7. Slutsats
7.1. Det allmänna som skadevållande
I framställning har vållanderekvisitets (enligt 3 kap. 2 §SkL) utformning i rättskällorna undersökts, eftersom det ansetts vara avgörande för framgång med skadeståndstalan. 444 Syftet med undersökningen har varit att bilda en uppfattning om hur enkelt eller svårt det är för enskilda att få ersättning för biträdeskostnader som uppkommit i samband med ett föregående förvaltningsmål. Vad som framkommit av rättskällorna har sammanfattats i kapitlet ovan. I det följande ska de slutsatser som kan dras utifrån undersökningen summeras och utvecklas något för att måla en enklare bild avseende möjligheterna för enskilda att få ersättning inom ramen för skadeståndstalan.
7.1.1. Det allmänna kan i regel sällan anses vållande
Med utgångspunkt i de förarbetsuttalanden som legat till grund för den rättspraxis som utvecklats är det i regel sällan som det allmänna kan anses oaktsamt enligt 3 kap. 2 § SkL. Det gäller för alla de ”feltyper” som undersökts, dvs. (1) felaktig rättstillämpning, (2) felaktig bevisvärdering och (3) felaktig skönsmässig värdering, i viss varierande grad. Det som enskilda inte förväntas utstå är således uppenbara, påtagliga respektive grova felaktigheter.445 Det har länge varit utgångspunkten. Vid denna bedömning verkar HD under en period efter Obehörighetsfallet tagit hänsyn i princip endast till i vilken mån den påstått oaktsamma avvikit från en riktig bedömning avseende rätts- och bevisfrågor.446 I Bergtäktsmålet t.ex. ansåg domstolen att Art. 6 EKMR (rätten till en rättvis rättegång) var tillämplig. För att artikeln ska vara tillämplig krävs att målet rör antingen en civil rättighet eller en brottsanklagelse. Eftersom domstolen ansett att artikeln var tillämplig måste en dra slutsatsen att målet rört en civil rättighet. I sin analys har HD endast analyserat om Art. 6 EKMR innefattar en rätt att 1) få information om att ansökning om rättsprövning anhängiggjorts och 2) kommuniceras ärendet innan beslut fattas. Analysen rör således kommunikationspliktens (som följt av artikelns tillämplighet) omfattning dvs. graden av avvikelse. Domstolen menade att kommunikation borde ha skett innan beslut i ärendet fattats. HFD, som underlåtit att kommunicera ärendet kunde dock inte anses oaktsam eftersom ”[u]ppfattningarna kan […] växla i en sådan fråga, och HFD:s bedömning i rättsprövningsmålet kan inte betecknas som uppenbart oriktig.”447 HD verkar varken ha tagit hänsyn till den enskildes rättssäkerhet eller vilken myndighet som fattat beslutet. I Obehörighetsfallet angav domstolen att den enskildes rättssäkerhet och vilken myndighet som fattat beslutet ska beaktas vid vållandebedömningen. Särskilda krav på omsorg krävs av domstolarna menade HD. Sådana hänsyn verkar inte tagits under en period därefter.448
Under perioden verkar domstolarna, vid utvecklingen av vållanderekvisitets närmare innebörd, främst ha tagit hänsyn till risken för skada och möjligheterna att förhindra skada. Anledningen till att större felmarginal tillerkänns det allmänna ju större värderingsutrymme som en bestämmelse innefattat, torde grunda sig på en ökad risk för skada, dvs. en ökad risk för en felaktig bedömning. Det allmänna har då eventuellt även minskade möjligheter att undvika skada. Visserligen är risken
444 Bengtsson, Ansvar, s.64.
445 Jfr. Prop.1972:5, s.518 och Prop.1989/90:42, s.16, Obehörighetsfallet, s.203, Underlåtenhetsfallet, p.16. 446 Jfr. Kvarstadsfallet, Bergtäktsmålet, NJA 2010 s.363, p.13-14.
