Utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen – hinder och

möjligheter

Nedan diskuteras några svagheter, otydligheter och möjligheter med betydelse både för effektiviteten hos miljöanpassad offentlig upphandling som styrmedel och för utvecklingen av den miljöanpassade offentlig upphandlingen i Sverige, som vi kunnat urskilja i intervjumaterialet.

Effektivitet - en fråga om helhetstänkande från ax till limpa

MILJÖKRAV BASERADE PÅ STRATEGISKA MILJÖBESLUT – EN BRISTVARA

Hur effektiv miljöanpassad offentlig upphandling är som styrmedel, ur såväl eko- nomisk synpunkt som ur miljösynpunkt, beror på vad de upphandlande myndighe- terna gör och inte gör. Avgörande för en effektiv miljöanpassad upphandling är att miljökraven som ställs är ”rätt” – det vill säga att de är relevanta och välformulera- de – och att de följs upp. För att kunna ställa relevanta miljökrav av hög kvalitet

krävs inte enbart resurser, kunskap och vilja. De intervjuade medarbetarna på både Konkurrensverket och Miljöstyrningsrådet menar att för att kunna ställa relevanta miljökrav är det avgörande att miljötänkande finns med från början i upphand-

lingsprocessen; i behovsutredningen och även i marknadsanalysen. I behovsutred-

ningen finns möjlighet att bestämma vad som ska köpas in. Beroende på vilka val som görs kan såväl miljövinster som ekonomiska vinster genereras.

Av de intervjuade upphandlande myndigheterna är det få som gör någon behovs- och marknadsanalys relaterad till miljöhänsyn. Snarare tenderar miljökraven att läggas till på slutet, när förfrågningsunderlaget är i princip klart. Undantagen är de organisationer där tydliga, nedbrutna miljömål styr inköpsbesluten i organisationen – exempelvis ett mål om att enbart ha miljövänlig el från vindkraft, då styr det besluten genom upphandlingsprocessen. Konkurrensverket menar att offentlig upphandling borde ses som ett medel för att uppnå miljömål som organisationen fastställt.

Uppföljning av hur stor andel miljöanpassade produkter och tjänster som köps in

respektive förbrukas är också ett viktig moment för en effektiv miljöanpassad upp- handling.51 Uppföljning är ett redskap för att få vetskap om de ställda miljökraven har lett till grönare inköp och vilka miljöeffekter det har fått. Även uppföljning av effekter på organisationens ekonomi är ett angeläget redskap för återkoppling. Uppföljning är också ett viktig hjälpmedel för att skapa ett institutionellt minne och ett underlag inför kommande upphandlingar, särskilt om samma vara eller tjänst ska upphandlas igen. I intervjuerna framkommer att uppföljning är en svag länk i upphandlingsprocessen i allmänhet. Uppföljningar av bland annat inköp och för- brukning förekommer visserligen, men det har oftast liten eller ingen koppling till miljö. I intervjuerna nämns två exempel där uppföljning gjorts med hänseende på miljö; miljöbilar och miljövänliga skyddshandskar. Båda uppföljningarna pekade på att miljökraven fått effekt eftersom både andelen inköpta miljöbilar och miljö- vänliga skyddshandskar ökat. De intervjuade är medvetna om bristen på uppfölj- ning och påtalar själva behovet att utarbeta rutiner för bättre uppföljning, både under pågående kontraktsperiod och efter avslutat kontrakt.

Miljöstyrningsrådet menar att förbättrad kvalitetsstyrningen hos de upphandlande myndigheterna, skulle medföra att uppföljning och miljökraven planerades in från början i upphandlingsarbetet. Förbättrat helhetstänkande skulle sannolikt underlätta för upphandlarna att ställa relevanta miljökrav, men även förbättra resultatet av den miljöanpassade upphandlingen totalt i Sverige.

51

Här avser vi uppföljning av resultat och effekter av en miljöanpassad upphandling i första hand och inte uppföljning av ställda miljökrav i form av kontroll och verifiering som syftar till att säkerställa att leverantören lever upp till sina åtaganden och att man får avtalad prestanda och kvalitet (se kapitel 2).

Otydligt ansvar för miljökrav – ett hinder för den miljöanpassade offentlig upphandlingen

Vem, eller vilka, som ansvarar för att miljökrav ställs är inte helt tydligt för de intervjuade. Vem som tar initiativ till att miljökrav ställs i praktiken varierar mellan och inom de intervjuade organisationerna, beroende på produkt, tjänst och situa- tion. Ibland kommer initiativet från verksamhetsutövare (som även omnämns som beställare av upphandling) som har specificerat tydliga krav på miljöanpassning av de produkter eller tjänster som de vill köpa in. I några fall har initiativet kommit från miljösamordnare (eller motsvarande). Ofta kommer initiativet från upphand- larna själva, men det förekommer också att initiativ till miljökrav kommer från den politiska ledningen. Det har då rört specifika produkter såsom miljöbilar och ekolo- giskt kaffe

Uppfattningen om vems ansvaret är hänger samman med synen på uppgiften att miljöanpassa upphandling, som beskrivet ovan. Att ställa miljökrav anses av vissa upphandlare lika självklart som att säkerställa kvalitet på det som upphandlas, pre- cis som de ska köpa saker till rätt pris, och vid rätt tidpunkt. Andra anser att det är beställarna som bör vara de pådrivande. Utan deras initiativ eller åtminstone förstå- else för varför miljöhänsyn är eftersträvansvärt, är det svårt att ställa miljökrav, menar samma personer. Ju mer insatta beställarna är desto fler och tydligare blir miljökraven från beställarna och därmed även i upphandlingarna.

