7 Näringsverksamhet
7.1 Regler om uppehållstillstånd för att bedriva
7.1.1 Statistik från Migrationsverket
För att få en bättre bakgrund och för att undersöka om det finns några problem kring reglerna för uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet, och i så fall vilka dessa är, har utredningen begärt in uppgifter från Migrationsverket. Uppgifterna avser hur många förstagångsansökningar och förlängningsansökningar för att bedriva näringsverksamhet som totalt har avslagits respektive bifallits under åren 2009–2019, fördelat mellan män och kvinnor. Av statistiken kan man bl.a. se att under de flesta åren är det fler som har fått avslag än som fått bifall på sina förstagångsansökningar medan den största andelen av förlängningsansökningarna bifalls. Det går också att se att betydligt fler män än kvinnor ansöker om att få bedriva närings- verksamhet i Sverige.
Av tabellen nedan framgår hur många förstagångsansökningar som har avslagits respektive bifallits under en tioårsperiod.
SOU 2021:5 Näringsverksamhet
Tabell 7.1 Förstagångsärenden uppehållstillstånd för näringsverksamhet
Andel bifall och avslag
Bifall Avslag Summa av både
bifall och avslag
År Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt
2019 25 70 95 33 154 187 282 2018 40 88 128 42 170 212 340 2017 45 156 201 76 287 363 564 2016 56 102 158 35 170 205 363 2015 87 201 288 43 279 322 610 2014 55 164 219 29 123 152 371 2013 76 201 277 39 149 188 465 2012 84 248 332 69 209 278 610 2011 17 89 106 23 116 139 245 2010 20 68 88 27 101 128 216 2009 30 99 129 19 72 91 220 Källa: Migrationsverket 2020.
Av tabellen nedan framgår hur många förlängningsansökningar som har avslagits respektive bifallits under en tioårsperiod.
Tabell 7.2 Förlängningsärenden uppehållstillstånd för näringsverksamhet
Andel bifall och avslag
Bifall Avslag Summa av både
bifall och avslag
År Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt
2019 22 88 110 3 18 21 131 2018 58 160 218 17 33 50 268 2017 63 147 210 5 33 38 248 2016 41 115 156 4 21 25 181 2015 62 207 269 5 37 42 311 2014 44 147 191 2 17 19 210 2013 31 109 140 3 4 7 147 2012 29 116 145 4 10 14 159 2011 25 104 129 2 19 21 150 2010 37 78 115 6 6 12 127 2009 32 80 112 1 9 10 122 Källa: Migrationsverket 2020.
Näringsverksamhet SOU 2021:5
118
Utredningen har vidare tittat närmare på cirka 100 beslut av de totalt 608 beslut som fattades år 2018 och cirka 100 av de 413 beslut som fattades år 2019. Dessa beslut har närmare analyserats beträffande grunderna för besluten. Cirka 2/3 av de 200 besluten avsåg nyansök- ningar och 1/3 förlängningsansökningar. Andelen avslag respektive bifall motsvarar procentuellt vad som gällt för åren i stort.
Av bifallsbesluten har inte kunnat utläsas annat än att förutsätt- ningarna för att beviljas uppehållstillstånd för att bedriva närings- verksamhet varit uppfyllda. Det har inte närmare gått att läsa ut exakt hur kraven har uppfyllts eller vilken bransch som avsågs. Det som har kunnat utläsas är dock att många av de som får bifall redan har en koppling till Sverige t.ex. genom studier eller arbete i landet. På så sätt har de ofta kunskaper i svenska och erfarenhet av det svenska samhället.
Vid förlängningsansökningarna har de allra flesta bifallen mynnat ut i ett permanent uppehållstillstånd. I några enstaka fall har i stället ett fortsatt tidsbegränsat uppehållstillstånd getts utifrån att verk- samheten bedömts vara etablerad med goda utsikter men att för- sörjningskravet ännu inte var uppfyllt efter de första två åren.
Vad gäller avslagsbesluten har dessa gällt flera olika typer av verk- samheter såsom restaurang, verksamhet inom import/export, butik, bygg- och fastighetsbranschen och IT. Av besluten som gäller avslag på förstagångsansökningar framgår att i nästan alla fall har en av grunderna för avslaget varit avsaknad av språkkunskaper, i regel svenska, som bedömts som nödvändigt för att kunna ha ett bestäm- mande inflytande och/eller för att kunna bedriva den aktuella rörelsen. Därutöver har i regel flera andra brister också förelegat såsom att utlänningen saknar medel för sin försörjning, affärsplanen och/eller budgeten för verksamheten varit orealistisk eller inte till- räckligt konkret. Vidare har många bedömts sakna erfarenhet av att driva företag eller av den aktuella branschen. De förlängningsansök- ningar som avslagits har i flera fall berott på att utlänningen inte kunnat uppvisa en försörjningsförmåga eller en bosättning i landet.
