Äldre översiktsplaner upphör att gälla

Regeringens förslag: Översiktsplaner som har antagits före den 1 janu- ari 2004, ska upphöra att gälla vid utgången av 2025. Det ska även gälla i de fall kommunen efter den 1 januari 2004 i en kommunomfattande översiktsplan har förklarat att en sådan äldre fördjupning ska anses utgöra en del av den kommunomfattande planen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att berörda översiktsplaner ska upphöra att gälla vid utgången av 2024.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva, däribland Statens fastighetsverk, Statskontoret, Lunds universitet, Sveriges lantbruksuniversitet, länsstyrelserna i Blekinge, Hallands, Jönköpings, Kronobergs, Södermanlands respektive Öster- götlands län och SmåKom. Luleå tekniska universitet framhåller att äldre översiktsplaner och fördjupningar inte har miljöbedömts och inte heller är utformade med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Linköpings kommun framhåller att i dagens läge med kommande klimatförändringar är det viktigt att kommunerna verkar för en hållbar samhällsutveckling och har aktuella översiktsplaner. Sveriges Arkitekter framhåller att förslaget medför att ett antal kommuner får behov av ökade resurser och kan behöva förstärka sina plankontor. Länsstyrelserna i Uppsala respektive Värm- lands län konstaterar att flertalet av de översiktsplaner som berörs av förslaget sannolikt ändå kommer att ha ersatts av nya planer vid utgången av 2024.

Länsstyrelserna i Skåne respektive Västra Götalands län är tveksamma till förslaget eftersom det enligt länsstyrelserna kan leda till att kommuner kan komma att stå utan översiktsplan. Det blir då oklart hur prövningar ska hanteras i de fall där översiktsplanen utgör en grundförutsättning. Sveriges Stadsarkitektförening anser att det kan finnas skäl att föreslå ett senare datum för att alla kommuner ska hinna med att aktualisera sina planer.

Några remissinstanser anser att även senare antagna översiktsplaner borde upphöra att gälla. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att gränsen för att släcka ut översiktsplaner hade kunnat dras vid planer som är äldre än exempelvis 2010. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att gränsen bör dras vid 2009 då frågan om hälsa och säkerhet fick större betydelse och översvämningsdirektivet infördes i svensk rätt. Naturvårdsverket fram- håller att utredningen motiverar sitt förslag med att planer som har antagits för 2004 inte har miljöbedömts och att sådana planer inte är utformade med hänsyn till gällande miljökvalitetsnormer. Verket påpekar att ett fler- tal av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft infördes först senare, vilket kan ha medfört att dessa normer inte uppmärksammades i tillräcklig ut- sträckning när planerna togs fram. Verket anser att tidpunkten bör senare-

124

Prop. 2019/20:52 Statens geotekniska institut (SGI) och Östra Göinge kommun anser att det bör finnas en längsta giltighetstid för översiktsplanen och delar således inte utredningens bedömning i detta avseende. SGI framhåller att förslaget innebär att en översiktsplan kan ges aktualitet i åtskilliga mandatperioder trots att förutsättningarna för planeringen ändras, exempelvis genom klimatförändringar, översvämnings-, skred- och miljörisker och miljökrav. Enligt Östra Göinge kommun skulle en längsta giltighetstid på förslagsvis 12 år medföra att planeringsstrategin inte behövs.

Skälen för regeringens förslag Bakgrund

Utredningen konstaterar att översiktsplanerna är gamla i många kommu- ner. I ett begränsat antal kommuner är den kommunomfattande översikts- planen från 1990-talet – enligt utredningens genomgång är 15 översikts- planer så gamla. Väsentligt fler kommuner har dock gamla s.k. fördjup- ningar av planen.

Enligt utredningen består översiktsplanen i en majoritet av kommunerna av flera olika delar. Cirka 80 procent av alla kommuner har förutom den kommunomfattande planen minst en fördjupning eller ett tillägg till pla- nen. Några kommuner utmärker sig med ett stort antal fördjupningar. Det är särskilt vanligt med fördjupningar för tätortsområden.

Många kommuner har fördjupningar från 1990-talet. Även äldre för- djupningar förekommer. Enligt utredningen är det vanligt att äldre fördjup- ningar förblir separata dokument, även i de fall när kommunen antar en ny kommunomfattande översiktsplan.

Att planerna är gamla innebär att de är utformade utan hänsyn till de krav och intressen som har tillkommit senare. Vissa planeringsförutsätt- ningar som t.ex. klimatförändringar har således inte behandlats i planen. Många planer har inte miljöbedömts enligt nuvarande bestämmelser i PBL och miljöbalken och inte heller utformats med hänsyn till gällande miljö- kvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken. Utredningen framhåller även att flera riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken har tillkommit eller ändrats sedan de första översiktsplanerna antogs. Även kunskapsunderlag om andra allmänna intressen har tillkommit eller ändrats.

Mot den bakgrunden har utredningen föreslagit att översiktsplaner som har antagits före den 1 januari 2004 ska upphöra att gälla vid utgången av år 2024.

Äldre översiktsplaner ska upphöra att gälla

Enligt regeringen är det inte lämpligt att det i flera kommuner finns äldre planer som inte har miljöbedömts eller utformats med tillräcklig hänsyn till exempelvis miljökvalitetsnormer och översvämningsrisker. Från ett statligt perspektiv bör idealet vara att inga översiktsplaner är äldre än att planerna uppfyller kraven i gällande lagstiftning. Regeringen anser således att det finns skäl att upphäva de allra äldsta planerna.

