En fungerade samverkan?
Syftet med föreliggande studie har varit att beskriva och förklara samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen inom sjukförsäkringen. Hur fungerar respektive samverkansform? Vilka hinder finns för en fungerande samverkan? För att kunna besvara frågeställningarna har en intervjuundersökning genomförts under perioden 2017-2018 med personal på Försäkringskassan respektive Arbetsförmedlingen. Det innebär att frågeställ-ningarna ovan huvudsakligen besvaras genom att ta reda på tjänstemännens upplevelser av olika samverkansformer och hur dessa fungerar i praktiken. Detta material har kompletterats med olika typer av skriftlig dokumentation och statistik.
Studiens huvudsakliga resultat är att samverkan mellan de bägge myndigheterna fungerar i vissa delar, men inte i andra. Det som upplevs fungera bra, till övervägande del, är GK och insatser. GK och insatser ger resultat i den meningen att en grupp kommer ut i arbetsliv, eller som arbetssökande. Frågan är dock om inflödet till GK är tillräckligt, liksom huruvida ärenden initieras i rätt stadie av sjukskrivningen. Personalens erfarenheter, samt tillgänglig data, tyder på att GK initieras i ett senare skede av processen än önskvärt. Det finns också situationer i den avslutande delen av GK och insatser där det kan förekomma en ”mellan-stolarna-problematik”.
Den typ av GK som beskrivits hittills är den som initierats av Försäkringskassan, men det finns också möjlighet till omvänd GK initierad av Arbetsförmedlingen. Den samverkan bedöms av handläggare fungera betydligt sämre både med avseende på antalet möten och innehåll.
Ifråga om övriga samverkansformer kan det konstateras att kontaktmötet praktiseras relativt sällan. När det gäller kontaktmötet finns dessutom en skepsis bland handläggare kring mötets innehållsliga kvalité och vad det egentligen tjänar för syfte. Överlämningsmöten genomförs inte heller de i önskvärd utsträckning, men det finns tecken på att en ökning ägt rum under 2018. Samverkansformen bedöms tjäna ett viktigt syfte om det används på rätt sätt, men det är inte alltid så sker.
Sammantaget innebär detta att fenomenet om att individer ”hamnar mellan stolarna” fortfarande förekommer. Handläggare på respektive myndighet har pekat ut flera situationer i samband med
såväl GK som överlämningsmöte där fenomenet uppstår. Det är illavarslande eftersom var-ningssignaler om samverkansproblem förekommit under en längre tid. Åtskilliga försök har dessutom redan gjorts för att åstadkomma en förändring, bl.a. genom nolltoleransrutinen. Målet med den rutinen är att samverkan mellan myndigheterna i möjligaste mån ska bidra till att ingen individ hamnar mellan stolarna.
Att det trots åtskilliga försök till att skärpa samverkan inte nåtts ett fullgott resultat ska förstås mot bakgrund av tidigare forskning på området. Denna forskning har slagit fast att samverkan utgör något av en främmande fågel i en myndighets verksamhet. I rapporten har denna tes bekräftas. Att få till en fungerande samverkan i praktiken är en betydande utmaning och något som kräver att en rad olika hinder övervinns.
Hinder för en fungerande samverkan
För att kunna analysera hinder för samverkan har tidigare forskning bearbetats och syntetiserats utifrån följande dimensioner: styrning (politisk och administrativ), förvaltningens organisation (t.ex. organisationskultur och resurser) och tjänstemannen (t.ex. kan, vill och förstå). Vad litteraturen kring samverkan inte belyst i tillräckligt hög utsträckning är mottagarens roll för en fungerande samverkan. Följaktligen har den dimensionen lagts till som ett resultat av studien.
Tabell 8: Hinder för en fungerande samverkan.
Analysdimensioner
Anm: Tabellen avser en sammanfattning av resultaten från kap. 4-7.
