J U R I D I C U M
”Skadeståndsalternativet”
- Det allmännas skadeståndsansvar för biträdeskostnader enligt 3 kap. 2 § SkL till följd av felaktiga myndighetsbeslut
Sara Wedel
HT 2019JU101A Examensarbete inom juristprogrammet, 30 högskolepoäng Examinator: Erika Lunell
ii
Sammanfattning
I förvaltningsmål har en enskild ingen möjlighet att få ersättning för biträdeskostnader oavsett om hen vunnit framgång med sin talan. Enskilda anlitar därför sällan biträden i sådana mål. I tvistemål och brottmål däremot har en enskild vinnande part rätt till ersättning för rättegångskostnader eftersom rättegångens syfte som rättsskydd annars endast ofullständigt skulle uppnås. Om enskilda väljer att inom ramen för en förvaltningsprocess anlita biträde för att åstadkomma ändring eller upphävning av ett felaktigt myndighetsbeslut finns det endast en möjlighet att få ersättning för kostnaderna för biträdet: ”skadeståndsalternativet”. Genom att väcka en efter förvaltningsprocessen följande skadeståndstalan kan det allmänna göras ansvarigt för biträdeskostnaderna. Skadeståndsansvar kräver dock vållande, dvs. oaktsamhet. För att det allmänna ska anses agerat oaktsamt krävs inte endast att en myndighet eller domstol gjort en felaktig rättstillämpning utan även att avvikelsen passerat det tillåtnas gräns, dvs. avvikit från vad den enskilde rimligen kan begära från myndighetens eller domstolens sida. Vad enskilda rimligen kan begära av det allmänna har visat sig vara ytterst lite. Endast uppenbara, mycket påtagliga eller grova felbedömningar kan leda till skadeståndsansvar. Svårigheterna att vinna framgång med en skadeståndstalan har delvis att göra med att det kan vara svårt för det allmänna att tillämpa rätten ”riktigt” t.ex. i de fall rättsläget på ett område är oklart eller omfattar mer eller mindre skönsmässiga avvägningar. I rättspraxis togs vid oaktsamhetsbedömningen länge endast hänsyn i vilken mån myndigheten ifråga hade avvikit från en korrekt rättstillämpning. Under senare tid kan dock märkas en viss förskjutning från hänsyn som hänför sig till myndighetens agerande till mothänsyn som rör den enskildes skadebild och intressen. Oaktsamhetsbedömningen har följaktligen blivit striktare. Vållanderekvisitet är ofta avgörande för om en enskild kan få ersättning för den skada som denne orsakats av det allmänna men är inte ensamt avgörande. Huruvida en skada som avses i uppsatsen, dvs. biträdeskostnader orsakade i en tidigare förvaltningsprocess, är en ersättningsgill skada är naturligtvis helt avgörande för den enskildes möjlighet att få ersättning för dessa kostnader. Om kostnaden inte utgör en del av ersättningsområdet spelar det ingen roll om det allmänna agerat oaktsamt eftersom den enskilde ändå inte kan få ersättning för skadan. Rättskällorna är avseende denna fråga motstridiga.
ii
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 1
1.1. Bakgrund ... 1
1.2. Syfte och frågeställningar ... 4
1.3. Avgränsningar ... 4
1.4. Terminologi ... 6
1.5. Metod och material ... 6
1.6. Disposition ... 8
2. Från det ”processuella alternativet” till ”skadeståndsalternativet” ... 10
2.1. Kort om rollfördelningens relevans för kostnadsreglerna ... 10
2.2. Hantering av rättegångskostnader ... 12
3. Ansvar förutsätter oaktsamhet ... 14
3.1. En annorlunda oaktsamhetsbedömning enligt 3 kap. 2 § 1 p. SkL ... 14
3.2. Oaktsamhetsbedömningen och dess särdrag ... 14
3.2.1. Objektivt vållande ... 14
3.2.2. Anonyma och kumulativa fel ... 15
3.2.3. Allmänt om ”vad som rimligen kan krävas från myndigheternas sida” ... 15
4. När har avvikelser från korrekta bedömningar passerat det tillåtnas gräns? ... 18
Vad kan enskilda rimligen kräva av det allmänna? ... 18
4.1. Varierande bedömning beroende på reglernas värderingsutrymme bl.a. ... 18
4.2. (1) Oaktsam felaktig rättstillämpning ... 19
4.2.1. Sammanfattning: oaktsam felaktig rättstillämpning ... 27
4.3. (2) Oaktsam felaktig bevisvärdering ... 28
4.3.1. Sammanfattning: oaktsam felaktig bevisvärdering ... 35
4.4. (3) Oaktsam felaktig skönsmässig bedömning ... 36
4.4.1. Sammanfattning: oaktsam felaktighet skönsmässig bedömning... 40
5. Biträdeskostnader: ersättningsgill skada?... 41
5.1. Inledning ... 41
5.2. Skadeberäkning/-bestämning ... 41
5.3. Förklaringar och skäl för biträdeskostnaders exkludering och inkludering ... 44
5.4. Sammanfattning: biträdeskostnader som ersättningsgill skada ... 47
6. Sammanfattning ... 48
7. Slutsats ... 53
7.1. Det allmänna som skadevållande ... 53
7.1.1. Det allmänna kan i regel sällan anses vållande ... 53
7.1.2. Fler hänsyn, striktare vållandebedömning ... 54
7.1.3. Problem ... 55
7.1.4. Särskilda problem avseende förvaltningsrättsliga bedömningar ... 56
7.1.5. Skäl för en striktare bedömning i vissa fall ... 57
iii
Förkortningar
Domstolsutredningen SOU 1991:106 Domstolarna inför 2000-talet – arbetsuppgifter och förfaranderegler – Del A
EKMR Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna
FL Förvaltningslag (2017:900)
FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291)
JK Justitiekanslern
LOU Lag (2016:1145) om offentlig upphandling
LUF Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och
säkerhetsområdet
RB Rättegångsbalk (1942:740)
RF Regeringsform (1974:152)
RhjL Rättshjälpslag (1996:1619)
RÅ Regeringsrättens årsbok
Rättshjälpsutredningen SOU 1971:76 Offentligt biträde och kostnadsersättning i förvalt-ningsärenden
1
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Det kan vara svårt att föra sin talan inför domstol. Enskilda har därför rätt att anlita någon, ett biträde,1 som kan hjälpa till att göra den enskildes rätt gällande,2 men sådan hjälp kan dock bli kostsam.3 Ibland betalar staten för enskilda parters biträdeskostnader4 eftersom det anses finnas särskilda intressen som gör det befogat. I sådana fall förordnas ett offentligt biträde5 eller ett rättshjälpsbiträde enligt rättshjälpslag (1996:1696) (RhjL). En person med mycket låg inkomst kan förordnas rättshjälpsbiträde och en enskild part i ett tvångsvårdsmål förordnas ett offentligt biträde.6 Har en enskild inte rätt till ett statligt finansierat biträde så får denne stå för sina kostnader själv, åtminstone under processens gång. Rätten fördelar därefter ofta7 kostnaderna mellan parterna beroende på målets utgång i samband med att målet avgörs8.
I rättegångsbalken (1942:740) (RB) finns bestämmelser som innebär att vinnande part i tvistemål och brottmål ersätts de kostnader som uppkommit i samband med domstolsprocessen av motparten9.10 Ordningen har motiverats främst11 av rättsskyddshänsyn.12 Rättegångens syfte som rättsskydd skulle endast ofullständigt uppnås om inte vinnande part fick ersättning för de kostnader som denne ådragit sig för att göra sin rätt gällande. 13 Motsvarande kostnadsfördelningsregel finns inte i
1 Om termen ”biträde” se nedan under avsnitt 1.4. Terminologi.
2 Se 14 § förvaltningslagen (2017:900), och Proposition 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning -ny
förvaltningslag, s.86: ” Rätten att anlita biträde, dvs. någon som inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår honom eller henne vid talans utförande, är ovillkorlig.” Se även 48 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), 12 kap. 22 § och 21 kap. 3 § RB.
3 Jfr. Ekelöf, Per Olof, Rättegång: Första häftet, Norstedts Juridik, 8:e uppl. Stockholm, 2002, s.193: ”Erfarenheterna
av vår gällande processordning […] är så utformad att parterna i mer komplicerade mål har svårt att utföra sin talan utan biträde av advokater. […] Men då har istället processkostnaderna blivit ett allvarligt problem […]” [cit. Rättegång I uppl.8].
4 Staten betalar för biträde enligt 15 § RhjL, 21 kap. 10 § RB, 5 § lag (1988:609) om målsägandebiträde och 4 § lag
(1996:1620) om offentligt biträde. Offentligt finansierat biträde förekommer även i vissa andra former.
