och fysiska personer
Regeringens bedömning: Beslut som fattats av organ med delegerade
uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet på de områden som berörs i detta lagstiftningsärende bör kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol.
Det bör vara den delegerande myndigheten som för det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol när det gäller sådana överklagade beslut.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser berör frågan.
Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen efterfrågar ett förtydligande av
om enskilda organ kan komma att fatta beslut som visserligen inte rör myndighetsutövning mot enskild men som ändå måste kunna överklagas. Domstolen anser också att det bör säkerställas att beslut fattade av enskilda organ eller av fysiska personer inte ska kunna överklagas direkt till dom- stol.
138
Skälen för regeringens bedömning: Den möjlighet som finns i dag att
delegera uppgifter i offentlig kontroll till kontrollorgan har med några få undantag, bl.a. när det gäller kontroll av ekologisk produktion (se avsnitt 14) och inom djurhälsoområdet (se avsnitt 9, 11 och 12), inte utnyttjats i Sverige.
Enligt artiklarna 28 och 31 i den nya kontrollförordningen får de behö- riga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till ett eller flera organ med delegerade uppgifter eller till en eller flera fysiska personer i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. Det kan inte uteslutas att de uppgifter som delegeras till organ eller fysiska personer på de områden som berörs i detta lagstiftningsärende kan utmynna i ett beslut som får verkningar för en en- skild. Det kan t.ex. handla om beslut om att ta ut avgifter för offentlig kon- troll och annan offentlig verksamhet. Organ och fysiska personer kan således komma att fatta beslut som kan påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt. Sådana beslut är överklagningsbara enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr 41 § förvaltningslagen, prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 248 och 251 f.). Mot den bakgrunden bör det i berörda lagar införas en bestämmelse som anger till vilken myndighet som beslut som fattas av organ eller fysiska personer får överklagas. En sådana bestämmelse finns i dag enbart i lagen om kontroll av ekologisk produktion.
Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen efterlyser ett klargörande av
huruvida även andra beslut av organ än sådana som rör myndighetsutöv- ning mot enskilda ska kunna överklagas. De bestämmelser om överkla- gande som enligt ovan bedömts nödvändiga att införa i berörda lagar reglerar inte frågan om ett besluts överklagbarhet, utan anvisar enbart rätt instansordning för det fall ett beslut är överklagbart enligt de allmänna för- valtningsrättsliga principer som har kommit till uttryck i praxis (se för- arbetena till den nya förvaltningslagen, prop. 2016/17:180 s. 248 och 251 f.). Det är i första hand domstolen som i det enskilda fallet har att pröva frågan om ett visst beslut är överklagbart.
Besluten bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol och det allmännas talan bör föras av den delegerande myndigheten
Enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion kan beslut som har fattats av ett kontrollorgan, på samma sätt som en kommuns beslut, över- klagas till länsstyrelsen i det län där kontrollorganet har sitt säte (28 §). Länsstyrelsens beslut kan sedan överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Av förarbetena till lagen framgår att huvudskälet till att kontrollorga- nens beslut först överprövas av länsstyrelsen var att man ville undvika att samma typ av beslut skulle kunna komma under två olika instansers över- prövning (prop. 2012/13:55 s. 44 f). Kontrollorganen kan nämligen efter delegation fatta vissa beslut som annars är förbehållna kommunen, samti- digt som kommunen har kvar befogenheten att besluta om samma sak i fråga om aktörer som inte anmält att de vill stå under ett kontrollorgans tillsyn.
Det är inte självklart att ordningen för överklagande av organens och de fysiska personernas beslut bör vara den samma i övriga lagar som i lagen om kontroll av ekologisk produktion. I dag finns det sex kontrollorgan med
139 säte i Sverige som är ackrediterade för att utföra kontroll av ekologisk pro-
duktion. Det innebär att alla överklaganden av kontrollorganens beslut enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion i praktiken koncentreras till sex länsstyrelser. På övriga områden är det svårt att förutse vilka eller hur många länsstyrelser som skulle behöva hantera överklaganden av organens och de fysiska personernas beslut. Även om antalet överkla- gandeärenden av detta slag kan uppskattas bli förhållandevis lågt sett till den övriga verksamhetens volym, talar denna osäkerhet emot att överkla- ganden av organens och de fysiska personernas beslut enligt övriga lagar ska ske till länsstyrelserna.
Ett annat tänkbart alternativ är att besluten överklagas till en central för- valtningsmyndighet. Mot en sådan lösning talar dock det förhållandet att de centrala förvaltningsmyndigheterna på de aktuella områdena har rätt att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas samt om skyl- dighet att betala avgift för bl.a. offentlig kontroll och om hur avgifter som tas ut av bl.a. kontrollorganen ska beräknas. En ordning där den myndighet som har meddelat föreskrifter om t.ex. avgifter, som Livsmedelsverket, också prövar ett överklagande av organens och de fysiska personernas av- giftsbeslut bedöms inte som lämpligt eftersom det i praktiken kan bli fråga om att myndigheten överprövar giltigheten av sina egna föreskrifter.
Regeringen anser därför, till skillnad från Nacka tingsrätt, mark- och
miljödomstolen, att beslut som fattas av organ och fysiska personer bör
kunna överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Det är lämpligt att den delegerande myndigheten för det allmännas talan när organens eller de fysiska personernas beslut överklagas. Det innebär att det är den dele- gerande myndigheten och inte det organ eller den fysiska person som fattat det överklagade beslutet som blir part och företräder det allmännas in- tressen i domstol (jfr dock avsnitt 14.12 när det gäller lagen om kontroll av ekologisk produktion). En liknande ordning föreskrivs bl.a. i livsme- delslagen vid överklagande av beslut som har fattats av officiella veterinä- rer (32 §). De lagförslag som dessa överväganden medför behandlas i avsnitten till respektive lag.