I NC3, redovisades en rad åtgärder och styrmedel som kan antas påverka utsläppen av klimatgaser i landet men endast för ett 10-tal av dessa redovisades även bedömningar över vilken effekt i form av reducerade utsläpp av klimatgaser som det aktuella
styrmedlet givit upphov till. Dessa bedömningar sträckte sig dessutom enbart till år 2005.
32 Delbetänkandet ”Handla för bättre klimat” SOU 2003:60 redovisades i maj 2003 33 NV rapport 5311 ”Åtgärder för en begränsad användning av fluorerade växthusgaser”
62
Tabell 4.1: Styrmedel vars effekt kunde kvantifieras enligt Sveriges tredje nationalrapport om klimatförändringar Ds 2001:71 (2001)
Styrmedel Startår-
Slutår
Bedömning av effekten mätt i kton kol- dioxidekvivalenter34 per år
1995 2000 2005
Energi- och koldiox- idskatter inkl moms på energi (57-) 1,000 5,000 10,000 Lokala investerings- program (LIP) 98-03 1,60035 64 projekt inom ramen för klimatkon- ventionens pilotpro- gram för gemensamt genomförande (AIJ) 93- Ca 220 Investeringsstöd till biobränslebaserad kraftvärme 98-02 490-820 490-820 Investeringsstöd till vindkraft
Driftstöd till småska- lig elproduktion Miljöbonus för vindkraft 98-02 00- 95- 170-414 170-414 Konvertering från el- till fjärrvärme 98-02 88-236 88-236 Konvertering av elvärme till annan individuell uppvärm- ning 98-02 34-81 34-81 Information utbild- ning etc Teknikupphandling av ny energiteknik Provning, märkning och certifiering 98-02 98-02 98-02 200-400 200-400
34 Beräkningarna förutsätter att det är elenergi från naturgaskombikraft (den lägre siffran) respektive
kolkondenskraft (de högre siffran) som ersätts.
35 Effekten av de lokala investeringsprogrammen är baserad på uppgifter i kommunernas ansökningshand-
lingar.
63
Åtgärder för att utveckla el- och värmeförsörjning i Sydsverige (DESS) 98-02 70 70 Pilotprojektdispenser för biodrivmedel 95- 55 Projekt ”Kvalitets- säkring av transporter” och ”Sparsam körning”
00- 100
Åtgärder inom avfallspolitiken
91- 193 781
I avsnitten nedan redovisas en sektorsvis sammanfattning av de nya bedömningar och kommentarer som görs kring beslutade, planerade och föreslagna styrmedel och åtgärder i den svenska klimatstrategin i de ovan nämnda studierna från 2003.
Sektorsövergripande styrmedel
Gemensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM) är viktiga delar av Kyotoprotokollet.
Tillsammans med utsläppshandel (ET) kallas de ofta för flexibla mekanismer och är avsedda som instrument för att uppnå kostnadseffektiva reduktioner av
växthusgasemissioner, se även avsnitt 2.2. Inom EU ska ett europeiskt handelssy-
stem införas som på sikt skall kunna
länkas samman med ett globalt system för handel med utsläppsrätter. I Sverige bedöms drygt 30% av klimatgasutsläppen inledningsvis omfattas av det kommande systemet.
