Vad påverkar hur miljökrav ställs?

Upphandlarnas förståelse, förmåga och vilja att vidta åtgärder är viktiga påverkans- faktorer i implementeringsfasen av en insats.49 I intervjuerna med tio upphandla- re/upphandlingsansvariga framkommer ett flertal faktorer, vilka relaterar till dessa tre begrepp och som påverkar hur miljökrav ställs. Dessa faktorer är att det finns tillgängliga och tillräckliga resurser, att det finns kunskap och förståelse för inne- börden av uppdraget och vad det betyder i praktisk tillämpning, samt att det finns en vilja i form av engagemang och strategier för att utveckla och genomföra insat- sen, även vid knappa resurser.

Hur miljökrav ställs påverkar i förlängningen andel och nivå av miljöanpassade produkter och tjänster som köps in av organisationerna. De intervjuade upphand- larna har en relativt svag uppföljning vad gäller hur stor andel miljöanpassade pro- dukter och tjänster som köps in respektive förbrukas, men de flesta anser att vilken typ och nivå av miljökrav som ställs har betydelse.

49

Vedung, E. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. Andra upplagan. Lund: Studentlitteratur, s.168.

I detta avsnitt följer en diskussion om de faktorer som enligt de intervjuade påver- kar hur miljökrav ställs, det vill säga vilken typ och nivå av miljökrav som ställs i upphandlingarna.

Förmåga – en fråga om resurser

Förmåga att implementera en insats handlar om att kunna vidta önskade åtgärder, och för det krävs rätt och tillräckliga resurser. För att kunna ställa miljökrav krävs rätt och tillräcklig kunskap, tid och pengar, något som måste prioriteras av organi- sationens ledning. Ett uttalat stöd att ställa miljökrav avspeglas således i till exem- pel styrdokument, verksamhetsplanering och budget.

KUNSKAP OCH KOMPETENS

De flesta av de intervjuade upplever att de inte har tillräckligt eller rätt kunskap och kompetens för att kunna ställa rätt miljökrav. Det handlar om kunskap och kompe- tens inom miljö, men även om upphandling och om ekonomiska verktyg. De som i högre utsträckning ställer miljökrav och mer avancerade miljökrav i sina upphand- lingar säger att de har egen god kunskap och kompetens, eller har tillgång till sådan inom organisationen. Detta gör det lättare att ställa miljökrav, men att det inte är tillräckligt. Kunskapen eller kompetensen finns inte alltid tillgänglig inom upp- handlargruppen, den kan finnas på andra håll inom organisationen. Det kan till exempel finnas en miljösamordnare att vända sig till eller jurister som kan hjälpa till att bland annat formulera kravspecifikationer.

I intervjuerna framkommer att för att kunna ställa miljökrav i upphandlingar krävs det ett miljöengagemang hos enskilda individer och/eller generellt i organisationen – att någon lyfter frågan. Vilken typ och nivå av miljökrav som sedan ställs är be- roende av upphandlarnas kompetens på miljöområdet och kunskap att formulera och sedan följa upp de satta miljökraven. En viss kompetens och kunskap i miljö- frågor kan och bör enligt flera intervjuade också finnas hos beställare, och med fördel även hos ledningen i organisationen, för att andelen avancerade miljökrav ska öka. Med ökad kunskap kommer ökad förståelse och medvetenhet och därmed ett ökat stöd för att ställa mer avancerade miljökrav i upphandlingarna.

Många, men inte alla av de intervjuade har gått någon form av utbildning i att ställa miljökrav. Utbildningar som nämns är arrangerade regionalt, av Sveriges Kommu- ner och Landsting (SKL) eller av Miljöstyrningsrådet (MSR). Det är dock inte självklart att en utbildning som handlar om upphandling generellt inkluderar miljö- krav. En av de intervjuade har exempelvis gått en grundutbildning i upphandling i SKL:s regi, där miljöhänsyn inte utgjorde en del av utbildningen. Miljöstyrningsrå- det har även en ”helpdesk” som det går att ringa till för att få svar på frågor. Av de intervjuade är det två som har använt sig av ”helpdesk”, några känner till att den finns men har inte använt den, och några känner inte till den alls.