SOU 2021:5 Näringsverksamhet
Figur 7.1 Orsak till avslag på förstagångsansökningar 2018 och 2019
Källa: Utredningens genomgång av Migrationsverkets beslut, 2020.
Av de beslut som utredningen gått igenom kan det därmed inte utläsas att det är just bedömningen av affärsplanerna som ensamt är grund för avslag eller att det ställs för höga krav på en färdig affärs- plan. Inte heller är det avgörande för verksamheten att kunna upp- visa tillräcklig vinst i rörelsen vid en förlängningsansökan under förutsättning att företaget ändå är väl etablerat. Utredningen anser därför att regelverket får anses vara ändamålsenligt och att det därför inte behöver ske några stora förändringar av regelverket.
36% 15% 10%
9%
6% 1% 1%
Saknar svenska och flera andra grunder
Saknar svenska samt erfarenhet/koppling till Sverige och affärsplan orealistisk
Saknar svenska samt erfarenhet/koppling till Sverige och budget orealistisk
Saknar svenska och erfarenhet av att driva verksamhet(en) Saknar svenska och anknytning till Sverige
Saknar svenska och äger mindre än 50 procent Saknar svenska
Näringsverksamhet SOU 2021:5
120
7.2
Överväganden och förslag
Förslag: Förutsättningarna för att beviljas uppehållstillstånd för
att bedriva näringsverksamhet klargörs i lag och förordningstext. Avsikten är inte att ändra förutsättningarna för att få uppe- hållstillstånd utan att tydliggöra vilka krav som ställs för att öka förutsebarheten och rättssäkerheten.
Skälen för utredningens förslag
Behov av att kraven klargörs i lag och förordning
Förutsättningarna för att beviljas uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet har hittills huvudsakligen framgått av praxis och av uttalanden i äldre förarbeten. Utredningen konstaterar att det inte har framkommit några större problem med de krav som i dag ställs på den som vill ansöka om ett sådant tillstånd. Den kritik som fram- förts har snarare handlat om hur Migrationsverket granskar de hand- lingar som begärs in och huruvida det finns tillräcklig kompetens hos myndigheten att bedöma t.ex. affärsplaner.
Utredningens genomgång av Migrationsverkets beslut visar att avslagen i de allra flesta fall beror på flera olika brister utöver att affärsplanen inte godkänns, varav kravet på relevanta språkkun- skaper nästan aldrig varit uppfyllt. De som beviljats uppehållstill- stånd för näringsverksamhet får i regel också permanent uppehålls- tillstånd eller förlängt tillstånd efter två år. Utredningens bedömning är därför att kraven bör kunna behållas i princip oförändrade liksom systemet med uppskjuten invandringsprövning.
Däremot anser utredningen att det skulle öka förutsebarheten och rättssäkerheten om de krav som ställs framgår direkt av lag och förordning. Avsikten är inte att ändra förutsättningarna för att få uppehållstillstånd utan att tydliggöra vilka krav som ställs för att öka förutsebarheten och rättssäkerheten. Den enda ändring som utred- ningen anser behöver göras gäller det nuvarande kravet på att verk- samheten i fråga ska producera och/eller sälja varor eller tjänster i Sverige. Med den ökade internationalisering och digitalisering som råder i en mängd verksamheter och företag borde det kunna räcka med att utlänningen avser att driva näringsverksamheten från Sverige, det
SOU 2021:5 Näringsverksamhet
vill säga att verksamheten är registrerad i Sverige och att utlänningen huvudsakligen befinner sig här i landet. Det har också framkommit att Migrationsverket redan i dag ibland beviljar tillstånd till företag som finns i Sverige men där verksamheten riktas mot ett annat land.
Det ställs också krav på att utlänningen måste ha ett visst ägande eller inflytande över företaget. Detta krav har med tiden förändrats något. Tidigare krävdes att utlänningen skulle äga minst 50 procent av företaget men enligt Migrationsverket räcker det numera med att utlänningen ska ha ett avgörande inflytande över verksamheten. Detta krav föreslås bli det som bör gälla även i fortsättningen. Bedömning av affärsplanen
Vad det gäller hanteringen av tillståndsprövningen och frågan om Migrationsverket är bäst lämpad att göra bedömningen av affärs- planen så har flera andra länder system där kommittéer eller råd- givande organ sammansatta av representanter från näringslivet gör bedömningen av affärsplanen (jfr kapitel 5). I utredningen om cirkulär migration och utveckling2 framfördes också att det skulle kunna finnas skäl att flytta de delar av tillståndsprövningen som handlar om bedömning av företagsplanerna från Migrationsverket till en myn- dighet som har större erfarenhet och kunskap om bedömning av affärsplaner och förutsättningar för att en verksamhet på sikt ska bli lönsam. Det bedömdes kunna få en positiv effekt när det gäller information till de sökande eftersom de i ett tidigt skede skulle få kontakt med myndigheter som arbetar med stöd till näringsidkare. Utredningen uttalade att Migrationsverket även i fortsättningen skulle ha ansvar för den slutgiltiga tillståndsrådgivningen men att verket skulle kunna inhämta bedömningar från andra myndigheter eller från externa konsulter som har bättre förutsättningar att bedöma företagsplaner.
