Överväganden och förslag

Förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en

utlänning som önskar komma till landet för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet om utlänningen har särskild kompetens i form av slutförda studier som motsvarar en examen på avancerad nivå, har tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnader för sin återresa samt att han eller hon har en heltäckande sjuk- försäkring.

Tillståndet får inte ges för längre tid än nio månader.

Migrationsverket kan remittera utbildningsbevis till Universi- tets- och högskolerådet för bedömning av utbildningen.

En avgift ska tas ut för prövningen av ansökan.

Skälen för utredningens förslag

Högkvalificerade personer

Det bör införas en möjlighet för högkvalificerade personer att under viss tid få uppehållstillstånd i Sverige för att söka arbete eller under- söka möjligheten att starta näringsverksamhet. Avsikten är att öka

SOU 2021:5 Uppehållstillstånd för högkvalificerade personer för att söka arbete eller undersöka …

Sveriges förmåga att attrahera internationell kompetens genom att underlätta för just denna grupp att t.ex. få ett anställningserbjudande. En högkvalificerad person kan definieras på många olika sätt. Om begreppet ska kopplas till vilket behov landet har av viss arbetskraft krävs en tidskrävande och inte helt okomplicerad administration kring att definiera vilka behov landet har vid en viss given tidpunkt. Dessutom kommer ett sådant system att innebära en prövning av om personen kan anses tillhöra just en sådan kategori, vilket kan med- föra gränsdragningsproblem. Samma problem uppstår i viss mån för det fall man skulle införa ett poängbaserat system där de sökande tilldelas olika poäng för kunskaper och erfarenhet. Utredningen befarar att en sådan lösning kan komma att leda till långa handlägg- ningstider och ytterligare domstolsprövningar.

För att systemet ska kunna attrahera kompetenta arbetskrafts- invandrare krävs att det är en relativt enkel prövning som ska göras och att besluten kan fattas snabbt. Definitionen av vem som är att anse som högkvalificerad bör därför knytas till en klar och objektiv grund. Tanken är att det är de mest kvalificerade potentiella arbets- tagarna respektive företagarna som ska komma till Sverige och på plats kunna söka och hitta arbete alternativt undersöka möjligheten att bedriva näringsverksamhet. De allra flesta av dessa torde ha någon form av eftergymnasial eller högskoleutbildning. Utredningen anser att det därför bör vara utlänningar med en viss nivå på sin utbildning som kan komma ifråga för den nya grunden för uppehållstillstånd.

Utbildningsystemen i länder skiljer sig i viss mån åt både vad gäller vilka utbildningar som kräver högskolestudier och vilken längd utbild- ningen har. Som exempel kan nämnas att lärare i vissa länder går efter- gymnasiala yrkesutbildningar. Utredningen anser dock att nivån på utbildningen behöver sättas relativt högt för att säkerställa att det är just de mest högkvalificerade personerna som får komma. Därför bör personen i fråga ha högskoleutbildning som lett till en färdig examen på avancerad nivå såsom en masterexamen eller en yrkes- examen på avancerad nivå. För att systemet inte ska utesluta personer som i andra länder läser motsvarande utbildningar i annan form, som exemplet med läraren ovan, bör det framgå att de slutförda studierna ska motsvara en avancerad examen.

Samma högkvalificerade personkrets ska enligt utredningen även kunna få uppehållstillstånd för att komma till Sverige för att under- söka möjligheten att bedriva näringsverksamhet. Det har visserligen

Uppehållstillstånd för högkvalificerade personer för att söka arbete eller undersöka … SOU 2021:5

110

framförts att gruppen entreprenörer kan ha en helt annan bakgrund än just högskoleutbildning. Utredningen ifrågasätter inte detta men vad gäller den nya grunden, som är tänkt att särskilt rikta sig till hög- kvalificerade personer, bedömer vi det som rimligt att definitionen är densamma, oavsett om personen på plats i Sverige vill söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet.

