Introduktion
Samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen kring rehabiliteringsinsatser sker inom ramen för s.k. gemensam kartläggning (GK) och åtföljande insatser. GK inrättades 2008 i samband med ny lagstiftning om en rehabiliteringskedja.12 Samverkansformen riktar sig till den grupp av försäkrade som inte bedöms kunna återgå till arbete efter dag 180, utan har en längre resa framför sig innan återinträde på arbetsmarknaden. Ytterst syftar en GK till att identifiera en persons förutsättningar och behov utifrån ett medicinskt och arbetslivsinriktat perspektiv (Försäkringskassan, 2015).13 Beteckningen GK avser egentligen enbart de inledande möten som resulterar i en inskrivning i olika insatser. I det följande används dock GK många gånger av praktiska skäl för att beskriva hela processen fram till det att insatsen avslutas.
Konkret inleds GK i form av ett eller flera möten. Inför mötet ska handläggaren på Försäkrings-kassan ha träffat den försäkrade och upplyst om den kommande processen. Under det första mötet, där individen tillsammans med handläggare från de bägge myndigheterna deltar, kartläggs individens medicinska, sociala och arbetsmässiga förutsättningar. På basis av kart-läggningen fattas beslut om igångsättandet av arbetsförberedande eller arbetslivsinriktade insatser (Försäkringskassan, 2015).
Det kan också fattas beslut om att förutsättningar överhuvudtaget saknas för att individen ska kunna delta i någon typ av insatser som handhas av Arbetsförmedlingen. I så fall kan det bli aktuellt att överväga insatser hos andra aktörer som samordningsförbund (Försäkringskassan, 2015).14
Givet beslut om arbetsförberedande eller arbetslivsinriktad insats sker i nästa steg en gemensam planering med omfattning, tidpunkter, mål och ansvarsfördelning. Arbetsförberedande insatser kan handla om datorträning eller stödsamtal. Under tiden i denna typ av insats erhåller den försäkrade i regel aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Insatsen följs upp av bägge myndig-heter vilket kan få olika resultat, som en övergång till arbetslivsinriktade insatser (Försäkrings-kassan, 2015).
Arbetslivsinriktade insatser kan handla om att arbetsträna på ett företag och pröva på enklare uppgifter. Den ersättning som utgår är i normalfallet rehabiliteringsersättning. Samma rutin som för arbetsförberedande insatser föreligger, nämligen att bägge myndigheter ansvarar för uppföljningen. Uppföljningen kan få olika resultat som ett avslut av insatserna inom samverkan (Försäkringskassan, 2015).
Det övergripande målet med samverkan i denna del är att främja återgång i arbete och att minska tiden i sjukskrivning för den enskilde individen (Försäkringskassan, 2015). Mer precist har målet fram till 2016 uttryckts som att 45 % ska vara i arbete eller utbildning efter avslutad insats. Från 2017 och framåt har målet uttryckts som att andelen som återfår arbetsförmågan och kan återgå i arbete ska öka. Dessutom ska tiden i sjukförsäkringen minska för den grupp som omfattas av GK (Arbetsförmedlingen & Försäkringskasssan, 2019).
GK och insatser: omfattning och resultat
Antalet genomförda GK har legat relativt konstant under perioden 2016-2018, runt 10 000 stycken. Däremot noterades en relativt stor nedgång 2018 då antalet individer som var föremål för GK sjönk med ett par tusen. Av tabellen framgår också vad som kännetecknar de individer som deltog i GK åren 2016 – 2018.
Tabell 2. Antal genomförda GK, bakgrundsfakta om deltagande individer uttryckt som andel i %, samt genomförandet av GK (genomsnitt för dag i sjukskrivning), 2016-2018.
2016 2017 2018
Antal GK 10 678 10 010 8 638
- Andel kvinnor 61 % 61 % 61 %
- Andel utan arbete 75 % 73 % ‐
- Andel med sjukpenning 76 % 75 % 74 %
- Andel med sjukpenning efter
psykiatrisk diagnos 62 % 64 % 70 %
Genomförande av GK
(genomsnitt för dag i sjukskrivning) Dag 486 Dag 719 Dag 823
Källa: Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2018 och 2019.
