Vad har åtgärdsarbetet lett till?

Om man ser till handlingsplanens inriktningsmål så ger, som bekant, de olika upp- följningarna som Naturvårdsverket beställt vid handen att varken andelen offentli- ga upphandlingar med välformulerade miljökrav har ökat eller andelen statliga myndigheter som regelbundet ställer välformulerade miljökrav ökat nämnvärt. En möjlig slutsats är att åtgärderna inte har fått något större genomslag ännu. Det här är emellertid inte ett samband som studerats här. Det kan noteras att av de upp- handlare vi intervjuat så var det var inte särskilt många av dem som kommit i kon- takt med de olika åtgärderna. Detta resultat speglar inte nödvändigtvis alla Sveriges

upphandlande myndigheter och enheter. Om det skulle göra det, är det inte särskilt anmärkningsvärt eftersom åtgärderna genomförts nyligen eller fortfarande pågår.

Åtgärdsarbetet har tydliggjort svårigheter om hur man utformar och når ut med åtgärder

De åtgärdsansvariga organisationerna på central, nationell nivå har genom sitt arbete med de olika insatserna fått en rad värdefulla erfarenheter. En svårighet som framkommit i intervjuerna med de åtgärdsansvariga är hur man ska kunna möta en så stor målgrupp med varierande behov som de svenska upphandlande myndig- heterna och enheterna utgör. Upphandlarnas behov förefaller dessutom vara mer praktiskt än teoretiskt numera. Miljöstyrningsrådet, som ansvarat för majoriteten av handlingsplanens kompetenshöjande åtgärder, menar att det är svårt att hitta en modell som passar alla målgrupper samtidigt och som dessutom kan möta behovet av praktiskt hjälp. Miljöstyrningsrådet har ju redan viss erfarenhet av praktiskt stöd i olika former, bland annat i form av den helpdesk för rådgivning som inrättats. Erfarenheten så här långt av just den insatsen är att rådgivning tar mycket resurser i anspråk. För Miljöstyrningsrådet innebär det att i takt med att fler upphandlare börjar vända sig till helpdesken så får de lägga mer tid och kraft på rådgivning istället för på andra uppgifter.

En annan svårighet är att nå ut med kompetenshöjande åtgärder. Uppgiften att kommunicera och nå ut med ett visst budskap är inte enkel i en verklighet som präglas av upphandlare som arbetar med vad de har för händerna, menar de inter- vjuade på Miljöstyrningsrådet. Att nå politiker på regional och lokal nivå visade sig inte heller vara helt enkelt. För att förbättra sitt arbete med informations- och kun- skapsspridning har Miljöstyrningsrådet anställt en informations- och kommunika- tionsansvarig. Men, det krävs mottagare för kommunikationsinsatser. Om upp- handlarna saknar tid, och kanske andra resurser, för att ta till sig information av olika slag komplicerar det uppgiften att nå ut till en bred målgrupp.

Åtgärdsarbetet har bidragit till stärkta roller, men inte till tydligare ansvarsfördelning

Roller och ansvarsfördelning vad gäller ansvaret att genomföra handlingsplanens åtgärder har varit relativt klart för de berörda aktörerna. Det som varit oklart för några av de åtgärdsansvariga är hur samarbetet och samverkan dem emellan i genomförandet egentligen var tänkt att fungera.

Åtgärdsarbetet har medfört att rollerna stärkts något, fast på olika sätt. För Miljöstyrningsrådet, som redan hade uppdrag relaterade till miljöanpassad upp- handling, innebar ansvaret för majoriteten av handlingsplanens åtgärder att deras roll förstärkts. Enligt Miljöstyrningsrådet, innebar handlingsplanen ett bra avstamp för att utveckla verksamheten och ett bra stöd för att genomföra uppdragen. Även för ESV:s samordningsfunktion för den statliga inköpssamordningen – som i vanli- ga fall har begränsade befogenheter och resurser att arbeta med miljöanpassad offentlig upphandling – innebar åtgärdsansvaret en stärkt roll gentemot deras mål-

