Redovisningen av översiktsplanens konsekvenser

Regeringens förslag: Översiktsplanen ska innehålla en redovisning av planens väsentliga konsekvenser.

Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår även att kommunen – i stället för att det av översiktsplanen ska framgå hur planen förhåller sig till relevanta nationella mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen – ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till en nationell strategi för fys- isk planering, som regeringen ska få besluta om.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till för- slaget att begränsa redovisningen av översiktsplanens konsekvenser till

90

Prop. 2019/20:52 domstolen), länsstyrelserna i Hallands respektive Västra Götalands län och Katrineholms, Linköpings, Norrköpings, Nyköpings, Uppsala och Östersunds kommuner. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att förslaget inte nämnvärt kommer att förändra hur kommunerna arbetar jämfört med i dag men att det är värdefullt att bekräfta praxis.

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande och Ånge kommun saknar en konkretisering av vad som avses med väsentliga konsekvenser. Folkhälsomyndigheten ser en risk för att det kan uppstå olika tolkningar som i sämsta fall gör att vissa konsekvenser, t.ex. konse- kvenser för en jämlik hälsa, inte beaktas.

Merparten av remissinstanserna är kritiska till förslaget att kommunerna ska redovisa hur översiktsplanen förhåller sig till en nationell strategi för fysisk planering, däribland Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårds- verket och Luleå tekniska universitet. Många remissinstanser är visserligen positiva till ambitionen att staten ska tydliggöra sina prioriteringar för den fysiska planeringen genom en nationell strategi, men att det är för tidigt att genomföra förslaget innan strategin har tagits fram eftersom konsekven- serna av förslaget därmed inte kan bedömas.

Skälen för regeringens förslag

Redovisningen av översiktsplanens konsekvenser ska inriktas mot de väsentliga konsekvenserna

Bestämmelser om breda konsekvensanalyser av översiktsplanen infördes 1996. Avsikten med införandet var att konsekvensanalysen skulle följa översiktsplaneprocessen och inkludera hela hållbarhetsbegreppet – dvs. både miljömässiga, sociala och ekonomiska frågor – men även andra aspekter såsom relevanta juridiska och tekniska aspekter. I propositionen angavs att de konsekvenser som ska redovisas beror på vad planen behandlar. I vissa fall, t.ex. vid planering av en tätort, kan det vara önskvärt att göra en samlad, översiktlig analys av konsekvenserna av planförslaget som helhet. I andra sammanhang behövs enligt förarbetena främst studier av miljökonsekvenser för den kommande detaljplaneringen (jfr prop. 1994/95:230 s. 61 f.).

Diskussionen om översiktsplanens konsekvenser har stor betydelse för kommunens möjligheter att utforma en hållbar strategi för hur mark och vatten ska användas och hur den byggda miljön ska utvecklas. Det är så- ledes angeläget att översiktsplanens konsekvenser diskuteras kontinuerligt under hela översiktsplaneprocessen. Redan under samrådsskedet bör kom- munen inleda arbetet med konsekvensbeskrivningen.

Enligt gällande rätt ska översiktsplanen utformas så att innebörden och konsekvenserna av den tydligt framgår (3 kap. 6 § PBL). I samband med tillkomsten av den ursprungliga bestämmelsen 1996 anförde regeringen att kravet bör uttryckas så att kommunen ska kunna välja inriktning och omfattning i varje särskilt fall (samma prop. s. 62).

Som utredningen framhåller ger förarbetena intryck av att avsikten har varit att kravet inte skulle ställas så högt. Författningstexten kan emellertid uppfattas som att samtliga konsekvenser ska redovisas, dvs. ett högt ställt krav.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att författningstexten bör ändras så att det framgår att det endast är de väsentliga konsekvenserna

som behöver redovisas. Motivet är att en översiktsplan kan ge upphov till

omfattande konsekvenser, där många kan vara svåra att beskriva med till- Prop. 2019/20:52 räcklig noggrannhet i planen. Att begränsa kravet så att det framgår att

endast de väsentliga konsekvenserna behöver redovisas klargör att konse- kvenser av mindre betydelse inte behöver redovisas i planen. Exempelvis bör det normalt inte vara nödvändigt att redovisa konsekvenser som enbart berör ett mindre antal fastighetsägare. Även sådana konsekvenser kan dock behöva redovisas i de fall konsekvenserna för de enskilda fastighets- ägarna kan förväntas bli långtgående, exempelvis om genomförandet av planeringsinriktningen förutsätter expropriation eller på annat sätt kan komma att väsentligt inskränka enskildas möjligheter att förfoga över sin egendom. Genom kravet på väsentlighet kan redovisningens omfattning och detaljeringsgrad även anpassas utifrån att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program, m.m. (jfr 6 kap. 12 § 4 miljöbalken).

