Sammanfattning: oaktsam felaktig bevisvärdering

Av förarbetena till SkL framgår att inte allt för stränga krav bör ställas på myndigheternas bevisvärdering.290 _{Bedömningarna i sådana frågor kan växla i en sådan grad att det sällan kan bli} fråga om ansvar för att myndigheten eller domstolen ”valt fel” alternativ. En enskild kan nämligen inte med fog förvänta sig en bestämd bevisvärdering eftersom myndigheten har visst handlingsutrymme. De enskilde kan inte rimligen förvänta sig mer än att myndigheten gör sitt bästa för att bedöma aktuell utredning.291

I Brandmålet uttryckte domstolen en presumtionsregel av vilken följer att: om ett beslut har tillkommit i god metodologisk ordning anses (det felaktiga) beslutet vara godtagbart. Om det inte framgår att beslutet tillkommit i en god metodologisk ordning, presumeras att en sådan ordning hade lett till ett riktigt beslut.292 _{Presumtionsregeln liknar den som uttryckts i Miljösanktionsfallet. I detta} rättsfall framgår att, åtminstone vid oaktsamt handlande snarare än oaktsamhet genom underlåtenhet, metoden ska framgå av domskälen.293 _{Vad som bör framgå om den metod som tillämpats och} kännetecken för vad som utgör en god sådan torde enligt uppsatsförfattaren kunna sökas i reglerna kring myndighets och domstols motiveringsplikt, och i reglerna kring bevisvärdering. Av reglerna kring motiveringsplikt framgår inte uttryckligen att myndigheten eller domstolen ska redogöra för hur den värderat bevisning m.m. Det framgår av 32 § FL att myndigheten ska motivera sitt ställningstagande på ett klargörande sätt och av 30 § FPL att domstolen ska redogöra för de skäl som bestämt utgången. Då omständigheter föreligger som kan bevisas får det anses följa av motiveringsplikten att redogöra bl.a. för hur den värderats.294 _{Om reglerna kring bevisvärdering kan} följande konstateras. Någon särskild metod för bevisvärdering finns inte föreskriven i lag, varken generellt eller för enskilda måltyper. Tjänstepersonen eller domaren måste göra ett val. Vilka metoder som är mer eller mindre lämpliga i olika ärendetyper framgår av praxis, men oftast finns ingen en särskild metod som ska tillämpas.295 _{Subjektiva övertygelser, skönsmässiga bedömningar och}

285 _{A.a., s.59.} 286 _{A.a., s.15.} 287 _{A.a., s.60.} 288 _{A.a., s.115.} 289 _{A.a., s.60 f.} 290 _{Prop. 1972:5, s.518.} 291 _{Bengtsson, Ansvar, s.82.} 292 _{Brandmålet, p.58.} 293 _{Miljösanktionsfallet, p.39.}

294 _{Jfr. von Essen & Bohlin s.169 ff.; NJA II 1943 s.445; Rättegång IV s.162; Rättegång V s.273.} 295 _{Diesen m.fl., s.21; Balkongmålet, p.21.}

36 intuitiva helhetsbedömningar får inte ligga till grund för värderingen. Bevisvärdering måste vila på rationell grund.296 _{Tanken med regeln om fri bevisvärdering är att värderingen ska göras i enlighet} med allmän kunskapsteori men det kan vara så att tjänstepersoner och domare i brist på statistiskt underlag m.m. är hänvisade till sin egen kunskap, allmänbildning och livserfarenhet.297

Diesen har påpekat att det finns förhållanden som gör fastställande av vållande än svårare när beslutet är grundat på materiell förvaltningsrättslig lagstiftning. Ett av dessa förhållanden är att det av denna lagstiftning ofta följer ”givna” bevistemata i vilka rekvisiten ofta är ganska vaga. Prövning av vad som rättsligen avses med ett rekvisit, t.ex. ”lämpligt” sammanblandas dessutom ofta med prövningen av de bevis som förekommit för att något ska anses ”lämpligt”; sammanflätningen av rättsfråga och bevisfråga gör det således ”[...] svårt att vara metodisk vid prövningen och risken är uppenbar att bevisvärderingen därför blir mer löslig, mer diskretionär […].”298 _{Det råder enligt Diesen brist på} utvecklade metoder för att göra framtidsprognoser, vilka tillämpning av förvaltningsrättslig lagstiftning ofta förutsätter.299 _{Han efterfrågar även en diskussion om vilken felmarginal som i dessa} fall ska anses godtagbar.300