Det är svårt att i förväg bedöma hur det europeiska handelssystemet kommer att påverka utsläppsutvecklingen inom de handlande sektorerna. Priset på utsläppssrätterna, hur många utsläppsrätter som tilldelas de berörda anläggningarna samt hur andra styrmedel som exempelvis skatter hanteras är faktorer som kommer påverka utveckling- en. Andra faktorer är hur reglerna kring överföring av utsläppsrätter mellan den första försöksperioden och perioden efter 2008 kommer att tillämpas och vad som kommer att krävas för att det ska konstateras att en verksamhet har för höga utsläpp och böter ska utgå. Flexmexutredningen la i maj 2003 fram ett förslag till implementering av det
Sektorsövergripande styrmedel
Flexibla mekanismer
• Handel med utsläppsrätter ET • Projektbaserade mekanismer -
JI och CDM Miljöbalken
Lokala investeringsprogram, LIP Klimatinvesteringsprogram, KLIMP Klimatinformationskampanjen Regionala och lokala mål och åtgärdsprogram
64
europeiska handelssystemet i Sverige. Förslaget koncentreras till systemets första period 2005-2007 och storleken på tilldelningen av utsläppsrätter som skall gälla för den handlande sektorn samt de principer som skall gälla för fördelning av utsläppsrätter mellan olika branscher och anläggningar inom den handlande sektorn. Förslaget har ännu inte behandlats av regering och riksdag. Naturvårdsverket konstaterar i verkets yttrande36 över utredningen bland annat att förslaget till tilldelning till den handlande sektorn är så generöst att det inte kan rymmas i en effektiv strategi för att uppnå det nationella klimatmålet och att miljöstyrningsinslaget i delegationens förslag är begränsat. Att så är fallet beror både på storleken på den föreslagna tilldelningen och på de principer som föreslås för fördelning på anläggningsnivå. Det sistnämnda gäller framförallt de delar som behandlar nya anläggningar och framtida ökningar av utsläpp från industriprocesser i befintliga anläggningar. Den tilldelning som föreslås motsvarar en ökning av utsläppen för den handlande sektorn med 75% jämfört med 1990-års nivå.
Effekterna av projektbaserade mekanismer får inte tillgodoräknas i förhållande till det nationella delmålet eftersom åtgärderna genomförs i andra länder. Detsamma gäller inköpta utsläppsrätter från andra länder inom ramen för handelssystemet. Det står däremot varje land fritt att spara utsläppskrediter för kommande åtagandeperioder om de inte behöver uppfylla sitt åtagande. Alla transaktioner av utsläppskrediter ska bokföras på ett konto, vars regelverk ännu inte är fastställt.
Effekterna av miljöbalken på utsläppen av klimatgaser är svåra att bedöma. Prövningen enligt balken har ännu inte fått något större genomslag och dess fulla potential är därför ännu osäker. Naturvårdsverket har i ett antal pilotfall föreslagit villkor angående
energieffektivisering. Dessa fall har hittills enbart lett till beslut om prövotid under vilken ytterligare underlag ska tas fram. Beslut om den här typen av villkor har alltså ännu inte fattats i miljödomstol. Effekterna av miljöbalken beror också på hur många nya
prövningar som kommer att genomföras och hur många initiativ till omprövningar som kommer att tas framöver. Även teknikutvecklingen och konjunkturen är naturligtvis viktiga faktorer. Potentialen beror också på hur miljöbalkens regler kan komma att tillämpas på de verksamheter som samtidigt ska omfattas av kommande system för handel med utsläppsrätter.
När det gäller de lokala investeringsprogrammen (LIP) uppgår de minskade utsläppen av klimatgaser som kommunerna sammanlagt har angett i sina ansökningshandlingar till drygt 2 000 kton koldioxidekvivalenter. Det finns dock frågetecken kring effekterna av programmen bl.a. på grund av osäkerheter i indata, oklarheter när det gäller det basscena- rio mot vilket effekterna jämförs och kring hur stor andel av projekten som skulle ha genomförts även utan bidrag fast vid en senare tidpunkt. Effekten av kommande bidrag inom ramen för klimatinvesteringsprogrammet, KLIMP beror av utformning och tillämpning av bidragsvillkor och vilken typ av ansökningar som kommer in. En grov skattning utgående från att bidragen ger samma utfall som i LIP pekar mot att program- met skulle kunna bidra till utsläppsreduktioner på i storleksordningen 200-1000 kton.
