miljökrav i upphandlingsprocessen
2.3 Miljökrav i upphandlingsprocessen
Upphandlingsprocessen kan delas upp i olika faser, se figur 1. Miljökrav kan ställas inom upphandlingens olika faser som obligatoriskt krav (vilka även kallas skall- krav eller ”att undvika krav”), som utvärderingskriterium (eller börkrav) eller som kontraktsvillkor.39
Hur miljökraven kan ställas regleras av bestämmelserna för offentlig upphandling. Beroende på var miljökraven ställs i processen gäller olika upphandlingsregler. Gemensamt är dock att upphandlingen ska göras på ett transparent sätt och att kra- ven ska vara proportionerliga och överensstämma med övriga grundläggande EG- rättsliga principer. Planering Behovsanalys Förfrågnings- underlag Upphandlingsprocessen Planering Uppföljning Uteslutning av leverantör Kvalificering av leverantör Tilldelning av kontrakt Annons Tilldelnings- beslut Kontrakts- skrivning
Figur 1. Upphandlingsprocessen (Källa: Dahlström, A. och Sundbom P-A., 2008).
Förfrågningsunderlag
I förfrågningsunderlaget specificerar den upphandlande myndigheten sina inköps- behov. Alla leverantörer som vill kan ta del av detta. Förfrågningsunderlaget är med andra ord även underlag för anbud.
Det finns inga bestämmelser som säger att en behovsanalys och/eller marknadsana- lys måste göras inför en upphandling. Men, som Konkurrensverket påpekar, så är denna fas kanske den viktigaste från miljösynpunkt eftersom det är här den upp- handlande myndigheten beslutar om vad som ska upphandlas och vilka olika krav som produkten och leverantören ska uppfylla.
En upphandlande myndighet har stor frihet att bestämma vilka krav som ska ställas vid upphandlingen. Kraven kan gälla produkten, leverantörens kapacitet och full- görandet av kontraktet. Följande punkter är vanliga i förfrågningsunderlaget:
38
Det här avsnittet bygger på Konkurrensverkets rapport Miljökrav i offentlig upphandling (Dahlström, och Sundbom P-A., 2008), om inget annat anges.
A.
39
Det finns andra sätt att benämna de olika typerna av miljökrav. Här utgår vi fån Miljöstyrningsrådets beteckningar.
• krav på leverantören – till exempel ekonomisk ställning, teknisk och yrkesmässig kapacitet,
• kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning – preciserad beskrivning av behov,
• utvärderingsgrund – lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (inklusive utvärderingskriterier),
• kommersiella villkor – till exempel betalnings- och leveransvillkor som gäller under avtalsperioden,
• administrativa villkor för upphandlingen, • särskilda villkor för fullgörande av kontraktet.
Den upphandlande myndigheten kan också ställa miljökrav, liksom andra kvalitets- krav som krav på sociala hänsyn, så länge reglerna för offentlig upphandling följs. De miljökrav som ställs ska vara relevanta för den aktuella upphandlingen, det vill säga de ska stå i proportion till det som upphandlas. Miljökrav, liksom andra krav, kan ställas på olika sätt och får då olika funktion för det som upphandlas. Obliga-
toriska miljökrav, eller skallkrav, kan vara riktade mot produkt/tjänst eller leveran-
tör. Det innebär att en leverantör eller en produkt måste uppfylla de krav som ställs för att bli aktuell för en upphandling.
MILJÖKRAV PÅ PRODUKTEN
En upphandlande myndighet kan exempelvis kräva att en vara är tillverkad av ett visst material. Kravet får dock inte vara diskriminerande – det vill säga det är inte tillåtet att ställa krav så att vissa företag eller produkter gynnas medan andra inte kommer i fråga. Enligt bestämmelserna går det alltså inte att kräva att ett livsmedel ska vara svenskt eller lokalproducerat. Inte heller går det att ställa krav på korta transportavstånd vid varuleveranser. Det är inte varans ursprung utan varans egen- skaper som är avgörande vid upphandling, som Konkurrensverket påpekar.