5 Beroende på måltyp kan offentlig försvarare, målsägandebiträde eller offentligt biträde förordnas. Se även not 4. 6 Rättshjälpsbiträde förordnas enligt RhjL och offentligt biträde i tvångsvårdsmål m.fl. enligt lag (1996:1620) om
offentligt biträde 1 och 3 §§, samt 38 a § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 42 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller 39 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
7 Se nedan.
8 18 kap. 14 § 2 st. och 31 kap. 9 § 2 st. RB.
9 Parterna i ett brottmål är å ena sidan åklagaren eller målsäganden och å andra sidan den tilltalade, SOU 1938:44
Processberedningens förslag till rättegångsbalk, s.29 [cit. Processlagberedningen]. I s.k. målsägandemål gäller i stort sett samma regler som i tvistemål, se 3 kap 11 § RB, se dock 3 stycket. I åklagarmål anknyter kostnadsreglerna till målets utgång, dvs. om domen varit friande eller fällande, se 31 kap 1–2 § RB. Reglerna anknyter således inte till vilken part som är tappande. Ekelöf menar dock att det i stort sett endast är en fråga om skillnad i uttryckssätt, Ekelöf, Per Olof., Bylund, Torleif., Edelstam, Henrik, Rättegång: Tredje häftet, Norstedts Juridik, 7:e uppl., Stockholm, 2006, s.286 [cit. Rättegång III]. I åklagarmål ersätts en frikänd tilltalad ersättning av allmänna medel, 31 kap. 2 § RB. På motsvarande sätt betalar en fälld tilltalad ersättning till staten, inte till åklagaren. Ordningen torde bero på att åklagaren utför åtalet å de allmännas vägnar, jfr. Rättegång III, s.286.
10 Se beträffande tvistemål 18 kap. 1 och 8 §§ och brottmål 31 kap. 1–2 § RB.
11 Även ett andra skäl anfördes: ”Och vetskapen, att den tappande parten i allmänhet måste bära såväl sina egna som
motpartens rättegångskostnader, är ägnad att avhålla från obefogade rättegångar, Processlagberedningen s.231. Stadgandet framstår i förhållande till den betonade rättsskyddsaspekten enligt uppsatsförfattaren närmast som en fördelaktig bieffekt av ordningen.
12 Jfr. Processlagberedningen, s.231; Hassler, Åke, SPÖRSMÅL OM RÄTTEGÅNGSKOSTNAD I TVISTEMÅL, SvJT
1/1961 s.417–430, s.419 [cit. Hassler].
2 förvaltningsprocessrättslig lagstiftning,14 vilket har motiverats bl.a.15 med att det följer ”[…] av medborgarskapet att medborgarna själva skall svara för kostnaden i en eventuell förvaltningsprocess […]”16 och att det är så enkelt för en enskild att föra sin egen talan i förvaltningsmål och att det därmed inte finns något behov för dem att anlita biträde.17 Följaktligen tillerkänns en enskild part som vinner framgång med sin talan i en förvaltningsprocess ingen ersättning för biträdeskostnader.18 Förvaltningsprocessen har ansetts enkel dels för en enskild part kan ändra sina yrkanden och grunder under processens gång och i allmänhet åberopa nya omständigheter och bevisning i högre rätt,19 dels att domstolen har en utredningsplikt20 enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) (FPL), dels för att förfarandet är skriftligt21.22 En enskild part har således inte ansetts ha ett behov av hjälp för att göra sin rätt gällande mot sin motpart, vilken i stort sett alltid är det allmänna, dvs. stat eller kommun. Kostnadsersättning kan inte ens utgå om det föreligger särskilda eller synnerliga skäl.23 Det kan dock ifrågasättas om alla de drygt 500 olika måltyper 24 som handläggs inom ramen för en förvaltningsprocess är så enkla att enskilda själva kan klara av att göra sin rätt gällande. Denna fråga kan även noteras i förarbeten.25 Socialförsäkringsmål är exempel på mål som ofta anses vara mycket
14 Med undantag för skattemål som betecknats som ”det stora undantaget”, se bl.a. Lundin, Anna-Karin,
Rättegångskostnader i förvaltningsprocessen – ett orättvist regelsystem, i Lundin, Anna-Karin (red.), Regeringsrätten 100 år, Iustus förlag, Uppsala, 2009, s.291–296, s.295 [cit. Lundin]; Wejedal, Sebastian, RÄTTEN TILL BITRÄDE: Om biträdeskostnadernas hantering vid svenska domstolar, Juridiska Institutionens skriftserie, skrift nr 024, Göteborg, 2017, s.215 ff. [cit. Wejedal]. I skattemål ges en möjlighet, om än restriktiv, till ersättning för dessa kostnader, 43 kap. 1 § skatteförfarandelag (2011:1244). I övriga förvaltningsmål kan enskilda under vissa förutsättningar tillerkännas ersättning för vissa kostnader så som för resa och uppehälle vid inställelse till muntlig förhandling om rätten anser det skäligt m.m., se 15 20, 23, 24 och 26 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291).
15 Resonemang utöver de här angivna har anförts i SOU 1991:106 Del A, Domstolarna inför 2000-talet: arbetsuppgifter
och förfaranderegler [cit. Domstolsutredningen] och kommer beröras i avsnitt 4.4.
16 Domstolsutredningen, s.641. Jfr även liknande uttryck i SOU 1971:76 Offentligt biträde och kostnadsersättning i
förvaltningsärenden, s.71 [cit. Rättshjälpsutredningen].
17 Se stycket nedan.
18 Se t.ex. NJA 2010 s.112, p.4; Domstolsutredningen, s.637 och s.640 f.; Wejedal, s.174; Lundin, s.292. 19 Domstolsutredningen, s.631.
20 Även allmän domstol har en utredningsplikt enligt 43 kap. 4 § 2 st. och 46 kap. 4 § 2 st. RB. Lagrummen är uttryckta
på ett närmast ordagrant likadant sätt som motsvarande bestämmelse i FPL. Förvaltningsprocessen har dock traditionellt ansetts präglas av denna bestämmelse på ett annat sätt än processen i allmän domstol. Processen i allmän domstol anses präglad av förhandlingsprincipen snarare än den s.k. officialprincipen som 8 § FPL anses ge uttryck för. Huruvida förvaltningsprocessen generellt ska anses präglas av officialprincipen har ifrågasatts ifrån flera håll i doktrin, se t.ex. Lundin, s.293 f. och Wejedal t.ex. s.877: ” I decennier har nämligen lagstiftaren i diskussion kring den enskildas processkostnader kunnat upprätthålla en distinktion mellan den allmänna processen och förvaltningsprocessen, under förevändning att dessa processformer bygger på två skilda grundprinciper.” se bl.a. s.877 ff.
21 Processen i allmän domstol är generellt muntlig, 43 kap. 5 § RB avseende tvistemål och 46 kap. 5 § RB avseende
brottmål. Antagandet att skriftlig process är enklare än muntlig har ifrågasatts i doktrin, se t.ex. Wejedal s.795: ”Trots att lagstiftaren […] har karaktäriserat valet av handläggningsform som ’den för en processordning kanske viktigaste frågan av alla’ ägnades den endast kortfattad mening i förarbetena till förvaltningsprocesslagen.” Wejedal har även ”brutit ner” uttalandet om att målen ska vara ”enkla”, se s.781 ff.
22 Jfr. Om ändring av talan se Domstolsutredningen s. 631, om domstolens utredningsplikt se Rättshjälpsutredningen
s.71 ff. samt Domstolsutredningen s.653, och om skriftlighet se Domstolsutredningen s.632. Se även en slags
sammanfattning av detta i proposition 1988/89:126 Om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., s.7.
23 Domstolsutredningen föreslog ” […] att domstolen skall få besluta att det allmänna skall svara för enskild parts
kostnader i målet, om det - efter en helhetsbedömning - med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att han själv skall bära dessa. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om myndighet orsakat kostnaden genom fel eller
försummelse.” s.654. Någon sådan lagändring har dock ännu inte gjorts.
24 Sveriges domstolar, Om Sveriges domstolar, 2019-05-16, informationsinlägg på
”www.domstol.se/om-sveriges-domstolar/sa-fungerar-domstolarna/forvaltningsdomstolar/”, lydelse 2019-12-17.