Förutom miljökompetens lyfter de intervjuade även fram ett behov av att ha god kunskap om hur lagen om offentlig upphandling (LOU) ska tolkas. Behovet visar på en osäkerhet om hur miljökrav kan formuleras och användas inom ramen för den nya lagen för offentlig upphandling (LOU).50 Flera av de intervjuade upplever att hot om överprövning ständigt är överhängande och några upplever att det har ”satts i system” av leverantörer under senare år. Det vill säga leverantörer går in i en upphandling och redan från början hotar att överpröva det beslut som tas. De intervjuade som i enkäten har svarat att de alltid eller ofta ställer miljökrav upple- ver också de hotet om överprövning, men oroas inte av det. De har samtliga juri- disk kompetens att luta sig mot inom organisationen och ett tydligt stöd av led- ningen. Detta medför även att de har möjlighet att i större utsträckning kunna ställa mer avancerade miljökrav.

KOSTNAD FÖR MILJÖ?

Priset på en produkt eller tjänst kan avgöra hur avancerade miljökrav som ställs, enligt dem som har intervjuats. Priset måste vara rimligt och kvaliteten på den miljöanpassade produkten eller tjänsten får inte vara lägre än andra alternativ. En av de intervjuade anser att det finns en osäkerhet inom organisationen om hur stor kostnaden för miljö är, och att detta påverkar möjligheten att ställa mer avancerade miljökrav. Att kunna använda sig av ekonomiska argument tycker flera av de inter- vjuade därför är viktigt för att ledning och verksamhetsutövare ska bli angelägnare att ställa mer avancerade miljökrav. Det handlar exempelvis om att kunna visa kostnad på sikt och inte enbart den initiala kostnaden. Det kan innebära en fördel för miljöanpassade produkter som kan ha jämförelsevis höga initiala kostnader, men som jämnar ut sig på sikt.

Kunskap om ekonomiska verktyg och beräkningar lyfts därför som en viktig faktor, särskilt av de intervjuade organisationer där ledningens stöd för att ställa miljökrav är dåligt. Om det är ett tecken på att den kunskapen i större utsträckning finns inom de av de intervjuade organisationerna som oftare ställer miljökrav är svårt att säga. Det kan även handla om att de har ett ledningsstöd som avspeglar sig i budget, det vill säga att det finns en högre tolerans för eventuella högre kostnader på grund av miljöanpassning.

TID SOM RESURS

För att kunna ställa mer avancerade miljökrav krävs att det finns tid för bland annat marknadsanalys och/eller behovsanalys, formulering av miljökrav, utvärdering av anbud samt uppföljning av miljökraven i större utsträckning än om kraven är lägre ställda och/eller utformade som obligatoriska krav. Tid för sådana aktiviteter är något som framför allt de mindre organisationerna som intervjuats säger att de saknar. En mindre organisation innebär en mindre upphandlingsorganisation. För

50

Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling upphörde att gälla den 1 januari 2008. Den ersattes då av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och av lagen (2007:1092) om upphandling inom områ- dena vatten, energi, transporter och posttjänster.

en ensam ansvarig upphandlare som har ytterligare uppgifter utöver just upphand- ling är det svårt att gå i bräschen för mer avancerade miljökrav. De intervjuade på mindre organisationer anser dock att de har möjlighet att följa efter de större orga- nisationerna i att ställa mer avancerade miljökrav, när dessa har utarbetat goda exempel som de mindre organisationerna kan ta del av.

På grund av bristande rutiner för uppföljning, något som i generella drag gäller för samtliga intervjuade, leder tidsbristen även till att uppföljning av miljökraven prio- riteras ner. Avsaknaden av tillräckligt med tid kommer även av problemet att verk- samhetsutövarna meddelar sina behov med väldigt kort varsel, som en av de inter- vjuade uttrycker det ”upphandlingen ska ofta helst ha varit klar i går”.