447 Bergtäktsmålet, s.871.
448 Från Kvarstadsfallet 1994 i ett flertal fall (se t.ex. NJA 2003 s.527; NJA 2007 s.862; NJA 2010 s.112; NJA 2010
54 för skada utgångspunkten för bedömningen men även andra hänsyn måste beaktas, t.ex. möjligheterna att undvika skada.449 Utöver dessa hänsyn ska dock den sannolika skadans storlek, eller den inverkan på den enskilde som riskeras, beaktas. Hänsyn som har med den skadelidandes skadebild eller intressen att göra verkar närmast helt förbigåtts i rättspraxis under denna period. 7.1.2. Fler hänsyn, striktare vållandebedömning
Från och med Konkursmålet verkar bedömningen förändrats. Fortfarande använde domstolen terminologin ”uppenbart oriktig” men vid denna bedömning tog domstolen hänsyn till a) i vilken mån bedömningen avvikit från en korrekt sådan, b) i vilken mån felaktigheten riskerat utgången och c) vilken inverkan som beslutet kan få för den enskilde.450 Sådana hänsyn och mothänsyn synes stämma bättre överens med ”vanlig” culpabedömning; 451 ”[...] ju allvarligare inverkan som riskeras på skadelidandesidan, desto mer talar för att culpa anses föreligga.”452 Andersson har påpekat att i och med att domstolen även tagit hänsyn till beslutets potentiella inverkan på den enskilda så ” [...] förskjuts fokus från de mothänsyn som kan göra risken acceptabel, till de […] värderande momenten kring den skadelidandes skadebild.”453
I Miljösanktionsfallet fortsatte utvecklingen åt en striktare vållandebedömning. I målet stadgade domstolen att en helhetsbedömning ska göras och att en felaktig tillämpning inte ensam (eller isolerad) behöver framstå som uppenbart oriktig. Av särskild betydelse vid bedömningen är hur aktuellt beslut motiverats. I Brandmålet menade domstolen att det vid vållandebedömningen kan vara mer relevant att ta fasta på hur aktuellt beslut kommit till än beslutets innehåll. I båda de sistnämnda målen fick brister i den analys som ska företas innan beslut kommer till mer eller mindre presumtionsverkan vad gäller oaktsamhetsfrågan. Sistnämnda mål rörde ansvar för underlåtenhet medan Miljösanktionfallet rörde ansvar för handling. Beträffande ansvar för handling kan en sluta sig till att det är motiveringarna som ska bedömas, alltså inte annat som föregått besluten.454 Den striktare vållandebedömningen kan sägas bestå i att fler hänsyn ska tas i bedömningen som till större delen verkar vara till den enskildes fördel. I förekommande fall kan de vara i vilken bemärkelse och mån förekomsten av en i EKMR föreliggande rättighet påverkar den aktsamhetsnivå som kan krävas av det allmänna (vilket inte beaktades i Bergtäktsmålet). Den kan också sägas bestå i att mer press ligger på det allmänna att motivera sina ställningstaganden på ett med hänsyn till omständigheterna godtagbart sätt för att undvika ansvar. Myndigheter och domstolar måste ta ställning till vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Det kan t.ex. röra sig om huruvida det med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet finns skäl att motivera vissa ställningstaganden, särskilt om det rör sig om en i EKMR fastslagen rättighet, eller om beslutet kan få stor inverkan för den enskilde.455
För att illustrera utvecklingen kan bedömningen i Bergtäktsmålet jämföras med såväl Underlåtenhetsfallet som Miljösanktionsfallet. I Bergtäktsmålet ansågs inte ens HFD:s underlåtenhet att kommunicera ett ärende före beslutsfattandet innebära oaktsam rättstillämpning. Underlåtenhetsfallet rörde Försäkringskassans underlåtenhet att iaktta sin serviceskyldighet genom
449 Jfr. Hellner & Radetzki, s.130. 450 Konkursmålet, p.14.
451 Jfr. Hellner & Radetzki, s.130 och Andersson, Ansvarsproblem, s.477. 452 Andersson, Ansvarsproblem, s.477.
453 A.st.
454 Jfr. Miljösanktionsfallet, p.39; ” […] det är i domskälen som domstolens resonemang ska komma till uttryck.” 455 Jfr. Obehörighetsfallet, Konkursmålet och Miljösanktionsfallet.
