Introduktion
I föregående kapitel om olika samverkansformer har det pekats ut en rad hinder mot en fungerande samverkan. Under intervjuerna har frågor också ställts mer allmänt kring vad som kan utgöra hinder för samverkan. Hur intervjupersonerna resonerat återknyter i hög grad an till de dimensioner som diskuteras i teoriavsnittet: styrningen, förvaltningen och tjänstemännen.
Utefter respektive dimension redovisas nedan hur intervjupersonerna resonerat. Kapitlet avslutas med en genomgång av intervjupersonernas svar på frågor om och i så fall hur samverkan mellan myndigheterna kan utvecklas.
Styrning: prioriteringar
I litteraturen utpekas regelverk, som lagar och förordningar, som en vanlig orsak till samverk-ansproblem. I just detta fall är det få av de intervjuade som upplever att skilda regelverk för respektive myndighet utgör något större hinder. Det förekommer att det uttryckligen sägs att det trots olika lagstiftning ”funkar” (Intervju FK41). När detta med regelverk nämns handlar det om regelkrockar kring exempelvis rehabiliteringsersättning och sjukpenning (Intervju FK3, AF15 och FK41).
Istället för specifika lagar omnämns ofta den styrning som utövas nationellt och lokalt av olika styrgrupper som viktig för en fungerande samverkan. En av intervjuade uttrycker med emfas att det handlar om att ovanifrån skapa tydlighet kring handläggarnas uppdrag: ”Min uppfattning är att om ledningen är engagerad och aktiv så fungerar det alltid bättre. Verkligen visa att det här är viktigt och det här tror vi på” (Intervju FK18).
Problemet är emellertid att samverkansuppdraget under en lång tid, enligt de intervjuade, prioriterat GK och åtföljande insatser. Det innebär alltså att en central del av samverkan i form av kontakt- och överlämningsmöten hamnat utanför och knappt berörts alls i exempelvis lokala överenskommelser. Styrningen i denna del av samverkan blir därmed otydlig.
En av de samverkansansvariga uppger att den lokala styrgruppen ”i princip bara” hanterar frågor om den förstärkta samverkan. Visserligen kan överlämnings- och kontaktmöten beröras, men ”det hör egentligen inte hemma här i styrgruppen” (Intervju FK3). I andra samverkans-områden är bilden densamma. På frågan om vilken typ av samverkan som uppmärksammats mest i styrningen ovanifrån (med avseende på styrgrupper) utbrister en av cheferna med glimten i ögat:
”Det känns som en ledande fråga, det vet alla svaret på! Det är ju självklart GK ifrån FK till oss! Det är den, det är tydligt. Det är uppföljningar, där är allting jätteklart och tydligt (Intervju AF24).”
Mot den bakgrunden har det varit prioriterat att i den fortsatta dialogen myndigheterna mellan fokusera särskilt på rutiner för överlämnings- och kontaktmöten. Det har skett bl.a. i form av satsningar på kartläggningar av utfall och hinder för samverkan oavsett form (Intervju AF24).
En av cheferna, i ett annat samverkansområde, upplever det också som att samverkan definier-ats just i termer av GK. Det som diskuterades i styrgrupper var gemensam kartläggning och insatser: ”Och jag har reagerat mycket på det och tänkt att någonstans måste ju målsättningen vara att inte få folk att falla mellan stolarna, man måste ju tänka på helheten, man kan inte bara titta på en aktivitet” (Intervju FK36).
Under intervjuperiodens gång vittnade emellertid flera om att förändringar var på väg. Ett tydligt uttryck för detta är regleringsbrevet för Arbetsförmedlingen 2018 där det uttryckligen står att myndigheten tillsammans med Försäkringskassan ska utreda insatser i syfte att ”skapa goda förutsättningar för övergången till Arbetsförmedlingen för de personer som har nedsatt hälsa men av Försäkringskassan bedöms ha arbetsförmåga och därmed inte längre har rätt till ersättning från sjukförsäkringen” (Regeringen, 2017-12-18).
