www.pwc.se
PM
Anders Haglund Mars 2016
Trafik- och fastighetsnämn- den och kommunstyrelsens agerande i samband med väsentlig budgetavvikelse i investeringsprojekt mm.
Sollentuna kommun
Innehållsförteckning
1. Bakgrund ... 2
2. Nämndens och kommunstyrelsens agerande ... 3
2.1. Trafik- och fastighetsnämnden ... 3
2.2. Kommunstyrelsen ... 3
2.3. Kommentarer ... 4
2.4. Bedömning ... 4
3. Redovisningsfrågan ... 6
3.1. Kommentarer ... 9
3.2. Bedömning ... 9
4. Avrop från ramavtal avseende juristtjänster ... 10
1. Bakgrund
Under 2012 och 2013 upphandlade Trafik- och fastighetsnämnden markentrepre- nad och byggentreprenad för uppförande av en ny friidrottshall på Sollentunaval- len. Upphandlingen av markentreprenaden vanns av Züblin Scandinavian AB och byggentreprenaden av Fastec Sverige AB. Under genomförandetiden uppstod pro- blem avseende de geotekniska förutsättningarna vilket försenade markarbetena.
Detta har i sin tur lett till försening av och störning för byggentreprenaden med kostnadsökningar till följd.
Markentreprenaden upphandlades utifrån en geoteknisk undersökning av Sveco som gav felaktiga förutsättningar när entreprenören kalkylerade på entreprenaden.
En felaktig förutsättningar var att markförhållandena, i form av sten och berg inte fullt ut hade beaktats.
Entreprenaden var delad vilket innebar att byggentreprenaden (Fastec) upphandla- des utifrån att spåntningen skulle vara klar i april 2014. Markentreprenaden blev dock försenad och blev klar i slutet av juli 2014. Detta innebär att Fastec gör en s.k.
hinderanmälan vilket innebar att de avsåg fakturera stilleståndskostnader för den etablering de har gjort med förutsättning att kunna starta arbetet i april.
2. Nämndens och kommunstyrel- sens agerande
I samband med revisorernas möte med Trafik- och fastighetsnämndens ordförande, projektledare samt jurist från Mannheimer & Swartling framförs att nämnden och kommunstyrelsen fick en samlad redovisning av den uppkomna situationen i slutet på oktober 2014. Detta har emellertid inte framgått av något protokoll.
Nedan redovisas när och hur Trafik- och fastighetsnämnden respektive Kommun- styrelsen har informerat sig om det aktuella investeringsprojektet samt vilka aktiva besluta de två organen fattat med anledning av den uppkomna situationen, enligt protokoll.
2.1. Trafik- och fastighetsnämnden
2014-11-13, § 78. Trafik- och fastighetsnämnden får förvaltningsinformation. Byg- gande av friidrottshall.
2014-12-11, § 88. Trafik- och fastighetsnämnden får förvaltningsinformation. Läges- rapport friidrottshallen. ”Anette Hedlin meddelar att den nya friidrottshallen drab- bats av en viss fördröjning”.
2015-02-12, § 8. Trafik- och fastighetsnämnden får förvaltningsinformation. ”Arbe- tet med friidrottshallen är försenad”.
2015-09-24, § 71. Trafik- och fastighetsnämnden beslutar enligt följande:
1. Att ge Trafik- och fastighetskontoret utökad budgetram för genomfö- rande av en ny friidrottshall (55 Mkr) under förutsättning att Kom- munstyrelsen beslutar om omprioritering inom investeringslimiten.
2. Att hemställa till Kommunstyrelsen för beslut om omprioritering inom investeringslimiten.
2015-12-10, § 103. Direktiv ökad uppföljning (ordförandeinitiativ).
Trafik- och fastighetsnämnden beslutade att förstärka uppföljningen av investe- ringsprojekt och där detta ansvar, främst läggs nämndens utskott.
Trafik- och fastingshetsnämndens arbetsutskott har inte behandlat något ärende rörande friidrottshallen.
2.2. Kommunstyrelsen
Det bör noteras att det aktuella ärendet, enligt protokoll inte har behandlats av Kommunstyrelsens arbetsutskott.