grupp. För dom innebar åtgärdsansvaret både resurser och mandat att arbeta med miljöfrågan. I jämförelse med Miljöstyrningsrådet innebar åtgärdsarbetet en mer kortsiktig rollförstärkning för ESV/SF. För Konkurrensverket är det tydligt att deras roll inom ramen för MOU och handlingsplanen är att främja att regelverket följs. Det var det bra att Konkurrensverket i egenskap av tillsynsmyndighet står bakom information om hur miljökrav går att ställa enligt regelverket, menar den intervjuade på KKV – att det finns en uttolkare för vad som gäller, istället för flera, ökar trovärdigheten och kan minska osäkerheter. Som uttolkare av regelverket kan även KKV:s roll inom ramen för MOU sägas ha stärkts. Både Miljöstyrningsverket och ESV:s samordningsfunktion ser hur deras roller kan utvecklas. Konkurrensver- ket anser däremot inte att verket bör ha en mer proaktiv roll.

Ansvaret för utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen uppfat- tas fortfarande som relativt otydligt. Faktum är några av de tillfrågade hade lite svårt att svara på frågan om åtgärdsarbetet förtydligat ansvaret. Det som är tydligt för samtliga är att Miljöstyrningsrådets fick rollen att utveckla den miljöanpassade upphandlingen i Sverige. De andra centrala organisationerna ser Miljöstyrningsrå- det som den aktör som kan skapa incitament för de upphandlande myndigheterna att ställa miljökrav i offentlig upphandling. I övrigt kan det bli tydligare hur reger- ingen ser på ansvaret för den miljöanpassade offentliga upphandlingen och utveck- lingen av den, menar de intervjuade.

Tydligare ansvarsfördelning, eller snarare tydligare uppdrag, skulle medföra effek- tivare resursanvändning, menar en av de intervjuade. Tydligare uppdrag för att utveckla den miljöanpassade offentliga upphandlingen – inte bara tillfälliga upp- drag – skulle tydliggöra vem som gör vad, istället för att man arbetar med mer eller mindre samman saker på olika ställen, som vederbörande menar sker idag. Tydli- gare uppdrag skulle även kunna medföra att frågan lyfts på samtliga centrala orga- nisationer och därmed på de organisationer de arbetar mot. En tydligare ansvars- fördelning skulle också kunna öka graden av samverkan och samstämmighet. Bristande samstämmighet upplevs som ett problem av praktikerna, eller som en upphandlare utrycker det: ”det inte ska vara så att en kommun som ringer till 3-4

olika myndigheter och ställer samma fråga får olika svar. Lite olika svar kan man få, men idag det kan spreta väldigt mycket.”

Åtgärdsarbetet har aktualiserat behovet av samordning på central nivå

Några av de intervjuade på de centrala organisationerna kan se ett behov av förbätt- rad samordning, både för att skapa enhetlighet och effektivitetsvinster. Det gäller dock inte enbart för den miljöanpassade offentliga upphandlingen, utan för offent- lig upphandling i stort. Flertalet av de intervjuade upplever att det är spretig idag och att var och en gör sitt. Några intervjuade efterfrågar också förbättrad samver- kan. Bättre samverkan skulle kunna tydliggöra ansvar och roller och förbättra för- ståelsen för de andras uppdrag, vilket skulle kunna medföra ökad samstämmighet, men en intervjuad person.

Idag finns ingen självklar plattform för samverkan. De samarbeten som handlings- planen initierat skulle kunna utvecklas. Miljöstyrningsrådet har visserligen en tyd- lig nyckelfunktion i genomförandet av regeringens politik på området, men rådet har inte ett utpekat ansvar att samordna de olika organisationernas insatser inom den miljöanpassade upphandlingen. Några av de intervjuade funderar på om Kam- markollegiet – som fått i uppgift att bland annat arbeta för ökad enhetlighet genom det nationella upphandlingsstödet – skulle kunna ha en samordnande funktion för det centrala MOU-arbetet på nationell nivå.

