Introduktion
Under perioden 2006 – 31 maj 2018 utgjorde det s.k. överlämningsmötet en form av samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Från och med 1 juni 2018 ändrade mötet namn till omställningsmöte. Innehåll, rutiner och syfte med mötet är dock i stort sett detsamma.
I det följande beskrivs överlämningsmötet, vilket var den form som diskuterades i samband med intervjuerna.
Överlämningsmötet riktar sig enligt en rapport från 2011 till arbetslösa som antingen erhållit ett avslag på ansökan om, eller beslut om indragen, sjukpenning (alternativt sjuk- eller aktivitetsersättning). Själva mötet ska hållas mellan individen, Försäkringskassan och Arbets-förmedlingen. Under mötet ska individen informeras om övergången mellan myndigheterna i syfte att underlätta den. Det kan handla om information om villkoren för arbetslöshets-försäkringen, samt vilka insatser Arbetsförmedlingen kan erbjuda för att den befintliga arbets-förmågan ska kunna tas till vara (Socialförsäkringsutredningen, 2011: 43).
Mer precisa riktlinjer för överlämningsmötet finns i interna dokument hos Försäkringskassan.
I en odaterad checklista för överlämningsmöten som brukades på myndigheten innan juni 2018 konstateras inledningsvis att mötet avser den individ som ”inte längre har rätt till sjukpenning, eller får avslag på ansökan om sjuk- eller aktivitetsersättning”. (Arbetsförmedlingen &
Försäkringskassan, u.å.). Noterbart är att det numera inte sägs något om den grupp som fått avslag på sin ansökan om sjukpenning. Över tid har alltså mötesformen huvudsakligen kommit att omfatta försäkrade med indragen sjukpenning.
Det är Försäkringskassan som ansvarar för att boka in mötet med den försäkrade och Arbets-förmedlingen. I samband med bokningen ska samtycke inhämtas från den försäkrade till att sekretessbelagda uppgifter kan lämnas vid mötet. I riktlinjerna heter det vidare att Försäkrings-kassan även ansvarar för att informera övriga om att redan fattade beslut kring sjukpenningen inte kommer att diskuteras vid mötet (Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, u.å.).
Under själva mötet ska Försäkringskassan informera om, och besvara eventuella frågor kring, sjukförsäkringen och sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Arbetsförmedlingen ska å sin sida
informera om olika tjänster som erbjuds som ”matchningsarbete”, ”hur man söker ett arbete”,
”stöd vid byte av yrkesinriktning” samt ”villkor för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen”.
Därutöver är det Arbetsförmedlingens ansvar att registrera klienten i en sökandekategori (t.ex.
arbetssökande med förhinder) och upprätta en handlingsplan (Arbetsförmedlingen & För-säkringskassan, u.å.).
Den kanske viktigaste mötespunkten består av att säkerställa att den försäkrade är medveten om implikationerna av olika inskrivningsmöjligeter på Arbetsförmedlingen. För att kvalificera sig för SGI måste den försäkrade vara inskriven på Arbetsförmedlingen som aktivt arbets-sökande. På så vis skyddas den enskildes SGI, vilket möjliggör framtida ansökningar om sjuk-penning (Socialförsäkringsutredningen, 2011: 42).
Antal möten
Av föregående avsnitt framgick att Försäkringskassan ska erbjuda ett överlämningsmöte till försäkrade med beslut om indragen sjukpenning. Sett till denna grupp av individer är andelen överlämningsmöten relativt få, vilket framgår av tabell 6.
Tabell 6. Antal indrag av sjukpenning och antal överlämningsmöten 2016-2018.
2016 2017 2018
Antal indrag
(av beviljad sjukpenning) 22 991 26 587 23 998*
Antal överlämningsmöten 1 593 1 633 2 620
Källa: Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2018: 16; Arbetsförmedlingen & Försäkringskasssan, 2019: 18;
Försäkringskassan, 2019: 104.
Anm: * Definitioner har ändrats, vilket innebär att direkta jämförelser med tidigare år inte är möjliga. Uppgifterna avser förhållandena mellan januari fram till och med oktober månad.
Andelen överlämningsmöten i gruppen av individer med beslut om indragen sjukpenning uppgick 2016 till 6,9 % och 2017 till 6,1 %. I relation till antalet indrag är således andelen överlämningsmöten mycket liten. Av en återrapportering från de bägge myndigheterna till Socialdepartementet påpekas dock att alla fall av indrag inte är aktuella för ett överlämnings-möte. De fall som inte är aktuella berör individer som har ett arbete att återgå till, vilket utgör en betydande andel (Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2018).
