Regeringens bedömning: Överträdelser av den nya kontrollförord-
ningen bör inte omfattas av straffbestämmelserna i zoonoslagen, livs- medelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om provtagning på djur m.m. och djurskyddslagen.
Det behövs inte någon översyn i övrigt av sanktionsbestämmelserna i de lagar som omfattas av detta lagstiftningsärende.
Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I
promemorian redovisas inte några överväganden om behovet av att avgränsa vissa straffbestämmelser.
Remissinstanserna uttalar sig inte i denna del. Skälen för regeringens bedömning
Artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen
Enligt artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i för- ordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräck-
161 ande. Sanktioner för överträdelser av de materiella bestämmelser som
avses i artikel 1.2 nämns inte i artikeln.
Bestämmelserna i den nya kontrollförordningen innebär, liksom den tidigare kontrollförordningen, framförallt skyldigheter för myndigheter och tjänstemän på myndigheterna. Vissa skyldigheter gäller också för den som i övrigt efter delegation utövar offentlig kontroll eller utför annan offentlig verksamhet. Överträdelse av sådana skyldigheter kan innebära att tillämpning av vissa straffbestämmelser i brottsbalken blir aktuell. I 20 kap. 1 § brottsbalken regleras ansvar för tjänstefel vid myndighetsut- övning. Enligt bestämmelsen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet – genom handling eller underlåtenhet – åsidosätter vad som gäller för upp- giften dömas för tjänstefel. Utöver de allmänna skyldigheterna för myn- digheter innehåller den nya kontrollförordningen en bestämmelse om tyst- nadsplikt för den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verk- samhet (artikel 8). Enligt 20 kap. 3 § brottsbalken kan den som röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning dömas för brott mot tystnadsplikt.
I samband med att den svenska lagstiftningen anpassades till den tidi- gare kontrollförordningen gjorde regeringen bedömningen att det inte var lämpligt att överträdelser av myndigheternas skyldigheter enligt bl.a. den tidigare kontrollförordningen skulle sanktioneras utöver vad som följer av brottsbalkens bestämmelser om tjänstefel. Bestämmelserna i zoonoslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om provtagning på djur m.m. och djurskyddslagen som straffbelägger överträ- delser av de EU-förordningar som lagarna kompletterar, avgränsades där- för på så sätt att de inte avser överträdelser av bestämmelser om myndig- hetsutövning, se t.ex. 29 § andra stycket livsmedelslagen (prop. 2005/06:128, s. 228).
Regeringen ser inte skäl att nu göra någon annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet. De tidigare nämnda straff- bestämmelserna i brottsbalken uppfyller enligt regeringens bedömning kravet på sanktioner i artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen när det gäller överträdelser av de skyldigheter som gäller för myndigheter, tjänstemän på myndigheter eller den som i övrigt efter delegation utövar offentlig kontroll eller utför annan offentlig verksamhet.
Till skillnad från den tidigare kontrollförordningen innehåller den nya kontrollförordningen också ett antal bestämmelser som innebär skyldig- heter för enskilda som är föremål för offentlig kontroll eller annan offent- lig verksamhet.
Det finns bl.a. ett krav på förhandsanmälan av djur och varor som ska kontrolleras vid gränskontrollstationer vid införsel till Europeiska unionen från ett tredjeland (artikel 56). Genom lagen (2000:1255) om straff för smuggling (smugglingslagen) straffbeläggs överträdelser av EU- bestämmelser som innehåller förbud eller begränsningar vid införsel till Sverige. Enligt 3 § smugglingslagen ska den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, dömas för smugg- ling.
Det finns också ett krav riktat till enskilda i artikel 69.1 att inom viss tid vidta alla de åtgärder som de behöriga myndigheterna beordrat i fråga om
162
en sändning som förts in i unionen och som bedömts inte vara förenlig med bestämmelserna i artikel 1.2. Om åtgärden inte vidtas ska de behöriga myndigheterna enligt artikel 69.2 beordra att sändningen destrueras eller blir föremål för någon annan lämplig åtgärd. Eftersom underlåtenhet att följa myndigheternas beslut om åtgärder kan följas upp på detta sätt ser regeringen inget behov av att i övrigt sanktionera överträdelser av aktörens skyldighet enligt artikel 69.