55 att inte ställa frågor kring bristerna i inskickade handlingar. Dels gällde redan sedan innan målet att särskilt höga krav på aktsamhet ställs på domstolarna,456 dels måste kommunikationsgrundsatsen vara en av de viktigare för det kontradiktoriska förfarandet.457 Trots det var det endast i det senare målet som den enskilde vann framgång med sin skadeståndstalan. Bergtäktsmålet rörde dessutom en civil rättighet. Enligt Miljösanktionsfallet innebär det att särskild omsorg i handläggningen bör iakttas. Genom att Art.6 EKMR om rätten till en rättvis rättegång blir tillämplig måste det rimligen anses oaktsamt att inte kommunicera ett mål innan det avgörs. HD hade med hänsyn till den praxis som utvecklats troligtvis kommit till en annan slutsats idag än vad den gjorde i Bergtäktsmålet, som således inte längre kan anses vägledande.
En striktare vållandebedömning innebär naturligtvis att det i alla fall i viss mån blivit lättare för enskilda att vinna framgång med sin skadeståndstalan. Antalet fall som ska anses utgöra t.ex. påtagliga eller grova felbedömningar, måste antas vara fler om domstolen måste beakta omständigheter som är hänförliga till den enskilda, än utan sådana beaktanden.
7.1.3. Problem
Även om det allmänna numera har att beakta fler omständigheter än vad som framgått av tidigare rättspraxis, och i förekommande fall motivera dessa, finns det en del problem som nedan ska beröras. Till att börja med måste en ta ställning till vad som kan anses utgöra ”brister i analysen” eller hur det allmänna annars kan brista vid handläggningen innan ett beslut fattas. Utöver nyss nämnda omständigheter eller faktorer får en troligtvis, för att avgöra huruvida brister i analysen föreligger, söka ledning i de regler som tillämpats felaktigt.
Som redovisats i kap. 6 Sammanfattning har det allmänna i regel, enligt motiveringsplikten 30 § FL respektive 32 § FPL, att redogöra för hur bevisning värderats i de fall omständigheter föreligger som kan bevisas. Iakttagande av regeln om fri bevisvärdering verkar i princip innebära att en tjänsteper- sons eller domaren personliga värderingar inte får utgöra skäl för hur bevisning värderas och att de är förhindrade att göra ”intuitiva helhetsbedömningar”.458 Diesen m.fl. har dock påpekat att vid tillämpning av sådan allmän kunskapsteori som det allmänna är skyldiga att använda är domare och tjänstepersoner ofta hänvisade till sin egen kunskap, allmänbildning och livserfarenhet.459 Skiljelinjen mellan t.ex. livserfarenhet och privata värderingar torde inte alltid vara så enkel att fastställa. Det gör det således svårare att avgöra huruvida beslutsfattaren hållit sig inom de tillåtna ramarna för hur bev- isvärdering får göras.
Som konstaterats är det svårt för en enskild att vinna framgång med en skadeståndstalan p.g.a. en felaktig skönsmässig bedömning som resulterat i ett felaktigt beslut. Det krävs i regel att det förekommit ovidkommande hänsyn eller en grav felbedömning.460 Hur förhållandevis lätt eller svårt det är att vinna framgång med ett felaktigt beslut som grundar sig på en felaktig skönsmässig bedömning torde vara beroende av hur styrd bedömningen är enligt tillämplig lagstiftning. Det blir således lättare att t.ex. kontrollera att inte ovidkommande hänsyn461 tagits om lagen eller förarbetena
456 Obehörighetsfallet, s.203.
457 Jfr. NJA 2017 s.256, p.6–8; Proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag, s.160. 458 Jfr. Diesen m.fl., s.21 och s.122; Balkongfallet, p.20.
459 Diesen m.fl., s.23.
460 Jfr. Tjänstetillsättningsfallet II, s.1002 och liknande uttryck i Tjänstetillsättningsfallet I, s.364. 461 Jfr. Tjänstetillsättningsfallet I, s.364 och II, s.1002.