Även om tillförlitlig statistik saknas gör de bägge myndigheterna uppskattningen att ungefär 13
% av personer med beslut om indragen sjukpenning år 2017 saknar jobb, medan övriga har en anställning att återvända till. Det är alltså enbart den förstnämnda kategorin utan anställning som är aktuell för ett överlämningsmöte. Myndigheterna gör därför bedömningen att antalet överlämningsmöten är för få och rimligen bör dubbleras. Det fanns alltså år 2017 ett utrymme om 13 % att sträva efter, jämfört med andelen överlämningsmöten på ca 5 % (Arbetsförmed-lingen & Försäkringskassan, 2018).
I återrapporteringen för 2018 konstateras dock att situationen ser annorlunda ut. Anledningen är att antalet överlämningsmöten (numera omställningsmöten) ökade kraftigt under slutet av året. Beräkningar från myndigheterna visade att mötesformen genomfördes i genomsnitt av 20
% av fallen där indrag skett av sjukpenning efter dag 180. Den nivån uppskattades ungefär motsvara den grupp av försäkrade som inte hade något arbete att återvända till, och var därför aktuella för Arbetsförmedlingens insatser. Den grupp som mötesformen riktar sig till tar således numera del av mötet i avsevärt högre utsträckning än under föregående år (Arbetsförmedlingen
& Försäkringskasssan, 2019: 19).
Sammanfattningsvis kan det konstateras att mål om samverkan i denna del inte uppnåtts under 2016 och 2017. Anledningen är att antalet överlämningsmöten var lågt i förhållande till den relevanta målgruppen av individer. Däremot tyder data på att antalet möten ökat under senare delen av 2018. Den utvecklingen täcks emellertid inte in av intervjuundersökningen som avslutades under den tidigare delen av året.
Målgrupp och antal möten
På samtliga av de besökta platserna, och av nästan samtliga intervjuade, upplevs det som att det hålls få överlämningsmöten. En av de intervjuade har jobbat på Försäkringskassan under ett år och har under den perioden inte medverkat i något överlämningsmöte (Intervju FK6). En annan handläggare konstaterar att:
”… jag vet inte om man kan, vågar sätta någon procentsiffra på mina ärenden men, kanske 25 % eller någonting att jag har ett överlämningsmöte. Går lite i perioder också så, men runt 20 %, kanske kryddar lite nu, men där någonting (Intervju FK9).”
I denna uppskattning handlar det om 25 % av alla relevanta ärenden, men siffran korrigeras snabbt till 20 % samtidigt som det konstateras att den andelen kan vara överskattad. Ytterligare en handläggare konstaterar frankt att det är en minoritet av dem med indragen sjukpenning som går på mötena (Intervju FK21).
Intervjuer med chefer och handläggare på Arbetsförmedlingen bekräftar bilden av att överlämningsmöten är sporadiskt förekommande. Över tid är dock upplevelsen den att det tidigare varit ovanligt med överlämningsmöten, men att det nu blivit något fler möten (Intervju AF25). Samtidigt uppges det i andra intervjuer med handläggare att det fortfarande inte är någon dominerande mötesform. På ett av kontoren uppges det handla om något enstaka möte i veckan (Intervju AF32).
På en av de besökta platserna hade Arbetsförmedlingen förväntningar om att antalet möten skulle öka i takt med fler indragningar av sjukpenning. Istället blev det en ytterst marginell ökning av antalet möten. Därutöver upplevs det förekomma en variation i tillämpningen av möten utefter vilken handläggare som sköter ärendet på Försäkringskassan: ”En del är väldigt noga med det och gör som man ska. Men det är många som inte heller gör det (Intervju AF34).”
Varför få möten?
Det råder alltså en samstämmighet bland de intervjuade, oavsett myndighet, om att det genomförs förhållandevis få överlämningsmöten. Den bilden bekräftas också av tillgänglig data som rapporterats in av myndigheterna själva. Hur kommer det sig då att antalet överlämnings-möten är relativt få? De intervjuade pekar på en rad faktorer som kontrolleras av dels den försäkrade, dels Försäkringskassan.