Som en följd av skarpare formuleringar i regleringsbreven har också en bredare definition av samverkan kommit att tillämpas i styrgrupperna. En av cheferna vittnar om att såväl kontakt- som överlämningsmöten började behandlas i styrgruppen tillsammans med GK först under hösten 2017. Det innebar en nyordning i förhållande till den gamla då prioriteten låg på GK:
”Nej och det är där som jag har haft problemet egentligen, den gemensamma kartläggningen har fungerat, … Men det som ställer till det många gånger är de här överlämningsmötena. … Men vi har ju inte ens blivit informerade om att det har varit skäl att ha de, så det har varit frånvaro av dem (Intervju AF34).”
Den nya ordningen har också fått konsekvenser för de lokala överenskommelserna. Tidigare har dessa enbart fokuserat på GK, men formuleras numera i bredare termer (Intervju FK27).
Förändringen i riktning mot en bredare definition av samverkan har också ägt rum i övriga samverkansområden.
Förvaltningen: personalomsättning
Om steget tas från styrnings- till förvaltningsnivå pekas ett annat hinder för samverkan ut av de intervjuade: Hög personalomsättning. I storstadsregionerna uppges personalomsättningen vara särskilt hög, vilket skapar problem för samverkan både inom styrgrupper och på handläggar-nivå.20 För att inleda med styrgrupperna upplever chefer på Arbetsförmedlingen att det är svängdörr på chefsnivå inom Försäkringskassan:
”Jag hade styrgruppsmöte för någon vecka sedan och då ställde jag den här dumma frågan’ är det här styrgruppen nu?’ Ja, säger allihopa. Jag hade inte träffat någon av dem, så det finns liksom ingen kontinuitet i styrgruppsarbetet utan det är ständigt nya personer, det byts väldigt ofta, de har stor personalomsättning på kassan och byter funktioner, vilket gör det svårt att ha någon kontinuitet i det (Intervju AF34).”
Bytet av personer på chefsposter inom Försäkringskassan innebär alltså att det blir svårt att bygga upp en kontinuitet i samverkan. Det som byggts upp under en period kan snabbt raseras i och med att nya personer kommer på plats och då blir det ett omtag i frågor kring samverkan.
En hög personalomsättning råder även på handläggarnivå, vilket skapar hinder för samverkan.
En samverkansansvarig på Försäkringskassan vittnar om att det i storstadsregioner är vanligt att handläggare byter arbetsgivare relativt frekvent:
”Det är ju ett lätt sätt att få upp lönen på. Det är det mest effektiva sättet för en handläggare att få upp lönen – då kan den gå upp 3 000 kronor. Det är en utmaning (Intervju FK3).”
Problemet när handläggare byter jobb relativt frekvent är att den erfarenhet och kompetens som byggts upp på en myndighet går förlorad. Exempelvis försvinner kunskaper om kontakt- och överlämningsmöten och då måste det åter påminnas och informeras från central nivå för att det ska uppmärksammas (Intervju FK3). Detsamma gäller för GK där en av cheferna särskilt pekar ut personalkontinuiteten: ”Det är ju uteslutande den. För har du samma gäng som jobbar ihop och vet vad som gäller, då blir det ju också bra” (Intervju AF19).
En hög personalomsättning påverkar inte enbart samverkan i den meningen att erfarenhet och viktig kompetens går förlorad. Det påverkar även viktiga värden som byggs upp mellan handläggare på respektive myndighet. En av de intervjuade uttrycker det som följande apropå att möta redan tidigare kända handläggare på den andra myndigheten:
” … det blir ju mycket bättre än att det sitter ett nytt ansikte som jag aldrig har konfronterats med tidigare. Så där har vi ju det här med kontinuiteten igen. Man bygger upp ett förtroende. Det har ju hänt att FK-handläggare har ringt till mig och frågat om det är ett sådant ärende eller inte. Och då börjar det fungera ordentligt (Intervju AF22).”