Lokala och regionala mål och åtgärdsprogram tas nu fram i ökad utsträckning på
klimatområdet som en följd av KLIMP-programmet och miljömålsarbete, se även avsnitt 6. Även om de flesta styrmedel i den svenska klimatstrategin genomförs på nationell nivå
65
är det i många fall i kommunerna som åtgärderna genomförs. Ansvaret för den fysiska planeringen ligger dessutom på kommunal nivå. Arbetet med mål och åtgärdsprogram i kombination med t.ex. energiplaner och avfallsplaner på regional och lokal nivå kan därför ses som ett betydelsefullt komplement till nationella styrmedel. Det är däremot mer osäkert i vilken utsträckning de regionala och lokala målen i sig leder till att åtgärder kommer till stånd på områden där det saknas andra effektiva styrmedel med klimatinrikt- ning, t.ex. på transportområdet.
Det är bland de sektorsövergripande styrmedlen som det finns störst risk för att styr- medel krockar både med andra övergripande styrmedel och med mer riktade styrmedel när flera styrmedel omfattar samma verksamheter. Trots att styrmedlen ovan klassificeras som sektorsövergripande har de i praktiken hittills främst haft effekt på energitillförsel och energianvändning i byggnader. De utsläppsminskningar som LIP-bidragen bedömts ge upphov till kommer t.ex. till drygt 85% från konverteringar till förnybar energi, utbyggnad av fjärrvärme och energieffektiviseringsåtgärder.
Energitillförsel och användning En rad energipolitiska styrmedel, främst skatter på energi, har sedan länge funnits på plats och påverkat energitillförsel och energianvändning. Utvärderingar visar att utformningen av det svenska energi- och
koldioxidskattesystemet har bidragit till
betydande utsläppsminskningar under 1990- talet och kommer, med nuvarande utform- ning, att bidra till ytterligare lägre utsläpp under kommande år. I NC 3 redovisades en beräkning av effekten av 2001-års skatter jämfört med de skatter som gällde 1990, se tabell 4.1 ovan. Den tydligaste effekten av de ökade energi- och koldioxidskatterna under 1990-talet har varit att bioenergian- vändningen expanderat kraftigt. Energian- vändningen fortsätter dock att öka. Den totala elanvändningen bedöms också
fortsätta öka, främst gäller det användningen av driftel inom servicesektorn, se vidare avsnitt 5.
Energimyndigheten konstaterar att det för närvarande sker stora förändringar av styrmedlen och stödsystemen som påverkar el- och värmeproduktionen varför det är svårt att bedöma den sammantagna effekten. Överlag gynnas dock biobränslen och annan förnybar produktion framför fossila bränslen.
Styrmedel inom energitillförsel och användning
Handel med utsläppsrätter Miljöbalken
Energi- och koldioxidskatter
Handel med elcertifikat och stöd till vindkraft Stöd till effektiv energianvändning 2003-2007 EG-direktiv om effektivare energianvändning i byggnader
Förslag till EG-direktiv om främjande av kraftvärmeteknik
Initiativ avseende energieffektivare offentlig upphandling (inom EU och nationellt) Förslag till EG-direktiv om minimikrav på energieffektivitet för slutanvändarutrustning
66
Sedan 2001 har nivån på energi- och koldioxidskatterna ökat som följd av den skatte-
växling som successivt genomförs. De högre skattenivåerna påverkar främst energitillför-
sel och energianvändning i bostäder och lokaler. Med dagens skattenivåer är t.ex. uppvärmning med såväl pellets som eldrivna värmepumpar mer fördelaktiga37 än oljeeldning i småhus. Försäljningen av värmepumpar har också accelererat under år 200138.
Den justering av kraftvärmebeskattningen som nu föreslagits bedöms ge incitament för ökad kraftvärmeproduktion från naturgas samtidigt som elcertifikatsystemet, se nedan, gynnar biobränslebaserad elproduktion i kraftvärmeanläggningar. Dessutom kommer det europeiska handelssystemet att omfatta kraftvärmeanläggningar.