INSPIRATION BAKOM MILJÖKRAV

Ju oftare de intervjuade ställer miljökrav, desto fler avancerade miljökrav ställer de och desto större blir variationen av miljökrav. Ett sätt som de intervjuade avancerar miljökraven på är att inför en upphandling gå tillbaka till den föregående på samma produkt för att se om, och i så fall hur, miljökraven kan skärpas. För att ställa olika typer av miljökrav på olika nivåer tar flera av de intervjuade inspiration av Miljö- styrningsrådets miljökriterier. Flera av dem hämtar lika ofta lärdomar och intryck av andra organisationers upphandlingar. De intervjuade söker inspiration dels för att konstruera mallar, exempelvis förfrågningsunderlag, dels för vad miljökraven ska innehålla. Därefter anpassas miljökraven eller mallarna för det egna behovet.

Att titta på hur andra har gjort upplever de intervjuade ökar säkerheten att själva ställa samma typ på och nivå av miljökrav. Miljöstyrningsrådets kriterier upplevs till viss del som komplicerade, både av dem som alltid ställer miljökrav och av dem som har svarat att de aldrig ställer miljökrav i sina upphandlingar. Bland annat önskas att Miljöstyrningsrådets kriterier ” vore enklare och tydligare. Det kan

innebära att offra lite på spetsnivån, men systematiken och utvecklingen vinner troligtvis på det”.

Förståelse – om betydelsen av att ställa miljökrav

Förståelse i sammanhanget att implementera en insats handlar enligt Vedung om att känna till och begripa innebörden av densamma. Vad gäller miljöanpassad offentlig upphandling handlar det om att känna till och begripa innebörden av att ställa miljökrav.

TOLKNING AV UPPGIFTEN

Hur organisationerna uppfattar och tolkar uppgiften att ställa miljökrav i sina upp- handlingar har betydelse för vem de anser ansvarar för att miljökrav ställs och därmed även att de ställs. Samtliga av de intervjuade är medvetna om att styrmedlet miljöanpassad offentlig upphandling finns, men uppfattningen om vad det innebär och vems ansvaret är skiljer sig åt. Vissa ser det i första hand som en del av rollen som upphandlare, det vill säga att det ingår i att ”köpa rätt produkt eller tjänst, till

rätt pris, vid rätt tid”. Det innebär således att miljökraven räknas som en kvalitets-

aspekt bland andra, som i första hand upphandlaren tar ansvar för. Andra uppfattar uppdraget som ett tydligt politiskt krav, på regionnivå och/eller inom den egna organisationen, men att det inte nödvändigtvis är upphandlarnas uppgift att lyfta frågan utan det kan lika gärna vara verksamhetsutövarens ansvar.

VAD RÄKNAS SOM MILJÖKRAV OCH ÄR DE ÖVERSPELADE?

I samband med att de intervjuade aktörerna berättar om vilken nivå av miljökrav de ställer är det flera av dem som undrar vad som räknas som miljökrav och inte. Hur organisationerna förhåller sig till detta avspeglas till viss del i svaret på frågan i enkätstudien – ställer Ni miljökrav vid upphandling?

Det finns således en osäkerhet kring definitionen av vad ett miljökrav är. Några av de frågor som uppkommer är: Kan det som är standard på marknaden kvalificera sig som miljökrav? Är det tillräckligt om leverantören svarar ja på frågan om de har en miljöpolicy? Någon menar att det är först när internationella leverantörer lämnar anbud som den nivån på krav verkligen har någon innebörd. På den svenska marknaden gör det varken till eller från. Det framkommer även under intervjuerna åsikter om att det är svårt att ställa miljökrav ”eftersom allt redan är klart, alla

produkter på marknaden redan är miljövänliga”. VAD ÄR ETT VÄLFORMULERAT MILJÖKRAV?