Poängen som förs fram är den att låg personalomsättning bidrar till att främja tillit mellan handläggare på myndigheterna. Finns tillit kan man kontakta varandra mellan de formella mötestillfällen och förutsättningslöst diskutera ett ärende.
Tjänstemännen: förståelse och respekt
Relationen mellan handläggare är av yttersta vikt, vilket även framgår när vi närmar oss tjänstemannanivån. I detta sammanhang finns anledning att återanknyta till Lundquists olika dimensioner (kan, vill och förstå). I intervjuerna betonas särskilt vikten av att handläggare har förståelse (och respekt) för varandras olika uppdrag och lagstiftningar. Saknas den förståelsen utgör det ett allvarligt hinder mot en fungerande samverkan. Därför är internutbildningen av nya handläggare central, men den upplevs inte inom Försäkringskassan fokusera på just samverkan. Istället fokuserar den på rätten till ersättning (Intervju FK27). Samverkansbiten blir därmed mycket av learning by doing: ”Man [har] ingen central utbildning i det. Man blir hänvisad till andra handläggare som är erfarna, som har jobbat länge som man får jaga”
(Intervju FK8).
Det pekas också ut som ett hinder om inte handläggarna förstår vad respektive myndighet menar med centrala begrepp. Det kan handla om begrepp som ”arbetsprövning” och ”arbetsförmåga”.
I det sistnämnda fallet syftar Arbetsförmedlingen på anställningsbarhet, medan Försäkrings-kassan å sin sida syftar på sjukdomsbilden där den medicinska bedömningen är central (Intervju AF15).
Enligt en samverkansansvarig är det viktigt att uppmärksamma centrala begrepp och skapa förståelse för varandras verksamhet. Därför är det viktigt att anordna frukostmöten och gemen-samma samverkansdagar bland myndigheternas personal. I samband med dylika arrangemang
kan förståelse skapas kring exempelvis definitioner av vad på ytan synes utgöra gemensamma begrepp för verksamheten (Intervju AF15). En av de intervjuade på Försäkringskassan uttryck-er det som följande:
”Det är viktigt med ett gemensamt synsätt, att vi har gemensamma dagar då vi träffas, gemensamma utbildningar. Jag tycker att det är där vi kan lära oss av varandra liksom.
Vi har ju också kanske våra föreställningar om Arbetsförmedlingen. De har ju det man kallar för, vi kollar på arbetsförmåga, de kollar på anställningsbarhet (Intervju FK33).”
En förutsättning för samverkan är således förståelse för varandras verksamhet. Den förståelsen främjar i sin tur respekten för respektive myndighets uppdrag. En handläggare på Arbets-förmedlingen uttrycker det som att:
”Så det tror jag är viktigt, grundläggande respekt för varandras uppdrag. Och att vi ser det här som en gemensam strävan. Jag tycker vi har kommit längre där. Vi träffas ju regelbundet … (Intervju AF40).”
Flera handläggare återkommer till detta med ”respekt för varandras uppdrag” som en grund-läggande förutsättning för en fungerande samverkan. För att kunna utveckla den ömsesidiga respekten krävs i sin tur kunskaper om varandras uppdrag: Varför gör handläggare på ett visst sätt? (Intervju FK18). ”Förståelse” och ”respekt” är således företeelser som är sammanflätade.
Tjänstemännen: Arbetsbelastning och prioriteringar
Handläggarnas generella arbetsbelastning utgör ett annat hinder för en fungerande samverkan.
För att återvända till Lundquist handlar det här om förutsättningarna för tjänstemännen i termer av ”kan” (Lundquist, 1992:76). Många handläggare påpekar att det hade blivit bättre kvalité på samverkan om antalet ärenden per handläggare reducerats. En handläggare uttrycker det som följande:
”Det går inte och få till det och vara så aktiv som det behövs med de här personerna och samverkan, om du har för mycket. Det går inte. Så det är liksom största faktorn, att vi sitter med alldeles för många ärenden (Intervju FK5).”