Miljökrav på en produkt kan gälla både prestanda och funktion. Prestanda eller funktionskrav är del av de tekniska specifikationerna som ingår i förfrågningsun- derlagets kravspecifikation, där olika egenskaper för det som ska upphandlas an- ges. Miljökrav som påverkar egenskaperna eller funktionen för det som upphandlas kan till exempel innebära krav på att ett fordon har en angiven högsta bränsleför- brukning, krav på att en produkt inte ska avge farliga ämnen vid användning eller krav på att den inte får innehålla ämnen som är skadliga för miljön eller för den allmänna hälsan.40
För att definiera miljökraven i de tekniska specifikationerna kan miljömärken an- vändas. Exempel på miljömärken är den nordiska Svanen, EU-blomman, Bra Mil- jöval och KRAV. För att precisera miljökraven på prestanda eller funktion kan alltså en upphandlade myndighet använda hela eller delar av specifikationer för
40
miljömärken – den kan använda de krav som ställs i miljömärkningen för att vara berättigad till själva miljömärket. Det är dock inte tillåtet att kräva att en produkt ska vara miljömärkt.
För vissa varor kan det vara så att tillverkningsprocessen eller uttaget av råvaror har större miljöpåverkan än själva varan. Det är möjligt att ställa krav på en viss produktionsmetod eller vissa miljöeffekter för grupper av varor eller tjänster i de tekniska specifikationerna, under förutsättning att de krav som ställs har en kopp- ling till föremålet för upphandlingen. Några exempel på sådana krav är el från förnybara energikällor och ekologiskt producerade livsmedel. Krav som saknar anknytning till produkten, som krav på organisation hos det företag som säljer produkten, kan inte ställas.
KRAV PÅ LEVERANTÖREN
Syftet med att ställa krav på leverantören är att få in underlag för prövning av leve- rantörens tekniska förmåga och kapacitet samt ekonomiska och finansiella ställ- ning. Miljökrav kan till exempel ställas på teknisk eller yrkesmässig kapacitet, men de måste vara rimliga i förhållande till det som ska upphandlas. Exempel på miljö- krav är förmågan att minimera avfall, undvika läckage av förorenade produkter, reducera bränsleförbrukning, krav på rätt utrustning, lämplig utbildning, samt kompetens och erfarenhet.
Om upphandlingen gäller en tjänst eller byggentreprenad som ger upphov till stor miljöpåverkan, till exempel farligt avfall, får den upphandlande myndigheten kräva att leverantörerna anger de miljöskyddsåtgärder som de kommer att tillämpa när de utför tjänsten eller byggentreprenaden. Miljöskyddsåtgärder kan bland annat om- fatta implementerad miljöpolicy, rutiner för att lagar efterlevs och rutiner för att minska utsläpp. Standarder för miljöledning, som ISO 14001, EMAS (Eco Mana- gement and Audit Scheme) eller likvärdigt, kan vara ett sätt för leverantörer att bevisa att de ställda kraven kan uppfyllas. Den upphandlande myndigheten måste godta andra bevismedel än certifiering enligt miljöledningssystemen, eftersom alla leverantörer ska ges en möjlighet att visa att de kan fullgöra villkoren – och inte bara de som implementerat miljöledningssystem.
Organisationen Företagarna har fört fram kritik från leverantörer om att krav, däribland miljökrav, i förfrågningsunderlag inte alltid är relevanta och förespråkar därför att kraven i större utsträckning ska kopplas till den produkt som ska upp- handlas och inte till företaget som sådant.41 På så vis menar de att små företag skulle löpa mindre risk att utkonkurreras.
41
Kvalificering av leverantör
Att kvalificera leverantörer innebär att den upphandlande myndigheten prövar vilka anbudsgivare som uppfyller de kvalifikationskrav som har ställts i förfråg- ningsunderlaget (eller i annonsen/kvalifikationsunderlaget). Anbudsgivarens lämp- lighet granskas utifrån de krav som ställs på till exempel leverantörens ekonomiska ställning och tekniska och yrkesmässiga kapacitet.
Innan anbudsgivarnas lämplighet bedöms kan dock leverantörer uteslutas. Anbuds- givarna ska prövas mot ett antal i lagen angivna uteslutningsgrunder. Uteslutning får göras till exempel på grund av miljöbrott eller allvarligt fel i yrkesutövningen.