5. Slutsatser

Utgångspunkten för den här utvärderingen har varit regeringens handlingsplan för en ökad andel välformulerade miljökrav i offentliga upphandlingar. Vi har studerat vad som påverkar om och hur upphandlande statliga myndigheter, kommuner och landsting ställer miljökrav praktiken. I utvärderingen har vi även följt upp genom- förandet av handlingsplanens åtgärder och diskuterat vad arbetet lett till.

Faktorer som påverkar om och hur miljökrav ställs

Utvärderingens resultat vittnar om att framstegen mot en ökad andel välformulera- de miljökrav är en pågående process, som utmärks av små steg snarare än långa kliv. Statens styrning mot en miljöanpassad offentlig upphandling har varit inriktad på att genom olika former av stöd skapa incitament för upphandlande myndigheter och enheter att kunna, vilja och förmå att ställa mer välformulerade miljökrav ofta- re. Utifrån intervjustudien med representanter för upphandlande myndigheter har vi identifierat tre grundläggande faktorer som tycks vara avgörande för om miljökrav

ställs eller inte i offentliga upphandlingar:

• Politiskt stöd – en politisk vilja, helst formaliserad i styrdokument såsom en miljöpolicy med tydliga miljömål, är central för om miljökrav ställs eller inte,

• Individuellt engagemang – engagerade och miljömedvetna medarbetare har avgörande betydelse, särskilt i organisationer där den politiska led- ningens stöd är svagt och styrdokument saknas,

• Osäkerhet om regelverket och om hur miljökrav kan ställas är ett hinder. Ytterligare faktorer som påverkar vilken typ och nivå av miljökrav som ställs är

förmåga i form av rätt och tillräckliga resurser, förståelse av uppdraget i sig och i

förhållande till lagen om offentlig upphandling och vilja inom organisationerna att skapa strategier som gör det möjligt att ställa fler och mer välformulerade miljö- krav.

Ett genomgripande problem är bristande helhetssyn och processtänkande. Istället för att basera miljökraven på strategiska beslut, miljömål, behovs- och marknads- analyser läggs miljökraven ofta in i slutet av upphandlingsprocessen. Ytterligare en brist är att uppföljning av vad den miljöanpassade upphandlingen lett till sällan genomförs. Otydlig struktur för hur miljökrav ställs speglas även i att för flera av de intervjuade är det otydligt vem eller vilka i organisationen som ansvarar för att miljökrav ställs. Förbättrat helhetstänkande skulle sannolikt inte enbart underlätta för upphandlarna att ställa relevanta miljökrav, utan det skulle också förbättra re- sultatet av den miljöanpassade upphandlingen totalt i Sverige.

Åtgärderna har genomförts, skapat värdefulla erfarenheter men ansvarsfördelningen är fortsatt otydlig

Handlingsplanens åtgärder har till övervägande del har genomförts. Några pågår och en har skjutits på framtiden. Huruvida handlingsplanens åtgärder har haft nå- gon effekt på de upphandlande myndigheternas förmåga och vilja att ställa miljö- krav är ännu för tidigt att försöka utröna.

Åtgärdsarbetet har dock genererat viktiga erfarenheter som har betydelse för fort- satta stödåtgärder och utvecklingen av den miljöanpassade upphandlingen. Hand- lingsplanens åtgärdsansvariga nyckelaktörer (organisationer och myndigheter på central, nationell nivå) vittnar om att det har varit svårt att nå och kommunicera med målgrupperna för vissa av åtgärderna, i synnerhet om målgruppen är väldigt heterogen alternativt har knappa resurser för att motta information och dylikt eller saknar intresse för frågan. Ytterligare en erfarenhet är att det är en stor utmaning att hitta rätt former för stöd som möter de olika behov som finns i denna hetero- gena målgrupp. Särskilt som de åtgärdsansvariga upplever att det finns en önskan om mer praktiskt tillämpad stöd snarare än teoretisk kunskap. Erfarenheten av mer praktiskt inriktade insatser så här långt är att de tar mycket resurser i anspråk.