25 Se t.ex. Rättshjälpsutredningen s.46: ” […] det inte är tillfredsställande att den enskilde enligt nuvarande
förvaltnings-3 komplexa.26 Ingen ersättningsmöjlighet finns i dessa mål och enskilda måste därför ofta klara sig utan hjälp för att hävda sig mot det allmänna.27
Det faktum att enskilda tvingas betala sina biträdeskostnader själva, oavsett målets utgång, har fått praktiska konsekvenser: enskilda parter processar oftast utan hjälp i förvaltningsmål.28 Frånvaron av möjligheter att få ersättning för de kostnader som de haft i förvaltningsmål kan således vara avgörande för huruvida enskilda anlitar någon som kan hjälpa dem i sin talan. Möjligheten att kunna anlita ett biträde kan i sig inverka på en rad viktiga förhållanden så som enskildas vilja eller förmåga att över huvud taget överklaga ett beslut,29 enskildas möjligheter att vinna framgång med sin talan,30 enskildas upplevelse av processen som ”rättvis” och viljan att acceptera målets utgång,31 enskildas möjlighet att komma till sin rätt och inte lida rättsförlust32 och domens materiella riktighet m.m..33
Den möjlighet till ersättning som står enskild part i förvaltningsmål till buds är att väcka en efterföljande skadeståndstalan med anledning av den skada som uppkommit till följd av det felaktiga och överklagade beslutet. På så sätt kan det allmänna göras skadeståndsansvarigt att ersätta den enskildes biträdeskostnader. En väsentlig skillnad mellan tappande part i allmän domstol och förvaltningsdomstol är att kostnadsansvaret i den förra i princip är strikt medan det allmännas skadeståndsansvar normalt kräver vållande. 34 Den grundläggande frågan vid vållandebedömningen är om den påstått oaktsamme borde ha handlat på annat sätt.35 Med andra ord är prövningen av huruvida det allmänna handlat otillräckligt i förhållande till en viss
förfarandet. Särskilt beträffande sådana förvaltningsärenden där den enskilde förhållandevis ofta kan ha befogad anled-ning att vidta mera kostnadskrävande åtgärder för att tillvarata sina intressen finns det ett påtagligt behov av regler som möjliggör viss kostnadsersättning till den enskilde. --- Vidare är behovet av kostnadsersättning inte detsamma på alla förvaltningsområden utan varierar i hög grad. […] I varje fall till en början torde kostnadsersättningsregler böra medde-las endast beträffande sådana ärenden, i vilka det föreligger ett starkt framträdande behov av möjlighet att tillerkänna enskild part ersättning för kostnader.”
26 Se t.ex. Rättshjälpsutredningen s. 185 som beträffande socialförsäkringsområdet uttalade att: ”Rättsreglerna är
ingalunda lättillgängliga. De enskilda parterna utgörs i stor utsträckning av sjuka eller gamla, som har ringa förmåga att själva tillvarata sin rätt.”; SOU 2001:47 En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna, s.263 om ” […] hur svåröverskådligt regelkomplexet på socialförsäkringens område är […]”.
27 Jrf. exempelvis Wejedal s.215 och 228; Lundin, s.296.
28 Lundin, s.291. Det har även bekräftats i en empirisk studie som t.ex. visat att det i avgöranden enligt
socialförsäkringsbalken och socialtjänstlagen endast förekommer juridiskt skolade biträden i 4,5 procent av de undersökta målen. Se Samadi, Milad, Ombud och muntlig förhandling i förvaltningsprocessen, Tidskrift för Sveriges Advokatsamfund 6/2017, s.45 [cit. Samadi] Studien bygger på en av författaren företagen empirisk studie där han undersökt samtliga mål inom vissa kategorier avgjorda i Göteborgs förvaltningsrätt under 2015.
29 Jfr. Proposition 2001/02:107 s.22:” Det finns många orsaker som tillsammans ger upphov till luckorna i det
processuella rättsskyddet. Svårigheterna för enskilda att agera genom domstol […] sammanhänger med både ekonomiska, psykologiska, kunskapsmässiga och sociala faktorer. För andra som har mod, kraft och vilja att handla ställer processuella regler och principer hinder i vägen.”
30 Samadi, s.45; Wejedal s.30 ff. 31 Wejedal s.784 ff.
32 Wejedal s.772 ff.
33 Wejedal påpekar att det av förklarliga skäl är svårt att på empirisk grund avgöra huruvida juridiska biträden fungerar
som en ”garant” för korrekta avgöranden. Han menar dock att ”[d]en allmänna uppfattningen tycks […] vara att kvalificerade biträden är en förutsättning för den kontradiktoriska processformen, som i sin tur anses främja just korrekta avgöranden.” [Fotnot utesluten.] s.29.
34 Strikt ansvar gäller enligt speciallagstiftning, bl.a. lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra
tvångsåtgärder samt19 kap 37 och 38 §§ jordabalk (1970:994).
35 Hellner, Jan., Radetzki, Marcus, Skadeståndsrätt, 10 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2018, s. 124 och se s.436
[cit. Hellner & Radetzki]; om bedömningen av det allmännas handlande se Bengtsson, Bertil, Det allmännas ansvar, andra uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 1996, s.64 f. [cit. Bengtsson, Ansvar].
4 kvalitetsnorm avgörande för ansvarsskyldighet och därmed även för den enskildes möjlighet till ersättning.36
1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med framställningen är att utreda hur enkelt eller svårt det är för enskilda att få ersättning för biträdeskostnader som uppkommit i samband med en förvaltningsprocess, i en efterföljande skadeståndsprocess enligt 3 kap 2 § 1 p. skadeståndslagen (1972:207) (SkL). För att utreda den enskildes möjligheter till ersättning i form av skadestånd måste den aktsamhetsnorm som det allmänna är skyldiga att iaktta studeras. Studiens första frågeställning är med andra ord hur vållanderekvisitet utformats i rättskällorna för att på så vis kunna uttyda när det allmänna ska anses skadevållande (vilket är en ansvarsförutsättning). Framställningens andra frågeställning är huruvida biträdeskostnader som uppkommit i samband med en förvaltningsprocess där en enskild vunnit framgång med sin talan, utgör en ersättningsgill skada (vilket prövas i samband med skadeberäkningen/-bestämningen)37.
1.3. Avgränsningar
Utgångspunkten för framställningen är att en enskild överklagat ett myndighetsbeslut och vunnit framgång med sin talan. Beslutet har därmed varit felaktigt i någon mån och domstolen har således delvis ändrat, upphävt eller ersatt det ursprungliga beslutet.38 Till följd av ett beslut av en förvaltningsmyndighet, som ändrats, ersatts eller upphävts efter besvär i överinstans, har den enskilde ådragit sig biträdeskostnader för att göra sin rätt gällande inom ramen för förvaltningsprocessen. Biträdeskostnaderna har inneburit skada, för vilken den enskilde väckt en efterföljande skadeståndstalan mot det allmänna i allmän domstol. Det kan även vara så att skadeståndstalan innefattar yrkande om ersättning för felaktigt beslut39 eller dom av högre instans, dvs. domstol.
Av 3 kap. 2 § 1 p. SkL följer att staten eller en kommun ska ersätta ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Framställningen begränsar sig till vållanderekvisitet. Övriga rekvisit är uteslutna från studiens omfång trots att dessa naturligtvis inverkar på enskildas möjlighet att vinna framgång med en skadeståndstalan. Begränsningen har gjorts främst av utrymmesekonomiska skäl men även med anledning av att bedömningen av huruvida myndigheten agerat oaktsamt ofta är
36 Jfr. Hellner & Radetzki som uttrycker det som att finna en standard att jämföra handlandet med, s.124.
Begreppet ”kvalitetsnorm” används i Domstolsutredningen, se t.ex. s.641 f.
37 Skade- eller ersättningsberäkning är ett begrepp som brukar användas. Andersson använder begreppet
ersättningsbestämning, vilket uppsatsförfattaren uppfattar som ett sätt att betona att det i detta stadium delvis rör sig om andra problem än beräkning, se t.ex. Andersson, Håkan, ERSÄTTNINGSPROBLEM I SKADESTÅNDSRÄTTEN: SKADESTÅNDSRÄTTSLIGA UTVECKLINGSLINJER BOK III, Iustus förlag, Bok III, Uppsala, 2017, s.41–45 [cit. Andersson, Ersättningsproblem].
38 Förvaltningsbesvär är ett devolut rättsmedel, vilket innebär att om överklagandet bifalls så kan domstolen antingen
delvis ändra, upphäva eller ersätta det överklagade beslutet. Kommunalbesvär och rättsprövning är kassatoriska rättsmedel vilket innebär att domstolen vid bifall av överklagandet endast kan ”kassera”, dvs. upphäva eller undanröja det överklagade beslutet, Bohlin, Alf, Warling-Nerep, Wiweka, Förvaltningsrättens grunder, uppl. 2, Norstedts juridik, Stockholm, 2015, s. 284 f. och s.315 [cit. Bohlin & Warling-Nerep].
39 Enligt 10 § förordning (2013:390) om mål i allmän förvaltningsdomstol betecknas rättens avgörande av saken som
dom. E contrario utgör ”allt annat” beslut, antingen slutliga eller icke slutliga. Generellt kan endast slutliga beslut överklagas, se 34 § FPL.
