell likvärdighet förväntas argumentera för mellankommunal solidaritet och vikten av en jämlik välfärd i hela landet.
Vikten av en jämlik välfärd
Regionalt självstyre Nationell likvärdighet
Anser att skillnader ska få finnas Kritiserar centralstyrning
Viktigt med mellankommunal solidaritet
Viktigt med jämlik välfärd i hela landet
Tillsammans bildar konfliktlinjerna och ståndpunkterna följande analysmodell:
Figur 4.6 Analysmodell för regiondebatten
Skilje-linje Demokrati- värde Välfärdens organisering Regionens funktion Vikten av en jämlik välfärd Dimen-sioner Medborgar- effektivitet System- kapacitet Central-isering Decentral-isering Naturlig gemen-skap Admin-istrativ enhet Regionalt självstyre Nationell likvärdig -het
5. De politiska försöken att genomföra en regionreform
2014-2016
5.1 Den politiska processen kring förslaget att genomföra en regionreform
För att tydliggöra den politiska processen kring reformen om storregioner har jag valt att skapa en tidslinje där de viktiga händelserna i processen framgår. Det är dock inte bara de specifika händelserna som är intressanta utan även vad som ledde fram till dem, de så kallade orsaksmekanismerna, och hur aktörernas ställningstaganden utformades under processens gång. Detta kapitel är uppbyggt på så sätt att rubrikerna motsvarar rutorna i tidslinjen. Under varje titel kommer jag att gå igenom vad som hänt, vad som drev utvecklingen framåt och hur aktörernas ståndpunkter formades längs med vägen.
Figur 5.1 Tidslinje över den politiska processens händelseförlopp
Ett av de viktigaste besluten att fatta i arbetet med att spåra en process handlar om att avgöra vad som är en rimlig startpunkt för händelseförloppet. I denna uppsats är syftet är att undersöka processen som ledde fram till att de politiska förhandlingarna om storregioner avslutades. Som beskrivits i bakgrundskapitlet har frågan varit återkommande aktuell sedan 1990-talet och vissa ställningstaganden i denna process kan med säkerhet förstås utifrån partiernas positioner i tidigare förhandlingar. När det gäller politiska processer som har några år på nacken kan det vara svårt att avgöra vad som är en rättvisande startpunkt. Bennett och Checkel menar att det är lämpligt att börja vid en kritisk tidpunkt, då en institution eller sedvänja är öppen för alternativa
Hösten 2014
Enig styrelse i SKL uppvaktar den nya regeringen.
Mars 2015
Shekarabi annonserar att utredning ska tillsättas. Juli 2015 Indelningskommittén tillsätts. De lokala och regionala samråden påbörjas. Februari 2016 Indelningskommittén lämnar en delredovisning med en lägesbeskrivning. Mars 2016 Indelningskommittén presenterar en karta som diskussions-underlag. 15 juni 2016 Riksdagen bifaller motion om indelningsändringar. 30 juni 2016 Delbetänkandet Regional indelning - Tre nya län lämnas.
6 oktober 2016
lösningar. Ett annat alternativ är att börja när en viktig aktör äntrar scenen eller får ny information eller ett annat handlingsutrymme (Bennett & Checkel, 2016, ss. 26-27). Mot bakgrund av detta har jag valt att använda regeringsskiftet 2014 och den efterföljande uppvaktningen från SKL som startpunkten för det händelseförlopp jag vill studera.
5.2 Den nytillträdda regeringen uppvaktas av en enig SKL-styrelse
Regeringsskiftet möjliggjorde nya ministerroller och nya prioriteringar. SKL hade vid regeringsskiftet drivit frågan om storregioner under en längre tid utan att få gehör hos alliansregeringen(SKL, 2016c, s. 1). Enligt SKL:s dåvarande ordförande berodde det på att det inom alliansen rådde oenighet om huruvida storregioner var någonting som efterfrågades underifrån eller inte. Just definitionen av ”underifrån” var central eftersom partierna inte kunde enas om huruvida det syftade på de folkvalda representanterna i kommuner och landsting eller medborgarna i allmänhet (Intervju med Anders Knape, 2017).
Efter regeringsskiftet fanns det en ny regering och en ny minister att uppvakta. Det gav utrymme för nya lösningar. Efter valet kontaktades därför civilministern av en enig styrelse i SKL med Anders Knape, moderat politiker och ordförande, i spetsen (Intervju med Matilda Malmquist Glas, 2017). Regeringen ombads sätta igång en politisk process för att i samråd med kommunerna och landstingen skapa regioner:
Regeringen uppvaktades direkt efter maktskiftet av en enig styrelse i Sveriges Kommuner och Landsting /…/ Sveriges Kommuner och Landsting påtalade att vi har en allvarlig situation i våra landsting med ökade klyftor inom sjukvården och en regional klyvning som hotar sammanhållningen i vårt land. Vi uppmanades att sätta igång en process där vi i dialog med de berörda landstingen och kommunerna tar fram en väg framåt för att säkerställa likvärdighet i sjukvården och likvärdig tillväxt och utveckling i hela vårt land. (Anf. 43 Statsrådet Ardalan Shekarabi, 2016)
Motiven till varför SKL kontaktade regeringen utgör en orsaksmekanism i detta händelseförlopp. Det är därför viktigt att lyfta fram dem för att förstå varför den politiska processen drogs igång. Till att börja med ville SKL se en bättre och mer jämn tillväxt i landet. Större regioner skulle ge en möjlighet att kraftsamla regionalt och jämna ut förutsättningarna för investeringar i hela landet. Regionerna skulle få ökad planeringskapacitet och anpassas till funktionella arbetsmarknadsregioner. Det ökade befolkningsunderlaget skulle leda till ökad skattekraft, mer inflytande för regionen som samhällsaktör samt ökad systemkapacitet att förverkliga folkviljan. Ett annat motiv var att storregioner skulle skapa en ökad utvecklingskraft i hälso- och sjukvården. Detta mot bakgrund av landstingens bristande resurser att klara av de framtida utmaningarna inom sjukvården med en åldrande befolkning och ökande andel kroniskt sjuka och multisjuka. Investeringskraften i sjukvården förväntades öka med större regioner, liksom möjligheterna att ta del av och medverka i kunskapsutvecklingen. SKL framhöll även att geografiska och socioekonomiska påfrestningar skulle minska i tillräckligt stora sjukvårdsenheter eftersom kapaciteten att hantera olika strukturella förutsättningar skulle öka. Slutligen efterfrågade SKL även en ny, gemensam indelning för statliga myndigheter som skulle anpassas efter regionernas indelning (SKL, 2016b, ss. 12-16).
Utifrån SKL:s motiv och deras framträdande position i frågan är min bedömning att SKL såg storregioner som en nödvändig utveckling för bevarandet den decentraliserade samhällsorganisationen. Om inte landstingen kan hantera framtida utmaningar och erbjuda en jämlik välfärd kommer den decentraliserade välfärdsstaten och landstingen självbestämmanderätt att ifrågasättas på sikt.
5.3 Regeringen annonserar att en utredning ska tillsättas