Fördelningen av ansvaret för handlingsplanens åtgärder gjordes som ett led i att tydliggöra oklara roller och otydlig ansvarsfördelning för nyckelaktörerna på cen- tral, nationell nivå. Vad gäller arbetet med åtgärderna är rollerna tydliga. Rollerna har även stärkts – mer tillfälligt för någon aktör och mer långsiktigt för de som har permanenta uppdrag som berör den miljöanpassade offentliga upphandlingen. Även ansvarsfördelningen vad gäller åtgärderna är relativt tydlig för de berörda. Ansvaret för den miljöanpassade offentliga upphandlingen på en mer övergripande nivå och för utvecklingen av den uppfattas däremot fortfarande som otydligt. Ut- vecklingsansvaret är egentligen bara tydligt för Miljöstyrningsrådet, som har tydli- ga, löpande uppdrag att utveckla förutsättningarna för den miljöanpassade offentli- ga upphandlingen.

Förslag som kan skapa ytterligare incitament för miljöanpassad offentlig upphandling

Potentialen i styrmedlet miljöanpassad offentlig upphandling finns i de incitament som gröna inköpsbeslut i offentlig verksamhet kan skapa för producenter att suc- cessivt miljöanpassa sina varor och tjänster. Det råder delade meningar om hur effektivt styrmedlet är och kan vara, men ett antal förslag på hur ytterligare incita- ment kan skapas har framkommit i intervjustudierna. En tydligare återkoppling mellan både ekonomiska och miljömässiga vinster med miljöanpassad upphandling kan vara ett incitament. Ytterligare incitament skulle kunna vara att ta ett helhets- grepp om miljökrav och sociala krav, och att genom en tydligare styrning av statli- ga myndigheter signalera till kommuner och landsting att miljöanpassad offentlig upphandling är viktigt.

Handlingsplanens åtgärder – ett steg i rätt riktning

Utifrån utvärderingens resultat kan vi konstatera att handlingsplanens strategiska områden och åtgärder har varit inriktade på ”rätt” problem, men behovet av stöd finns kvar. Grundläggande problem förknippade med bristande kunskap, osäkerhet om regelverket och svagt politiskt engagemang kvarstår ännu.

Handlingsplanen är ett första steg i den statliga styrningen mot en ökad andel väl- formulerade miljökrav i offentliga upphandlingar. Effektiviteten hos miljöanpassad offentlig upphandling som styrmedel står och faller med vad de upphandlande myndigheterna gör och inte gör. För att skapa de incitament som krävs för att de upphandlande myndigheterna ska vilja, förstå varför och förmå att ställa miljökrav i ökad utsträckning står staten inför en utmaning. Arbetet med handlingsplanen tycks dock ha skapat en plattform att bygga vidare ifrån, men frågan om hur långt det är rimligt att nå med den miljöanpassade offentliga upphandlingen är ännu en öppen fråga.

Referenser

Bergman, M. (2008). Offentlig upphandling och offentliga inköp – omfattning och

sammansättning. Forskningsrapport på uppdrag av Konkurrensverket.

Bui-Quy, J., Nilsson, K., Druid A., och Blomqvist F. (2009). Miljöanpassad upp-

handling i praktiken – En genomgång av offentliga upphandlingar 2009. Stock-

holm, Naturvårdsverket. Rapport 6310.

Chicote, T., Lindstedt, U., Bergman, I-M. och Hagbarth, U. (2005). En mer miljö-

anpassad offentlig upphandling – förslag till handlingsplan. Stockholm, Natur-

vårdsverket. Rapport 5520.

Dahlström, A. och Sundbom P-A. (2008). Miljökrav i offentlig upphandling. Stock- holm, Konkurrensverket.