Flera av de intervjuade upplever att det är otydligt om ansvaret för att ställa miljö- krav i upphandlingen ligger hos dem, hos de beställande verksamhetsutövarna eller hos den politiska ledningen. I de organisationer vars miljöarbetet styrs av en miljö- policy med nedbrutna miljömål på verksamhetsnivå upplevs inte ansvarsfördelning som lika otydlig. Är ansvarfördelningen otydlig är risken stor att frågan faller mel- lan stolarna och att ingen driver den, alternativt att frågan blir beroende av att den lyfts av en eldsjäl.

Sveriges kommuner och landsting menar att tre grupper har ansvar för att miljökrav ställs. För det första måste ledningen ta ställning för detta och vidare marknadsföra inom den egna organisationen att det är möjligt att ställa miljökrav. Verksamhets- utövarna ska inte behöva tvivla på att de har stöd att köpa in miljöanpassade pro- dukter. För det andra, behöver de som jobbar med miljöfrågor, till exempel miljö- samordnare, inom kommun eller annan organisation känna till och förstå lagen om offentlig upphandling. De ska kunna ta ansvar för att miljökrav ställs inom gällan- de lagstiftning. Slutligen måste upphandlarna veta att de får ställa miljökrav och ha kunskap om hur miljökrav kan ställas.

Incitament som kan öka viljan att miljöanpassa upphandlingar

KOMBINERAD MILJÖNYTTA MED EKONOMISK NYTTA

I intervjuerna med upphandlare/upphandlingsansvariga har både ökade kostnader till följd av ställda miljökrav och att miljökrav hämmar konkurrensen, framförts

som skäl till att miljökrav inte ställs, eller prioriteras lågt på de upphandlande myn- digheterna. Den ökade kostnaden sägs bero på ökade administrationskostnader och på högre kostnader för miljöanpassade produkter i förhållande till ej miljöanpassa- de produkter. Den totala kostnadsbilden för att miljöanpassa upphandlingarna ver- kar i många fall vara okänd inom de intervjuade organisationerna. En av de inter- vjuade aktörerna säger att ”tiden har visat att kostnaderna inte har ökat så som

man trodde med att ställa miljökrav”. SKL menar att det är angeläget att koppling-

en mellan kostnaderna för att köpa in miljöanpassade produkter och de vinster det kan generera blir tydligare för de upphandlande myndigheterna. Detta gäller inte enbart miljövinster utan också särskilt ekonomiska vinster för organisationen.52 I intervjuerna framgår att de upphandlare som exempelvis använder sig av livscy- kelkostnadsanalys för att visa på totalkostnaderna, har kunnat påverka sin ledning och fått igenom mer avancerade miljökrav.

SAMORDNA MILJÖKRAV MED SOCIALA OCH ETISKA KRAV

I majoriteten av intervjuerna framkommer önskemål om att samordna miljökrav med sociala och etiska krav. Inte bara praktikerna, utan även organisationerna på nationell, central nivå upplever att det finns stort gehör för sociala och etiska frågor nu. Därför skulle samordning av de olika typerna av krav kunna innebära ett ”föns- ter av möjligheter”, eller åtminstone underlätta för miljökrav. Detta anser flera av de intervjuade, som menar att det inte är hållbart att ”enbart” ställa miljökrav.

STATLIGA MYNDIGHETER BORDE FÖREGÅ MED GOTT EXEMPEL

I intervjuerna med upphandlare på regional och lokalnivå uttrycks också en önskan om att miljöanpassad offentlig upphandling borde vara tvingande för de statliga myndigheterna. Inte minst för att markera för övriga aktörer att det är av stor vikt att ställa miljökrav i offentlig upphandling. Flera av de intervjuade inklusive SKL menar att på så vis skulle drivkraften och incitamenten att både följa efter och nå längre öka avsevärt för landsting och framförallt för kommuner.

SKARPARE RIKTLINJER PÅ NATIONELL NIVÅ

Bland de intervjuade finns en generell uppfattning att det skulle underlätta med skarpare riktlinjer på nationell nivå. De anser att tydligare direktiv skulle medföra en högre status och prioritet av frågan och därmed kunna innebära en större upp- nådd effekt av styrmedlet. Samtidigt månar de om den egna organisationens möj- lighet till beslut i frågan.53

52

Den miljöanpassade offentliga upphandlingen är inte bara ett bra sätt att minska miljöpåverkan, den kan också sänka de offentliga kostnaderna i Sverige med drygt 1%. Det visar denna analys som gjorts

PriceWaterhouseCoopers (2009) på uppdrag av EU-kommissionen. av

53

Beroende på hur förslagen i Lagrådsremissen Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet – om att bland annat miljöhänsyn och sociala hänsyn bör beaktas vid upphandling – tas emot, kan sådana riktlinjer träda i kraft 1 juli 2010.

4. Uppföljning av arbetet med