För att inleda med faktorer som kontrolleras av Försäkringskassan nämns det sätt på vilket överlämningsmötet aviseras. I den ordning som gällde fram till den 1 juni 2018 skickades ett kommuniceringsbrev ut till den försäkrade med information om att sjukpenningen skulle komma att dras in. Efter att kommuniceringsbrevet skickats ut har den försäkrade i sin tur 14 dagar på sig att komma in med kompletterande information inför det slutgiltiga beslutet. I själva kommuniceringsbrevet erbjuds också den försäkrade ett överlämningsmöte där handläggare från bägge myndigheter deltar.
Handläggare på Försäkringskassan väcker dock frågan om hur pass tydligt erbjudandet om ett överlämningsmöte egentligen är för den försäkrade. Själva kommuniceringsbrevet kan bestå av flera sidor där fokus ligger på indragningen av sjukpenningen. Erbjudandet om ett över-lämningsmöte återfinns längre in i texten, vilket kan skapa problem:
”Det räcker inte med den här lilla texten som kommer längst bak i ett 2-3 sidigt beslut.
Det är det ingen som uppmärksammar. Erbjudandet ska ske muntligt (Intervju FK3).”
En av orsakerna till att det genomförs så pass få överlämningsmöten mellan myndigheterna är således att själva kommunikationen till den försäkrade är otydlig. Den försäkrade kanske inte alls uppfattar erbjudandet om ett möte. Att erbjuda mötet muntligen är således ett sätt att säkerställa att budskapet verkligen nått fram (Intervju FK3).
En annan faktor, som hänger samman med föregående, är att Försäkringskassan också måste bli tydligare med att förklara varför mötet är viktigt. Det gäller således att motivera vad som kan bli konsekvensen av ett uteblivet överlämningsmöte. Personal på Försäkringskassan framför därför åsikten att myndigheten borde bli bättre på att tjata på försäkrade som inte hört av sig angående överlämningsmötet, eller sagt nej: ”… är du verkligen säker, ska du inte följa med på det här? Det är viktigt på grund av det här och det här (Intervju FK3).”
En ytterligare anledning, som nämns av Arbetsförmedlingen, är att erbjudandet om ett över-lämningsmöte ibland saknas i kommuniceringsbrevet. I en av intervjuerna sägs att ”vi har sett några exempel på att Försäkringskassan har klippt ut den texten ur kommuniceringsbrevet så det finns inte med det här erbjudandet, det känns ju inte riktigt okej.” (Intervju AF34). I en annan intervju nämns också att ”klipp-fenomenet” förekommit, men att man nu kommit överens om att erbjudande om mötet måste finnas med. Orsaken till att det tidigare förekommit att mötet utelämnats ska ha varit tidsbrist bland handläggarna på Försäkringskassan (Intervju AF15).
Det finns även en rad förklaringsfaktorer som kontrolleras av den enskilde individen, vilket dock inte utesluter ett ansvar också från myndigheterna. Inledningsvis kan det konstateras att överlämningsmötet är frivilligt för den försäkrade och omnämns därför av myndigheterna i termer av ett ”erbjudande”. En uppenbar förklaringsfaktor till antalet möten är därför att många försäkrade inte accepterar erbjudandet, utan tackar nej. Bakom detta agerande omnämns i sin tur olika faktorer bland personal på myndigheterna. Det kan handla om svårigheter för individen
att förstå syftet med mötet, svårigheter med det svenska språket, att kontakt redan etablerats med Arbetsförmedlingen och ett missnöje över beslutet om indragen sjukpenning.
I flera av intervjuerna uppmärksammas att den försäkrade många gånger inte förmår att ta till sig informationen angående mötet. Det kan ha att göra med olika faktorer som att individen blivit uppskrämd över beslutet om indragen sjukpenning. En chef uttrycker det som att ”man har inte förstått vad man tackar nej till, man har inte förstått att det här är en utsträckt hand, det har man inte gjort” (Intervju AF24). Chefen poängterar att mötet ska hjälpa den enskilde att få stöd i övergången till Arbetsförmedlingen, men det har inte uppfattats så. Även om ansvaret ligger på den försäkrade, har också myndigheterna ett ansvar. Därför har det i ett av sam-verkansområdena bedrivits ett myndighetsgemensamt arbete med att ändra på innehållet i kallelsen, vilket gjort att många kunnat ta till sig informationen på ett annat sätt (Intervju AF24).