I samband med att intervjun genomfördes hade handläggaren 89 ärenden som krävde någon form av samverkan med olika aktörer som arbetsgivare eller Arbetsförmedlingen. Det var en nedgång i antalet ärenden från 140 som det varit under en period innan.
Arbetssituationen för handläggarna ser alltså olika ut under året, vilket kan påverka samverkan.
Är det exempelvis många ärenden om sjukpenning kan det komma att gå ut över samverkan.
En av handläggarna beskriver prioriteringsordningen som följande:
”För oss är det ju så att högsta prioritet, det är alltid den som har rätt till ersättning ska ha ersättning och de ska ha ersättning i tid. Det är liksom vår bedömning, rätten till och har man rätt ska man ha sina pengar. Det är vår prio. Det är det som vi är till för, nummer ett (Intervju FK41).”
Att det kommer perioder då samverkan inte prioriteras är även något som märkts av på Arbets-förmedlingen. En av cheferna där upplever det som att Försäkringskassan inte alltid är med på banan, exempelvis vad gäller uppföljning av personer som är ute i insatser inom ramen för GK:
”När man får höra, ’nej men jag får inte för min chef springa på massa möten, det har jag inte tid med’. Det är ju faktiskt en tredje person som blir i kläm” (Intervju AF34).21
Det förekommer också att Försäkringskassan upplever att Arbetsförmedlingen har en tung arbetsbelastning, även om det är mindre vanligt än det omvända. En av cheferna på Försäkrings-kassan vittnar om perioder då Arbetsförmedlingen skurit ned på personal, vilket fick till konsekvens att det fanns väldigt få tider för att boka in möten. I några fall blev det väntetider på uppemot 12 veckor (Intervju FK36). En annan chef på Försäkringskassan upplever också att det i diskussioner om att utöka antalet överlämningsmöten förekommit en respons från Arbets-förmedlingen i stil med att ”vi har inga resurser” (Intervju FK38).
Respondenternas förslag till förändringar
Hur ska då de hinder för samverkan som pekats ut kunna övervinnas? Intervjupersonerna fick också frågan om de identifierat förändringsbehov, och i så fall vilka, i anslutning till samver-kansuppdraget. Frågan var öppet ställd, vilket gav utrymme för intervjupersonerna att resonera kring olika typer av förändringar. Analysen av intervjusvaren visar att återkommande teman är
”samlokalisering”, ”uppgiftsspecialisering” och ”tydligare styrning”. Endast i några fall påtal-ades behovet av förändrad lagstiftning och det handlade om flexiblare ersättningssystem. I det närmaste behandlas respektive förändringsbehov i tur och ordning.
Ett förändringsbehov som omnämns av flera intervjuade är att respektive myndighets lokaler borde vara samlokaliserade. Ett problem med dagens samverkan, särskilt i storstäderna, är att den inte upplevs som särskilt tidseffektiv av handläggare på Försäkringskassan. De får nämligen lägga tid på resor till och från Arbetsförmedlingens lokaler. Även om det kan planeras
in flera möten efter varandra upplevs det ändå som att värdefull arbetstid går förlorad i bussen eller i bilen (Intervju FK3). Dessutom inträffar det alltför ofta att den försäkrade uteblir från möten, utan att först ha lämnat återbud.
En lösning som åberopas av de intervjuade på bägge myndigheter är därför samlokalisering av lokaler. Det är få som går så långt som att tala i termer av sammanslagning av de bägge myndigheterna. Däremot förespråkas lösningar som servicekontor, eller att myndigheterna lokaliseras i samma hus. Det anses få gynnsamma effekter för samverkan inte bara eftersom det blir mindre restid för handläggarna, utan även eftersom det möjliggör kontakter mellan hand-läggare på respektive myndighet utöver själva mötessituationen.