Enligt regeringens handlingsplan om miljöanpassad offentlig upphandling är ett mål att andelen så kallade välformulerade miljökrav ska öka. I intervjuerna med aktörerna framkommer en viss osäkerhet kring vad välformulerade miljökrav inne- bär. De flesta funderar högt en stund innan de kommer fram till ett svar. Det är alltså inget tydligt närvarande begrepp. Exempel på vad välformulerade miljökrav innebär för de intervjuade är:

• att miljökraven är relevanta, att de ger effekt, spjutspets, • att miljökraven är väldetaljerade och specifika,

• kanske att miljökraven är mätbara och kopplade till mål, • förmodligen mer ingående,

• att kunna bedöma miljökonsekvensen av inköpen, • att det är sedvanligt politiskt snömos,

• att miljökraven är relevanta, konkreta och på rätt produkt.

OSÄKERHET MED KOPPLING TILL UPPHANDLINGENS GRUNDPRINCIPER

Av de fem grundläggande principerna för upphandling av varor, tjänster och bygg- entreprenader är det proportionalitetsprincipen som de intervjuade tycker är svå- rast att förhålla sig till när de ska ställa miljökrav. Det framkommer främst i den osäkerhet för när ett miljökrav kan leda till överprövning eller inte, eller när en överprövning kan leda till fällande dom eller inte. Det handlar om osäkerhet om hur miljökraven kan formuleras och hur avancerade de kan vara. Det finns en tydlig skillnad mellan de intervjuade organisationerna när det gäller just rädsla

för överprövning. De som tycker sig ”ha på fötterna”, det vill säga god kunskap om LOU, miljökompetens och ett tydligt stöd i organisationen, är inte oroliga för överprövning.

De som saknar en eller flera av de nämnda kunskaperna uppger däremot en tydlig oro för att bli överprövade. En möjlig grund till det är att det är upphandlaren som är ansvarig om en överprövning begärs – det vill säga att ansvaret för hur en upp- handling har genomförts är den enskilde upphandlarens. En överprövning kan kos- ta organisationen såväl tid som pengar. Pengar då det åligger vardera parten att betala för eventuella kostnader, exempelvis ombudsarvoden. Tid för den beställare eller verksamhetsutövare som inte får tillgång till den produkt eller tjänst, som de ofta med kort varsel har velat upphandla. De intervjuade aktörer som har ett uttalat stöd från organisationen och får uppbackning i form av exempelvis juridisk hjälp har givetvis helt andra förutsättningar att axla det ansvaret än någon som står en- sam. Ett uttalat stöd för miljökrav i organisationen kan därför underlätta för upp- handlare att ställa mer avancerade miljökrav.

Det framkommer även åsikter om att det finns ett överdrivet fokus på risken att miljökrav skulle innebära en snedvriden konkurrens. I stället menar de att det hand- lar om att bli bättre på att ställa miljökrav. Miljökraven ska vara tydliga och de ska ses som en del av en process där miljökraven ständigt utvecklas, i ett samspel med marknaden. Denna åsikt delas av intervjuade organisationer som oftare ställer mil- jökrav och som har en större upphandlingsorganisation med större upphandlingsvo- lymer. De upplever sig ha större möjlighet att påverka genom sina upphandlingar och ser inga problem med att ställa miljökrav på högre nivåer. Så länge de inte slår sönder marknaden, det vill säga stänger ute leverantörer så att det till slut endast finns en kvar, eller att miljökraven innebär att kvaliteten på produkten försämras.

Ytterligare en grund till att flera av de intervjuade tvekar inför att ställa mer avan- cerade miljökrav och upplever en oro för överprövning, är att de anser sig ha be- gränsad möjlighet att följa upp, kontrollera och verifiera ställda miljökrav. Enligt

likabehandlingsprincipen ska krav inte ställas om de inte är avsedda att följas upp

och kontrolleras. Två av de intervjuade har väldigt dålig tilltro till leverantörer generellt och menar att de i sina anbud ofta svarar att miljökraven uppfylls, trots att de inte gör det. De två intervjuade organisationerna anser att de inte har tid att ut- värdera eller följa upp anbuden, varför det finns en möjlighet att de inte upptäcker de felaktiga uppgifterna. Detta menar de bidrar till osäkerhet inför att ställa miljö- krav, och dessutom oro för att någon av de leverantörer som sanningsenligt svarat att de inte uppfyller miljökraven överprövar beslutet av upphandlingen.