5 avgörande för att det allmänna ska ådra sig skadeståndsansvar.40 Vållanderekvisitet kan således ge en indikation om möjligheterna till ersättning.
Ett felaktigt beslut kan bero på många olika saker, t.ex. felräkning eller åsidosättande av författningsföreskrift. Felaktiga beslut torde dock oftare bero på att underinstans gjort en annan bedömning än överinstans. Framställningen syftar därför till att behandla de fall då myndighet eller domstol meddelat ett felaktigt beslut till följd av (1) felaktig rättstillämpning (2) felaktig bevisvärdering eller (3) felaktig skönsmässig bedömning. Vållandebedömningen avseende andra orsaker till det felaktiga beslutet behandlas inte. Den grundläggande frågan vid vållandebedömningen är som nämnts huruvida den påstått oaktsamma borde ha handlat på ett annat sätt. Främst rör det sig om att hitta en standard med vilken en kan jämföra det handlande som förekommit.41 Det är denna standard som utreds och utgör en central del av framställningen. Andra särdrag vid vållandebedömningen enligt 3 kap. 2 § 1 p. SkL är av mindre betydelse för syftet med uppsatsen och kommer inte utredas djupgående.
Undersökningen av möjligheten att få ersättning för rena förmögenhetsskador enligt nämnda bestämmelse begränsar sig till skada i form av biträdeskostnader. 42 Anledningen till att framställningen begränsar sig till sådana skador är att undersöka om enskilda under några omständigheter kan få ersättning för biträdeskostnader till följd av felaktiga myndighetsbeslut och under vilka förutsättningar. Skälen till att studien begränsar sig till biträdeskostnader och inte andra rättegångskostnader43 är dels att kostnader för juridiskt biträde är den kostnad som vanligtvis är störst och därmed mest betungande för parterna44 men också de konsekvenser som frånvaron av möjlighet till ersättning kan föranleda.45 Att undersöka möjligheterna att få ersättning för sådana kostnader framstår därför som särskilt intressant. Huruvida biträdeskostnader ska anses utgöra skada i bestämmelsens mening, och således uppfylla skaderekvisitet (vilket är en ansvarsförutsättning), undersöks inte. Skadebegreppet utreds endast i den mån och vid det tillfälle det har betydelse för skadebestämningen, dvs. vid bedömningen av huruvida och till vilken del skadan är ersättningsgill.
Adekvat kausalitet mellan en påstådd skadegörande handling/underlåtenhet och skada är en förutsättning även för det allmännas skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § 1 p. SkL.46 Ofta föranleder kausalitetskravet oenighet huruvida ansvarsförutsättningarna över huvud taget är uppfyllda, men lika ofta uppstår frågan om kravets uppfyllande upp vid avgörandet huruvida en skada,
40 Se Bengtsson, Ansvar, s.64. 41 Hellner & Radetzki, s.124.
42 Biträdeskostnader som ren förmögenhetsskada berörs i avsnitt 5.1.
43 Skilj rättegångskostnader från domstolskostnader. De förra avser parternas kostnader för bevisning,
ansökningsavgifter m.m. medan de senare avser domstolens kostnader för att administrera prövningen av mål, t.ex. löner m.m., Wejedal, s.93. Se dock en annan definition av rättegångskostnader i Rättegång III, s.276 ff.
44 Proposition 1973:87 Förslag till lag om rättegången i tvistemål om mindre värden, m.m., s.156: ” […]
biträdeskostnaderna [är] i regel den ojämförligt största kostnadsposten […]”. Denna kostnadspost har därför tilldragit sig särskilt intresse, både lagstiftarens och rättsvetenskapens, Jacobsson, Ulla, Parts kostnad i civilprocess: idéhistorisk utredning och synpunkter på kostnadsreglernas funktion, P.A. Norstedt & Söners Förlag, Stockholm, 1964, s.13.
45 Konsekvenserna har berörts i avsnitt 1.1.
46 Jfr. Hellner & Radetzki, s.187; Bengtsson, Ansvar, s. 75. Utöver kravet på adekvat kausalitet krävs enligt
bestämmelsen även att den skadelidandes ” […] intresse är skyddat av den norm som åsidosatts genom det
skadegörande handlandet.”, Bengtsson, Ansvar, s.126. Principen (eller normskyddsläran) är ett slags komplement till adekvansbedömningen, Bengtsson, Ansvar, s.126; jfr. Hellner & Radetzki, s.203 f.
6 eller del av den, är ersättningsgill.47 Kravet på kausalitet och adekvans kommer endast behandlas i den mån de rör den senare frågan, dvs. huruvida skadan, biträdeskostnaderna, är ersättningsgilla.48 Således behandlas kraven inte inom ramen för ansvarsförutsättningarna.
1.4. Terminologi
Med biträdeskostnader avses kostnader för person som bistår en part i ett mål, vanligen en ad-vokat eller biträdande jurist. Till skillnad från ombud, som med stöd av fullmakt för partens talan och således vidtar processuella åtgärder i å partens räkning, bistår endast biträdet parte n i må-let.49 Enligt viss specialförfattning kan en part som nämnts förordnas offentligt biträdeeller rätts-hjälpsbiträde enligt RhjL, vilka staten betalar för.50 De biträdeskostnader som avses i framställ-ningen är sådana som inte betalats av staten utan finansierats av den enskilde, dvs. ett privat anlitat biträde.
1.5. Metod och material
För att besvara uppställda frågeställningar används rättsdogmatisk metod. Metoden har i korthet beskrivits bl.a. som ett sätt att tolka och systematisera gällande rätt51 eller rekonstruktion av rättssystem52 . I syfte att rekonstruera eller tolka och systematisera gällande rätt begränsar sig metoden till arbete inom vissa ramar, nämligen till studium av de rättskällor som följer av rättskälleläran och till den juridiska argumentationsläran53.54 Av den juridiska argumentationsläran följer bl.a. att studien är begränsad till vedertagna tolkningsprinciper, dvs. lexikalisk tolkning, systematisk tolkning, subjektiv- och objektiv ändamålstolkning samt vedertagna tekniska grepp så som analogislut, e contrarioslut m.m.55 Det material som används i studien och som följer av rättskälleläran är författningstext, förarbeten, rättspraxis och doktrin. 56 Den formella rättskällehierarkin torde se ut enligt följande: (1) lag och annan författningar, (2) förarbeten och rättspraxis, särskilt prejudikat och (3) doktrin.57 Sistnämnda rättskälla sägs ofta vara av lägre dignitet men kan få betydelse genom argumentens förmåga att övertyga.58 Källor utöver dem
47 Hellner & Radetzki, i not 46 a.a., s.187. 48 Se nedan under avsnitt 3.3.
49 Lavin, Rune, Förvaltningsprocessrätt, uppl.3, Norstedts Juridik, Stockholm, 2018, s.68. 50 Se not 4 och 5 a.st.
51 Peczenik, Alexander, Juridikens allmänna läror, SvJT 2005 s.249–272, s. 249 [cit. Peczenik]. 52 Jareborg, Nils, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004 s.1–10, s. 4.
53 Peczenik, s.251: ” Den generella rättsdogmatiken omfattar traditionellt rättskälleläran och den juridiska
argumentationsläran.” Med den ”juridiska argumentationsläran” torde Peczenik mena vedertagna tolkningsprinciper och det som Strömholm kallar argumentationstekniska grepp i rättstillämpningen (hanteringsregler), dvs. analogislut m.m. Jfr. Strömholm, Stig, Rätt, Rättskällor och Rättstillämpning, 5:e uppl, Norstedts Juridik, Stockholm, 1996, s.311 ff., s.456 ff och s.465 ff. [cit. Strömholm].
54 Sandström, Marie, The Concept of Legal Dogmatics Revisited, Bankowski, Zenon (red.), Epistemology and Ontology,
Stuttgart 2005 s. 133–140, s.137 ff; se även Sandgren, Claes, ÄR RÄTTSDOGMATIKEN DOGMATISK?, Tidskrift for Rettsvitenskap, 2005, Vol. 118, nr 4-5, s.649-656 [cit. Sandgren, Dogmatisk] om begreppet rättsdogmatisk metod; dogmatiskt arbete begränsar sig till arbete inom vissa ramar, s.649. Se även vad som omfattas inom denna ram s.649 f.
55 Se Peczenik s. 249–251 och not 53.
56 Lehrberg, Bertil, PRAKTISK JURIDISK METOD, upp. 8, Iusté Aktiebolag, Uppsala, 2015, s. 106. Strömholm
påpekar dock att det ” […] råder åtskillig förvirring i fråga om rättskällelärans såväl föremål som syfte.”, s.18, [cit. Lehrberg]. Se t.ex. Sandgren som menar att rättskälleläran ” […] vidgats under senare år.”, Sandgren, Claes, Rättsvetenskap för uppsatsskrivare, uppl.3, Norstedts Juridik, Stockholm, 2016, s.40 [cit. Sandgren,
Rättsvetenskap].