Som framgår av föregående avsnitt visar vår kartläggning att det inte i första hand är Migrationsverkets granskning av affärsplanen som föranleder att en ansökan om att bedriva näringsverksamhet i Sverige avslås. Frågan är då om det ändå finns anledning att flytta över bedömningen av affärsplanen till en annan aktör eller att i vart fall inrätta en möjlighet för Migrationsverket att vid behov rådfråga 2 SOU 2011:28, Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick, s. 138 f.
Näringsverksamhet SOU 2021:5
122
en annan myndighet eller någon form av rådgivande organ. I ansök- ningsärenden som det är fråga om här är det den utlänning som ansöker om ett uppehållstillstånd för att bedriva näring som måste visa att förutsättningarna för att beviljas ett sådant tillstånd är upp- fyllda. Mot den bakgrunden bör det inte i första hand ankomma på Migrationsverket att vända sig till någon annan om en affärsplan är svårbedömd. I stället bör utlänningen ges möjlighet att förtydliga och komplettera affärsplanen innan beslut fattas. En sådan kom- plettering kan då t.ex. innehålla ett utlåtande från en revisor eller en riskkapitalist. Det står även näringslivet fritt att inrätta ett expert- organ som skulle kunna göra bedömningar av affärsplaner och ge rekommendationer som den utländska företagaren skulle kunna bifoga ansökan. Att Migrationsverket ska ge en sökande möjlighet att komplettera en ansökan om det skulle behövas följer av 6 § för- valtningslagen (2017:900). Någon ytterligare författningsändring behövs därför inte.
En ny lagregel
I dag finns grunden för att beviljas permanent uppehållstillstånd för bl.a. den som bedriver näringsverksamhet i 5 kap. 5 § andra stycket UtlL medan det i 5 kap. 10 § UtlL framgår att uppehållstillståndet för att driva näringsverksamhet kan tidsbegränsas. Enligt utredningen bör det skapas en ny paragraf i kapitel fem utlänningslagen som reglerar förutsättningen för att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet och de mer detaljerade kraven bör framgå av en ny paragraf i utlänningsförordningen. Samtidigt bör kraven för att beviljas permanent uppehållstillstånd i 5 § andra stycket knytas till den nya paragrafen så det blir tydligt att utlän- ningen som regel tidigast efter två år kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Regeringens föreskriftsrätt i 5 kap. 23 § UtlL bör också utvidgas till att omfatta näringsverksamhet för att möjliggöra närmare reglering av kraven i förordningstext.
Bestämmelserna bör, liksom i dag, vara fakultativa, det vill säga ett tillstånd får beviljas om det inte finns något särskilt skäl emot det. En särskild bestämmelse angående när tillstånd får vägras före- slås därför inte (jfr motsvarande resonemang i avsnitt 6.4).
SOU 2021:5 Näringsverksamhet
Permanent uppehållstillstånd
Vad gäller möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd noterar utredningen att Migrationskommittén i sitt betänkande bl.a. har föreslagit att permanent uppehållstillstånd ska förutsätta att utlänningen haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i Sverige i minst tre år.3 Kommittén har dock inte lämnat några förslag om att ändra bestämmelserna som reglerar uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet.
Utredningen anser att näringsidkare även fortsättningsvis bör kunna beviljas permanent uppehållstillstånd utifrån samma förut- sättningar som i dag, dvs. redan efter två år, under förutsättning att utlänningen då bedriver en etablerad verksamhet som denne kan försörja sig på. Av Migrationsverkets statistik framgår att det varje år endast rör sig om ett hundratal som ansöker om förlängning av uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet och av dessa får de flesta bifall (jfr tabell 7.2). Som framgår ovan av utredningens genomgång beviljas också de flesta som söker förlängning av ett till- stånd att bedriva näringsverksamhet permanent uppehållstillstånd efter två år. De allra flesta uppfyller alltså kraven för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd redan efter två år. Enligt utredningen är det rimligt att den som investerat för att starta en näringsverksam- het i Sverige och kan försörja sig på denna kan få ett permanent uppehållstillstånd efter två år. Utredningen ser också en risk med att Sveriges attraktionskraft minskar om tiderna för att kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd skulle förlängas även för denna grupp. Denna tid bör därför inte utökas ytterligare.