2015-10-05, § 157. Förlikning mellan Sollentuna kommun och Fastec Sverige AB avseende byggande av friidrottshall på Sollentunavallen.
Kommunstyrelsen beslutade godkänna överenskommelse (avtal) om Sollentuna friidrottshall med Fastec Sverige AB.
2015-10-05, § 156. Omprioritering inom Trafik- och fastighetsnämndens investe- ringsbudget avseende projekt ”Ny friidrottshall på Sollentunavallen”.
Kommunstyrelsen beslutade att utöka Trafik- och fastighetsnämndens budgetram för projektet, ”Ny friidrottshall på Sollentunavallen” med 55 Mkr, från 150 Mkr till 205 Mkr. Beslutet innebär en omprioritering inom nämndens beslutade investe- ringslimit.
2.3. Kommentarer
Senast under vintern/våren 2014 hade byggentreprenören, enligt intervju med före- trädare för Trafik- och fastighetskontoret, konstaterat stora brister beträffande markentreprenaden. Markentreprenaden skulle vara klar i april 2014.
Enligt intervjuer informerades Trafik- och fastighetsnämnden och Kommunstyrel- sen om den uppkomna situationen i slutet på oktober 2014. Denna information finns dock inte verifierad i protokoll.
I november 2014 lämnas förvaltningsinformation till Trafik- och fastighetsnämnden rörande friidrottshallen. I februari 2015 lämnas också förvaltningsinformation till nämnden av förvaltningschefen. Där framgår att ”arbetet med friidrottshallen är försenad”.
Nämnden har inte vid dessa två tillfällen fattat några aktiva beslut med anledning av den lämnade informationen.
I september 2015 beslutar nämnden att föreslå Kommunstyrelsen att ge Trafik- och fastighetskontoret utökad budgetram för genomförande av en ny friidrottshall (55 Mkr).
Kommunstyrelsen behandlade ärendet i oktober 2015 i samband med beslutet om förlikning med byggentreprenören och utökar budgetramen med 55 Mkr
2.4. Bedömning
Under vintern/våren 2014 konstateras att markentreprenaden skulle bli försenad.
Denna del blir klar i slutet av juli. Byggnadsentreprenören skulle enligt planeringen ha startat sitt arbete i april. Denne konstaterar också stora brister i spånten. Trafik- och fastighetsnämnden fick en förvaltningsinformation i slutet av november. För- valtningsinformation lämnades vid ytterligare två tillfällen, i december 2014 samt i februari 2015 innan nämnden i september 2015 fattar ett aktivt beslut ärendet. Be- slutet avsåg en hemställan till Kommunstyrelsen om utökad budgetram för genom- förandet.
Bedömningen är att Trafik- och fastighetsnämnden har varit passiv vad avser att inhämta information om och att agera i den uppkomna situationen.
Enligt reglemente för Trafik- och fastighetsnämnden, punkten 2.5 sägs följande:
”Vid behov av omprioriteringar inom limiten ska nämnden skyndsamt, före det att omprioriteringen görs, meddela kommunstyrelsen”. Detta sker mer än ett år efter att det borde ha blivit uppenbart att investeringen riskerade att bli väsentligt dyrare
än beräknat. Dessförinnan har nämnden vid två tillfällen erhållit förvaltningsin- formation men inte fattat något aktivt beslut i ärendet.
Nämnden har heller inte efterfrågat och erhållit en kalkyl som förklarar vad fördy- ringen består av. En sådan kalkyl har, sedan vi efterlyst en sådan, sammanställts för vår räkning. I samband med detta har vi fått information om att i de s.k. stille- ståndskostnaderna och hindersersättningarna till del utgörs av värdehöjande kom- ponenter.
Inte heller Kommunstyrelsen har, enligt vad som framgår av protokoll och hand- lingar, informerat sig om vad som exakt ingår i fördyringen om 55 Mkr.
3. Redovisningsfrågan
Problemen med markarbetena orsakade kraftiga förseningar vilket medförde hin- der, rubbningar och störningar för byggentreprenaden vilket innebar förhöjda kost- nader.