57 Bernitz, Ulf, Heuman, Lars, Leijonhufvud, Madeleine, Seipel, Peter, Warling-Nerep, Wiweka & Vogel,
Hans-Heinrich, Finna rätt, uppl. 13, Norstedts Juridik AB, Stockholm, 2014, s.31 f. [cit. Bernitz m. fl. Finna rätt].
7 som följer av rättskälleläran har inget rättskällevärde eftersom de inte kan tillföra något till analysen av gällande rätt.59
Genom rättsdogmatisk metod försöker rättsvetaren som sagts ovan beskriva gällande rätt, men i detta försök utvecklas även ”[...] normativa ståndpunkter som rättfärdigar och kritiserar olika delar av gällande rätt [...]”60. Metoden innefattar således nödvändigtvis värderande ståndpunkter. Peczenik menar att metoden därmed inte endast är deskriptiv och inte endast normativ, den är ”s.a.s. deskriptivnormativ.”61 Värderingarna får naturligtvis inte vara personliga utan kan sägas vara en produkt av metoden; värderingarna ska vara allmänt erkända inom fältet.62 Vid användning av rättsdogmatisk metod är koherens ett nyckelord; ”rättsområden och regler ska bilda ett sammanhängande system.”63
Det ska uppmärksammas att framställningen berör förvaltnings-, förvaltningsprocess-, och skadeståndsrättsliga spörsmål. Frågor om rättegångskostnader hör normalt hemma i processrätten men i förvaltningsprocessrättsligt hänseende hör de hemma i skadeståndsrätten. I förvaltningsmål fördelar inte rätten rättegångskostnaderna mellan parterna beroende på utgången i samband med att målet avgörs.64 Behov av en möjlighet att tillerkänna enskilda ersättning för sådana kostnader har i princip 65 inte ansetts föreligga i förvaltningsmål förutom när myndigheterna handlat otillräckligt utifrån en viss kvalitetsnorm. Skadeståndsrättsliga frågor utgör således den centrala delen av framställningen. Beröringspunkter mellan dessa och förvaltnings- och förvaltningsprocessrättsliga spörsmål uppstår främst vid utredning av vilka felaktiga beslut som ska anses orsakats genom oaktsamhet. Således berörs regler om myndigheternas och domstolarnas bevisvärdering, användande av fritt skön, motiveringsplikt m.m. inom ramen för denna utredning.
Den allmänna beskrivning av rättsdogmatisk metod som gjorts ovan stämmer väl överens med det metodologiska tillvägagångssättet i framställningen. Det har under arbetet visat sig att lagstiftningen ger ofta bristfällig ledning för att besvara frågeställningarna. Det är dock tydligt att det varit lagstiftarens avsikt vid SkL:s utformande att låta lagens innebörd utvecklas i rättspraxis.66 Det är därför naturligt att söka ledning däri, men även i förarbeten. Rättspraxis och förarbeten får således en framträdande roll i framställningen. Den rättspraxis som berörs har valts ut dels utifrån hur ofta de omnämns i doktrin och därmed om de utgör centrala avgöranden, dels med hänsyn till framställningspedagogiska skäl för att belysa förändringar i rättstillämpningen och för att
59 Kleineman, Jan, Till frågan om rättsvetenskapen som omedelbart verkande rättskälla, JT 4/1994–95, s.621–
646, s.626–627, not 16 [cit. Kleineman, Rättsvetenskapen].
60 Peczenik s. 250. 61 Peczenik, a.st.
62 Jfr. Sandgren, Rättsvetenskap, s.45. 63 A.a., s. 43.
64 Se t.ex. Domstolsutrednings s.637 och s.640 f.; Wejedal s.173; Lundin, s.292.
65 Med undantag för skattemål som betecknats som ”det stora undantaget”, se bl.a. Lundin, s.295 och Wejedal, s.215 ff.
Domstolsutredningen avrådde från att införa en regel om generell rätt till ersättning men framlade ett försiktigt förslag om ersättning enligt vissa förutsättningar, se s.619. Förslaget utmynnade dock aldrig i några reformer, jfr. proposition 1993/94:151 Rättssäkerhet vid beskattningen, s.133: ”Domstolsutredningens förslag till ändrade ersättningsregler har ännu inte lett till åtgärder i lagstiftningshänseende.” Lagstiftaren menade att frågan om rättegångskostnadernas hanter-ing skulle tas upp inom ramen för omarbetnhanter-ing av FPL, se s.133. Någon sådan omarbetnhanter-ing, påpekar Wejedal, har ännu år 2017 inte initierats, s.192.
8 undvika upprepningar. Förarbetsuttalanden berörs i uppsatsen ofta före prejudikat och annan rättspraxis; placeringen har valts endast av framställningspedagogiska skäl. I placeringsvalet ska således inga antaganden läsas in om rättskällans rangordning bland de övriga. Utöver rättskällorna används i framställningen dock även beslutspraxis från Justitiekanslern (JK) i viss begränsad utsträckning eftersom denna kan säga något om förekommande domars prejudikatvärde.67 Innebörden av 3 kap. 2 § 1 p SkL utreds med utgångspunkt i skadeståndsrättsligt material. Det bör nämnas att det emellanåt görs referenser till andra förarbeten än dem tillhörande skadeståndslagen.68 Dessa används dock inte som rättskällor i syfte att rekonstruera gällande rätt utan endast för att uppmärksamma läsaren på reglernas, eller motiven till reglernas, inkoherens.
1.6. Disposition
I det inledande kapitlet presenteras ämnet, dess bakgrund, syfte och frågeställningar. Den metod, material och hur val av material och avgränsningar har gjorts presenters även inom ramen för detta kapitel.
I det andra kapitlet introduceras läsaren till två grundprinciper som anses prägla processen i allmän domstol och förvaltningsdomstol. Redogörelsen syftar till att ge en grundläggande förståelse för varför olika förfaranderegler behandlats olika i allmän domstol och förvaltningsdomstol. I kapitlet presenteras även de två alternativ som förekommer i diskussionen om rättegångskostnaders hantering, dvs. det ”processuella alternativet” och ”skadeståndsalternativet”. I framställningen redogörs även för de skäl som inneburit att det senare alternativet valts för kostnader som uppstått inom ramen för ett förvaltningsmål.
Tredje kapitlet utgör en första del i utredningen av den faktor som ansetts avgörande för syftet och frågeställningarna, nämligen vållanderekvisitet enligt 3 kap. 2 § SkL och den speciella utformning som detta fått i rättskällorna. Skälen för dess utformning samt vilka dess särdrag är redogörs för i korthet, däribland vad som kan begäras av det allmänna beträffande aktsamhet vid myndighetsutövning.
Kapitel fyra utgör en fortsättning av undersökningen av vållanderekvisitets utformning och är en av framställningens mest centrala delar. I detta kapitel undersöks djupgående ett av de särdrag som följer av vållanderekvisitet i 3 kap. 2 § SkL. Undersökningen rör vad enskilda kan begära av det allmänna och hur det varierande handlings- eller värderingsutrymme som följer av olika regler påverkar vållandebedömningen. Utformningen av detta särdrag är avgörande för att besvara en av uppsatsens frågeställningar.
Även femte kapitlet utgör en central del i framställningen. Här undersöks huruvida biträdeskostnader som uppstått i samband med ett förvaltningsmål där en enskild vunnit framgång med sin talan kan anses utgöra en ersättningsgill skada i ett efterföljande skadeståndsmål. Frågan är avgörande för att besvara en av framställningens frågeställningar.
67 Hjerner, Lars A.E., Om Rättsfallstolkning, uppl. 2, Stiftelsen Juristförlaget vid Stockholms Universitet, Stockholm,
1987, s.67: ” Det visar sig […] att det icke är rättsfallet självt eller vad ledamöterna i domstolen avse med sin dom som avgör huruvida rättsfallet skall bli prejudicerande eller icke. Det är de som komma efter som genom att uppmärksamma fallet, kommentera det, analogisera det eller särskilja det, gilla eller ogilla det samt följa eller avvika från det som ge rättsfallet dess prejudikatvärde.” [cit. Hjerner]. Hur rätten faktiskt tillämpas kan enligt Sandgren även säga något om medborgarnas reella rättigheter och skyldigheter, Sandgren, Claes, Om empiri och rättsvetenskap Del I, JT 3/1995– 96 s.726–748, s.743 [cit. Sandgren, Empiri].