De olika hindren för en fungerande samverkan anges i tabell 8. Generellt handlar det ifråga om styrning om att olika samverkansformer ges olika prioritet, från låg till hög. I fråga om förvalt-ningens organisation anses ett viktigt hinder handla om personalomsättningen, vilken i sin tur påverkar en mängd andra faktorer som tilliten mellan handläggare. Just relationen mellan hand-läggare är en viktig faktor som ges vidare uppmärksamhet på själva tjänstemannanivån. Förut-om tillit handlar det Förut-om förståelse och respekt för varandras uppdrag i samverkan. På denna nivå handlar det även om att arbetsbelastningen kan skapa hinder för samverkan, eftersom andra arbetsuppgifter kan komma att ges företräde. Måltavlan för själva samverkansinsatsen, den försäkrade, kan också utgöra ett hinder om denne inte vill medverka.
Dessa hinder återkommer också när respektive samverkansform behandlas mer i detalj. Till att börja med utgör GK och åtföljande insatser den samverkansform som personalen på de bägge myndigheterna på det hela taget upplevde fungera bra, vilket kan förklaras med att öronmärkta resurser fanns avsatta för detta ändamål. Därutöver upplever tjänstemännen styrningen som tydlig i fråga om vad som ska göras av vem, hur och när.
Faktorer som utgör hinder för en fungerande samverkan kring GK handlar på förvaltningsnivå bl.a. om personalomsättning och administrativa rutiner. En hög omsättning av personal, framför allt på Försäkringskassan, utgör ett hinder eftersom den påverkar tillitsskapande på handläggar-nivå negativt. Därutöver går viktig kunskap (förståelse) om samverkan i GK förlorad om perso-nal byts ut för ofta. Administrativa rutiner är ett annat hinder, vilket stod klart i samband med beskrivningar av hur processer i GK avslutas. Det myndigheterna kommit överens om i slut-dokumentationen behöver inte nödvändigtvis realiseras. Anledningen är en separat beredning vidtar på Försäkringskassan, där handläggaren från GK inte nödvändigtvis deltar.
Den stora mängden av ärenden per handläggare utgör ett annat hinder för en fungerande sam-verkan. Många handläggare upplever att ärendemängden är för stor, vilket går ut över kvalitén på GK. Avslutningsvis är den försäkrades motivation avgörande. Många gånger upplever handläggare att den försäkrade saknar tillräcklig motivation för att delta i arbetsförberedande insatser. I det läget spelar det ingen roll hur tydliga instruktionerna för samverkan är i styrningen ovanifrån, samt hur mycket öronmärkta pengar det finns. Viljan till att delta i insatserna måste också finnas från mottagarens sida.
Den form av GK som beskrivits hittills är den som förekommer i normalfallet, d.v.s. från Försäkringskassan till Arbetsförmedlingen. Möjligheten finns också till s.k. omvänd GK där Arbetsförmedlingen kan initiera ett ärende till Försäkringskassan. Denna variant av GK fungerar emellertid mindre bra, vilket förklaras med en otydlig styrning uppifrån. Resultatet av detta blir en låg kännedom om, och tillika förståelse för, samverkansformen bland handläggare.
Den andra samverkansformen, överlämningsmöten, är enligt studien mindre väl fungerande med avseende på både mål om antal möten och innehåll. Det hålls betydligt färre möten än vad som borde vara fallet sett till målgruppen. Förklaringen ligger i en kombination av olika faktorer. För det första har överlämningsmöten knappt alls diskuterats inom styrgrupperna och därmed inte markerats som ett viktigt element i de lokala överenskommelserna. För det andra har den försäkrades medverkan till mötet varit avgörande. I många fall tackar den försäkrade nej till ett möte, eller svarar inte på erbjudandet. Den försäkrades benägenhet till att medverka skulle främjas av bättre information från Försäkringskassan om själva syftet med mötet.
Handläggarna har blandade erfarenheter av hur överlämningsmötet fungerar innehållsmässigt.