Förhandlingen med byggentreprenören slutar med en förlikning i oktober 2015.
Utgångspunkten hade varit att få bort krav på stilleståndsersättning och att Fastec skulle ta över huvudansvaret för hela projektet.
Kostnadsfördyringen på 55 Mkr beror dels på att förutsättningar för entreprena- derna var felaktiga, dels på att kommunen gjort tilläggsbeställningar under proces- sen (förändrad utformning, kvalitet etc.). Det bör noterat att beloppet 55 Mkr är en bedömning av den sammantagna fördyringen vid projektets avslutande som beräk- nat ske i oktober 2016. Per 2015-12-31 har 134 Mkr upparbetats i projektet. Vid in- tervju med företrädare för Trafik- och fastighetskontoret angavs att följande kom- ponenter utgör orsak till fördyringen:
Tilläggsbeställningar:
1 Mkr Förändring av fasad (ej brännbart material)
0,75 Mkr Förändring av entré/sluss (större och mer ändamålsenlig) Fördyringar på grund av felaktiga förutsättningar
20 Mkr Komplettering av spånt
Resterade Stilleståndskostnader på grund av ”väsentlig rubbning i ent- reprenaden”.
I ärendebeskrivningen till Trafik- och fastighetsnämnden avseende utökning av budgetram för genomförande av ny friidrottshall anförs följande:
”Under genomförandetiden har problem uppstått avseende de geotekniska förut- sättningarna vilket medfört kostnadsökningar för projektet. Det har i sin tur åstadkommit förseningar från markentreprenaden med permanent stål. Detta har medfört hinder, rubbningar och störningar för byggentreprenaden vilket har inneburit förhöjda kostnader”
I PM, Trafik- och fastighetskontoret, 2015-10-02 (Björn Engblom) anförs följande:
”Till följd av osäkerheter kring utförandet av de förberedande markarbetena har Fastec under ett antal månader varit förhindrat att påbörja byggentreprenaden.
Fastec har med anledning av hindret framfört krav mot kommunen om knappt 40 miljoner kronor. Kraven avser dels stillestånds- och hindersersättning, dels er- sättning för väsentlig rubbning. Entreprenadarbetena är för närvarande på- gående. Projektledningens uppfattning är att Fastec har rätt till viss ersättning för stilleståndet.
Fastec har även framfört krav på ersättning för ÄTA-arbeten om ca 21 miljoner kronor, avseende framförallt merarbete med sponten. Projektledningens uppfatt- ning är att Fastec har rätt till den begärda ÄTA-ersättningen.
Vid möte med kommunen den 2 september 2015 har Fastec lämnat ett bud på sammanlagt 46 miljoner kronor (av totalt begärda ca 61 miljoner kronor) för en slutreglering.”
I ärendebeskrivningen till Kommunstyrelsen avseende förlikningen med Fastec anförs följande:
”Under genomförandetiden har problem uppstått avseende de geotekniska förut- sättningarna vilket försenat markarbetena. Detta har i sin tur lett till förseningar av och störning för byggentreprenaden med kostnadsökningar till följd.”
I överenskommelsen som träffats mellan kommunen och Fastec kan bl.a. följande utläsas:
”Under entreprenadens utförande har Fastec tillställt kommunen ett flertal F/S som föranlett diskussioner mellan parterna. Bland annat har dessa F/S berört det faktum att Fastec förhindrades påbörja kontraktsarbetena såsom avtalats till följd av osäkerheter kring utförandet av de förberedande markarbetena. Vidare har Fastec fått utföra tillkommande arbete med att komplettera sponten.”
Följande har framförts i mail från företrädare för Trafik- och fastighetskontoret:
”I entreprenadjuridiska sammanhang innebär stilleståndskostnader att entrepre- nören har rätt till ersättning för fasta kostnader så som att hålla etablering och personal i entreprenaden. Stillestånd, är ett samlingsnamn för de kostnadsslag som entreprenören har rätt till ersättning för. Stilleståndskostnader är de kostna- der som pga. hinder, t.ex. hur entreprenören tänkt bygga men måste tänka om och göra på annat sätt som inte blir lika effektivt. I det här fallet så har inte entre- prenören ”suttit helt stilla” utan arbete har pågått hela tiden.