En majoritet av de individer som omfattas av GK är kvinnor, ca 60 %. I de allra flesta fall handlar det också om individer som inte har en anställning att återgå till. Merparten av de indi-vider som är aktuella för GK uppbär sjukpenning, men det förekommer också ett deltagande av individer med andra ersättningsformer, som aktivitetsersättning eller försörjningsstöd. I den stora grupp som deltar i GK och vid inträdet uppbär sjukpenning är det ofta en psykiatrisk diagnos som föranlett sjukskrivningen. Det kan handla om ångest och stressyndrom.
En annan viktig bakgrundsinformation som framgår av tabell 2 är när GK initierades för gruppen med sjukpenning. Av tabellen framgår att GK under perioden kommit att initieras i ett allt senare skede av sjukskrivningen. År 2016 låg genomsnittet på dag 486, 2018 på dag 823.
Försäkringskassan påpekar i sina rapporter att jämförelser med 2016 är ”svåra att göra”
eftersom förutsättningarna då såg annorlunda ut. Ett exempel är att den bortre parentesen i sjukförsäkringen avskaffades under 2016 (Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2018). En GK behöver inte nödvändigtvis resultera i en aktiv insats, vilket framgår av tabell 3.
Tabell 3. Andel GK som föranlett aktiva insatser under 2017-2018 samt könsfördelning inom insatsen.
2017 2018
Totalt 79 % 78 %
andel kvinnor 62 % 62 %
andel män 38 % 38 %
Källa: Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2019
Av tabell 3 framgår att majoriteten av genomförda GK också resulterar i en insats, d.v.s.
arbetsförberedande eller arbetslivsinriktade insatser. Siffrorna är dessutom relativt konstanta över de år som studeras. Noterbart är också att individer med beviljade insatser huvudsakligen är kvinnor, medan andelen män är betydligt mindre.
Resultaten av genomgången insats 2017, oavsett arbetslivsinriktad eller arbetsförberedande insats, framgår av tabell 4. Tabellen är hämtad från myndigheternas resultatrapportering till regeringen, vilket innebär att kategoriseringar och bearbetning av statistik är myndigheternas egna.
Tabell 4. Resultat av GK och insatser 2017 (avslutsanledningar)
Positivt utfall Åter FK Ingen uppgift Totalt
Antal Andel Antal Andel Antal Andel Antal Andel
Totalt 3 940 55 % 2 802 39 % 445 6 % 7 187 100 %
Kön
Kvinnor 2 373 54 % 1 756 40 % 251 6 % 4 380 100 %
Män 1 567 56 % 1 046 37 % 194 7 % 2 807 100 %
Ålder
18‐29 år 1 134 58 % 734 37 % 94 5 % 1 962 100 %
30‐65 år 2 806 54 % 2 068 40 % 351 6 % 5 225 100 %
Källa: Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2018: 12.
Det som i tabell 4 benämns ”positivt utfall” av de bägge myndigheterna är de fall där den försäkrade, efter att ha lämnat insatserna i GK är i arbete, i utbildning, inskrivna i arbets-marknadspolitiskt program eller är öppet arbetslösa. År 2017 rapporterades 55 % av de personer som varit föremål för insatser i GK ha lämnat sjukförsäkringen. Det kan jämföras med 51 % för 2016. I den grupp som lämnat sjukförsäkringen återfinns inga markanta skillnader utefter vare sig kön eller ålder.
Det finns också en grupp, omfattandes 39 % (43 % 2016), som efter avslutad GK och insats går tillbaka till sjukförsäkringen. I detta fall kan således målet med GK inte sägas ha uppnåtts. Inte heller i denna grupp återfinns några egentliga skillnader efter kön och ålder. Avslutningsvis
finns en mindre grupp som det saknas uppgifter för. Den gruppen utgjorde 6 % av populationen 2017, vilket är detsamma som för 2016 (Arbetsförmedlingen & Försäkringskassan, 2018).
Så långt angående situationen för 2017, med vissa jämförelser för 2016. I det följande redovisas resultaten av insatserna för 2018.