I det nya stödsystemet för förnybar energi, elcertifikatsystemet, kommer mängden förnybar el att bestämmas genom krav på att en viss del av den använda elen skall komma från förnybara energikällor. Systemet har som mål att elproduktionen från förnybara energikällor ska öka med 10TWh mellan åren 2002 till 2010.
Den effekt på de nationella koldioxidutsläppen som beror av elcertifikatsystemet beror på hur olika produktionsslag används i det nordiska elsystemet. Ny förnybar el kan leda till en minskad import av fossilbaserad el i andra länder, att fossilbaserad produktion för att möta ökad elefterfrågan undviks eller att icke-fossilbaserad kapacitet tas ur drift. Leder utbyggnaden till att icke-fossilbaserad kapacitet, t.ex. kärnkraft, tas ur drift har utbyggna- den ingen effekt på de totala koldioxidutsläppen. En tidigare beräkning baserad på en utbyggnad om 12 TWh har bedömts ge minskade utsläpp om ca 5 Mton från nordisk elproduktion39 .
Skattenedsättningskommittén har i en utredning våren 2003 föreslagit en reformering
av beskattningssystemet genom att en gemensam skattenivå införs för all näringsverk- samhet. Detta innebär bland annat en kraftigt minskad beskattning för fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion och i vissa näringssektorer som i dag inte räknas in bland de sektorer som är berättigade till industrins lägre skatter. Förslaget innebär minskade skatteintäkter om sammanlagt 5 miljarder SEK. Förslaget föreslås finansieras genom bl.a. ökade löneavgifter och höjda bensin- och dieselskatter. Om en sådan förändring av skattesystemet skulle genomföras kan utsläppen av koldioxid befaras öka kraftigt och därmed skulle det bli betydligt svårare att uppnå såväl det nationella delmålet som Sveriges internationella klimatåtagande enligt EU:s bördefördelning. En grov beräkning visar att utsläppen från el- och värmeproduktion skulle kunna öka med ca 1800 kton koldioxid som följd av den förändring som föreslås. Se vidare Naturvårdsverkets yttrande med anledning av förslaget40.
EU:s finansministrar fattade i mars 2003 beslut om minimiskatter på energi. Beslutet innebär en förändring för Sverige enbart när det gäller skatten på el där den nya
minimiskatten för näringslivet är 0,5 öre/kWh vilket kommer att innebära ökade kostnader för fossilbaserad elproduktion i alla branscher. Direktivet är ett ramverk som enligt Skattenedsättningskommittén ger medlemsländerna stora möjligheter att använda
37 Ifall byte av uppvärmningssystem sker när systemet normalt skull ha bytts ut
38 Under 2002 anlades det mer än 23 000 energibrunnar för bergvärme enligt uppgift från SGU vilket kan
jämföras med färre än 1000 brunnar per år för ca 10 år sedan.
39 Av utredningen om handel med certifikat (SOU 2001:77)
67
energibeskattningen som styrmedel både ur miljö- och sysselsättningssynpunkt. Utformningen av de nya EG-reglerna om minimiskatter ska ha beaktats av den ovan nämnda Skattenedsättningskommittén.
Effekterna av de bidrag som ingick i det s.k. kortsiktiga programmet i 1997-års energipolitiska beslut har successivt följts upp. Den senaste uppföljningen redovisar åtgärder gjorda t.o.m. december2001/juni 200241. Uppföljningen visar att delar av det kortsiktiga programmet i form av ekonomiska stöd, konverteringsbidrag och invester- ingsbidrag m.m. har lett till ytterligare minskning av koldioxidutsläppen med omkring 330-480 kton/år jämfört med de siffror som redovisades i NC 3, se tabell 1. Beräkningen baseras på marginalel så den faktiska utsläppsminskningen har inte skett i Sverige utan i de länder där elen producerades.