Det finns slutligen också skyldigheter för enskilda i artikel 15 i den nya kontrollförordningen att ge de behöriga myndigheternas personal tillgång till bl.a. utrustning, lokaler och dokument. Aktörerna ska också bistå och samarbeta med personalen och tillhandahålla uppgifter. De lagar som om- fattas av detta lagstiftningsärende innehåller redan i dag motsvarande bestämmelser om rätt för kontrollmyndigheterna att få upplysningar och tillträde och om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll att lämna den hjälp som behövs för genomförande av kontrollen. Överträ- delser av dessa nationella bestämmelser är dock, med något enstaka undantag, inte straffsanktionerade. I stället finns, som beskrivs i avsnitt 6.5 ovan, möjlighet för kontrollmyndigheterna att begära hjälp av Polis- myndigheten och på så sätt se till att kontrollen kan genomföras och för att verkställa beslut. Regeringen anser därför att det inte heller finns anled- ning att straffbelägga överträdelser av motsvarande skyldigheter enligt artikel 15 och bedömer att det genom andra åtgärder kan säkerställas att skyldigheterna uppfylls.
De tidigare nämnda straffbestämmelserna i brottsbalken och smugg- lingslagen uppfyller därmed sammantaget enligt regeringens bedömning kravet på sanktioner i artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen. Bestämmelserna i zoonoslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och ani- maliska biprodukter, lagen om provtagning på djur m.m. och djurskydds- lagen som straffbelägger överträdelser av de EU-förordningar som lagarna kompletterar, bör därför även fortsättningsvis vara avgränsade så sätt att de inte avser överträdelser av bestämmelser om myndighetsutövning. Som berörs ovan innehåller dock den nya kontrollförordningen, till skillnad mot den tidigare, några artiklar som innebär skyldigheter även för enskilda. Eftersom det enligt regeringens bedömning inte heller är lämpligt att straffsanktionera dessa överträdelser bör det i de berörda straffbestämmel- serna i nämnda lagar tydliggöras att inga överträdelser av den nya kon- trollförordningen ska omfattas. Regeringen föreslår ändringar i straffbe- stämmelserna i zoonoslagen (se avsnitt 8.11), livsmedelslagen (se avsnitt 9.17), lagen om foder och animaliska biprodukter (se avsnitt 10.17), lagen om provtagning på djur m.m. (se avsnitt 11.13) och djurskyddslagen (se avsnitt 15.14).
Regeringen delar i övrigt promemorians bedömning att det inte behövs någon ändring av sanktionsbestämmelserna i de lagar som omfattas av detta lagstiftningsärende i anledning av artikel 139.1 i den nya kontrollför- ordningen.
Artikel 139.2 i den nya kontrollförordningen
Enligt artikel 139.2 i den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, om de begåtts genom bedräg-
163 ligt eller vilseledande agerande, i enlighet med nationell rätt återspeglar
åtminstone antingen aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens omsättning. Någon motsva- rande bestämmelse fanns inte i den tidigare kontrollförordningen. Bak- grunden till artikel 139.2 är den s.k. hästköttsskandalen och syftet med bestämmelsen är att hindra den ekonomiska vinningen vid matfusk. Bestämmelsen är dock enligt sin ordalydelse inte begränsad till att gälla matfusk utan gäller generellt vid överträdelser av kontrollförordningen eller den unionsrätt som avses i artikel 1.2. En viktig avgränsning i artikeln är att handlingarna ska ha begåtts genom just bedrägligt eller vilseledande agerande.
Att sanktionsavgifter är att anse som en ekonomisk sanktion i förord- ningens mening torde stå klart. Överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande omfattas dock typiskt sett inte av sanktionsavgifter utan av det straffrättsliga systemet. Sanktionsavgifts- system anses som huvudregel inte lämpliga att använda för sådana över- trädelser där det krävs mer ingående bedömningar för att avgöra om en överträdelse har skett eller inte (se bl.a. övervägandena i propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, prop. 2017/18:165, s. 49).
Det svenska bötessystemet är inte konstruerat så att det syftar till att hindra en ekonomisk vinning vid brott. Ekonomiska fördelar som upp- kommit till följd av brott som är begångna i utövningen av näringsverk- samhet kan dock beaktas vid beslut om förverkande. De grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. brottsbalken. Reglerna om förver- kande av utbyte av brott är tillämpliga på de straffbestämmelser som finns i aktuella lagar om det för brottet är föreskrivet fängelse i över ett år. Enligt 36 kap. 4 § brottsbalken kan förverkande även ske i andra fall om brottet är begånget i utövningen av näringsverksamhet.
Enligt regeringens bedömning uppfylls ändamålet med artikel 139.2 genom möjligheten att besluta om förverkande vid brott. Ett sådant förver- kande skulle t.ex. kunna vara aktuellt vid bedrägeri eller bedrägligt bete- ende enligt 9 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken när en näringsidkare gör sig skyldig till s.k. matfusk genom att sälja kött som anges vara svensk oxfilé men som i själva verket är något annat kött som är värt mindre. Regeringen anser alltså att inte heller bestämmelsen i artikel 139.2 föranleder någon ändring av sanktionsbestämmelserna i de lagar som omfattas av detta lag- stiftningsärende