Tabell 5. Resultat av GK och insatser 2018 (avslutsanledningar)
Positivt utfall Åter FK Ingen uppgift Totalt
Antal Andel Antal Andel Antal Andel Antal Andel
Totalt 2 963 58 % 1 907 37 % 242 5 % 5 112 100 %
Kön
Kvinnor 1 818 57 % 1 253 39 % 143 4 % 3 214 100 %
Män 1 145 60 % 654 34 % 99 5 % 1 898 100 %
Ålder
18‐29 år 858 63 % 452 33 % 56 4 % 1 366 100 %
30‐65 år 2 105 56 % 1 455 39 % 186 5 % 3 746 100 %
Källa: Arbetsförmedlingen & Försäkringskasssan, 2019: 12.
Data för 2018 visar endast på marginella förändringar jämfört med 2017. En något större andel deltagare var föremål för ett ”positivt utfall” jämfört med föregående år. Följaktligen var andelen deltagare som återgick till sjukförsäkringen och Försäkringskassan ett par procent-enheter lägre.
Sammanfattningsvis ligger antalet GK på ca 10 000 per år, men det skedde en nedgång 2018.
Resultaten av olika insatser är blandade. En grupp hamnar i arbete eller studier och en annan grupp återgår till sjukförsäkringen. Myndigheterna konstaterar själva att mål om en ökning av gruppen som ska återgå till arbete eller studier efter avslutad insats inte uppnåtts under perioden 2017-2018. Målet om att förkorta tiden i sjukförsäkringen för den enskilde genom GK och efterföljande insatser har inte heller det uppnåtts enligt myndigheternas egna bedömningar.
Anledningen är att GK initieras i ett relativt sent skede av individens sjukfall. Att skriva in flera försäkrade i GK och efterföljande insatser, i ett tidigare stadie av sjukfallet har därför pekats ut som ett viktigt mål (Arbetsförmedlingen & Försäkringskasssan, 2019).
Hur fungerar GK innehållsmässigt med avseende på processerna? Fortlöper processerna mellan myndigheterna helt friktionsfritt eller kan det uppstå problem? I så fall, vad beror dessa problem på, eller annorlunda uttryckt: vilka hinder finns för en fungerande samverkan? I det följande redovisas resultatet av intervjuer med handläggare på respektive myndighet.
Initiering av ärenden till GK
Ärenden till GK initieras av handläggare på Försäkringskassan. Detta steg föregås av utred-ningar, som den s.k. SASSAM-utredningen (Strukturerad arbetsmetod för sjukfallsutredning och samordnad rehabilitering). SASSAM syftar till att underbygga beslut om rätt till ersättning från sjukförsäkringen, men också behovet av rehabiliteringsinsatser (Försäkringskassan, 2011b).
En SASSAM-utredning bygger på flera olika utredningar, som medicinska, men därutöver ska den försäkrade själv involveras. Syftet med det sistnämnda inslaget är att handläggaren och den försäkrade tillsammans ska kartlägga hinder och resurser, mot målet om återinträde på arbetsmarknaden, i den försäkrades omgivning (Försäkringskassan, 2011b). Det finns alltså ett utredningsmaterial utifrån vilket handläggarna på Försäkringskassan fattar beslut, men det viktigaste dokumentet är läkarintyget.15 Av en intervju framgår att om läkaren gör bedömningen att arbetslivsinriktade åtgärder är aktuella, då agerar Försäkringskassan på den signalen (Intervju AF40).
Volymen i GK
En viktig fråga som varit föremål för diskussion är volymen av ärenden till GK. På Försäkrings-kassan går meningarna isär ifråga om volymen, men de allra flesta upplever den som mindre än önskvärt. En av handläggarna konstaterar att möjligheten till GK inte nyttjas till fullo, det finns platser över. Anledningen är att myndigheten agerat på signaler om att bli hårdare på indrag av sjukpenning: ”Vi har börjat göra mycket, mycket fler avslag” (Intervju FK8). En annan intervjuad är inne på samma linje och menar att fokus i organisationen har legat på rätten till sjukpenning och mindre på den del som handlar om samverkan. Att få till stånd en annan ordning betraktas dock ytterst som en fråga om ledning och styrning (Intervju FK27). En intervjuperson beskriver avvägningen mellan GK och indrag som ett ”vägskäl” som hand-läggarna på Försäkringskassan står inför: ”Förut har man kanske gått mer på rehabilitering och nu drar man in i större utsträckning (Intervju FK43).”