9 I det sjätte kapitlet sammanfattas utredningen för att ge en enkel, tydlig och sammanhållen bild av den.
Avslutningsvis behandlas i det sjunde kapitlet de slutsatser som uppsatsförfattaren dragit av utredningen samt diskussion kring konsekvenser av dessa. Ett försiktigt förslag till ändring framförs även.
10
2. Från det ”processuella alternativet” till
”skadeståndsalternativet”
2.1. Kort om rollfördelningens relevans för kostnadsreglerna
Kontradiktion
När en enskild överklagar ett förvaltningsbeslut är, från och med tvåpartsreformen år 1996, den myn-dighet som först beslutade i saken den enskildes motpart vid domstol.69 Innan dess handlades målen som enpartsmål, dvs. i vilka en enskild inte hade någon offentlig motpart.70 Förekomsten av en motpart utgör en förutsättning kontradiktorisk process.71 Kontradiktorisk process innebär bl.a. att målen är utformade som en dispyt mellan parterna och att domstolens roll är oberoende och objek-tiv.72 Till processformen hänförs ibland förhandlingsprincipen.73 I en inkvisitorisk process finns inga parter utan handläggningen ” […] präglas helt och hållet av officialprincipen.”74
Förhandlings- /officialprincipen
Förhandlings- och officialprincipen rör i vilken utsträckning processubjekten får vara självständigt verksamma i processen.75 De regler som innebär att rätten ska eller får vara självständigt aktiv i processen är att hänföra till officialprincipen medan de regler som tillåter parterna att vara aktiva av egen drift är att hänföra till förhandlingsprincipen.76 Förhandlingsprincipen präglar de disposi-tiva tvistemålen.77 Där disponerar parterna över processmaterialet och utredningen och domstolen är bunden av dessa dispositioner.78 Officialprincipen kan delas in i två delar, dels av official- eller utredningsansvaret, dels av officialprövningsrätten.79 Officialprincipen anses ofta framgå av 8 § FPL av vilken framgår att rätten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullstän-digheter i sina framställningar.80 Denna del av principen utgör official- eller utredningsansvaret. Av 29 § FPL framgår officialprövningsrätten vilken delvis innebär att ” […] domstolen kan sätta sig över parternas medgivanden, erkännanden och vitsordanden och att den kan forma avgörandet utan att vara bunden av de omständigheter som åberopats av parterna i målet.”81
69 7 a § FPL (se dock 2 § samma lag om avvikelser från huvudregeln), Wennergren, Bertil,
FÖRVALTNINGSPROCESSEN EN FULLBORDAD TVÅPARTSPROCESS, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 3/1996, s.73– 84, s.73 [cit. Wennergren, Tvåpartsprocess].
70 Dahlgren, Göran, Allmän förvaltningsdomstols officialprövning, SvJT 1994 s.388–406, s.388 [cit. Dahlgren]. 71 Wennergren, Tvåpartsprocess, s.77.
72 Lundberg, Konrad, m.fl., Juridik: Civilrätt, Straffrätt, Processrätt, Sanoma Utbildning, Stockholm, 2015,
s.578 [cit. Lundberg m.fl.].
73 Ekelöf, Per Olof, Edelstam, Henrik, Pauli, Mikael, Rättegång: Första häftet, Norstedts juridik, 9:e uppl., Stockholm,
2011, s.74 [cit. Rättegång I uppl. 9].
74 A.a., s.75. 75 A.a., s.72. 76 A.a., s.74.
77 Jfr. a.a., s.62 och s.73.
78 von Essen, Ulrik, Processramen i förvaltningsmål Ändring av talan och anslutande frågor, Wolter Kluwer, upp.2,
2016, s.102 [cit. von Essen, Processramen].
79 Jfr. Dahlgren, s.391.
80 Samma ansvar följer enligt 23 § förvaltningslag (2017:900) och RB, se not 20 och jfr. Wennergren, Tvåpartsprocess,
s.77: ”Under alla förhållanden får inte glömmas bort att samma grundprincip om att det yttersta ansvaret för
utredningens fullständighet vilar på domstolen gäller såväl för tvistemål och brottmål som för förvaltningsmål. Lydelsen är densamma i 8 § FPL som i RB.”
11 Domstolens utrymme för materiell processledning, utredning och att tillåta ändring av talan m.m. har motiverats bl.a. av intresset av materiellt riktiga avgöranden (vid större intresse av riktiga av-göranden har domstolen har ett större utredningsansvar)82 och behovet av att skydda en part mot otillbörligt agerande från motparten, t.ex. genom förbud av ändring av talan eller förbud mot åbe-ropande av nya bevis.83
Förvaltningsprocessen och officialprincipen
I förvaltningsmål har officialprincipen som huvudregel84 ansetts vara dominerande.85 Orsaken till att officialprincipen ansetts prägla den förvaltningsrättsliga processen har i doktrin emellanåt an-setts vara en rest av den tid då förvaltningsmålen handlades genom enpartsmål.86 När målen endast hade en part sakades den avgörande förutsättningen för att ordna processen som en förhandling, dvs. förutsättningen för kontradiktion.87 Departementschefen anförde i förarbetena till FPL (innan tvåpartsreformen) att ”[n]är det gäller [dispositiva tvistemål] måste det finnas ett ganska stort antal regler av typen förbud mot ändring av talan, förbud mot åberopande av nya bevis och svarandens rätt till dom, vilka fyller uppgiften att skydda part mot otillbörligt agerande från motparts sida. I förvaltningsdomstolsförfarandet är däremot behovet av sådana garantier obetydligt. Dels har den enskilde regelmässigt en offentlig motpart, i den mån motpart över huvud taget förekommer. Dels gäller officialprövningsprincipen i praktiskt taget alla mål hos förvaltningsdomstol. ”88 Samman-fattningsvis stadgades att ”[…] förhandlingsprincipen [är] utesluten som allmänt riktmärke för för-farandet redan av den anledningen att det i många mål finns bara en part och att det således i dessa mål saknas den avgörande förutsättningen för att kunna anordna förfarandet som en förhandling mellan två parter.”89
Inför tvåpartsreformen påpekade Lagrådet att de anknytande frågor, som uppkommer i och med införandet av en tvåpartsprocess i förvaltningsmål, nästan helt förbigås i lagrådsremissen. Lagrådet, som syftade på de väsentliga förfarandereglerna om ” […] förvaltningsdomstolarnas materiella pro-cessledning och utredningsansvar, betydelsen av parternas yrkanden resp. bestridanden och medgi-vanden samt möjligheterna till ersättning för rättegångskostnader […]”,90 bör beröras i samband med en tvåpartsreform. Lagrådet ansåg att dessa frågor bör beröras eftersom det ansågs ”[t]ydligt
82 Jfr. Proposition 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m.m., s.526 [cit. Prop.1971:30].
Domstolsutredningen, s.522; SOU 1964:27 Lag om förvaltningsförfarandet: Besvärssakkunnigas slutbetänkande, s.299; von Essen Processramen, s.219 f.
83 Prop. 1971:30, s.291.
84 I Prop. 1971:30 uttalades att ”[…] utredningsansvaret sträcker sig olika långt i olika typer av mål [---]”
s.529, ”beroende på bl.a. […] om det finns offentlig motpart i målet och om enskild part har ombud i målet.”, s.530. Undantag från huvudregeln har bl.a. utvecklats i praxis. I RÅ 2009 ref.69 slog domstolen fast att officialprincipen bör tillämpas mycket försiktigt i mål enligt LOU eftersom sådana mål har större likhet med mål i allmän domstol, där förhandlingsprincipen präglar processen. Sidnumrering eller paragrafer finns inte i rättsfallet. Mer om hur
utredningsansvaret varierar beroende på målens beskaffenhet, Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, uppl.10, Jure förlag AB, Stockholm, 2014, s.100 och s.112 [cit. Ragnemalm]. I de fall en enskild ansöker om förmån är det inte lika klart att officialansvaret gör sig gällande i samma utsträckning som vid en LVU-ansökan, jfr. s.81 ff.
85 Se t.ex. Prop.1971:30, s.526 ff. och Domstolsutredningen, s.522.
86 Dahlgren s.391. Se s.392: ” Domstolsutredningen har gjort gällande att man generellt kan påstå att
officialprövningen har eller bör ha en kanske ännu större betydelse i förvaltningsmålen i allmän förvaltningsdomstol. Den materiella processledningen bör enligt utredningen i de allra flesta typer av förvaltningsrättsliga mål sträcka sig minst lika långt som i brottmålen.Jag vill sätta i fråga om dessa två uttalanden om officialprövningen i allmän förvaltningsdomstol vilar på hållbar grund.” [Fotnot utesluten]; Jfr. Lundin s.293 f.