Det nya programmet för stöd till effektiv energianvändning kan väntas få samma typ av effekter som det föregående programmet. Det tidigare stödprogrammet42 bedömdes enligt NC 3 ge upphov till minskade koldioxidutsläpp på mellan 200-400 kton/år. Eftersom budgeten för det nya programmet är större och programmet har breddats borde effekterna också bli större.
Kommande EG-direktiv på området, som utvecklats inom ramen för EU:s gemensam-
ma klimathandlingsprogram, ECCP43, bedöms däremot överlag inte ge någon nämnvärd
effekt i Sverige under det närmaste decenniet.
Direktivet om effektiv energianvändning i byggnader kommer t.ex. att införas i med-
lemsländerna någon gång mellan 2006 och 2009. Eftersom förändringar i byggbeståndet går långsamt kan man förvänta sig att effekten av direktivet på kort sikt har en begränsad effekt men fortsätter att ha betydelse under lång tid. De enskilda medlemsländerna har dessutom stor frihet att själva utforma genomförandet av direktivet. Direktivet bedöms inte ge någon märkbar påverkan på energianvändningen i bostads- och servicesektorn till 2010.
41 Energimyndighetens miljömålsrapport 2002 42 Som var en del av det kortsiktiga programmet 43 Gäller inte det kommande europeiska handelssystemet
68
Näringsliv
De styrmedel och instrument med näringslivsinriktning som ingår i den nationella klimatstrategin är, som tidigare nämnts, i flera fall föremål för utredningar just nu och utformningen av styrmedlen och samspelet mellan dem är delvis oklart idag. Ett eventuellt införande av långsikti- ga avtal om energieffektivisering (LTA) utreds exempelvis och konstruktionen av styrmedlet hänger bl.a. samman med hur kommande handelssystem kan komma att utformas. Långsiktiga avtal skulle kunna ses som ett temporärt styrmedel på väg mot ett handelssystem eller gälla icke- handlande branscher men styrmedlen kan också kombineras. Effekten av långsiktiga avtal beror av vilka villkor som ställs i avtalen kring utformningen av de energi- ledningssystem som ska införas.
Avtalsformen och incitamentsstrukturen är andra viktiga parametrar.
Andra viktiga styrmedel som påverkar näringslivet är energi- och koldioxidskatter samt
miljöbalken. Dessa styrmedel har redan berörts under tidigare avsnitt.
Den integrerade produktpolitiken (IPP) är ett policyområde som är relativt nytt och under utveckling även om vissa av de styrmedel som räknas till IPP funnits relativt länge. Flera av styrmedlen med produktinriktning ingår även på annat sätt i den nationella klimatstrategin. IPP- synsättet innebär att ett helhetsgrepp tas över styrmedel och åtgärder med produktinriktning i ett livscykelperspektiv. På grund av IPP:s speciella karaktär är det svårt att härleda effekterna av just IPP på utsläpp av växthusgaser. Naturvårdsverket arbetar för närvarande på att tillsammans med berörda aktörer bygga upp ett system för att följa produkters miljöbelastning över tid. En sådan information skulle kunna ge ett bättre underlag för effektiva åtgärdsinsatser.
Det pågår två större samarbetsprojekt och dialogprojekt inom byggsektorn dels inom ramen för den s.k. Bygga/Bo dialogen men också inom Byggsektorns kretsloppsråd. De förslag till åtaganden som hittills formulerats går längre vad gäller reducerade energian- vändningsnivåer i byggnader än den utveckling som bedömts i tidigare prognoser. Det är inte klart hur åtagandena ska uppfyllas i praktiken. I ytterligare en dialog mellan
Miljödepartementet och några aktörer inom handeln har även ett förslag till åtagande
Styrmedel som påverkar näringsli- vet
Energi- och koldioxidskatter Handel med utsläppsrätter Miljöbalken
Långsiktiga avtal om energieffektivi- sering (LTA)
Integrerad produktpolitik (IPP) Samarbetsprojekt och dialogprojekt inom byggsektorn
Överenskommelser inom handeln Upphandlingskrav
Styrmedel för minskade utsläpp av F-gaser
69
formulerats som innebär en hög ambitionsnivå men det omfattas hittills endast av ett fåtal aktörer.