Den försäkrade kan också ha problem att ta till sig informationen om mötet på grund av språkförbistring. En av handläggarna på Arbetsförmedlingen konstaterar att ”vi har ju männis-kor som inte har svenska som modersmål och då får vi ju en annan problematik. Och det är ju även om man förklarar både muntligt och så här så finns det skillnader i att uppfatta saker och ting (Intervju FK10).” Utöver språksvårigheter kan det alltså förekomma skillnader mellan grupper i hur man uppfattar saker och ting inom försäkringssystemet. Det ställer stora krav på själva informationen från myndigheterna. I det fall mötet verkligen förrättas förekommer det att en tolk deltar som får vara med och översätta den information som lämnas (Intervju FK8).
Flera intervjupersoner vittnar också om att de försäkrade många gånger är missnöjda med själva beslutet om indragen sjukpenning. Som en konsekvens därav agerar de i affekt och tackar nej till överlämningsmötet:
”Problemet i det här, det är ju att många är ju så trötta på Försäkringskassan så av ren ilska så tackar de inte ja till det här. Vilket slår tillbaka på dem själva. Men de [försäkrade], på något sätt så vill de sätta sig upp emot det här och ’jag vill inte ha med dem att göra mera (Intervju AF22).”
De försäkrade skulle alltså tacka nej till överlämningsmötet i ren protest mot Försäkrings-kassans beslut. En annan av de intervjuade är inne på samma linje och menar att det handlar om att mötet erbjuds i samband med ett negativt besked. Det finns en grupp av försäkrade som först i affekt tackar nej, men hör av sig senare och vill ha ett möte (Intervju FK35).
Besök i direktmottagningen
En konsekvens av att överlämningsmötet inte förrättas är att försäkrade istället besöker Arbetsförmedlingens direktmottagning (receptionen), vilket det vittnas om på flera platser.
Nedan fördjupas situationsbeskrivningen från en av de platser som ingår i undersökningen. En anställd på Arbetsförmedlingen vittnar om att det blev många besök nere i direktmottagningen efter det att indragningarna av sjukpenning ökade för något år sedan. Många gånger handlade det om personer som var förtvivlade och menade på att de var sjuka (Intervju AF29). En annan handläggare vittnar om situationer där individen kommer direkt till receptionen och berättar att de uppmanats att komma dit av Försäkringskassan, men att de är för sjuka för att kunna ta ett jobb. Då menade personalen i direktmottagningen att de inte kan skriva in individen som då
”hamnar mellan stolarna”. Enligt en av de intervjuade var det under en period ett ”ständigt stökeri” kring detta (Intervju AF32).
Många gånger uppstod också en kaotisk situation i direktmottagningen där individer var
”förbannade”, ”rädda” och ”aggressiva”, med en massa andra människor runtom. I en sådan situation var det oftast inte läge att ”reda ut någonting” i direktmottagningen, utan det togs hastiga beslut. Personalen i mottagningen följde myndighetens rutiner om att individerna inte skulle vara inskrivna alls, alternativt att de skrevs in i kategori 14 – d.v.s. arbetssökande med förhinder. Det resulterade i sin tur i att flera individer förlorade sin rätt till SGI. På myndigheten konstaterades att detta ”inte fungerade”, varför nya rutiner infördes (Intervju AF29).
De nya rutinerna innebar att personal i mottagningen försågs med en checklista. Enligt den listan ska det inte tas någon diskussion med individen direkt. Istället ska en inskrivning ske i kod 11 (aktivt arbetssökande) samtidigt som det bokas in ett planeringsmöte (Intervju AF29).
Då handlar det alltså om ett möte med representanter från Arbetsförmedlingen, inte om ett överlämningsmöte där även Försäkringskassan deltar. I regel handlar det om en handläggare som jobbar med arbetslivsinriktad rehabilitering, eller som jobbar med ren matchning mot ett befintligt arbete (Intervju AF/FK31 och AF24).
På övriga platser förekommer samma problematik kring individer som anmäler sig i direkt-mottagningen. En av de intervjuade upplever att det är fler personer som kommer in spontant till direktmottagningen, än personer som deltar i överlämningsmöten. Det rapporteras också om
jobbiga situationer för personalen i direktmottagningen som får möta individer som är ”upprör-da”, ”ledsna” och ”arga” (Intervju AF34).
Genomförda möten
Erfarenheterna av de överlämningsmöten som trots allt genomförs är blandade hos personalen.