4.4. (3) Oaktsam felaktig skönsmässig bedömning

I likhet med vad som yttrats avseende felaktig bevisvärdering har i förarbetena framhållits att då ”[...] skador genom beslut som grundar sig på en mer eller mindre diskretionär prövning [...] torde man sällan kunna visa fog för påståendet att myndigheten vid denna prövning har förfarit culpöst. Endast grava felbedömningar lär kunna anses som culpa [...].”301

Rättspraxis avseende felaktig skönsmässig bedömning är sparsam. 302 _{I NJA 1985 s.360 (i} fortsättningen kallat Tjänstetillsättningsfallet I) uppkom dock frågan. I målet hade en person A överklagat ett beslut om att en annan person B tillsats vid en viss kommunal tjänst. Regeringen fann att A borde kommit ifråga för tjänsten före B, men avskrev dock ärendet eftersom tiden för anställningen löpt ut vid tiden för prövningen. A väckte då skadeståndstalan vid allmän domstol mot kommunen. HD fann att eftersom meritvärderingen gjorts efter ”mera allmänna bedömningar” så ”[...] måste [för att oaktsamhet ska anses föreligga] krävas att bedömningen utgör ett markant avsteg från allmänt vedertagna principer eller att den har grundats på ovidkommande omständigheter.”303 En av sökanden B:s väl vitsordade tjänstgöring hade värderats högre än sökanden A:s utbildning. HD fann att bedömningen inte kunde anses grundad på ovidkommande hänsyn och att den därför måste anses ligga inom ramen för en godtagbar meritvärdering efter mera allmänna grunder.

Även NJA 2008 s.990 (i fortsättningen kallat Tjänstetillsättningsfallet II) rörde beslut om tillsättning av kommunal tjänst. I en skadeståndstalan mot kommunen gjorde M gällande att hennes lämplighet för tjänsten felbedömts eller förbigåtts, vilket lett till beslutet att inte anställa henne. Till saken hör att klaganden varit behörig för tjänsten medan den person som tillsats tjänsten inte varit behörig.304 _HD

296 _{Jfr. Diesen m.fl., s.21 och s.122; NJA II 1943 s.445; Balkongfallet, p.20.} 297 _{Jfr. Rättegång IV, s.160; Diesen m.fl., s.23.}

298 _{Diesen m.fl., s.15.} 299 _{A.a., s.115.} 300 _{A.a., s.61.}

301 _{Prop 1972:5 s.518. Kursivering tillagd. Se även liknande uttryck i Prop. 1989/90:42 s.16.} 302 _{Bengtsson, Ansvar, s.85.}

303 _{NJA 1985 s.360 s.364.}

37 anförde att den handlingsfrihet som kommunen har vid beslut om tillsättning av tjänster är underkastad det krav på normmässighet och objektivitet som följer av 1 kap. 9 § regeringsformen (1974:152) (RF), men även begränsad av speciallagstiftning. HD menade att ”[e]n förutsättning måste [...] vara att beslutet tillkommit på grund av ett grovt fel i proceduren eller beror på att ovidkommande hänsyn har tagits och att det står alldeles klart att den arbetssökande skulle ha anställts om felet inte hade förekommit.”305 _{HD menade att kommunens beslut grundats på uppfattningen att M inte varit} tillräcklig kompetent för tjänsten. Beslutet kunde inte anses tillkommit på ett sådant sätt att det kunde grunda skadeståndsansvar. Med anledning av de båda rättsfallen kan en sluta sig till att de uttalanden som gjorts i förarbetena gör sig gällande, dvs. att det i regel endast är grava felbedömningar kan medföra ansvar. Den rådande synen beträffande oaktsamhetsbedömningen tycks i rättspraxis vid denna tid vara att det i förarbetena anvisats styrande rekvisit snarare än stadganden om hur det i regel faktiskt förhåller sig. HD verkar även i sistnämnda mål ge uttryck för en sådan (felaktig) uppfattning eftersom den angivit grov felaktighet eller ovidkommande hänsyn som en förutsättning för att vållanderekvisitet ska vara uppfyllt.

