12. Allmänna och särskilda hänsynsregler
12.1 Allmänna hänsynsregler
12.1.1 Hänsynsreglernas adressat
I 2 kap. miljöbalken finns allmänna hänsynsregler som gäller för alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit en verksamhet. Dessa regler gäller också för alla som vidtar eller avser att vidta någon åtgärd som kan vara av betydelse för människors hälsa eller miljön.
De allmänna hänsynsreglerna riktar sig i första hand till verksamhetsutövaren respekti- ve ”åtgärdsvidtagaren” men de tillämpas även av prövningsmyndigheterna. När frågan om tillstånd till en verksamhet prövas ligger hänsynsreglerna, tillsammans med
miljöbalkens mål, till grund för bedömning av huruvida tillstånd skall ges och under vilka villkor en verksamhet får bedrivas. Reglerna gäller både vid prövning av en ny verksam- het, vid ändring av en befintlig verksamhet samt vid omprövning av tillstånd och villkor för befintliga verksamheter.
12.1.2 Försiktighetsprincipen
Begreppet "försiktighetsprincipen" förekommer ofta i miljörättsliga diskussioner. I ett sammanhang sägs försiktighetsprincipen innebära att "man skall aldrig göra saker vars konsekvenser man inte kan förutse". I ett annat sammanhang uttrycks principen så att "om det finns ett hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring". Gemensamt för dessa olika sätt att ge uttryck för försiktig- hetsprincipen är emellertid att syftet är att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter.
Av förarbetena till miljöbalken419 framgår att den princip som säger att hänsyn skall tas redan till risken för skador på människors hälsa och miljön och som gällde enligt
miljöskyddslagen, skall gälla även vid tillämpning av miljöbalken. I förarbetena till miljöskyddslagen420 uttalades bl.a. att ”den osäkerhet som kan råda rörande ett ämnes farlighet inte skall gå ut över allmänheten utan bör drabba den som släpper ut ämnet i luften eller i vattnet… …den som vill släppa ut ett otillräckligt känt ämne som man har grundad anledning anta är skadligt måste kunna visa att olägenhet inte behöver befaras”.
Detta innebär att skyldigheten att förebygga eller begränsa skador och olägenheter på människors hälsa och miljön inträder så snart det finns risk för att en verksamhet eller en åtgärd på något sätt kan motverka balkens mål. Om kunskap om sambandet mellan en verksamhet och en viss olägenhet saknas, men det ändå finns skäl att anta att ett samband
419 prop. 1997/98:45 del 1 sid. 210 420 prop. 1969:28 sid. 210
109
finns, fritar inte bristen på klara bevis om orsakssambandet verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta de åtgärder som skäligen kan krävas.
I ett fall421 som avsåg en ansökan om tillstånd att inrätta en enskild avloppsanordning förelåg en betydande brist på kunskap om rådande mark- och vattenförhållanden på de aktuella fastigheterna. Bristen på kunskap innebar stor osäkerhet huruvida dricksvattnet vid en vattentäkt skulle kunna påverkas. Miljööverdomstolen anförde att eftersom redan risken för olägenhet skall beaktas vid tillåtlighetsbedömningen (prop. 1997/98:45 sid. 327), innebar denna osäkerhet att miljöbalkens krav för att tillstånd skulle kunna lämnas inte var uppfyllda.
I ett liknande fall422 har miljööverdomstolen konstaterat att redan risken för olägenhet skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten hos miljöfarlig verksamhet och att denna riskbedömning måste ske med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. I fråga om avloppsanordningar måste bedömningen ske med beaktande av bland annat den omgivande markens beskaffenhet. Verksamhetsutövarens utredningsskyldighet är därvid långtgående.
12.1.3 Bevisbörderegeln
En naturlig följd av försiktighetsprincipen är att bevisbördan blir omvänd423 från den som riskerar att drabbas av en olägenhet till den som genom sitt handlande kan antas förorsaka en olägenhet.
Omvänd bevisbörda innebär att vid prövning av frågor om tillåtlighet och tillstånd och vid prövning av vilka villkor som skall gälla måste en verksamhetsutövare kunna visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.
Det är således verksamhetsutövaren som har att visa att tillräckliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått till skydd för människors hälsa och miljön vidtas. Bevisbördans
placering innebär också bl.a. att det är den som söker tillstånd enligt miljöbalken som genom utredningar och i övrigt har att visa att verksamheten kan bedrivas på ett miljömässigt godtagbart sätt i förhållande till hänsynsreglerna.
Regeln om den omvända bevisbördan gäller både vid den första tillståndsprövningen av en verksamhet och vid omprövning av tillståndet eller villkoren för detta.
Regeln gäller också för den som har bedrivit men inte längre inte längre bedriver en verksamhet. Detta gäller i de fall då krav kan ställas på att uppkommen skada eller olägenhet avhjälps, eftersom detta ansvar424 kvarstår till dess olägenheten upphört eller skadan har avhjälpts. Ansvaret är dock i dessa fall begränsat till skador och olägenheter för miljön. Skyldigheter med anledning av uppkomna personskador regleras inte av hänsynsreglerna.
421 Miljööverdomstolens dom 2000-10-20, Mål nr. M 9677-99 422 Miljööverdomstolens dom 2002-03-27, Mål nr. M 857-01 423 Den omvända bevisbördan kommer till uttryck i 2 kap. 1 § 424 2 kap. 8 §
110
Bevisbördan i skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga situationer
Miljöbalkens bestämmelse om bevisbördans placering gäller endast vid prövning av tillstånd och villkor samt vid tillsyn. Bestämmelsen avses således inte utgöra någon ändring av den bevisbörderegel som gäller för skadeståndsrättsliga eller straffrättsliga frågor.
Åtgärd av försumbar betydelse
De allmänna hänsynsreglerna skall tillämpas av alla som bedriver, avser att bedriva eller har bedrivit en verksamhet samt alla som vidtar, avser att vidta eller har vidtagit en åtgärd
som inte är av försumbar betydelse425 för miljöbalkens mål.
Med åtgärder av försumbar betydelse för miljöbalkens mål avses i detta sammanhang åtgärder som i det enskilda fallet saknar eller endast har marginell betydelse för
människors hälsa eller miljön och som med hänsyn till sin karaktär rimligen inte bör omfattas av rättsligt bindande hänsynsregler.
Avgörande för om en åtgärd skall omfattas av hänsynsreglernas tillämpningsområde eller inte bör vara åtgärdens effekt på människors hälsa och miljön. T.ex. bör typiskt sett en åtgärd som en person vidtar i det dagliga livet i normala fall innebära betydligt mindre risker än för hälsa och miljö än en industriell verksamhet.