Alla kostnader som ingår i överenskommelsen med Fastec AB är investeringsutgif- ter.”
Efter en intensiv dialog med företrädare för trafik och fastighetskontoret och kom- munledningskontoret erhålls en specifikation på vad dessa investeringsutgifter be- står av och vad som eventuellt utgörs av poster som inte tillför någon nytta till an- läggningen och som därför ska kostnadsredovisas. Följande sammanställning har erhållits:
Ursprunglig kalkyl 150 Mkr
Tilläggsarbeten 2 Mkr
Spont 21 Mkr
Ej värdehöjande post 4 Mkr
Summa 177 Mkr
Övriga poster
Installationssamordare 0,5 Mkr
Ställtider/ometableringar 0,5 Mkr
Fördyrade inköp 2 Mkr
Tillkommande projektledarkostnader 1 Mkr
Tillkommande lagbaskostander …. 1 Mkr
Material och fasta kostnader 17 Mkr
Summa 28 Mkr
Total investeringsutgift 205 Mkr
Enligt sammanställningen ska således 4 Mkr kostnadsredovisas som en, icke värde- höjande kostnad. I syfte att säkerställa att beloppet, 4 Mkr utgör en rimlig nivå på vad som inte är värdehöjande, har ett skriftligt utlåtande infordrats från kommu- nens ekonomichef samt budget- och redovisningschefen.
I utlåtandet sägs följande:
”Förlikningsavtalet är ett avtal som omfattar hela projekttiden, till och med oktober 2016. Upparbetade utgifter 2015-12-31 är 134 miljoner kronor. Stillestånds- och hinderskostnader ska fördelas över hela projekttiden. Projektet kommer att följas under återstående tid och eventuella kostnader som inte är värdehöjande kommer att kostnadsföras. De 4 miljoner kronor som kostnadsförts 2015 är en rimlig nivå i förhållande till projektets status vid utgången av 2015”.
Beträffande posterna, ”förläng projekt- och risktid2 samt ”material och fasta kost- nader” har följande förklaringar ehållits:
Förlängd projekt och risktid
”Entreprenör har rätt till förlängd projektering och projekttid enligt det berättigade hindret som åsamkats av beställaren( ABT 06 Kap.4 §3 ) som benämns förlängd kontraktstid. I vårt friidrottshallsprojekt har TE (Fastec AB) fått projektera om bakvänt i vissa delar för så har själva produktionen gått till då stålsponten fortfa- rande förstärktes och inte var klar förrän hösten 2015.
Enligt lojalitetsplikten som råder mellan parterna ska man dela på risken, den har vi förhandlat bort med Fastec AB i överenskommelsen mot viss ersättning. Förutom innan nämnda faktorer så tar nu Fastec AB ansvar för alla forceringskostnader som nu uppkommer till sista utsatt datum till färdigställande 17/10-2016 . Vid försening därifrån från Fastec AB kommer vi (kommunen) att utkräva vite enligt kontraktet per påbörjad vecka.”
Material och fasta kostnader
”Projektet har öppna och stängda ÄTA (ändring, tillägg, avgående)
Frågor kvar att besvara/ reglera som bestått av ca 30 miljoner. Av dessa har inte Fastec fått full ersättning, vissa inget alls och vissa någonting. Här är det en drag- kamp hela tiden på vad vi ställt för krav i FU och vad som rimligen Fastec AB kalky- lerat med i sitt anbud.
Det som sticker ut på material och fasta kostnader vi inte haft med i handling eller är föråldrat ur den gamla handlingen som inte helt reviderades av den tidigare pro- jektgruppen och dess ansvariga är: Hela EL-handlingen som berör all strömförsörj- ning, fjärrvärme, alla larm, akustik, dörrar, VVS installationer, planlösning mot
funktion för att nämna några tunga poster, men som sagts tidigare är att allt kom- mer upp på bordet efter avslutat projekt.”