Ytterligare en förutsättning för tillståndet måste vara att den sökande kan försörja sig under hela tillståndstiden och ha medel för sin återresa. Eftersom utlänningen inte kommer att ha tillgång till full hälso- och sjukvård på grund av bosättning i Sverige ska han eller hon dessutom ha en heltäckande sjukförsäkring som täcker kostna- derna för såväl akut som annan sjukvård samt sjukhusvistelse, tand- vård och eventuell hemtransport av medicinska skäl.

Handläggningen hos Migrationsverket

Kravet på slutförda studier som motsvarar examen på avancerad nivå medför ett behov av bedömning av att de intyg som ges in motsvarar rätt nivå på utbildning. Det kan också finnas en risk att de examens- bevis som ges in är förfalskade. Det kommer därför finnas ett behov av bedömning och kontroll av utbildningsbevis från tredje land i samband med att uppehållstillståndet söks.

I Sverige finns hos Universitets- och högskolerådet (UHR) redan i dag kunskap och upparbetade processer för att kunna bedöma utländska examensbevis. Myndigheten ansvarar bl.a. för bedömning av utländska utbildningar på gymnasial och eftergymnasial nivå och utför de uppgifter som följer av förordningen (2016:157) om erkän- nande av yrkeskvalifikationer.9 _{Utredningen föreslår därför att Migra-} tionsverket ska kunna remittera utbildningsbevis till Universitets- och högskolerådet för bedömning av nivå och äkthet. Det får ankomma på Migrationsverket att bedöma när det finns ett behov av att höra UHR. Om någon av de övriga förutsättningarna för uppehållstill- ståndet inte är uppfyllda behöver givetvis inte utbildningsbeviset remitteras, t.ex. om utlänningen inte har tillräckligt med medel för sitt uppehälle eller saknar försäkringsskydd.

Utredningen föreslår vidare att det ska tas ut en avgift för pröv- ningen av ansökan om det nya uppehållstillståndet som bör framgå 9 _{5 och 6 §§ i Förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet.}

SOU 2021:5 Uppehållstillstånd för högkvalificerade personer för att söka arbete eller undersöka …

av utlänningsförordningen. Avgiften bör vara densamma som för ansökningar om olika typer av uppehållstillstånd för arbete eller näringsverksamhet (för närvarande 2 000 kronor). Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd och arbetstillstånd följer av 23 kap. 2 a § UtlL. De nya avgifterna kan därmed införas med stöd av det befintliga bemyndigandet.

Tillståndets längd

Vad gäller längden på det nya tillståndet kan olika överväganden göras. Å ena sidan bör tillståndet inte vara för långt så att personen måste folkbokföras här. Å andra sidan bör tillståndet inte heller vara så kort att det i praktiken blir svårt att både hitta ett arbete och söka tillstånd för det. För att inte administrationen ska bli för omfattande är det också enligt utredningen bättre med ett lite längre tillstånd än ett kortare tillstånd som man skulle kunna få förlängt. Sammantaget anser utredningen därför att det nya uppehållstillståndet får beviljas för en period om upp till nio månader. Eftersom denna tid under- stiger ett år kommer personen inte att bli folkbokförd här och inte heller omfattas av de bosättningsbaserade sociala förmånerna. Tiden bör ändå anses vara tillräckligt lång för att det ska vara möjligt att få ett arbetserbjudande eller undersöka möjligheterna att bedriva näringsverksamhet.

Enligt 6 kap. 3 § UtlL får ett arbetstillstånd ges till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Utredningen bedömer att syftet med det nu föreslagna uppehållstillståndet för att söka arbete eller att undersöka möjligheterna att starta näringsverk- samhet talar emot att arbetstillstånd beviljas under den tiden. Det nya uppehållstillståndet bör därmed inte ge rätt att arbeta i landet. Skulle utlänningen ändå arbeta här trots att det inte är tillåtet kan tillståndet återkallas med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 3 § UtlL.