En förebild i detta sammanhang, och som nämns i flertalet intervjuer, är lösningen med s.k.
NAV i Norge. År 2006 inrättades en Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning (NAV) som i prak-tiken handlar om en samlokalisering av landets försäkringskassa, arbetsförmedling och social-kontor. Tanken med NAV är det ska hjälpa individen att få till en bättre helhetslösning på problem som kan involvera en eller flera myndigheter. Lösningen handlar inte om en samman-slagning av myndigheter, vilket innebär att två anställda på ett och samma kontor kan ha olika arbetsgivare såväl statliga som kommunala (Fimreite & Lægreid, 2009).
En annan önskvärd förändring, uppgiftsspecialisering, är ökade möjligheter för Försäkrings-kassans personal att ägna sig heltid åt samverkan. I nuläget utgör samverkan en av flera arbetsuppgifter. En av de intervjuade på Arbetsförmedlingen upplever att det ibland kan vara svårt att få handläggarna på den andra myndigheten att faktiskt gå på samverkansmöten. Vid något tillfälle skulle frånvaron ha motiverats med att chefer på högre nivå sagt nej till deltag-ande på möten av prioriteringsskäl (Intervju AF34). En annan av de intervjuade på samma myndighet är inne på samma linje och menar att handläggarna på Försäkringskassan också ansvarar för sjukpenningärenden som många gånger ges högre prioritet (Intervju AF11).
Handläggare på Försäkringskassan menar också att det kan bli en konflikt mellan olika arbetsuppgifter där prioritet ges åt sjukpenningärenden. Därför önskar de se att samverkans-uppdraget koncentreras till ett fåtal handläggare. Det skulle bidra till bättre resultat: ”Men att jag ska bara jobba med det. För att jag tror att det ger mer resultat när jag kan ägna mig åt enbart samverkan” (Intervju FK5).
Tydligare styrning ovanifrån är en annan förändring som åberopas av personal på bägge myn-digheter. En av cheferna på Försäkringskassan upplever den nuvarande styrningen ovanifrån som att ”man nästan vill ha allt på något sätt, och då blir det inte så mycket av något” (Intervju FK36). Det måste således till en skarpare styrning där samverkan ges en ännu högre prioritet.
Då skulle det också ske mer framsteg kring samverkan inom verksamheterna. Det efterfrågas inte enbart tydligare styrning från högsta nivå, utan även inom styrgrupperna. Görs det ett bra arbete i styrgrupperna spiller det också över ute i verksamheterna (Intervju FK27).
Det är överraskande få som ser ett förändringsbehov av nuvarande regler i form av lagstiftning och riktlinjer. Flera av de intervjuade betraktar lagstiftningen som en utgångspunkt, vilken myndigheterna har att förhålla sig till. De gånger ett förändringsbehov påtalas gäller det reglerna kring SGI som upplevs som alltför fyrkantiga med inskrivning på den första dagen efter det att sjukpenningen upphört. Samtidigt finns en insikt om att reglerna är svåra att ändra på (Intervju AF14 och FK26). Riktlinjerna för överlämningsmötet diskuteras även de av de intervjuade. Den nuvarande ordningen upplevs som alltför generös i den meningen att det är upp till den försäkrade att acceptera erbjudandet om ett möte. Samtidigt känner Försäkrings-kassan pressen på sig att leverera ett ökat antal möten. Denna situation har föranlett slutsatsen bland några intervjuade, att överlämningsmötena borde vara obligatoriska (Intervju FK38).
Kapitlet har handlat dels om intervjupersonernas uppfattningar om hinder för en fungerande samverkan, dels om synen på förändringsbehov och vad det i så fall skulle handla om rent konkret. Härnäst, i det åttonde och avslutande kapitlet, sammanfattas studiens viktigaste resul-tat.