Aktualitetsprövningen bör ske inom ramen för en

Regeringens förslag: Kommunfullmäktige ska senast 24 månader efter ett ordinarie val anta en planeringsstrategi. I strategin ska fullmäktige ta ställning till ändrade planeringsförutsättningar av betydelse för över- siktsplanens aktualitet och till kommunens fortsatta arbete med över- siktsplaneringen. Vidare ska fullmäktige bedöma i vilken utsträckning planen är aktuell i förhållande till vissa krav i plan- och bygglagen.

När planeringsstrategin har antagits ska kommunen inom två veckor efter att beslutet har tillkännagetts skicka strategin till Boverket, läns- styrelsen, regionen och de kommuner som berörs. Bemyndigandet som innebär att regeringen får meddela föreskrifter om att kommunen ska

skicka beslut om översiktsplanens aktualitet till myndigheter, kommuner Prop. 2019/20:52 och andra berörda upphävs.

Planeringsstrategin ska hållas tillgänglig på kommunens webbplats. Fullmäktiges beslut om planeringsstrategi ska få överklagas på det sätt som gäller för laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att kommunfullmäktige ska besluta om planerings- strategin senast 15 månader efter ett ordinarie val. Enligt utredningens förslag ska strategin skickas utan dröjsmål. Utredningen föreslår inte att aktualitetsprövningen ska ske i förhållande till vissa krav i PBL.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till för- slaget som bl.a. tillstyrks av Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Boverket, Försvarsmakten, Konkurrensverket, Lunds universitet, Natur- vårdsverket, Statens fastighetsverk, Statskontoret, samtliga länsstyrelser som yttrar sig över förslaget, Bollnäs, Stockholms och Uppsala kommuner, Riksbyggen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL [numera Sveriges Kommuner och Regioner]). JM AB, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges Arkitekter och Sveriges Byggindustrier anser att försla- get kan skapa större förutsebarhet för detaljplanering och bygglovspröv- ning. Örebro kommun framhåller att förslaget bidrar till att översikts- planeringen kommer upp på den politiska dagordningen och därmed till att stärka översiktsplanen som instrument. Statens geotekniska institut anser att förslaget ger förutsättningar för att höja översiktsplanernas status. Länsstyrelsen i Gotlands län anser att det föreslagna systemet skulle vara mer framåtsyftande än dagens aktualitetsprövning. Sveriges geologiska undersökning (SGU) anser att det är bra att en mindre förändring inte ska behöva leda till att hela planen ska anses vara inaktuell. Östhammars och Linköpings kommuner är positiva till enkelheten i den föreslagna proces- sen, bl.a. att det inte finns något krav på samrådsförfarande eller miljö- bedömning.

Några remissinstanser är tveksamma till förslaget eller avstyrker det- samma. Blekinge tekniska högskola anser att kommunen själv bör styra över hur en antagen översiktsplan ska följas upp. SmåKom ser inte någon fördel med att kommunfullmäktige ska anta en planeringsstrategi senast 15 månader efter ett ordinarie val. Östra Göinge kommun anser att det är tillräckligt med ett krav på aktualitetsprövning och att kommunen själv ska få bestämma hur denna ska genomföras.

Några remissinstanser, bl.a. Riksantikvarieämbetet, Arvidsjaurs, Örebro och Östersunds kommuner, ifrågasätter termen planeringsstrategi.

Flera remissinstanser, bl.a. Statens jordbruksverk, Katrineholms och Nyköpings kommuner, pekar på risken för att små kommuner får svårt att tillgodose de krav som utredningen föreslagit. Föreningen Sveriges Stads- byggare tror inte att bristen på kontinuerlig översiktsplanering är en fråga om ovilja eller liknande utan snarare om en annan verklighet än den som gäller för större kommuner.

Några remissinstanser ifrågasätter behovet av att planeringsstrategin ska antas senast 15 månader efter ett ordinarie val, däribland länsstyrelserna i Södermanlands och Jönköpings län och Arvidsjaurs och Göteborgs kom- muner. Andra remissinstanser, däribland Nyköpings och Katrineholms

36

Prop. 2019/20:52 vara en för kort tid för att hinna ta fram en planeringsstrategi, exempelvis om kommunstyrelsebildningen efter ett val drar ut på tiden. Små kom- muner kan dessutom vara särskilt sårbara, t.ex. vid personalomsättning, sjukskrivningar, organisationsöversyner och liknande, enligt Östhammars kommun. Lunds universitet framhåller att en deadline på 15 månader efter valet kan underlätta så att det blir ett tydligt tidschema för berörda aktörer inom den kommunala organisationen.