Processen kring ett överlämningsmöte inleds med att individen tackar ja till erbjudandet hos Försäkringskassan, varefter myndigheten tar kontakt med Arbetsförmedlingen för att boka in en tid. I regel sker mötet i Arbetsförmedlingens lokaler. Inför att mötet äger rum sker ingen ytterligare kontakt, d.v.s. i förberedande syfte, mellan de bägge myndigheterna. Ett konkret uttryck för det är att handläggaren på Försäkringskassan, inför mötet, sitter i det allmänna väntrummet på Arbetsförmedlingen och blir uppropad tillsammans med den försäkrade.
På själva mötet inleder Försäkringskassans representant med att klargöra vad som gäller efter beslut om indragen sjukpenning, som händelseförloppet kring SGI. Det viktiga från myndig-hetens sida är att understryka vikten av att individen skrivs in som aktivt arbetssökande (Intervju FK43). Att delge individen konsekvenserna av olika beslut upplevs av handläggare på Försäkringskassan som den viktigaste poängen med mötet. En av handläggarna illustrerar detta genom ett exempel där den försäkrade anser sig vara för sjuk för att kunna arbeta:
”Då är ju jag med i rummet och bemöter det. Att ’jag hör vad du säger’ men faktum är att Försäkringskassan har bedömt att du har en arbetsförmåga, att din arbetsförmåga inte är nedsatt på grund av sjukdom. Om du inte vill söka arbete aktivt, det är fritt val, men då kommer det här, det här och det här bli konsekvenserna (Intervju FK9).”
Poängen är alltså att Försäkringskassan kan upplysa individen om konsekvenserna av olika val.
Det sker genom att handläggaren på plats kan bemöta olika typer av respons från den försä-krade. Överlämningsmötet syftar därmed ytterst till att undvika en situation där den försäkrade hamnar mellan stolarna, d.v.s. mellan arbetslöshets- och sjukförsäkringen.
Efter att Försäkringskassan informerat om sin del tar Arbetsförmedlingen över. Intervjuade från bägge myndigheter vittnar om att det varierar i vilken utsträckning Försäkringskassan deltar i denna del av mötet. Många gånger lämnar handläggaren rummet efter att ha avslutat sin del.
Från Arbetsförmedlingen sida handlar det nu om att utreda huruvida individen ska skrivas in som aktivt arbetssökande och vilka insatser myndigheten kan erbjuda. När det gäller det sist-nämnda kan det handla om insatser där det kopplas in olika specialister som arbetsterapeuter
och arbetspsykologer. De kan i sin tur genomföra kartläggningar som den aktivitetsbaserade där individen får prova olika arbetsuppgifter (Intervju AF42).
I anslutning till den del av mötet som handlar om själva inskrivningen är det centralt för Arbetsförmedlingen att ställa frågor till individen angående huruvida denne anser sig stå till arbetsmarknadens förfogande – d.v.s. aktivt arbetssökande.18 I en av intervjuerna ges följande exempel på hur det kan låta under ett dylikt samtal:
”Och då frågar vi framför allt, vill du? Ja, kan de säga. Kan du? Nej, jag tror inte att jag kan. Nej, men vill du? Ja. Då kan vi börja. Och då blir man också registrerad som öppet arbetssökande då. Men svarar personen nej, jag varken kan eller vill för jag är för sjuk då brukar det resultera i att ja, då kan vi inte registrera dig som öppet arbetssökande, … (Intervju AF14).”
Begreppen kan och vill är således centrala för Arbetsförmedlingens bedömning. Ofta räcker det med att det finns en vilja hos individen att ta del av olika insatser för att myndigheten ska klassificera det som aktivt arbetssökande. I den situation som beskrivs i citatets avslutande del sker dock en registrering som ”arbetssökande med förhinder”. Det innebär att rätten till SGI går förlorad, vilket det också ska ha informerats om under överlämningsmötet.
Intervjupersonen från Arbetsförmedlingen beskriver det som att myndigheten sitter som
”gisslan” i och med att man inte vill medverka till en nollad SGI, samtidigt som man har ett ansvar gentemot a-kassan att personen måste vara aktivt arbetssökande:
”Så det är svårt, vi har fått det här SGI-uppdraget lite i vårat knä är min uppfattning, som vi inte riktigt har bett om. För de här personerna är oftast väldigt sjuka och har
”Så det är svårt, vi har fått det här SGI-uppdraget lite i vårat knä är min uppfattning, som vi inte riktigt har bett om. För de här personerna är oftast väldigt sjuka och har