Det påpekas också att inflödet till GK, under intervjuperioden, varit mindre pga. en identifierad regelkrock. Lägsta möjliga omfattning av insatser för rehabiliteringsersättning ligger på ¼ av personens normala arbetstid. Många inledande insatser i GK låg dock på en lägre nivå än så, vilket gjorde att ersättningen inte kunde beviljas. Samtidigt kunde de försäkrade inte tilldelas sjukpenning för deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Här hamnade således indi-viden mellan stolarna i de olika ersättningssystemen. Under tiden då juridikens kvarnar malde på för att lösa problemet tappade samverkan inom GK fart, men problemet ska numera vara löst (Intervju AF15).16
Ett för lågt inflöde av ärenden till GK skapar i sin tur problem för Arbetsförmedlingen.
Myndigheten har en given kostym för verksamheten men kan inte påverka, och har dessutom svårt att förutse, inflödet av ärenden:
”Ja men vi har de här resurserna på AF, men vi får inga ärenden. Inga deltagare. … Så vi jobbar med att det ställs lite krav på Försäkringskassan. Ni måste göra en prognos. Alltså hur, för vi kan liksom inte ha resurser som inte har tillräckligt med arbetsuppgifter (Intervju AF25).”
Efter att Arbetsförmedlingen tagit upp dialogen kring denna problematik upplevs situationen ha blivit bättre. Det finns numera en prognos som gör det möjligt för myndigheten att förutse arbetsmängden (Intervju AF25). Liknande erfarenheter förekommer på Arbetsförmedlingen också inom andra samverkansområden. Problematiken upplevs bottna i att Försäkringskassan haft prioriteten på annat håll, nämligen rätten till sjukpenning (Intervju AF40).
Bilden angående inflödet av ärenden till GK är dock inte entydig. Det kan variera inom ett och samma område beroende på kontor (Intervju AF25). Det finns också områden där det inte rapporteras några problem med själva inflödet. Givet styrsignaler uppifrån om att öka inflödet till GK kan därför en situation uppstå, enligt en av de intervjuade cheferna, där försäkrade plockas in till GK utan att det är motiverat. Det kan handla om försäkrade som kanske snarare är aktuella för ett överlämningsmöte, d.v.s. där rätten till sjukpenning inte längre finns (Intervju FK36).
Tidpunkten för GK
En annan knäckfråga gäller i vilket tidsskede av sjukskrivningen som ärendet till GK ska initieras. I regeringens mål till bägge myndigheter uttrycks att insatserna ska syfta till att minska
tiden i sjukskrivning för den enskilde, vilket implicit innebär att en tidigare beredning är att föredra. Av tidigare redovisad statistik framgick emellertid att den försäkrade mellan åren 2016-2018 kommit att initieras i GK i ett allt senare skede av sjukskrivningen. Flera av de intervjuade på Försäkringskassan stämmer också in i den bilden: ”inte så tidigt som jag skulle önska”, ”för sent” (Intervju FK2, FK3).
Det förklaras av att det tar tid att utreda behovet av rehabilitering. Enligt en av cheferna går det inte att ta in alla försäkrade till ett GK efter en viss tid i sjukskrivningen. Det måste ske en ordentlig prövning där uppgifter måste tas in från läkare och den försäkrades status måste utredas (Intervju FK2). En annan person på samma myndighet uttrycker det som att det behövs ordentligt med ”kött på benen innan man kallar till GK” (Intervju FK3).
Intervjuerna tyder således på att det finns en medvetenhet på Försäkringskassan om att ärenden till GK många gånger initieras i ett senare stadie av sjukskrivningen än vad som är önskvärt.