Närmare om vilka regler myndigheter och domstolar har att hålla sig till beträffande skönsmässiga bedömningar ska undersökas i det följande. Eftersom HD formulerat en regel, som innebär att brister i den analys som redogörs för i domskälen får en efter omständigheterna mindre eller större presumtionsverkan vad gäller oaktsamhetsfrågan,306 _{görs även ett försök att utröna när en sådan} verkan kan uppstå avseende skönsmässiga bedömningar.

Motiveringsplikten enligt 30 § andra stycket FPL innebär att domstolen måste redovisa de intressen, ändamål eller överväganden som beaktats.307 _{Förvaltningsmyndigheters motiveringsplikt enligt 32 §} FL innebär att myndigheten i förekommande fall ska redovisa på ett klargörande sätt hur den resonerat. En klargörande motivering innebär bl.a. att en part ska kunna förstå hur myndigheten resonerat i de enskilda fallet.308 _{Delvis måste denna motivering innehålla vilka omständigheter som varit avgörande} för ställningstagandet,309 _{alltså vilka fakta som myndigheten tillmätt betydelse och hur den värderat} dessa.310

Vid skönsmässiga bedömningar finns nödvändigtvis flera tänkbara lösningar finns att tillgå; ”[h]äri ligger själva kärnan i vad som brukar kallas förvaltningens fria skön [...]”311 _{menar Wennergren. Han} anför att ”skön” kommer ur verbet skönja, urskilja och innebär att en bedömning görs genom urskiljning.312 _{På förvaltningsrättens område finns åtskilliga bestämmelser av vilka följer moment} som kräver skönsmässiga bedömningar. Exempel på element som ofta används i författningsföreskrifter och som typiskt ingår i en skönsmässig bedömning är prövning av vad som kan anses ”skäligt” eller ”ändamålsenligt”. I dessa fall bedömer myndigheten frågan ”[...] nära nog

obehörig lärare istället för M, som var behörig för tjänsten. Det rörde sig därmed inte om felaktig rättstillämpning, dvs. att kommunen tillämpat en undantagsregel på ett felaktigt sätt, utan om en felaktig skönsmässig bedömning.

305 _{Tjänstetillsättningsfallet, s.1002. Kursivering tillagd.} 306 _{Miljösanktionsfallet, p.38, se även Brandmålet, p.56.}

307 _{Jfr. RÅ 82 2:49. Krav på motivering av hur domstolen gjort sina ställningstaganden kring sannolikhet av vårdbehov}

och brister i omsorgen bl.a.

308 _{Ahlström, Kristina, Förvaltningslag, kommentar till 32 §, nr.144 (version 2019-12-02) ” juno-nj-se.db.ub.oru.se/b”.} 309 _{32 § FL.}

310 _{Ahlström, Kristina, Förvaltningslag, kommentar till 32 §, nr.148 (version 2019-12-02) ” juno-nj-se.db.ub.oru.se/b”.} 311 _{Wennergren, Bertil, Förvaltningens fria skön, FT, nr 4–6/1984 s.378–392, s.380. [cit. Wennergren, Skön].}

38 helt enligt lämplighetsöverväganden.”313 _{Bengtsson menar att dessa prövningar är att skilja från då} lagen eller förarbetena ger vissa anvisning om hur frågan ska bedömas men då det finns något spelrum för skönsmässig bedömning. Om förarbetena t.ex. ger anvisning om hur ”synnerliga” eller ”särskilda” skäl ska tolkas är det snarare fråga om rättstillämpning än skönsmässig prövning.314 _{Wennergren gör} dock ingen sådan uppdelning. Han resonerar snarare kring bestämmelsers varierande grad av skönsmässighet. Wennergren menar att