De möten som upplevs fungera dåligt gör det pga. bristande förståelse och respekt mellan handläggare samt att myndigheterna opererar utifrån olika bedömningsgrunder. En andra faktor har varit att den försäkrade inte förstår syftet med mötet, utan använder det till att klaga på Försäkringskassans beslut om indragen sjukpenning. En tredje faktor är att myndigheterna inte förmår att koordinera sina insatser rätt i tiden, vilket innebär att mötet kan komma efter beslut om indragen sjukpenning trätt i kraft. I det läget är ett av syftena med mötet överspelat, näm-ligen att diskutera kodningen i Arbetsförmedlingens system och informera om konsekvenserna av förlorad SGI.
Den tredje och sista formen för samverkan mellan de bägge myndigheterna är kontaktmötet som inte heller det uppges fungera optimalt sett utifrån både innehåll och antal möten. Åter handlar det om prioriteringar i styrningen ovanifrån som gör att mötet hamnat i bakvattnet till GK. Därutöver är styrningen otydlig, vilket resulterar i en låg kännedom om samverkansformen bland handläggare. En annan aspekt av själva styrningen är instruktionernas utformning, vilket hämmar användandet av samverkansformen.
För det första är det svårt för handläggarna att redan kring dag 90 identifiera försäkrade som kan vara aktuella för kontaktmöte. För det andra kan ett handläggarinitiativ till kontaktmöte
uppfattas av den försäkrade som en fingervisning om ett kommande beslut kring sjukpenning, vilket också det hämnar handläggare från att använda samverkansformen. Förklaringar till det låga antalet kontaktmöten återfinns också hos den försäkrade som kan tacka nej till ett kontaktmöte. Många försäkrade upplever att det är för tidigt att redan kring dag 90 fundera på att helt byta yrkesinriktning. En allmänt dålig kännedom om samverkansformen bland hand-läggarna, till följd av otydlig styrning, resulterar också i att mötenas kvalité rent innehålls-mässigt varierar. Det uppges ha förekommit möten som i stort sett gått ut på att ”scrolla” på Arbetsförmedlingens hemsida, vilket inte upplevts som meningsfullt av någondera parten.
När det gäller överlämnings- och kontaktmötet har förändringar också ägt rum under senare tid.
Nya instruktioner till myndigheterna från 2017 har lagt större vikt vid olika samverkanstyper.
Det har i sin tur resulterat i att de lokala överenskommelserna skrivit in mål om ett bredare samverkansuppdrag än enbart GK. Vilka effekter detta får ute i verksamheterna återstår att se.
I vart fall har cheferna uppgett att större fokus nu kommer att ligga på att åstadkomma fler överlämnings- och kontaktmöten.
Långsiktiga förändringsbehov
Trots att ”mellan-stolarna-problematiken” är väl känd och åtgärder vidtagits, fungerar sam-verkan fortfarande inte problemfritt. Behovet av fortsatta revideringar, och kanske till och med reformer, är därför fortfarande aktuellt. Bland de mer genomgripande reformer som diskuteras i intervjuerna är samlokalisering av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och eventuellt också kommunernas socialkontor med en norsk modell som inspiration. En sådan ordning skulle skapa kontaktytor mellan handläggare från olika myndigheter, vilket främjar utvecklan-det av tillit och respekt. Föreliggande studie har också visat på vikten av fungerande relationer handläggare emellan, något som byggs upp under en längre tidsperiod.
Det sistnämnda påpekandet väcker frågan om en annan nödvändig förändring på förvaltnings-nivå i syfte att främja samverkan. Myndigheter som Försäkringskassan måste bromsa personal-omsättningen. I intervjuerna vittnade flera handläggare och chefer om att personalomsättningen på Försäkringskassan är alldeles för hög, särskilt i storstadsområdena. Det får en negativ effekt för en fungerande samverkan av flera skäl. För det första eftersom en fungerande samverkan främjas av dels en erfaren personal, dels den tillit som utvecklas mellan handläggare som jobbat tillsammans över en längre tid.