Det förhållandet bottnar i sin tur i att det tar tid att utreda huruvida det är befogat att starta en rehabiliteringsprocess, eller om det kanske snarare är berättigat med ett indrag av sjuk-penningen.
Inskrivningsprocessen
Efter det att Försäkringskassan identifierat ett ärende som bedöms vara lämpligt för GK tas kontakt med Arbetsförmedlingen. Ärendet hamnar i en myndighetsgemensam brevlåda på Arbetsförmedlingen, varvid en verksamhetssamordnare granskar vissa bakgrundsuppgifter som
”samtycke” till delning av uppgifter. Därefter fördelas ärendena ut på respektive handläggare på Arbetsförmedlingen som i sin tur kallar till ett första möte (Intervju AF11). Tiden från anmälan av ärende till svar från Arbetsförmedlingen varierar. I något fall anges 10 dagar, i ett annat fall anges ca en månad. Svarstiden uppges variera beroende på tid på året, och den generella arbetsmängden på Arbetsförmedlingen (Intervju AF23 och AF14).
I början av processen kan det hållas ett eller flera GK-möten som syftar till att avgöra huruvida den försäkrade ska bli föremål för insatser. Från Försäkringskassans sida är bedömningen att den försäkrade är aktuell för inskrivning, men nu handlar det om att få ett godkännande också från Arbetsförmedlingen där den försäkrade ännu så länge utgör ett ”oskrivet blad” (Intervju AF15).
Enligt personal på Arbetsförmedlingen handlar det i detta steg om att ta del av dokumentation från Försäkringskassan, samtala med den försäkrade angående motivation och ta in resurser från den egna myndigheten. Det kan handla om resurser som arbetspsykolog och arbets-terapeuter, vilka kan bidra med utredningar av den försäkrades förutsättningar till rehabilitering.
Det förekommer också att det första mötet, förutom den försäkrade och representanter från respektive myndighet, involverar läkare och psykolog. Det är dessa aktörer som tillsammans gör en genomgång av den försäkrades hälsoläge och prognos (Intervju FK20).
Den bedömning som görs från Arbetsförmedlingen handlar i huvudsak om huruvida den försäkrade klarar av minst 10 timmars arbetsträning per vecka. Om inte anses den försäkrade vara för sjuk för att kunna tillgodogöra sig insatsen. Då är det bättre att vänta och kanske skriva in den försäkrade vid en annan tidpunkt (Intervju AF11). Tröskeln om 10 timmars arbetsvecka är inte absolut. Det finns handläggare på Arbetsförmedlingen som också beskriver det som minst två timmar 3-5 dagar i veckan till en början, med mål om 10 timmar på sikt (Intervju AF23). En av förmedlarna uttrycker det som att det inte är ”hugget i sten” (Intervju AF29).
Efter diskussion mynnar ärendet i regel ut i att det sker en inskrivning, men det kan dröja till efter två till fyra inledande möten. Det är sällan det sker en inskrivning direkt efter det första mötet. Enligt flera av de intervjuade tillhör det undantagen att ärendet avskrivs. En förklaring till det är att det skett en noga beredning på Försäkringskassan med läkarintyg och annat i grun-den (Intervju AF40).
Konflikter kring inskrivning
Utifrån beskrivningen ovan framgår alltså att det inte är självklart att inskrivning i olika insatser äger rum, vilket kan bidra till att skapa konflikt mellan myndigheterna. En handläggare på Arbetsförmedlingen menar att det många gånger finns en förväntning på den andra myndig-heten om att det aktuella fallet per automatik ska leda till samverkan. Då kan det lätt bli en besvikelse i det fall Arbetsförmedlingen gör en annan bedömning och säger nej (Intervju AF15).
En av handläggarna på Arbetsförmedlingen vittnar om att det till och med kan framgå av läkarintyget att personen inte står till arbetsmarknadens förfogande. Trots det vill Försäkrings-kassan pröva den försäkrade, med motiveringen att individen bildligt talat ”gjort en resa”:
”Men resan är ju, för vårt uppdrag sett inte tillräckligt lång. Han skulle behöva ta två steg till för att kunna göra en arbetsprövning. Och där kan det ibland, för det mesta löser man det och så då (Intervju AF12).”
