Hur bedöms kostnadseffektiviteten hos ett styrmedel?
En beräkning av kostnadseffektiviteten hos ett styrmedel är ofta mer komplicerad än en beräkning för enskilda åtgärder. Kostnaderna för ett styrmedel innehåller flera olika delar: • Kostnaderna för de åtgärder som genomförs som en effekt av styrmedlet
• De administrativa kostnaderna för styrmedlet.
• Den effekt på den totala ekonomin som ett styrmedel kan ge upphov till.
Allmänt kan konstateras att mer generellt verkande styrmedel som skatter och handel med utsläppsrätter har goda grundförutsättningar för en hög kostnadseffektivitet p.g.a. att de på ett flexibelt sätt kan leda till att åtgärder av olika slag och till låga kostnader vidtas medan mer riktade styrmedel som energinormer, investeringsstöd och villkorsprövning inte ger incitament till många olika anpassningssätt och dessutom kan vara mer resurs- krävande, vilket i de flesta fall innebär att kostnadseffektiviteten blir lägre än för de generella styrmedlen. I praktiken finns det dock en risk att, på grund av målkonflikter, de generella systemen inte kan konstrueras på ett optimalt sätt. Kunskap om möjliga
kostnadseffektiva åtgärder finns inte heller alltid tillgängliga hos aktörerna. Detta innebär att det i praktiken i många fall kan vara kostnadseffektivt att kombinera generella och riktade styrmedel. För att driva på teknikutveckling behöver också, i allmänhet, generella ekonomiska styrmedel kombineras med andra styrmedel. Det handlar såväl om stöd till forskning och utveckling som stöd för tillskapande av initiala marknader.
75
Klimatkommittén konstaterade i sitt betänkande att en höjning av koldioxidskatten eller alternativt en fördelning av utsläppskvoter för koldioxid skulle vara de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå måluppfyllelse.
Den svenska klimatstrategin innehåller/eller kommer att innehålla båda dessa styrme- del men de omfattar då inte alla samhällssektorer och är inte heller likformigt utformade. På grund av att vissa branscher är utsatta för internationell konkurrens har t.ex. skattesat- serna differentierats mellan olika sektorer. Detta leder till minskad kostnadseffektivitet för systemet. En rad andra styrmedel, både sektorsövergripande och riktade styrmedel, finns dessutom också på plats eller är på förslag, styrmedlen är i vissa fall koordinerade och kompletterar varandra, i andra fall riskerar de att krocka och minska den totala effektiviteten i systemet. Styrmedlen i den svenska klimatstrategin kan alltså behöva samordnas ytterligare för bästa kostnadseffektivitet och strategin behöver omfatta alla samhällssektorer.
Vad kan sägas om åtgärders kostnadseffektivitet?
En fråga som är avgörande för en bedömning av en åtgärds kostnadseffektivitet är om den utvärderas från ett övergripande perspektiv där globala utsläpp skall minskas till så låg kostnad som möjligt eller om fokus ligger på att klara de svenska utsläppen till så låg kostnad som möjligt. Eftersom växthuseffekten är global är utgångspunkten för kostnadseffektivitetsbedömningarna i denna rapport de faktiska utsläppsminskningar som en åtgärd ger upphov till. Detta har i Sverige särskild betydelse när man diskuterar åtgärder som minskar elanvändningen eller som innebär tillskott av ny elproduktionska- pacitet. Även om dessa åtgärder påverkar de svenska utsläppen endast i begränsad grad kan klimatnyttan av åtgärden även innefatta utsläppsminskningar som sker i grannländer- na. Med detta angreppssätt kan eleffektiviseringsåtgärder och åtgärder för tillförsel av el från förnybara energikällor leda till stora minskningar av utsläppen av växthusgaser även fastän det svenska elsystemet till ytterst liten del baseras på fossilbaserad produktion. När åtgärdskostnader jämförs behöver också vägas in hur åtgärderna i fråga kan passa in i en klimatstrategi på längre sikt och om det finns möjligheter att på sikt sänka kostnaderna genom teknikutveckling.
Kostnadseffektiviteten har inte kunnat beräknas för flertalet av de analyserade åtgär- derna och styrmedlen i den genomgång som gjorts men vissa slutsatser har ändå kunnat dras.
Grova kostnadsskattningar tyder på att åtgärderna inom LIP-programmet i många fall visar på god kostnadseffektivitet men att vissa åtgärder som fått LIP-bidrag torde vara lönsamma även utan bidrag på grund av existerande energibeskattning etc. Det är svårt att bedöma om åtgärderna skulle ha genomförts utan bidrag eller om bidragen har medfört att åtgärderna har tidigarelagts. En djupare analys av effekterna och effektiviteten hos LIP- programmen får anstå till den större utvärdering av programmen som nu har startat. Erfarenheter från LIP-programmen kan eventuellt utnyttjas för KLIMP-programmen men eftersom ännu inga ansökningar inkommit och bedömningsgrunderna för projekten ännu inte är helt fastlagda är det svårt att dra några långtgående slutsatser.
De anpassningsåtgärder som skett som ett resultat av den ökade energi- och koldioxid-
76
och koldioxidbeskattningen, ökad användning av biobränslen i stället för fossila bränslen i fjärrvärmeproduktionen, kan bedömas ha en kostnad som är omkring 10 öre/kg CO2.
49 50
Även ersättning av fossila bränslen med pellets i flerbostadshus, lokaler och småhus har en kostnad som är lägre än dagens koldioxidavgift, ca 35 öre/kg CO2 för ersättning i
flerbostadshus och lokaler och ungefär 50öre/kg CO2i villor. 51
Systemet med handel med elcertifikat syftar till att öka produktionen av el från förny- bara energikällor. Om denna produktion leder till ersättning av fossilbaserad elproduktion (i Sverige eller utomlands) kan åtgärdskostnaden uppskattas till 10-50 öre/kg CO2
beroende på vilken förnybar teknik som antas och vilken fossilbaserad elproduktion som antas bli ersatt.
Kilometeravgifter och trängselavgifter bör totalt sett kunna bidra till en högre kost-
nadseffektivitet än enbart koldioxid- och energiskatter då de på ett mer effektivt sätt kan påverka olika miljöparametrar och andra trafikegenskaper som t ex trängsel och
vägslitage. Klimatinriktade fordons/försäljningskatter kan dessutom öka incitamenten för en hög energieffektivitet i transportsektorn. Såväl riktade som generella skatter och avgifter skulle även kunna kombineras med en satsning på utvidgad konsumentinforma-
tion om bilars bränsleförbrukning.
Den i dag utbredda användningen av drivmedel från spannmål är inte något av de mest kostnadseffektiva sätten att minska koldioxidutsläppen på. Om kostnaderna för att ersätta fossila bränslen med spannmålsbaserad etanol utgår från produktionskostnader för spannmål uppgår kostnaderna för koldioxidreduktionen till runt 2kr/kg CO2. På sikt kan
man förvänta sig reducerade kostnader för biodrivmedel även i Sverige under förutsätt- ning att man kan använda sig av billigare råvaror t.ex. cellulosa. Kostnaderna kan då hamna kring 1 kr/kg CO2. När kostnader för omställningar inom drivmedelsdistribution
och användning i transportsektorn bedöms bör dock samtidigt beaktas den tröghet som finns i systemet.
Bland de åtgärder som idag genomförs som följd av den svenska klimatstrategin finns alltså både sådana som kan betecknas som särskilt kostnadseffektiva men också sådana vars kostnader är relativt höga.