Eftersom den upphandlande enheten inte får anta ett anbud som inte uppfyller kra- ven enligt förfrågningsunderlaget innebär det att miljökrav ställda som obligatoris- ka skallkrav kan diskvalificera en leverantör.
Tilldelning av kontrakt
För att kunna bestämma vilken leverantör som vinner kontraktet måste den upp- handlande myndigheten utvärdera de anbud som kvalificerat sig. I förfrågningsun- derlaget ska den ange vilken utvärderingsgrund den kommer att använda sig av vid utvärderingen – lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.
Används utvärderingskriteriet ”det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet” ska myndigheten, enligt Konkurrensverket, ange vilka utvärderingskriterier den kom- mer att ta hänsyn till vid utvärderingen. Exempel på olika utvärderingskriterier är kvalitet, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kost- nadseffektivitet, pris, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd.
Inför en upphandling bestäms hur olika typer av kriterier – såsom pris, funktion och miljö – ska poängsättas och viktas mellan varandra. Miljökrav som ställs som utvärderingskriterier, eller så kallade börkrav, fungerar alltså som poängsättande kriterier. Värdet av ett miljökriterierna beror på hur det viktas i förhållande till andra utvärderings kriterier – det kan vägas in med till exempel 5 procent, 10 pro- cent eller mer. Hur stor vikt som läggs på miljökriteriet bestämmer den upphand- lande myndigheten. Ett miljökrav kan med andra ord ställas på relativt avancerad nivå, men om det sedan poängsätts lågt ger det ändå ett begränsat utslag i upphand- lingen.
Kontraktsvillkor
En upphandlande myndighet har möjlighet att ta miljöhänsyn genom att ställa krav på hur kontraktet ska fullgöras, genom så kallade kontraktsvillkor (eller särskilda villkor för fullgörande av kontrakt som de också benämns). Dessa krav behöver inte uppfyllas förrän kontraktet ska utföras. Om leverantören inte accepterar det villkoret ska anbudet förkastas, enligt Konkurrensverket. Eventuella kontraktsvill-
kor ska framgå av förfrågningsunderlag eller annons så att tänkbara leverantörer får information om dessa. Kontraktsvillkor kan till exempel användas vid utförande av tjänster och byggentreprenader. De kan också tillämpas i varuupphandlingar där varan ännu inte tillverkats, det vill säga om leverantören tillverkar varan på upp- drag av den upphandlande myndigheten.
Ett särskilt kontraktsvillkor måste vara kontrollerbart och ska följas upp av den upphandlande myndigheten under kontraktstiden. En upphandlande myndighet måste således ha kapacitet att övervaka att villkoret efterlevs. Det här gäller inte enbart kontraktsvillkoren, utan alla krav som ställs i en upphandling måste vara möjliga att kontrollera. Ett krav som den upphandlande myndigheten inte avser eller kan kontrollera strider således mot likabehandlingsprincipen eftersom det enligt Konkurrensverket inte är förenligt med ett öppet och objektivt upphandlings- förfarande.
Miljöstyrningsrådet förespråkar en ökad användning av särskilda kontraktsvillkor, då de möjliggör för fler företag att vara med i upphandlingar eftersom leverantö- rerna får längre tid på sig att möta miljökraven. Miljöstyrningsrådet menar att kon- traktsvillkoren även kan öppna för fler små företag och för att undersöka den lokala marknaden.
Uppföljning
För att den upphandlande myndighetens krav, inklusive miljökrav, ska få ett effek- tivt genomslag är det viktigt att kraven följs upp av myndigheten.
Överprövning
En leverantör som anser sig ha blivit felbehandlad i en upphandling kan begära överprövning av en pågående upphandling. Om förvaltningsrätten finner att lagen om offentlig upphandling har överträtts och att skada uppkommit eller kan upp- komma, kan den besluta att upphandlingen ska göras om eller rättas till. Förvalt- ningsrätten kan också förordna att upphandlingen inte får avslutas i avvaktan på rättens avgörande (så kallat interimistiskt beslut).