Det förekommer alltså att det finns olika ingångar från respektive myndighet kring huruvida den försäkrade är aktuell för inskrivning. Försäkringskassan kan tycka att den försäkrade gjort en imponerande resa framåt, medan Arbetsförmedlingen gör bedömningen att den inte är tillräckligt lång.
I fråga om hur pass vanligt det är att Arbetsförmedlingen säger nej går meningarna isär mellan handläggare. Vissa menar att det hör till undantagsfallen, andra menar att det är betydligt van-ligare. En handläggare på Försäkringskassan upplever det som att Arbetsförmedlingen bromsar i fyra av tio ärenden:
”Så att det är väl den stora konflikten tycker jag att vi inte alltid är samspelta omkring det här att, nä det här är kanske en person som det kommer bli väldigt svårt att få i jobb, men vi försöker ändå. Den gruppen (Intervju FK6).”
Det finns alltså en grupp av försäkrade vars utsikter till att kunna närma sig arbetsmarknaden är svårbedömda och då kan Arbetsförmedlingen ställa sig tveksam till inskrivning. Det ställ-ningstagandet kan i sin tur bottna i myndighetens egna utredningar.
En handläggare från Arbetsförmedlingen berättar om ett fall där den försäkrade hade en hjärnskada och nedsatt kognitiv förmåga. Handläggaren kopplade då in arbetspsykolog och arbetsterapeut som träffade individen och utredde ärendet. Det hela mynnade ut i att det var för tidigt att inleda en insats. Försäkringskassan accepterade det och den försäkrade kunde fortsätta med sin sjukpenning (Intervju AF29). Det kan också handla om att nya fakta framkommer i själva mötet med den försäkrade som att denne saknar den motivation som krävs för att arbetsträna. Om motivationen inte finns kan stödet från Arbetsförmedlingen för inskrivning också försvagas radikalt (Intervju AF23).
Det förekommer också att det inte sker någon inskrivning om GK används i fel syfte. Exempel på fall är där Försäkringskassan använt GK för att få ytterligare beslutsunderlag för att stärka den försäkrades rätt till sjukersättning. Tanken är då att om det blir ett nej från Arbets-förmedlingen så finns det ytterligare dokumentation att tillgå för Försäkringskassan i syfte att kunna bevilja sjukersättning (Intervju AF19 och AF23). Den beskrivningen bekräftas också av Försäkringskassan som menar att det handlade om nya handläggare som på sin utbildning läst
av information fel. Problemet är numera identifierat och alla är överens om att inte använda GK i ett sådant syfte (Intervju FK20).
Aktiva insatser
Efter att beslut fattats om att skriva in den försäkrade så påbörjas ”aktiva insatser”. Vad det i praktiken handlar om är att den försäkrade förs över till olika insatser som bedrivs i regi av Arbetsförmedlingen. Insatserna kan skilja sig åt, men det kan exempelvis handla om att individen placeras på en arbetsplats för att arbetsträna ett par timmar om dagen. Det finns en ansenlig variation av arbetsplatser som tar emot individer för arbetsträning. Det kan handla om Postnord, skolor och äldreboenden. Mycket av jobbet på Arbetsförmedlingen handlar också om att bygga upp kontaktnät med arbetsgivare som är intresserade av att ta emot individer från GK
Efter att beslut fattats om att skriva in den försäkrade så påbörjas ”aktiva insatser”. Vad det i praktiken handlar om är att den försäkrade förs över till olika insatser som bedrivs i regi av Arbetsförmedlingen. Insatserna kan skilja sig åt, men det kan exempelvis handla om att individen placeras på en arbetsplats för att arbetsträna ett par timmar om dagen. Det finns en ansenlig variation av arbetsplatser som tar emot individer för arbetsträning. Det kan handla om Postnord, skolor och äldreboenden. Mycket av jobbet på Arbetsförmedlingen handlar också om att bygga upp kontaktnät med arbetsgivare som är intresserade av att ta emot individer från GK