Även om myndigheter förmår att rätta till svagheter som de själva kontrollerar, kvarstår det faktum att den försäkrade själv avgör om denne vill bli föremål för samverkan. En annan mer genomgripande reform skulle därför vara att göra möten som kontakt- och överlämningsmöten obligatoriska för den försäkrade. Det skulle kunna motiveras med vikten av att myndigheterna måste kunna säkerställa att ingen hamnar mellan stolarna. Dagens ordning blir märklig där myndigheterna får ta ansvaret för en ”mellan-stolarna-problematik”, när det bakom problema-tiken kan finnas en försäkrad som tackat nej till ett möte. Att göra denna typ av samverkans-former obligatoriska är dock svårt, inte minst med tanke på diskussionen om tänkbara sanktionsmedel och den enskildes autonomi. Väger ”mellan-stolarna-problematiken” tyngre än frågan om den försäkrades självbestämmande?
I skrivande stund genomgår Arbetsförmedlingen en betydande omvandlingsprocess. Exakt vilka konsekvenser den processen kommer att få för samverkansuppdraget är oklart. Det är sagt att flera av myndighetens funktioner kommer att ”digitaliseras” och läggas ut på privata aktörer.
Frågan är i vilken utsträckning dessa förändringar kommer att påverka samverkan med Försäk-ringskassan. Redan i dagsläget kan den enskilde registrera sig som arbetssökande på Arbetsförmedlingens hemsida, men kommer e-tjänster helt och hållet att kunna ersätta person-liga möten där representanter från samtperson-liga myndigheter deltar? Många av de försäkrade tillhör dessutom en resurssvag grupp i samhället där användning av, och tillgången till dator, inte kan tas för given.
Epilog
I en skrift från 1950-talet listar S.E. Finer fem problem som är centrala för studiet av offentlig förvaltning. På listans förstaplats återfinns vad som kallas för “the machinery of co-ordination”
(Finer, 1950). Att få samverkansmaskineriet att fungera tillfredställande är alltså centralt för offentlig förvaltning. Går det inte att få ordning på maskineriet bidrar det till en ”fragmenti-sering” och ”silo”fragmenti-sering” av förvaltningen, vilket ingen tjänar på. Målet för de styrande måste således vara att få till en fungerande samverkan.
Nyttan av en fungerande samverkan har också framgått tydligt av föreliggande studie. En aspekt är att en fungerande samverkan bidrar till en effektivare statsförvaltning. Hamnar inte den enskilde medborgaren rätt i systemet från början är risken att denne ”bollas runt” med en
handläggning på flera olika myndigheter som följd. En chef på Arbetsförmedlingen fångade in detta förhållande genom följande beskrivning: ”Den största samhälleliga förlusten är de här personerna som springer mellan olika myndigheter och startar om processer. Det är där vi har förlusterna (Intervju AF24).”
Den stora förloraren på en dåligt fungerande samverkan är dock inte statsförvaltningen, utan den enskilde individen. Det är medborgaren som ytterst får ta konsekvenserna av en dåligt fungerande samverkan genom att denne riskerar att hamna mellan stolarna och utanför system-en. Det tydligaste uttrycket för det är en situation där den försäkrade mister sin SGI i över-gången från sjuk- till arbetslöshetsförsäkringen. Föreliggande studie har också identifierat andra områden där den försäkrade riskerar att hamna mellan stolarna.
Behovet av samverkan är särskilt viktigt inom sjukförsäkringen eftersom många av de försäk-rade tillhör utsatta grupper i samhället. Det kan handla om psykiskt sköra individer, eller indi-vider som försöker göra en resa tillbaka till arbetslivet efter en långvarig sjukdom. Indiindi-vider i dylika tillstånd kanske inte alltid har den förmåga och kapacitet som krävs för att kunna avgöra vart gränser egentligen går mellan myndigheter och olika socialförsäkringssystem. Den enskil-de indivienskil-den måste därför kunna lita på, och känna sig trygg med, att samverkan mellan myndig-heter utgör ett väloljat och fungerande maskineri.