Eskilsson, P. (2008). Inköpsmönster i staten. Ekonomistyrningsverket. Dnr 46-725/2008.

Europeiska kommissionen (2003). Integrerad produktpolitik – miljöpåverkan ur livscykelperspektiv. KOM(2003) 302 slutlig. Bryssel, Europeiska kommissionen.

Europeiska kommissionen (2008). Public procurement for a better environment; Summary of the Impact Assessment. SEC(2008) 2125. Bryssel, Europeiska kom- missionen.

Europeiska kommissionen (2008). Public procurement for a better environment. COM (2008) 400 final. Bryssel, Europeiska kommissionen.

Europeiska kommissionen (2008). Lägesrapport om strategin för hållbar utveckling 2007 KOM(2008) 642 slutlig. Bryssel, Europeiska kommissionen.

Europeiska rådet (2006). Översyn av EU:s strategi för hållbar utveckling - Förnyad strategi. Rådsdokument 10917/2/06 REV 2 (sv). Bryssel, Generalsekretariatet.

Finansdepartementet. Förslag om nya upphandlingsregler.

http://www.regeringen.se/sb/d/11392/a/137538. Pressmeddelande 23 december 2009.

Företagarna (2008). Små företag och offentlig upphandling – en problematisk rela-

tion men med enorm potential.

Kammarkollegiet.Nationella upphandlingsstödet - främjar den goda affären i offentlig upphandling. http://www.kammarkollegiet.se/nus/nus.html (09-12-01).

Kommerskollegium. Handel och offentlig upphandling: http://www.kommers.se (09-10-14).

Lagrådsremiss Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet. 17 december 2009. Finansdepartementet.

Lipsky, M. (1980). Street level bureaucracy. New York: Russel Sage.

Losman, M. och Frisk, E. (2010). Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramav-

talsupphandlingen. ISBN 978-91-620-6327-6. Stockholm, Naturvårdsverket.

Löfgren, A. Miljödepartementet. Personlig kontakt 2010-01-15.

Miljöstyrningsrådet (2009) Miljöstyrningsrådets årsredovisning 2008.

Naturvårdsverket (2004). Hållbar produktion och konsumtion i Sverige – En över-

siktlig bild. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5432.

Ottander, P. och Söderström, M. (2005). Miljöanpassad offentlig upphandling – En

enkätstudie 2004. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5445.

PricewaterhouseCoopers, Significant, Ecofys. (2009). Collection of statistical in-

formation on Green Public Procurement in the EU – Report on data collection results.

Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.

Sjöholm, U. och Sunnermalm, A. (2008). Miljöanpassad upphandling i praktiken –

En genomgång av offentliga upphandlingar 2007. Stockholm, Naturvårdsverket.

Rapport 5807.

Skr. 2006/07:54. Miljöanpassad offentlig upphandling.

SOU 2005:51. Bilen, Biffen, Bostaden – Hållbara laster och smartare konsumtion.

SOU 2006:28. Nya upphandlingsregler 2.

Ståhl, M. (2008). Är miljökrav vid upphandling konkurrenshämmande? – Kvalita-

tiv undersökning. Miljöstyrningsrådet. Rapport 2008:E3.

Söderström, M. (2008). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? –

Söderström, M. (2009). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling?

En enkätstudie 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. NV rapport 5997.

Söderström, M. och Ottander, P. (2005). Fördjupningsstudie av miljöanpassad

upphandling inom offentlig verksamhet. Stockholm, ARS Research AB.

UN DESA (United Nations Department of Economic and Social Affairs),The Marrakech Process: http://esa.un.org/marrakechprocess/tenyearframework.shtml. (2009-06-19).

UNEP (United Nations Environment Programme), Policies and Strategies:

http://www.unep.org/themes/consumption/index.asp?page=policies. (2009-06-19).

Vedung E. (1998). Utvärdering i politik och förvaltning. Andra upplagan. Lund, Studentlitteratur.

Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14.