87 Dahlgren, s.391.
88 Prop. 1971:30, s.291. Kursivering tillagd. 89 Prop.1971:30, s.526.
12 […] att, även om någon lagändring inte sker beträffande grunderna för domstolarnas handläggning, övergången i ett mycket stort antal typer av mål från enparts- till tvåpartsprocess kommer att med-föra viss förskjutning i de praktiska handläggningsformerna i riktning mot tillämpning av en för-handlingsprincip.”91 Lagrådet efterlyste diskussion kring tvåpartreformens åverkningar på förfa-randereglerna och ifrågasatte ”[…] om det föreslagna tvåpartsförfarandet kan anses tillräckligt un-derbyggt […]”92. Trots det ansåg sig Lagrådet ” […] inte böra avstyrka att tvåpartsförfarandet […] men utg[ick] ifrån att de berörda frågorna [skulle] beaktas i det fortsatta arbetet med revisionen av förvaltningsprocesslagen.”93
De överväganden som legat till grund för en av dessa nyss nämnda frågor, nämligen möjligheterna till ersättning för rättegångskostnader, återfinns i den s.k. Domstolsutredningen.94 Domstolsutred-ningen menade att enskilda i förvaltningsmål inte har behov av biträde delvis p.g.a. rättens officia-lansvar. Behov av förvaltningsprocessrättsliga regler om ersättning för biträdeskostnader för biträde fanns därmed inte.95 Domstolsutredningen föregick tvåpartsreformen och i denna har de verkningar som reformen kan ha haft på förvaltningsprocessen inte övervägts.96
2.2. Hantering av rättegångskostnader
I förvaltningsmål tillerkänns som nämnts en enskild som vunnit framgång97 med sin talan inte ersättning för sina rättegångskostnader.98 Trots att frågan varit föremål för lagstiftarens uppmärksam-het i decennier99 tillämpas således kvittningsprincipen100 vilken innebär att parterna står för sina egna kostnader oavsett utgången i målet.101 Vanligen hör frågor om rättegångskostnadernas fördelning hemma i processrätten men det gör de inte i förvaltningsprocessrättsligt hänseende, vilket kommer framgå i det följande.
I den diskussion som förts om det allmännas skyldighet att ersätta enskilda för rättegångskostnader i förvaltningsprocessen har två alternativ för dess reglering utvecklats; det ”processuella alternativet” och ”skadeståndsalternativet”. Det förra avser möjlighet till ersättning för rättegångskostnader inom ramen för förvaltningsprocessen, medan det senare avser ansvar för sådana kostnader inom ramen för skadeståndssystemet.102 De senaste två utredningarna, som behandlat frågan om lämpligheten av det ”processuella alternativet”, har ansett att det huvudsakliga behovet av en möjlighet till ersättning
91 A.st. Kursivering tillagd. 92 A.st.
93 A.st. Wejedal påpekade år 2017 att någon allmän omarbetning av FPL inte vidtagits eller ens initierats, s.192. 94 Påståendet görs med anledning av att Domstolsutredningen är den sist företagna utredning som behandlat frågan om
ersättning för kostnader som uppkommit i ett förvaltningsmål, Wejedal, s.192, och det alternativ som utredningen förespråkat, ”skadeståndsalternativet” är det alternativ den enskilde har att tillgå.
95 Se t.ex. Domstolsutredningen s.652 ff.
96 Jfr. Lagrådets uttalanden i Prop.1995/96:22, s.162. Lagrådet hänvisar explicit till Domstolsutredningen. 97 Det är kanske mer riktigt att uttrycka det som en skala av framgång när det gäller förvaltningsmål eftersom den
enskilde inte alltid ”vinner” målet så som vid allmän domstol. Med anledning av det sagda kan ett alternativ till full ersättning skulle kunna vara att göra enskildas möjligheter att få ersättning för rättegångskostnader beroende av i vilken mån denne vunnit framgång med sin talan, jfr. liknande resonemang i Domstolsutredningen s.647 f.
98 Se tex. Domstolsutredningen, s.640 f.; Wejedal s.173. Se Lundin och Wejedal, i not 59 a.st.
om ”skattemålsundantaget”.
99 Domstolsutredningen, s.637.
100 Processrättsligt har begreppet kvittning en annan innebörd än, och måste därmed skiljas från, den inom civilrätten, se
Rättegång III, s.280.
101 Se t.ex. Wejedal, s.173; Domstolsutredningen, s.640 f.
13 för rättegångskostnader rör sig inom ramen för skadestånd;103 Rättshjälpsutredningen menade de åtgärder som bör föranleda ersättningsskyldighet ”[...] ofta [innebär] fel från myndighetens sida.”104 Utredningen konstaterade därför att behovet av reglering ”[...] rör sig inom eller på gränsen till området för skadestånd.”105 Domstolsutredningen, vilken är den sist företagna utredning som behandlat frågan, ansåg att en generell rätt till ersättning i förvaltningsprocessen inte böra införas bl.a. eftersom behovet av en sådan regel främst uppstår i det fall myndighet eller domstol handlat otillräckligt utifrån en viss kvalitetsnorm.106 Regler om det allmännas skadeståndsansvar infördes i samband med SkL:s tillkomst; det allmännas skadeståndsansvar är således det skydd som en enskild har mot felaktiga myndighetsbeslut och utgör den enda möjligheten att få ersättning för biträdeskostnader som uppkommit i samband med ett förvaltningsmål.107
103 Ytterst tvivelaktiga motiveringar har emellanåt framförts härför. Wejedal har på ett trovärdigt och utförligt sätt
kritiserat dessa utredningar och dess logik, se s.175 ff.
104 Rättshjälpsutredningen, s.73. 105 Rättshjälpsutredningen, a.st.
106 Domstolsutredningen, s.641 f. Skadeståndsteorin verkar ha legat i förgrunden till denna slutsats: avgörande för
utdömande av ersättning verkar vara om myndigheten bär skuld till att saken hänskjutits till domstol, se om detta Wejedal, s.178 ff. Några rättsskyddshänsyn likt de som anförts vid reformerna av RB:s kostnadsfördelningsregler har inte framförts beträffande ersättningsmöjligheterna i förvaltningsmål. Rättshjälpsutredningen och Domstolsutredningen verkar helt ha bortsett från diskursen som börjat redan vid 1900-talets ingång och som omvälvde RB:s kostnadsregler, se om diskursen t.ex. Hassler, s.418.
14
3. Ansvar förutsätter oaktsamhet
3.1. En annorlunda oaktsamhetsbedömning enligt 3 kap. 2 § 1 p. SkL
Av 3 kap. 2 § 1 p. SkL följer att stat och kommun ska ersätta ren förmögenhetsskada som vållats enskild genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Av 3 kap. 7 § SkL framgår ett undantag gällande de högsta statsmakterna och domstolarna. Undantaget är dock inte relevant för framställningen eftersom det avser hinder mot skadeståndstalan då beslut inte upphävts eller ändrats.108 Utifrån författningstexten i 3 kap. 2 § SkL kan inte utläsas vad som avses med vållande. SkL har karaktären av en ramlagstiftning, vars närmare innebörd lagstiftaren ansett bör utvecklas i praxis.109 Av förarbetena till SkL framgår att trots att det av 3 kap. 2 § sistnämnda lag följer att ansvar förutsätter vållande ”genom fel eller försummelse” endast är vållande110, liksom annars enligt SkL fordras för utkrävande av ansvar. Uttryckssättet ”fel eller försummelse” valdes för att ”[…] använda ett neutralt uttryckssätt som tillåter en objektiv bedömning av det förfarande som har orsakat skadan.”111 På så sätt markerade lagstiftaren att bedömningen skiljer sig från den sedvanliga innebörden av ”vållande”.112
Vållandebedömningen skiljer sig från den beträffande privata subjekt på flera punkter. Kleineman har utifrån förarbetena beskrivit att ”[d]et framgår å ena sidan att fråga är om en culpabedömning, men å andra sidan att denna bedömning skall ske på ett sätt som presumeras vara ovanligt eller osedvanligt [...].”113 Det rör sig således inte om en sedvanlig culpabedömning utan om en culpabedömning som ska ske med vissa särskilda hänsyn. Skillnaden har motiverats av hänsyn till den offentliga verksamhetens natur, och vissa väsentliga skillnader som föreligger mellan privat och offentlig verksamhet. Främst har framförts att den offentliga verksamheten i långt större utsträckning är reglerad genom författningsföreskrifter och att dessa direkt eller indirekt sikte på att skydda enskilda intressen.114 Vissa oundvikliga felaktigheter som ”[...] leder till förluster för enskilda får ses som ett av de pris som medborgarna får betala för den nytta de har av en verksamhet som ytterst syftar till att tillvarata deras egna intressen.” 115 Nedan följer en redogörelse av de särdrag som vållandebedömningen beträffande det allmänna karaktäriseras av.