”[d]et är sällan en lagbestämmelse utformas så att den bemyndigar en förvaltningsmyndighet att handla helt efter eget skön som den själv finner lämpligt eller skäligt. En lagbestämmelse binder i allmänhet upp myndigheten på det ena eller andra sättet även om den ger myndigheten betydande handlingsfrihet. […] Ofta ges […] viss vägledning i förarbetena men det förekommer också att de närmare bedömningsgrunderna får utformas enbart med utgångspunkt i lagens syfte. Saknas tillämpningsföreskrifter blir det i första hand de centrala förvaltningsmyndigheternas uppgift att precisera innebörden och göra lämpliga avvägningar mellan motstridiga intressen.”315

Wennergren poängterar också att grundlagsstadgandet i 1 kap. 9 § RF sätter gränser för myndighetens fria skön. Enligt sistnämnda paragraf ska domstolar och förvaltningsmyndigheter beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Wennergren menar att myndigheterna har att tillvarata de intressen som ligger till grund för författningen, och vid tillvaratagandet av dessa intressen måste begränsa sig till vad som är påkallat. Vad som är påkallat utifrån intresset får avgöras med hänsyn till ändamålsenlighet, behov, proportionalitet, saklighet och opartiskhet, vilka ” […] egentligen endast utgör en vidareutveckling av den allmänna legalitetsgrundsatsen [och] ramar in det fria skönet.”316 _{Det finns inget utrymme för godtycke i bedömningen.}317

Det finns således en ram för vilka hänsyn som får tas inom ramen för det fria skönet. I förekommande fall: binder lagbestämmelsen myndigheten på något sätt, ger förarbetena vissa anvisningar eller viss vägledning om hur frågan ska bedömas, eller så får de närmare bedömningsgrunderna utformas enbart med utgångspunkt i lagens (objektiva) 318 _{syfte. I fall då lagen binder myndigheten på något sätt eller} förarbetena ger vissa anvisning om hur något ska tolkas torde det vara lättare att i efterhand kontrollera huruvida en riktig bedömning gjorts. Dessa fall har Bengtsson ansett rör rättstillämpning snarare än skönsmässiga bedömningar.319 _{Beträffande övriga fall får tillämparen i olika hög grad ”[...]} delvis grunda si[tt] beslut på värdeomdömen, vilka kan leda till helt olika resultat utan att något fel kan anses begånget.”320 _{Även om utövaren av fritt skön i enlighet med ovan har att: verka för att}

313 _{Bengtsson I, s.263.} 314 _A.st.

315 _{Wennergren, Skön, s.379. Wennergren torde med ”lagens syfte” avse objektiv teleologisk tolkning eftersom de fall}

förarbetena ger anvisning får antas avse subjektiv teleologisk tolkning.

316 _{Wennergren, Skön, s.381 f.}

317 _{A.st. Sundberg-Weitman menar dock att det måste vara oundvikligt att domare och tjänstemän i någon mening}

hänvisas till privata värderingar, se s.17.

318 _{Se Wennergren, Fritt skön, i not 315 a.st. Objektiv teleologisk tolkningsmetod är den metod i vilken tillämparen}

söker finna argument i reglernas funktion eller syfte för att ”konstruera” bestämmelsens innebörd. Förarbetena och den s.k. ”lagstiftarviljan” spelar där en undanskymd roll, Strömholm, s. 452–455.