Regeringen har formulerat målsättningen att utsläppen av fluorerade växthusgaser, s.k.
F-gaser, inte ska öka till år 2010 jämfört med utsläppsnivån 2000. Styrmedel för att
uppnå detta finns delvis på plats, främst miljöbalken och tillhörande köldmediekungörel- se. Naturvårdsverket har i en rapport från augusti 2003 redovisat hur det förslag till EG- förordning för att reglera utsläppen av fluorerade växthusgaser som kommissionen la fram i augusti 2003 skulle kunna påverka utsläppen i Sverige. Verket lägger dessutom förslag på några ytterligare produktområden för vilka Sverige bör verka för en EU- gemensam reglering i den fortsatta behandlingen av förslaget till förordning. Den största källan till utsläpp av F-gaser i Sverige är dock aluminiumtillverkning. En prövning av denna verksamhet med stöd av miljöbalken och IPPC-direktivet är det främsta styrmedlet för att minska detta utsläpp men det är svårt att i förväg bedöma hur utfallet av en sådan prövning kan bli. Naturvårdsverket menar dessutom att kompletterande nationella styrmedel kan vara aktuella på några områden men lägger inga konkreta förslag. Om förslaget till EG-förordning antas med de tillägg som Naturvårdsverket föreslår finns goda utsikter att regeringens målsättning om att utsläppen av F- gaser inte ska öka uppnås med god marginal. (Det handlar då om minskade utsläpp om ca 300kton jämfört med den tidigare prognosen i NC 3).
Omkring 2300 företag, varav de flesta är stora, är miljöcertifierade idag i Sverige. Studier visar att energi-, avfalls- och utsläppsfrågor (och därmed indirekt klimatfrågor) hör till de frågor som tidigt lyfts upp som betydande miljöaspekter vid införande av miljöledningssystem. Miljöledningssystemen bygger på målstyrning där mål och
ambitionsnivå bestäms av verksamhetsutövaren. Nivån på målen kan därför variera. Det är verksamhetsutövarens eget åtagande som blir den avgörande faktorn för den miljöför- bättring som organisationen uppnår. Det är därför svårt att jämföra och dra generella slutsatser om miljöeffekten för organisationer som infört den här typen av system44.
44 Naturvårdsverkets rapport 5225
70
Transporter
Energiskatten är högre på bensin och diesel för vägtransporter jämfört med bränslen som används i andra sektorer vilket ger ett högre incitament för
minskningar av utsläpp genom effektivise- ringsåtgärder i denna sektor. När
förnybara drivmedel befrias från såväl energi- som koldioxidskatt gynnas dessutom biobränslen för vägtransporter i högre utsträckning än biobränslen i andra sektorer. Trots detta ökar utsläppen av klimatgaser från transportsektorn mer än i övriga samhällssektorer och den svenska bilparken har den högsta bränsleförbruk- ningen och de högsta koldioxidutsläppen bland samtliga EU-länder. Men det är utsläppen från godstransporter på väg som ökar mest. Bland de styrmedel som finns på plats inom sektorn kan följande bedömningar av utsläppseffekter nämnas:
Högre bensinskatter (2001- års skattenivå istället för 1990-års nivå) bedömdes i NC3
leda till en bensinanvändning som år 2010 är 2% lägre än om 1990-års styrmedel fortfarande används. En sådan minskning motsvarar ett minskat koldioxidutsläpp på ungefär 300 kton. Skattebefrielse för alternativa drivmedel (etanol, RME och biogas) beräknas 2001 ha lett till minskad användning av bensin och diesel på omkring 0,7% vilket motsvarar ett minskat årligt utsläpp om ca 150 kton CO2. De skatteundantag som
beslutats för RME och etanol år 2003 är ungefär tre gånger så stora jämfört med 2001