Enligt uppgift från ekonomichefen kommer man, under 2016 fortlöpande pröva vilka av dessa utgifter som ska aktiveras på projektet, respektive ska kostnadsredo- visas.
3.1. Kommentarer
Anskaffningsvärdet för en materiell anläggningstillgång utgörs av inköpspris och kostande för att få tillgången på plats och i skick för att nyttjas för sitt ändamål. Ut- gångspunkt för redovisning av anläggningstillgångar är att endast utgifter som skapar ett bestående värde (nytta, servicepotential).
Stilleståndskostnader eller hindersersättning som inte tillför någon nytta eller ser- vicepotential ska således kostnadsredovisas i den period de uppkommer.
Företrädare för Trafik- och fastighetskontoret har inledningsvis framfört att samt- liga kostnader som ingår i överenskommelsen med Fastec är att betrakta som inve- steringsutgifter. Då uppkommer frågan om vilken nytta eller servicepotential som har tillförts anläggningen genom de merkostnader som kommunen betalat, utöver vad som betalats för tilläggsbeställningen och merarbetet med sponten (2 + 21 Mkr), det vill säga de kostnader som kallas stillestånds- och hinderskostnader.
Efter dialog har en specifikation på de komponenter som sammantaget kommer att innebära en fördyring på 55 Mkr presenterats. Av dessa har således 4 Mkr hittills bedömts utgöras av icke värdehöjande kostnader. Vi efterlyste en uppskattning av belopp för respektive övrig post samt en förklaring till två av dessa poster, ”förlängd projekt/risktid” och “material och fasta kostnader”. Detta har vi erhållit.
3.2. Bedömning
Bedömningen är att det finns osäkerheter i redovisningen av det pågående pro- jektet, Friidrottshall vid Sollentunavallen. Redovisningen avseende projektet och den del som ska kostnadsredovisas för 2015 bör, trots detta kunna bedömas som rättvisande. Motivet för detta är följande:
Projektet inte är avslutat och att de kostnader som nu har identifierats som icke värdehöjande har, enligt ansvariga inom kommunens ekonomifunktion, bedömts vara rimliga i förhållande till vad som upparbetats på projektet per den 31 december 2015. Under 2016 kommer fortlöpande en bedömning gö- ras av vila utgifter som ska aktivera på projektet respektive kostandsredovi- sas.
Eftersom stillestånds- och hinderskostnader ska fördelas över hela projekt- tiden kommer tillkommande, icke värdehöjande kostnader att kostnadsföras under 2016. Under 2016 kommer fortlöpande en bedömning göras av vilka utgifter som ska aktiveras på projektet respektive kostandsredovisas.
Vi kan inte göra någon annan och avvikande bedömning än vad ekonomi- chef och budget- och redovisningschef har gjort enligt ett undertecknat utlå-
4. Avrop från ramavtal avseende juristtjänster
Beslut om avrop från ramavtalet fattades av en tjänsteman inom Trafik- och fastig- hetskontoret. Avropet avsåg, inledningsvis juridisk rådgivning. Denna typ av beslut kan inte delegeras av nämnden till någon tjänsteman inom Trafik- och fastighets- kontoret. Den juridiska rådgivningen utvecklades så småningom till att utgöra ett processtöd.
Det är Kommunstyrelsen och vissa tjänstemän inom Kommunledningskontoret som, på delegation, får ropa av processtöd från ramavtalet med Mannheimer &
Swartling (”om medel finns i budget”). Kommunstyrelsen har processbehörigheten för kommunen. Nämnderna har endast möjlighet att göra avrop för rättsutredning- ar (rådgivning) och utbildningar.
Kommunledningskontoret och kommunjuristen har noterat att avropet från ramav- talet med Mannheimer & Swartling, i detta fall, har hanterats felaktigt. Kommunju- risten framför också man inte valde att häva det felaktigt ingångna avtalet för att därefter teckna ett nytt. Dessutom framfördes att det är vanligt att avtal om process- stöd tecknas med löpande pris eftersom insatsen är svår att bedöma.