En kommun kan dock, som utredningen redovisar, ha hanterat föränd- rade förutsättningar för en äldre plan genom fördjupningar av eller tillägg till planen. Fallet kan även vara det motsatta, dvs. att kommunen har hanterat nya förutsättningar i en ny kommunomfattande översiktsplan men

har kvar äldre fördjupningar eftersom mark- och vattenanvändningen fort- Prop. 2019/20:52 farande anses vara aktuell. Det innebär sammantaget att det inte finns

något givet svar på när en översiktsplan blir för gammal.

Om kravet ställs för högt, skulle det leda till att ett stort antal översikts- planer behöver göras om. Som utredningen framhåller skulle en konse- kvens av ett alltför högt ställt krav kunna dra stora resurser från annat angeläget planeringsarbete. Det skulle även kunna leda till att planer som fortfarande speglar kommunens aktuella uppfattning skulle kunna upp- hävas, vilket vore olämpligt i förhållande till den kommunala självstyrel- sen.

Regeringen har förståelse för synpunkterna från Naturvårdsverket och länsstyrelserna i Kalmar respektive Västmanlands län – utredningens för- slag innebär ett förhållandevis lågt ställt krav. Samtidigt är det möjligt att flera kommuner kan ha kompenserat eventuella brister i sina gamla över- siktsplaner genom senare tillägg. Regeringen konstaterar även att det inte finns något underlag som redovisar vilka konsekvenser det skulle medföra om även nyare översiktsplaner skulle upphöra att gälla. Mot den bak- grunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att endast översikts- planer som har antagits före den 1 januari 2004 bör upphöra att gälla. Detta bör även gälla i de fall som översiktsplanen har aktualitetsprövats senare. Utredningen anger att ett 40-tal kommuner har en kommunomfattande översiktsplan som har antagits före 2004, vilket motsvarar ca 15 procent av kommunerna. Samtidigt uppger utredningen att det bland dessa kom- muner pågår arbete med att se över översiktsplanen i nästan alla kom- muner.

Att ta fram en ny översiktsplan kan vara ett omfattande projekt, inte minst för en liten kommun med begränsade resurser. Regeringen anser att de kommuner som berörs av förslaget behöver få god tid på sig för att anta en ny översiktsplan. Regeringen anser att de planer som antagits före den 1 januari 2004 bör upphöra att gälla vid utgången av 2025, med anledning av att lagförslagen i huvudsak bör träda i kraft den 1 april 2020 (se avsnitt 9.1). Det ger berörda kommuner nästan sex år på sig för att ta fram en ny översiktsplan, från det att lagen med det föreslagna kravet utfärdas. Den föreslagna tidpunkten innebär vidare att de översiktsplaner som upphör att gälla vid utgången av 2025 skulle vara mer än 20 år gamla.

Förslaget innebär även att fördjupningar av översiktsplanen som har antagits före år 2004 kommer att upphöra att gälla vid utgången av 2025. Det ska även gälla i de fall kommunen efter den 1 januari 2004 i en kom- munomfattande översiktsplan har förklarat att en sådan äldre fördjupning ska anses utgöra en del av den kommunomfattande planen.

Utredningen anför att det är vanligt med brister i äldre fördjupningar, även i de fall de senare har bedömts vara aktuella i den kommunomfattan- de översiktsplanen. Enligt utredningen kan det exempelvis handla om att frågan om miljökvalitetsnormer inte har behandlats tillräckligt grundligt i samband med aktualitetsförklaringen av fördjupningen. Även stora ålders- skillnader mellan en fördjupning och den kommunomfattande planen kan, enligt utredningen, försvåra läsbarheten av översiktsplanen som helhet.

Utredningens genomgång visar att det finns ca 230 gällande fördjup- ningar som har antagits före den 1 januari 2004, även om den kommun- omfattande planen kan ha antagits efter denna tidpunkt. Sammanlagt

126

Prop. 2019/20:52 berörs knappt 80 kommuner, vilket motsvarar ungefär 27,5 procent av kommunerna.

Länsstyrelserna i Skåne respektive Västra Götalands län anför att för- slaget i enstaka fall skulle kunna tänkas leda till att kommunen står utan en översiktsplan den 1 januari 2025 (den 1 januari 2026 med regeringens förslag). Regeringen vill framhålla att det enligt 3 kap. 1 § PBL finns en skyldighet för varje kommun att ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Som utredningen har redogjort för redovisar dock fler- talet av det 40-tal kommuner som berörs på sina webbplatser att arbete med en ny kommunomfattande översiktsplan har inletts. Regeringen anser att den föreslagna övergångsperioden – fem år – är tillräckligt lång och att det därmed inte finns skäl att befara att berörda kommuner inte skulle hinna anta en ny översiktsplan till dess att bestämmelsen föreslås träda i kraft.

Som utredningen framhåller kan även en kommunomfattande översikts- plan eller en äldre fördjupning som upphört att gälla fungera som ett plane- ringsunderlag för kommunen vid efterföljande planering och prövning. Även detta talar enligt regeringen för att riskerna är små för att förslaget ska medföra oönskade konsekvenser.