Länsstyrelsen i Örebro län ser ett stort behov av att tydliggöra vad plane- ringsstrategin ska innehålla samt att ta fram vägledning för hur utvärdering och analys kan göras för att bedöma översiktsplanens aktualitet. Även Akademiska hus och Bollnäs kommun framhåller behovet av vägledning.

Skåne läns landsting och Stockholms läns landsting anser att berörda myndigheter bör ges möjlighet att lämna synpunkter på planeringsstrate- gin inför beslutet. Naturvårdsverket anser att frågan om planeringsstrate- gin omfattas av kravet på miljöbedömning behöver klargöras ytterligare, bl.a. med hänsyn till EU-domstolens avgöranden i mål C-671/16 och C- 160/17.

Länsstyrelserna i Gävleborgs respektive Kalmar län framhåller att efter- som en gällande översiktsplan kan vara inaktuell enbart i vissa delar bör förslaget inte innebära en alltför betungande arbetsbörda för kommunerna. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att planeringsstrategin kan förväntas minska de oklarheter som råder i dag och leda till ett mer nyanserat synsätt på översiktsplanens aktualitet.

Några remissinstanser saknar en beskrivning av vilken betydelse en in- aktuell översiktsplan bör tillmätas vid rättsliga bedömningar och pröv- ningar, både enligt PBL och annan lagstiftning. Bland dessa märks Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Statens jordbruksverk, Lunds universitet (fastighetsvetenskap) och SGU. Boverket menar att det även bör klargöras vilka följderna blir om kommunfullmäktige i sitt ställnings- tagande bedömer att hela översiktsplanen inte längre är aktuell.

Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande rätt

Enligt PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan (3 kap. 1 § PBL). Kravet på att planen ska hållas aktuell har funnits sedan den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes 1987. Kravet motive- rades bl.a. av de skilda uppgifter som översiktsplanen avsågs få. I förarbet- ena framhölls att det bör ligga i varje kommuns intresse att hålla planen aktuell (prop. 1985/86:1 s. 462). Den föredragande departementschefen menade att kommunfullmäktige i början av varje mandatperiod, eller minst varannan period, borde ta upp översiktsplanen till en helhetsbedömning och fatta ett beslut om översiktsplanens aktualitet. Till följd av aktualitets- kravet ansågs det vid införandet av ÄPBL vara överflödigt att införa bestämmelser om giltighetstid eller bestämmelser om att planen ska om- prövas med vissa intervall.

Bestämmelser om att kommunfullmäktige skulle ta ställning till över- siktsplanens aktualitet varje mandatperiod och att länsstyrelsen skulle tillhandahålla en sammanfattande redogörelse infördes dock 1996. Änd- ringen motiverades bl.a. med att möjligheterna till insyn i arbetet med översiktsplaneringen kan öka om översiktsplanen regelbundet blir föremål

för en politisk helhetsbedömning och att det är angeläget att kommun-

invånare, intresseorganisationer m.fl. får klarlagt om översiktsplanen fort- Prop. 2019/20:52 farande är ett uttryck för de övergripande politiska målen i kommunen.

Sakägare och andra enskilda intressenter har även intresse av att veta om planen speglar den aktuella politiska inställningen till bebyggelseutveck- lingen i olika delar av kommunen eller om översiktsplanens ställnings- taganden kan komma att ändras. Även översiktsplanens funktion i dialog- en mellan stat och kommun om bl.a. riksintressen ansågs motivera regler som säkerställer att planens aktualitet regelbundet tas upp till en politisk helhetsbedömning (prop. 1994/95:230 s. 66).

Således anger PBL att kommunfullmäktige minst en gång under mandat- tiden ska pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till vissa krav (3 kap. 27 § PBL). Bland dessa krav kan nämnas att översiktsplanen ska visa grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, samt hur kommunen avser att tillgodose riksintres- sen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken och följa gällande miljökvalitets- normer enligt 5 kap. samma balk. Bestämmelsen innebär således inte något krav på revidering av planen eller ens ett krav på ett ställningstagande till i vilka avseenden den behöver revideras (samma prop. s. 115).

Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden redovisa sina syn- punkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redo- visas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Av redogörelsen ska det även framgå hur synpunkterna förhåller sig till översiktsplanen. Länsstyrelsen ska även lämna en sådan redogörelse till kommunen när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL).

Det behövs en tydligare reglering

Att översiktsplanen är aktuell har stor betydelse för att planen ska kunna underlätta efterföljande planering och prövning. Att planen hålls aktuell har därmed betydelse för effektiviteten i hela PBL-systemet.

Utredningen har redogjort för att det är svårt att bedöma i vilken ut- sträckning som kommunerna aktualitetsprövar sina översiktsplaner. Även om flera kommuner arbetar kontinuerligt med översiktsplanering konsta- terar utredningen att många kommuner inte bedriver sådan planering aktivt. Utredningen bedömer även att aktualitetsprövningen inte sker i den omfattning som lagstiftaren tänkt sig, trots flera tidigare reformer i syfte att främja kontinuiteten i översiktsplaneringen.

Den svenska plan- och bygglagstiftningen bygger sedan lång tid tillbaka på det s.k. kommunala planmonopolet, vilket innebär att det är en kommu- nal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (se 1 kap. 2 § PBL). Det innebär att det i princip är kommunen själv som avgör både om, när och hur mark- och vattenområden får användas och bebyggas, i första hand genom detaljplaneläggning. Monopolet ger kommunen en mycket stark position, både gentemot staten, fastighets- ägare och andra aktörer.

I PBL-systemet har översiktsplanen en viktig funktion genom att planen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Den kommunala rätten att besluta om hur mark och vatten får

38

Prop. 2019/20:52 användas är således förenad med ett ansvar för att kontinuerligt redovisa hur kommunen avser att använda denna rätt, genom kravet på att översiktsplanen ska vara aktuell. Om kommunen inte fullgör detta ansvar, finns en risk för att kommunen i onödan begränsar handlingsutrymmet för andra aktörer. Detta genom att ange att mark och vatten ska användas på ett visst sätt – trots att dessa anspråk kanske inte längre är aktuella.

Även om översiktsplanen inte är bindande kan den sägas utgöra ett förhandsbesked till kommuninvånare och andra om vilka allmänna intres- sen som kommunen avser att prioritera i framtida markanvändningsbeslut, t.ex. beslut i ett bygglovsärende eller beslut att anta en detaljplan. Det finns således en risk för att andra aktörer i onödan avstår från att förfoga över sin egendom på önskat sätt, om översiktsplanen inte är aktuell. På mot- svarande sätt skulle planeringen av vägar, järnvägar och annan samhälls- nyttig infrastruktur kunna försvåras. Brist på tydliga ställningstaganden om översiktsplanens aktualitet kan också medföra att andra myndigheter i stället tvingas bedöma om planen är aktuell, vilket riskerar att urholka kommunmedlemmarnas möjlighet att påverka hur mark och vatten bör användas.

Regeringen anser att de motiv som anfördes i samband med införandet av kravet på att översiktsplanen ska aktualitetsprövas minst en gång per mandatperiod fortfarande är relevanta. Mot bakgrund av att det fortfarande finns brister i aktualitetsprövningen anser regeringen, även om utredning- en inte fullt ut kunnat klarlägga omfattningen av dessa brister, att det är motiverat att vidta ytterligare åtgärder som främjar kontinuiteten i över- siktsplaneringen.

I likhet med utredningen ser regeringen ett behov av en mer framåtsyft- ande aktualitetsprövning för att öka engagemanget och främja en kontinu- erlig översiktsplanering i form av en s.k. planeringsstrategi. Att kommun- fullmäktige antar en planeringsstrategi bör vara en förutsättning för att översiktsplanen ska anses vara aktuell (se avsnitt 5.2). Eftersom en konti- nuerlig översiktsplanering är en förutsättning för enkla och effektiva detalj- planeprocesser, bör en följd av att kommunen inte håller planen aktuell vara att kommunen inte heller kan tillämpa det enklare standardförfarandet vid detaljplaneläggning m.m. (se avsnitt 5.3). Regeringen anser således att utredningens förslag i huvudsak är ändamålsenligt utformade.