Även om remissutfallet i huvudsak är positivt till förslaget efterfrågar flera instanser ytterligare kriterier för vilka konsekvenser som ska anses utgöra de väsentliga konsekvenserna.

Regeringen konstaterar att bedömningen av vilka konsekvenser som är väsentliga måste göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Sam- tidigt är det, som framgår av utredningens betänkande, sällan en helt ny översiktsplan som tas fram när översiktsplaneringen bedrivs kontinuerligt. I stället avser en ny översiktsplan oftast mindre korrigeringar i planerings- inriktningen. Enligt regeringens uppfattning behöver konsekvensredovis- ningen framför allt behandla konsekvenserna av sådana ställningstaganden som innebär en ändrad planeringsinriktning. Om det enbart är en fråga om en ändring av översiktsplanen, ska kommunen även redovisa konsekven- ser för översiktsplanen som helhet (se nuvarande 3 kap. 23 § tredje stycket PBL).

Kravet på väsentlighet påverkar inte vilka uppgifter som ska redovisas i miljöbedömningen

Om genomförandet av översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen redovisa miljökonsekvenser på ett sätt som uppfyller kraven för strategiska miljöbedömningar i 6 kap. 11, 12 och 16 §§ miljöbalken (nuvarande 3 kap. 4 § tredje stycket PBL). Förslaget att enbart väsentliga konsekvenser ska behöva redovisas i översiktsplanen påverkar inte vilken redovisning som ska ske i förhållande till kraven i miljöbalken. Regeringen ser därmed, till skillnad från Folkhälsomyndig- heten, inte någon risk för att kommunen exempelvis inte skulle uppmärk- samma planens konsekvenser för en jämlik hälsa.

Enligt gällande rätt ska miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad vara rimlig med hänsyn till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i till- ståndsprövningen av verksamheter eller åtgärder (6 kap. 12 § 4 miljöbal- ken). Det innebär att även miljöbalken ger vissa möjligheter för att begrän- sa redovisningen till de väsentliga konsekvenserna.

Som Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller kan problemet med att hantera konsekvensbeskrivningar enligt miljöbalken och PBL på ett ända- målsenligt sätt i viss mån tänkas kvarstå, trots de förtydliganden som nu

92

Prop. 2019/20:52 föreslagits. Som Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller kan det även behövas stöd för bedömningen av vilka konsekvenser som är väsent- liga. I likhet med länsstyrelsen anser regeringen att det även framöver kan finnas behov av vägledning i fråga om hur konsekvensbeskrivningar av översiktsplaner bör göras. Regeringen avser att ta initiativ till den metod- utveckling som behövs för att kommunernas konsekvensbeskrivningar ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt.

I nuläget är det inte lämpligt att knyta redovisningen av översiktsplanens konsekvenser till en nationell strategi för fysisk planering

Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta natio- nella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (nuvarande 3 kap. 5 § 4 PBL). Bostadsplane- ringskommittén framhöll i sitt betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59 s. 419 f.) att många nationella och regionala mål, planer, program har betydelse för kommunernas arbete med fysisk planering. Enligt kommittén finns dock brister i statens agerande i samhällsplaneringen när det gäller samman- hållning, effektivitet och tydlighet. Mot den bakgrunden föreslog kom- mittén att regeringen regelbundet och minst en gång varje mandatperiod borde besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostads- försörjning, bl.a. för att skapa en grund för statens syn på landets fysiska miljö och för den fysiska planeringen.

Översiktsplaneutredningen har uttalat sitt stöd för kommitténs förslag och uttryckt att det är lämpligt att staten klargör sina prioriteringar på nationell nivå, framför allt eftersom en nationell strategi för fysisk plane- ring enligt utredningen kan leda till en bättre målstyrning inom staten (SOU 2018:46 del 1 s. 225).

I likhet med merparten av remissinstanserna anser regeringen att det inte är lämpligt att införa ett krav på att kommunerna ska beskriva konsekven- serna av översiktsplanen i förhållande till ett dokument som inte är fram- taget. Översiktsplaneutredningens förslag i denna del bör således inte genomföras inom ramen för detta lagstiftningsärende.

Lagtext

Bestämmelsen finns i 3 kap. 6 a § PBL.