Regeringens bedömning: Det bör i samtliga lagar införas en bestäm-
melse om tystnadsplikt med innebörden att de som utför offentlig kon- troll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som de har fått kännedom om medan uppgifterna utfördes. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sek- retesslagen.
Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Lantbrukarnas riksförbund uppger att en stor
framgångsfaktor när det gäller bekämpning av sjukdomar har varit ett nära samarbete mellan näring och myndigheter. Det är därför viktigt att försla-
142
get inte kommer att innebära att möjligheten till sådant samarbete för- svinner. Gård & Djurhälsan AB anser att det är viktigt att omfattningen av tystnadsplikten anpassas så att den inte hindrar att näringen informeras vid epizootiutbrott eller djurskyddsanmärkningar vid slakt eftersom detta är viktigt för att näringen ska kunna bistå med information och vara behjälp- lig. Sveriges lantbruksuniversitet tillstyrker förslaget men betonar att man värnar om offentlighetsprincipen.
Skälen för regeringens bedömning
Kontrollförordningen
I artikel 8 i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om tystnads- plikt för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Där framgår bl.a. att de behöriga myndigheterna ska säkerställa att inform- ation som de inhämtar vid utförandet av sina uppgifter i samband med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inte röjs för tredje part om informationen, enligt nationell lagstiftning eller unionslagstiftning, är av sådan art att den omfattas av tystnadsplikt. Medlemsstaterna ska i detta syfte säkerställa att det i fråga om konfidentiell behandling införs lämpliga skyldigheter för all personal och andra enskilda personer som anlitas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 8.1). Detta ska även tillämpas på myndigheter för kontroll av ekologisk produktion, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier (artikel 8.2). Om inte ett över- vägande allmänintresse motiverar att information som omfattas av tyst- nadsplikt enligt artikel 8.1 röjs, och utan att det påverkar situationer där unionslagstiftning eller nationell lagstiftning uppställer krav på röjande, ska sådan information innefatta information vars röjande skulle under- gräva; a) syftet med inspektioner, undersökningar eller revisioner, b) skyddet av en aktörs eller en annan fysisk eller juridisk persons affärs- intressen, eller c) skyddet för domstolsförfaranden och juridisk rådgivning (artikel 8.3). Av bestämmelserna framgår även vad de behöriga myndig- heterna ska beakta när de avgör huruvida ett övervägande allmänintresse motiverar att information som omfattas av tystnadsplikt röjs (artikel 8.4) samt vilka förutsättningar som gäller för myndigheternas offentliggörande av resultatet av offentlig kontroll av enskilda aktörer (artikel 8.5).
Det faktum att bestämmelserna hänvisar till nationell rätt får anses inne- bära att medlemsstaterna har stor frihet att utforma en lämplig reglering.
Svensk offentlighets- och sekretessreglering
I det allmännas verksamhet gäller sekretess enligt offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL, samt offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641), OSF. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär alltså dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt.
Sekretessen gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänste- plikt eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL).
143 Vid tillämpning av OSL ska officiella veterinärer som förordnats enligt
lagen (2009:1254) om officiella veterinärer jämställas med myndigheter, se 2 kap. 4 § OSL och bilagan till OSL.
När det gäller personer som inte räknas till det allmännas verksamhet får sekretessen säkerställas på annat sätt, genom antingen bestämmelser i en lag vid sidan av den allmänna sekretesslagstiftningen, sekretessavtal eller utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med förbehåll (prop. 1979/80:2 Del A s. 128).
I 17 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Där framgår bl.a. att sekretess gäller för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksam- heten motverkas om uppgiften röjs (17 kap. 1 § OSL). I 30 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksam- het som består i bl.a. utredning, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverk- samhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för bl.a. uppgift om en enskilds affärs- eller drift- förhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 23 § OSL). En lik- nande sekretessbestämmelse finns för kommunala myndigheter (30 kap. 27 § OSL). Regeringen har i 9 § OSF och punkterna 22 och 28 i dess bilaga, med stöd av 30 kap. 23 § OSL, föreskrivit att sådana uppgifter inom ramen för verksamhet som består i utredning, tillståndsgivning och tillsyn enligt bl.a. livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, de EU-bestämmelser som kompletteras av dessa lagar samt lagen om kon- troll av ekologisk produktion kan bli föremål för sekretess. Vidare kan sådana uppgifter inom ramen för verksamhet som består i utredning, till- ståndsgivning och tillsyn enligt lagstiftningen om djurskydd, epizooti, zoonoser, kontroll av husdjur, provtagning på djur, införsel och utförsel av levande djur, verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och EU- bestämmelser som kompletteras av lagstiftningen bli föremål för sekretess (punkten 30 i bilagan till OSF). Uppgifter i utredning och tillsyn enligt lagstiftningen om skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livs- medel omfattas också av särskilda sekretessbestämmelser (punkten 107 i bilagan till OSF).
Regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brotts- beivrande verksamhet finns i 18 kap. 1 § OSL.
En bestämmelse om tystnadsplikt
När det gäller verksamhet som utförs av kontrollmyndigheter och andra myndigheter gör regeringen bedömningen att befintliga sekretess- bestämmelser i OSL och OSF är tillräckliga för att tillgodose kraven i bestämmelserna i artikel 8 i den nya kontrollförordningen. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen är dock, med vissa undantag, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. Som det redan har nämnts ska tystnads- plikten enligt artikel 8 även tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella
144
laboratorier. För att Sverige ska uppfylla den nya kontrollförordningens krav måste det därför införas bestämmelser om tystnadsplikt för fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter och för de som vid organ med delegerade uppgifter eller vid officiella laboratorier utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet.
Inom flera olika verksamhetsområden i den privata sektorn gäller tyst- nadsplikt enligt lag, ofta reglerad som ett förbud mot att röja vissa upp- gifter obehörigen. Det gäller bl.a. verksamheter i välfärdssektorn som t.ex. enskilt bedriven förskola, 29 kap. 14 § skollagen (2010:800), och hälso- och sjukvård, 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659).
Författningsreglerad tystnadsplikt, oavsett om den följer av OSL eller av bestämmelser om tystnadsplikt för den privata sektorn, utgör en inskränk- ning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och är som regel förenad med straffansvar. I 20 kap. 3 § brottsbalken regleras det generella straffan- svaret för brott mot tystnadsplikt. Straffansvaret gäller var och en som har skyldighet att hemlighålla en uppgift enligt lag eller annan författning, förutsatt att straffansvaret inte har reglerats särskilt. Konsekvensen av att en tystnadsplikt införs i författning blir alltså, om inget annat stadgas, att det med regleringen följer ett straffansvar.
Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian att de lagar som berörs av den nya kontrollförordningen och som är föremål för överväganden i det här lagstiftningsärendet bör innehålla en bestämmelse om tystnadsplikt. Bestämmelsen bör formuleras så att det anges att de som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som de har fått kännedom om vid utförandet av sina uppgifter. Lantbrukarnas riksförbund samt Gård & Djurhälsan AB påtalar vikten av att bestämmelserna om tystnadsplikt inte kommer att innebära att samarbetet mellan näring och myndigheter försvåras när det bl.a. gäller att bekämpa djursjukdomar. Regeringen håller med om den synpunkten och konstaterar att de föreslagna bestämmelserna om tystnads- plikt inte innebär någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag beträffande det allmännas verksamhet eftersom bestämmelserna i OSL och OSF kommer att gälla för sådan verksamhet även i fortsättningen. Regeringen konstaterar dessutom att den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt inte innebär att alla uppgifter som den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet får kännedom om omfattas av tystnadsplikt. En viss begränsning ligger nämligen i det obehörighets- rekvisit som uppställs i den föreslagna bestämmelsen. Vid tolkningen av detta rekvisit bör viss ledning sökas i det skaderekvisit som finns i offentlighets- och sekretesslagstiftningens motsvarande bestämmelser. Härigenom bör man i sak nå en nära överensstämmelse mellan tystnads- plikten för offentliga funktionärer och enskilda (jfr prop. 1980/81:28 s. 23). Det finns i svensk rätt, som nämns ovan, flera bestämmelser om tystnadsplikt där obehörighetsrekvisitet används. Den praxis som finns rörande dessa bestämmelser bör i fråga om rekvisitets innebörd kunna tjäna som ledning även vid tolkningen och tillämpningen av de nu före- slagna bestämmelserna. Den nationella bestämmelsen om tystnadsplikt ska också tillämpas med beaktande av vad som föreskrivs i artikel 8. Enligt den artikeln kan information som omfattas av sekretess röjas om det motiveras av ett övervägande allmänintresse. Sekretessen enligt 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF gäller, enligt vissa punkter i bilagan till OSF som
145 nämns ovan, inte heller om intresset av allmän kännedom om förhållande
som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifterna bör lämnas ut. I vilka fall utlämnande får ske måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Sekretessbelagda uppgifter kan dock normalt lämnas ut med samtycke från den uppgiften avser, till kontrollmyndigheten eller till följd av en skyldighet i lag eller annan författning.