319 _{Se Bengtsson I, s.263.} 320 _{Bengtsson I s.263–264.}

39 endast de ändamål som kan utläsas utifrån lagbestämmelsen och förarbetena (utifrån subjektiv eller objektiv teleologisk tolkning) och vid tillvaratagandet av dessa ändamål ta hänsyn till proportionalitet och behov, iaktta saklighet och opartiskhet och endast ta hänsyn till omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet samt beakta allas likhet inför lagen, så kommer bedömningen i dessa fall devis grunda sig på värdeomdömen. De ovan angivna allmänna grundsatserna ”[...] är så pass vaga att det bara sällan kan bli fråga om ansvar enbart på den grund att de har åsidosatts [...].”321 _{Den enskilde} kan i sådana fall sällan rimligen begära en bestämd bedömning. Bengtsson har påpekat att de bedömningar som får anses opåräkneliga är då det står klart att den är klart inkonsekvent eller då det förekommit maktmissbruk.322 _{Övriga bedömningar vilka lett till felaktiga beslut och i förlängningen} ren förmögenhetsskada är inadekvata och medför således inget ansvar. Det synes vara starkt etablerat i rättskällorna att det i normalfallet krävs grovt felaktiga disktretionära bedömningar för att oaktsamhet ska kunna konstateras. Även vid tillämpning av den presumtionsregel som uttryckts i 2013 års rättsfall, innefattar den ”metod” som myndigheten har att hålla sig till allmänna grundsatser med så vaga begrepp att en bedömning sällan kan anses innebära åsidosättande dem.

Ett intressant inlägg för frågan om ordningens lämplighet har framförts av Bengtsson, som menar att en strängare bedömning är motiverad då den enskildes ekonomiska eller personliga förhållanden är beroende av att myndigheterna tillämpar skönsregler riktigt.323 _{Han menar att ”[b]åde från} samhällsekonomisk synpunkt och av billighetsskäl kan det synas närliggande att också slå ut sådana skador på skattebetalarna.”324 _{Bengtsson poängterar också att ett av ändamålen med 3 kap. 2 § SkL} förfelas om det allmänna kan gå fritt från ansvar med hänvisning till myndigheternas formella frihet vid bedömningen. Bengtsson menar att utöver ovan nämnda skäl, skulle en strängare vållandebedömning, just beträffande skönsmässiga prövningar, ha en preventiv verkan. Beträffande korrekt rättstillämpning och bevisvärdering finns det starka motiv som avhåller från felaktig myndighetsutövning. Tjänstemän kan i dessa frågor antas anstränga sig att göra korrekta bedömningar. Detsamma menar Bengtsson inte kan antas i fråga om diskretionära bedömningar; ”tjänstemannen torde på ett annat sätt känna frihet att handla som det från hans egna eller myndighetens kanske ensidiga synpunkter framstår som lämpligt.” 325 _{En strängare} vållandebedömning i dessa fall skulle ge det allmänna en speciell anledning att kontrollera tjänstemännens bedömningar.326 _{Mot denna bakgrund är det intressant att notera den slutsats som} Domstolsutredningen drog beträffande frågan om ersättning för biträdeskostnader i förvaltningsmål. I sitt betänkande anförde utredningen som argument mot att i förvaltningsmål införa en liknande kostnadsregel som i tvistemål, att skälen för kostnadsansvar i tvistemål är andra än ett eventuellt kostnadsansvar i förvaltningsdomstol. Domstolsutredningen menade att kostnadsansvaret i ett dispositivt tvistemål dels har ett reparativt syfte men att det att det går längre än så; det har även ett handlingsdirigerande syfte eftersom vetskapen om att förlorande part måste bära sina egna och motpartens rättegångskostnader ska verka för att avhålla från obefogade rättegångar.327 _På så sätt sanktioneras civilrätten; ”[f]anns inte kostnadsansvaret skulle enskilda inte i samma utsträckning göra rätt för sig utan rättegång, och därmed skulle civilrätten inte fungera lika

321 _{Bengtsson I, s.264.}

322 _{Bengtsson, Ansvar, s.85. Jfr. liknande uttryck Bengtsson I, s.264.}

323 _{Bengtsson I, s.265. Bengtsson påpekar att en sådan regelutformning utgör en växande tendens.} 324 _A.st.

325 _A.st. 326 _A.st.

40 bra.”328 _{Domstolsutredningen menade att en handlingsdirigerande effekt i förvaltningsmål i} princip var obefintlig som sanktionerande faktor vid det allmännas ersättningsansvar eftersom ”[d]et […] nämligen är så mycket annat som styr det allmännas handlande.”329 _{Enligt Bengtsson} är denna slutsats inte korrekt vad gäller skönsmässiga bedömningar; en strängare vållandebedömning än den idag gällande skulle för dessa skulle ha en handlingsdirigerande, eller preventiv verkan.