56 anger vilka hänsyn som ska beaktas.462 Förarbetsuttalanden är ju dock inte bindande, vilket torde göra det svårt att anse myndighet eller domstol oaktsam i det fall dessa hänsyn inte beaktats. Frågan uppkommer då vad som ska anses utgöra ”ovidkommande hänsyn” 463 eller t.ex. ”grav felbedömning”464. Bengtsson menar att det troligtvis endast är maktmissbruk, klart inkonsekventa bedömningar, avsiktlig diskriminering eller att den enskilde förvägras en rätt utan stöd av lagens syfte som kan leda till ansvar när det allmänna gjort en felaktig skönsmässig bedömning.465 Det framstår som att ordningen utvecklats främst genom att hänsyn tagits till risken för skada och det allmännas möjligheter att undvika skada, dvs. sådana hänsyn som gör risken acceptabel,466 och inte med hänsyn till den enskildes rättsskydd. Om Bengtsson har rätt i sin bedömning, och det således t.ex. inte räcker med att en enskild fått ett felaktigt beslut som byggt på en felaktig och (oavsiktligt) diskriminerande skönsmässig bedömning, måste den enskildes rättskydd anses mycket lågt prioriterat.
7.1.4. Särskilda problem avseende förvaltningsrättsliga bedömningar
Ett annat problem som noterats av Diesen m.fl. är att materiell förvaltningsrättslig lagstiftning ofta inriktar sig på prognoser snarare än att fastställa förekomsten av sakförhållanden. De menar att domare m.fl. ofta sammanblandar rättsfrågor med bevisfrågor i dessa fall. Det hänger även samman med att den förvaltningsrättsliga lagstiftningen ofta anger givna bevistemata med mycket vaga kriterier, t.ex. ”uppenbart olämplig”. Domare m.fl. har då både att ta ställning vad till vad som rättsligt ska anses vara ”uppenbart olämpligt” och vad bevismässigt talar för att något är ”uppenbart olämpligt” och sammanblandar ofta dessa bedömningar.467 Det kan därför vara svårt att uttyda vilka överväganden som talat för rätts- respektive bevisfrågor. Förutom att det finns större risk för mer lösliga bedömningar och även rentav godtyckliga sådana, kan detta, till stor del för förvaltningsrättens speciella förhållande, eventuellt tala för att det är svårare för en enskild att vinna framgång med en skadeståndstalan. Förhållandet kan dock även, i och med den presumtionsregel som framgår av Miljösanktionsfallet och Brandmålet, tala för en ökad press på det allmänna att motivera sina ställningstaganden enligt en godtagbar metodologisk ordning. Det verkar av rättssäkerhetsskäl orimligt att anse det godtagbart att domstolar m.fl. inte redovisar på ett tydligt sätt bedömningen av å ena sidan rättsfrågor å andra sidan bevisfrågor. Om den metodologiska ordningen ska anses godtagbar bör åtminstone bero på vilken myndighet som har fattat beslutet, beslutets potentiella inverkan på den enskilde m.m.468
Som nämnts ovan har förvaltningsmyndigheter enligt 32 § FL i förekommande fall att redovisa på ett klargörande sätt hur den resonerat. Prövningen kan naturligtvis avse både en rättsfråga som innefattar skönsmässig bedömning, t.ex. av vad som är ”lämpligt”, och bevisvärdering. Om krav inte ställs på det allmänna att tydligt hålla isär dessa bedömningar i beslutsmotiveringen torde det vara svårt att för en domstol att bedöma om tillämpningen inneburit å ena sidan en riktig skönsmässig bedömning å andra sidan en riktig bevisvärdering.
462 Bengtsson har dock ansett det i så fall snarare är fråga om rättstillämpning även om skönsmässiga inslag
förekommer, Bengtsson I, s.263.
463 Uttrycket användes i Tjänstetillsättningsfallet I, s,364 och II, s.1002. 464 Prop. 1972:5, s.518; se även liknande uttryck i Prop. 1989/90:42, s.16. 465 Jfr. Bengtsson, Ansvar, s.85 och Bengtsson I, s.264.