Förslaget att kommunen ska anta en planeringsstrategi bygger delvis på erfarenheter från Danmark och Norge, där det finns krav på att kommunen ska anta en planstrategi inom en viss tid efter ett val. Avsikten är bl.a. att kommunen ska beskriva politiska målsättningar för den fysiska planer- ingen och ta ställning till om den gällande översiktsplanen helt eller delvis behöver revideras. Införandet av kravet på planstrategi i Danmark anses ha genererat ett bredare politiskt engagemang. I samband med en utvärde- ring av den norska plan- och bygglagen 2018 har planstrategin ansetts vara ett viktigt dokument som kan bidra till att skapa ett välfungerande kom- munalt plansystem, åtminstone om dokumentet blir tillräckligt förankrat inom kommunens politiska ledning och inom förvaltningen.

Några remissinstanser ifrågasätter termen planeringsstrategi, bl.a. Riks- antikvarieämbetet och Arvidsjaurs och Härnösands kommuner. Regeringen anser dock att den föreslagna benämningen kan godtas.

En planeringsstrategi kan leda till ett mer framåtsyftande arbetssätt Prop. 2019/20:52 Den nuvarande aktualitetsprövningen innebär att kommunfullmäktige

minst en gång under mandattiden ska pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till vissa krav. Det närmare innehållet i eller underlaget för fullmäktiges ställningstagande har inte reglerats för att formerna ska kunna anpassas till kommunens förutsättningar och behov. Samtidigt har pröv- ningen i många fall närmast fått karaktären av en revision. Den nuvarande aktualitetsprövningen speglar således inte det framåtsyftande synsätt som behövs för att främja en kontinuerlig översiktsplanering.

Förslaget att ersätta aktualitetsprövningen med ett krav på att kommun- fullmäktige varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi syftar till att främja kontinuiteten i översiktsplaneringen genom att öka intresset och engagemanget för sådan planering inom kommunen. Avsikten är att plane- ringsstrategin ska bli mer framåtsyftande jämfört med aktualitetspröv- ningen, där frågan om kommunens fortsatta arbete med översiktsplane- ringen bör stå i centrum. I PBL bör även preciseras vilka moment som ska ingå i den prövning som ska göras i planeringsstrategin. Regeringen anser att fullmäktige behöver dels ta ställning till ändrade planeringsförut- sättningar av betydelse för översiktsplanens aktualitet och kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen, dels bedöma i vilken utsträck- ning översiktsplanen är aktuell.

Kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen

Kommunfullmäktige bör i planeringsstrategin ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen. Avsikten är att fullmäktige i strategin ska redogöra för sin syn på behovet av översiktsplanering som kommunen bör inleda eller fortsätta med i syfte att skapa förutsättningar för en önskad utveckling. Strategin blir därmed ett verktyg för politisk prioritering av olika planeringsuppgifter.

Ställningstagandet kan exempelvis handla om att fullmäktige anser att – översiktsplanen behöver preciseras i vissa avseenden, exempelvis att

en s.k. fördjupning av planen bör tas fram för en viss tätort eller stads- del i syfte att möjliggöra ett större omvandlingsprojekt,

– den befintliga planen behöver kompletteras med överväganden i för- hållande till ett visst allmänt intresse, t.ex. vindkraft, strandskydd, grönområden, utbyggnad av kommunikationsleder, kulturmiljöfrågor, miljökvalitetsmål, vattenkraft, bostadsförsörjning och områden för jord- bruket och öppna landskap (jfr prop. 2006/07:122 s. 39 f.),

– en tidigare beslutad planeringsinriktning bör ses över eller överges, eller

– arbete bör inledas med att se över den kommunomfattande översikts- planen eller att det inte finns något sådant behov.

Ställningstagandet bör avse åtgärder som enligt kommunen bör inledas eller vidtas under den aktuella eller den efterföljande mandatperioden.