Om personen under tillståndstiden får ett arbetserbjudande eller önskar börja driva näringsverksamhet ska det vara möjligt att stanna kvar i landet för att söka tillstånd för detta. En sådan ansökan ska då göras inom tiden för det beviljade uppehållstillståndet (se vidare avsnitt 8.1.1). Någon möjlighet att förlänga uppehållstillståndet utöver

Uppehållstillstånd för högkvalificerade personer för att söka arbete eller undersöka … SOU 2021:5

112

nio månader för att fortsätta söka arbete eller ytterligare undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet ska däremot inte vara möjlig inifrån landet. I sådana fall måste utlänningen återvända till sitt hemland för att därefter på nytt söka tillstånd.

Det föreslagna tidsbegränsade uppehållstillståndet kan återkallas med stöd av befintliga återkallelsegrunder i 7 kap. UtlL samt den särskilda återkallelsegrund som föreslås i avsnitt 8.3. Någon annan särskild återkallelsegrund för just detta uppehållstillstånd behöver inte införas.

Bestämmelsen ska vara fakultativ

Den nya bestämmelsen föreslås, i likhet med uppehållstillstånd för arbete och näringsverksamhet, vara fakultativ. Det innebär att det inte finns någon absolut rätt att få ett tillstånd även om man i och för sig uppfyller samtliga villkor för tillståndet. Detta följer av att det i författningstexten anges att ett tillstånd får beviljas.

Även om bestämmelsen är fakultativ innebär det inte att ett till- stånd kan vägras utan att det finns saklig grund för det. Ett skäl för att vägra tillstånd är dock om utlänningen anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet, t.ex. om denne begått brott eller utgör ett hot mot allmän folkhälsa på grund av någon allvarlig sjukdom. Någon bestämmelse som reglerar detta (på motsvarande sätt som t.ex. gäller för EU-blåkort enligt 6 a kap. 3 § UtlL) föreslås däremot inte, eftersom utredningen bedömer att det inte behövs. Det har inte funnits någon uttrycklig bestämmelse om det i den nuvarande regleringen för t.ex. uppehållstillstånd för arbete, utan sådana skäl, liksom om det har getts in förfalskade handlingar el. dyl., har i stället beaktas inom ramen för den prövning som görs om utlänningen kan beviljas det sökta tillståndet. Utredningen anser att detta bör gälla även för det nya uppehållstillståndet för att söka arbete eller under- söka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet. Det kan annars finnas en risk för att det snarare blir oklart i vilka situationer man kan vägra ett tillstånd på grund av sådana skäl om det beträffande detta tillstånd skulle föras in särskilda bestämmelser om när tillståndet kan vägras.

SOU 2021:5 Uppehållstillstånd för högkvalificerade personer för att söka arbete eller undersöka …

Konsekvenser av förslaget

Eftersom den tillståndstid som föreslås är relativt kort och är tänkt som en period då en högkvalificerad person kan undersöka möjlig- heterna att arbeta här eller bedriva näringsverksamhet anser utred- ningen att det inte är nödvändigt att utlänningen får ta med sig sin familj. Därför lämnas inga förslag på uppehållstillstånd för familje- medlemmar i dessa fall.

Under 2019 beviljades 6 547 personer arbetstillstånd i ”yrken med krav på fördjupad högskolekompetens” vilket motsvarar cirka 30 procent alla beviljade arbetstillstånd.10 _{Ett flertal i denna grupp} har en utbildning motsvarande en examen på avancerad nivå, t.ex. civilingenjörer, och skulle alltså kunna komma ifråga för att söka uppehållstillstånd på den nya grunden för tillstånd. Eftersom denna grupp av personer i stor utsträckning redan i dag hittar matchning med en arbetsgivare och får arbetstillstånd utan att först vistas en längre tid i landet för att söka arbete, bedömer utredningen att den nya grunden bara kommer att utgöra ett mindre komplement till redan befintliga sätt att hitta arbete.

Vad gäller de som beviljas uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet saknas motsvarande statistik över vilken typ av utbildning dessa har. Under 2019 inkom 282 förstagångsansök- ningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet här i landet och av dessa beviljades totalt 95 uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet i alla typer av branscher. Mot denna bak- grund är det utredningens uppfattning att den nya grunden för uppe- hållstillstånd inte kommer att generera mer än ett 100-tal nya ansökningar per år.