466 Jfr. Andersson, Ansvarsproblem, s.477. 467 Diesen m.fl., s.51 ff.
57 Ytterligare ett problem gällande materiell förvaltningsrättslig lagstiftning menar Diesen m.fl. är att det finns ett behov av att utveckla metoder för prognoser. De påpekar också att eftersom det inte finns några perfekta prognosinstrument, så måste en diskussion föras om vad som kan anses utgöra en godtagbar felmarginal.469 Det finns således för oaktsamhetsbedömningen enligt 3 kap. 2 § SkL två problem i detta hänseende: 1) brist på utvecklade metoder och 2) att prognoser är mer osäkra än fastställande av sakförhållanden (bevisvärdering). Vid avgörande av huruvida det allmänna förfarit oaktsamt vid bevisvärdering har olika metoder utvecklats i rättspraxis. Vissa metoder har ansetts mer eller mindre lämpliga i olika måltyper.470 Vid oaktsamhetsbedömningen finns det således potentiellt mer att förhålla sig till än när det allmänna gjort en prognos. Även det förhållande att det generellt är svårare att göra prognoser än bevisvärdering (och därmed är större risk för en felaktig bedömning, skada och mindre möjligheter att undvika skada) torde innebära att det allmänna ges en än bredare felmarginal och att det därmed blir än svårare för enskilda att få ersättning för biträdeskostnader p.g.a. ett felaktigt förvaltningsrättsligt beslut som innefattat prognos.
7.1.5. Skäl för en striktare bedömning i vissa fall
I och med de problem som idag följer av den materiella förvaltningsrättsliga lagstiftningen, dvs. att de ofta rör prognoser för vilka inte finns utvecklade metoder, vagheten i rekvisiten, ock risken för sammanblandning av rätts- och bevisfrågor finns det kanske skäl att i skadeståndsmål som rör sådana bedömningar tillämpa en striktare vållandebedömning. Som Bengtsson påpekat kan det ha en preventiv verkan att sätta press på hur det allmänna företar (i alla fall) skönsmässiga bedömningar.471 Detsamma kan eventuellt gälla för bedömningar som rört prognoser, eftersom det skulle ge det allmänna särskild anledning att kontrollera tjänstemännens bedömningar, och att en god metodologisk ordning har iakttagits. En sådan metodologi måste innebära att de i sina motiveringar på ett tydligt sätt redogör för hur de å ena sidan bedömt rättsfrågor och å andra sidan bevisfrågor. I mål som rört framtidsprognoser finns det eventuellt även billighetsskäl som talar för en striktare vållandebedömning, eftersom det i dessa fall torde vara ytterst svårt för en enskild att vinna framgång med en skadeståndstalan. Även om ett större handlings- eller värderingsutrymme talar för en bredare felmarginal kan det således finnas skäl att slå ut kostnaderna på skattebetalarna.472 Den enskildas chanser att få ersättning för biträdeskostnader som uppstått i samband med att denne gjort sin rätt gällande i sådana fall torde annars vara i princip obefintlig. Den enskildes enda möjlighet att få ersättning för biträdeskostnader som uppstått i ett förvaltningsmål är att föra en efterföljande skadeståndstalan. I tvistemål och brottmål angavs som huvudsakligt skäl för att tillerkännande vinnande part ersättning för rättegångskostnader, att rättegångens syfte som rättsskydd annars endast på ett ofullständigt skulle uppnås.473 En enskild som haft biträdeskostnader i ett förvaltningsmål som innefattat en felaktig skönsmässiga bedömning eller en felaktig prognos har i realiteten i princip inga möjligheter att få ersättning för kostnaderna, eftersom det allmänna i dessa fall i princip aldrig anses ha gjort oaktsamma bedömningar. En kan fråga sig hur lagstiftaren ser på rättegångens syfte som rättsskydd i dessa fall; den enskilde har i dessa fall inga chanser att få ersättning i samband med förvaltningsmålet och i realiteten i princip inga chanser att få ersättning i en efterföljande skadeståndstalan.
469 Diesen m.fl., s.60 f.
470 Se t.ex. Balkongfallet, p.21. 471 Bengtsson I, s.265.
472 Lösningen har föreslagits av Bengtsson avseende skönsmässiga bedömningar, Bengtsson I, s.265. 473 Processlagberedningen, s.231.
58