Planeringsstrategin medför inte att översiktsplanen ändras. Det finns inte heller något krav på att fullmäktige i strategin ska lägga fast mål eller en viss planeringsinriktning. Det finns alltså inget krav på att kommunfull- mäktige ska ange hur arbetet ska bedrivas i strategin. Sammantaget ger

40

Prop. 2019/20:52 I vilken utsträckning översiktsplanen är aktuell

Regeringen anser att planeringsstrategin bör inkludera kommunfullmäk- tiges bedömning av översiktsplanens aktualitet. Det innebär liksom i dag att fullmäktige bl.a. ska bedöma om planens intentioner fortfarande är giltiga (prop. 1994/95:230 s. 115). Till skillnad från utredningen anser regeringen att prövningen även i fortsättningen bör avse att översikts- planen ger vägledning i förhållande till de krav som anges i nuvarande 3 kap. 5 § PBL, för att det ska vara tydligt för kommunen vilka moment som ska ingå i bedömningen (se prop. 2009/10:170 del 1 s. 190).

Det är översiktsplanen i dess helhet som ska bedömas, dvs. även för- djupningar och tillägg till planen. Inte heller en bedömning i fråga om översiktsplanens aktualitet innebär att översiktsplanen ändras.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att översiktsplanen mycket väl kan vara delvis aktuell. Ett mer nyanserat synsätt när det gäller planens aktualitet bör leda till att det blir lättare för kommunen att bestämma att delar av planen behöver ses över. Att översiktsplanen inte är aktuell i alla avseenden bör dock inte tolkas som att planen förlorar sin vägledande funktion i övrigt. Exempelvis kan översiktsplanens inriktning för hur ett visst geografiskt område bör utvecklas eller ett ställningstagande för hur ett visst allmänt intresse bör bedömas ha upphört att vara aktuellt, sam- tidigt som planen i övrigt är aktuell. Ett ställningstagande om att kommu- nen helt eller delvis bör ta fram en ny översiktsplan bör enligt regeringens uppfattning inte heller nödvändigtvis leda till slutsatsen att den gällande planen inte längre är aktuell. Det kan förekomma att den gällande över- siktsplanen fortfarande är aktuell samtidigt som kommunen tar initiativ för att pröva andra planeringsinriktningar inom ramen för en översiktsplane- process.

Om kommunen bedömer att översiktsplanen i en viss del inte längre är aktuell, medför detta att kommunens ställningstaganden i översiktsplanen förlorar sin vägledande funktion i den delen. Konsekvensen av detta kan bli att den myndighet eller domstol som ska tillämpa översiktsplanen inte får något stöd av planen när det gäller hur en viss bedömning bör utfalla, exempelvis om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten. Myndigheten kan därmed behöva göra en bredare prövning av förutsätt- ningarna på platsen, vilket kan kräva ett mer omfattande underlag i sam- band med efterföljande planering och prövningar. Även om kommunen förklarar att översiktsplanen i en viss del inte längre är aktuell, kan planen ändå fungera som ett viktigt beslutsunderlag genom att den kan innehålla information om planeringsförutsättningarna. Dessutom kan länsstyrelsens granskningsyttrande innehålla värdefull information om hur vissa frågor bör bedömas i ett visst område, även om kommunen har bedömt att över- siktsplanens ställningstaganden för det berörda området inte längre är aktuella.

Det bör vara sällsynt att kommunfullmäktige vid sin bedömning av översiktsplanens aktualitet kommer till slutsatsen att den gällande planen inte i någon del är aktuell. Om fullmäktige finner att planen i ett visst avseende inte längre är aktuell, bör det ofta finnas skäl för fullmäktige att inleda en översyn av planen i detta avseende (jfr prop. 1994/95:230 s. 67). Formerna för hur kommunen ska redovisa att översiktsplanen inte längre är aktuell i ett visst avseende kommer att behöva anpassas från fall till fall,

beroende på vad bedömningen avser. I vissa fall bör det att vara förhållan- Prop. 2019/20:52 devis enkelt att beskriva bedömningen i planeringsstrategin genom att

hänvisa till en viss text i översiktsplanen. I andra fall kan fullmäktiges bedömning av planens aktualitet behöva preciseras med hjälp av en eller flera kartor. Eftersom även andra myndigheter och enskilda behöver förstå i vilka avseenden som översiktsplanen inte längre är aktuell är det viktigt att kommunens bedömning blir tydlig.

Som Boverket framhåller kan även handläggningen av bygglov påverkas om översiktsplanen inte är aktuell. När byggnadsnämnden ska pröva en ansökan om bygglov eller förhandsbesked för en åtgärd som ska vidtas utanför detaljplanelagt område, är det första steget vanligtvis att gå igenom översiktsplanen för att där se vilka bedömningar som gjorts i fråga om de