Enligt principen om transparens ska anbudsgivarna ges samma förutsättningar för anbudsgivning, bland annat genom att förfrågningsunderlaget är klart och tydligt. Några av de intervjuade påpekar dock att leverantörerna ibland saknar kunskap i att lämna anbud. En av dem berättar att ”de kan lägga kakel, men inte lämna anbud”, vilket gör att upphandlaren undrar hur de ska förhålla sig till dessa när de upprättar

kravspecifikationer, och därmed miljökrav. För att inte utestänga leverantörer ge- nom att ställa miljökrav – vilket här handlar mer om ett försvårande av förfarandet än att själva miljökravet behöver vara svårt att leva upp till – finns det därför risk att miljökrav prioriteras ner.

Vilja – strategier för att ställa fler och mer avancerade miljökrav

Det tredje begreppet som Vedung ställer upp som en viktig beståndsdel för imple- menteringen av en insats är vilja. Det handlar om att gräsrotsbyråkraterna, de som genomför insatser, inte är några underdåniga tjänare vid implementering av olika politiska beslut och insatser. Det är deras vilja och därmed beteende som påverkar utfallet. Det gäller kanske särskilt när en insats, i det här fallet ett styrmedel, inte är tvingande. Ofta upplever genomförare att de har för lite resurser. De alternativa resurser och strategier som de – här upphandlare eller andra i organisationen – utarbetar och använder sig av för att bemöta resursbristen kan därför vara avgöran- de för utfallet av miljöanpassad offentlig upphandling.

STRATEGIER FÖR ATT STÄLLA MILJÖKRAV OCH ANVÄNDA MILJÖANPASSADE PRODUKTER OCH TJÄNSTER

I intervjuerna framkommer att upphandlarna använder sig av en rad olika strategier för att utveckla arbetet med att ställa miljökrav och förbättra utfallet. Det är meto- der och verktyg som arbetats fram för att få bättre gehör i organisationen för att ställa miljökrav, som incitament till att köpa in miljöanpassade produkter och/eller tjänster, men också för att öka styrningen av upphandlingen. Nedan följer en be- skrivning av de olika strategier som nämnts under intervjuerna.

• De intervjuade organisationerna som alltid ställer miljökrav har gemen- samt att de prioriterar vissa grupper eller områden när det gäller att ställa miljökrav. De miljöprioriterar efter effekt, det vill säga de produk- ter/tjänster som har störst volymer/mest miljöpåverkan för organisationen och som därmed ger mest effekt. För dessa områden utarbetar de tydliga mål och genomför särskild uppföljning.

• Då miljöanpassade produkter har ett rykte om sig att vara dyrare, är det av vikt att inte endast titta på initiala kostnader utan även på kostnader och omkostnader på sikt. Eftersom de flesta organisationer är pris- och kostnadskänsliga, räknas långsiktighet i kostnadsberäkningar som ett bra argument till ledning för att ställa miljökrav. Till exempel används LCC (livscykelkostnadsanalys) som ett sätt att räkna fram totalkostnader. Även den intervjuade på Sveriges kommuner och landsting (SKL) beto- nar problemet med att investeringskostnaden blir fokus, medan ekonomi och miljö handlar om drift. Driftskostnaden borde få mer utrymme, oav- sett vem den kommer att ligga på.

• Att utveckla och öka e-handeln ses som ett hjälpmedel för att styra inkö- pen och kan därmed ge en möjlighet att öka andelen gröna alternativ. Det förbättrar även uppföljningsmöjligheten på inköpta varor.