3.2. Oaktsamhetsbedömningen och dess särdrag
3.2.1. Objektivt vållande
Av motiven framgår att uttrycket ”vållande genom fel eller försummelse” valdes för att tydliggöra att det för utkrävande av det allmännas ansvar förutsätter objektivt vållande; det ansågs vara ett ” […]
108 Jfr. Bengtsson, Ansvar, s.119 ff. 109 Prop. 1972:5 s.100 och s.446.
110 Vållande, eller culpa, är termer som omfattar både oaktsamhet och uppsåt, Hellner & Radetzki, s.123. 111 Prop. 1972:5, s.497.
112 Bengtsson, Bertil., Strömbäck, Erland, Skadeståndslagen -En Kommentar, sjätte uppl., Norstedts Juridik,
Finland, 2018, s. 112 [cit. Bengtsson & Strömbäck]; Kleineman, Jan, De offentliga rättssubjektens skadeståndsansvar - offentligrättslig reglering med privaträttslig metod, JT 1/1991–92, s.63–79, s.78–79 [cit. Kleineman, Skadeståndsansvar]; Bengtsson, Ansvar, s. 57.
113 Kleineman, Skadeståndsansvar, s.79. Kleineman menar att de särskilda hänsyn som tas i förhållande till det allmänna
verkar medföra en presumtion mot ansvar.
114 Se t.ex. departementschefens uttalanden i Prop. 1972:5, s.325 f. 115 Prop. 1972:5 s. 326.
15 neutralt uttryckssätt som tillåter en objektiv bedömning av det förfarande som har orsakat skadan.”116 En objektiv bedömning innebär att det för ansvarsutkrävande inte krävs befattningshavares subjektiva culpa117; även om tjänstemännen inte agerat culpöst kan det allmänna åläggas att utge ersättning för skada.118 Att vållandebedömningen ska vara objektiv har bekräftats i både rättspraxis och doktrin. 119 De objektiva förutsättningarna för att det allmänna ska kunna anses vållande innefattar att skada uppstått, att annan har drabbats av skadan, att den som orsakat skadan varit skyldig att undvika skadan vid risk att annars skadeståndsskyldig m.m.120 Som påpekats av Bengtsson och Strömbäck skulle det framstå som särskilt anmärkningsvärt om det allmänna vid myndighetsutövning kunde invända att felet berott på bristande erfarenhet eller liknande personliga ursäkter hos en enskild tjänsteman för att undvika ansvar.121
3.2.2. Anonyma och kumulativa fel
Det allmänna svarar för anonym och kumulerad culpa.122 Anonym culpa innebär att det står klart att fel begåtts men det är ovisst vilken befattningshavare som felat.123 Kumulerad culpa innebär att flera befattningshavare tillsammans kan ha begått mindre misstag som var för sig inte kan betraktas som oaktsamma men som sammantagna måste anses innebära oacceptabla fel.124 Felen kan även kumuleras genom att felaktigheter begås hos flera myndigheter; en felaktighet begången vid en myndighet kan alltså inte ursäktas genom att hänvisa till att den fått felaktiga uppgifter av en annan myndighet. Det senare framgår tydligt av NJA 1987 s.954 där Kronofogdemyndigheten vid exekutiv försäljning av en fastighet hade lämnat bristfälliga uppgifter om fastigheten. Kronofogdemyndigheten anförde i sin tur att felaktigheten berott bl.a. på att en kommunal byggnadsnämnds lämnat ofullständiga uppgifter i ärendet. HD konstaterade i målet att ”[...] sådana fel från en annan offentlig myndighets sida kan inte frita staten från ansvar gentemot den enskilde [...]”125.
3.2.3. Allmänt om ”vad som rimligen kan krävas från myndigheternas sida”
Kravet på culpa har vissa kopplingar till rekvisitet myndighetsutövning.126 Även om innebörden av begreppet myndighetsutövning kan variera127 i viss mån kan sådan verksamhet i korthet sägas karaktäriseras av sådana åtgärder som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Det kan t.ex. röra sig om ett beslut eller dom i vilka en enskild åläggs en skyldighet
116 A.a., s. 497.
117 Subjektiv culpa innefattar prövning av vad den som orsakat skadan insett, bort inse eller bort påverkas av, och att
hänsyn tas till den påstått oaktsammes individuella egenskaper, Hellner & Radetzki, s.103.
118 Prop. 1972:5, s. 479.
119 Se t.ex. NJA 1990 s.137, s.150; NJA 2013 s.842, p.32; Kleineman, Skadeståndsansvar, s.78; Bengtsson &
Strömbäck, s.113. Se dock Bengtsson, Ansvar enligt vilken vållandebedömningen ” […] väsentligen [ska] vara objektiv […] ”, s.57.
120 Hellner & Radetzki, s. 103–106. 121 Bengtsson & Strömbäck, s.113.
122 Prop.1972:5 s.497 och s.325; Proposition 1989/90:42 Om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s.15 [cit.
Prop. 1989/90:42].
123 Jfr. Prop.1972:5 s.197 och s.324.
124 Jfr. Prop.1972:5 s.197, s.324 och Prop.1989/90:42 s.15. 125 NJA 1987 s.954 s.965.
126 Av 3 kap. 2 § 1 p. SkL följer att staten eller kommun ska ersätta ren förmögenhetsskada som vållats vid
myndighetsutövning.
127 Begreppet används inom en rad olika regelverk i vilka olika innebörder kan följa; reglernas funktioner kan påverka
hur begreppet ska tolkas, Marcusson, Lena, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Iustus förlag, Uppsala, 1989, s.240 [cit. Marcusson]. Ny förvaltningsrättslig lagstiftning, praxis, ändring av myndigheters befogenheter, inrättandet av nya myndigheter med nya uppgifter m.m. är sådant som kan påverka hur begreppet ska tolkas i skadeståndsrättslig mening, Bengtsson & Strömbäck 2018 s.108.
16 eller tillerkänns en förmån som endast det allmänna kan ge. Utmärkande är den enskildes beroendeställning till myndigheten.128 I myndigheternas och domstolarnas offentliga verksamhet är det således inte allt som utgör myndighetsutövning.
Av förarbetena till SkL verkar begreppet myndighetsutövning ha använts som ett sätt att avgränsa det allmännas ansvar mellan å ena sidan verksamhet som innefattat myndighetsutövning, 3 kap. 2 § SkL, och å andra sidan verksamhet av privatsättslig natur vilken det allmänna svarar enligt 2 kap.1 och 2 §§ (eget vållande) och 3 kap. 1 § (principalansvaret) SkL.129 En väsentlig skillnad från privat verksamhet är att det allmänna i den offentliga verksamheten utövar myndighet. I förarbetena framhölls att myndigheterna vid myndighetsutövning har att hålla sig till långt fler författningsföreskrifter än i privat sektor.130 Departementschefen påpekade att dessa föreskrifter i betydande utsträckning dessutom tar sikte på att direkt eller indirekt skydda enskilda intressen. Departementschefen uttalade att:
”Allmänheten kan inte rimligen kräva absoluta garantier mot de ekonomiska följderna av [mindre misstag] - att de då och då leder till förluster för enskilda får ses som ett av de pris som medborgarna får betala för den nytta de har av en verksamhet som ytterst syftar till att tillvarata deras egna intressen. ”131
Den offentliga verksamhetens säregenheter, däribland att den utövar myndighet, påverkar således vad som rimligen kan krävas av det allmänna.132 Vad den enskilde kan förvänta sig av myndigheten bedöms med utgångspunkt i allmänhetens synvinkel, inte ur myndighetens;133 ”[d]et avgörande blir de krav på rättssäkerhet, noggrannhet och korrekt handläggning som den enskilde rimligen har kunnat ställa i den aktuella situationen.”134 Hänsyn till den offentliga verksamhetens särdrag togs innan lagändringen år 1989 inom ramen för den s.k. standardregeln. Ansvar vid myndighetsutövning förutsatte att myndigheten åsidosatt skälig standard vilken bestämdes med hänsyn till verksamhetens art och ändamål och vilka krav som skäligen kunde ställas på verksamhetens utövning.135 År 1989 togs standardregeln bort. I sitt betänkande anförde utredaren (justitierådet Bertil Bengtsson) skäl för regelns avskaffande; bl.a. ansågs det irrationellt att skadeståndstalan ogillas även när oaktsamhet kunde konstateras, med hänvisning till att bättre inte kunde begäras av myndigheten med hänsyn till de förhållanden under vilka den arbetade, något som för allmänheten måste te sig som en motsägelse.136 Vidare anförde Bengtsson att ordningen kunde framstå som direkt utmanande från den skadelidandes synvinkel; ”[m]an kan fråga, om en regel av denna innebörd är ägnad att öka allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet och goda vilja att ställa rätta följderna av
128 Se t.ex. Bengtsson & Strömbäck s.109.
129 Jfr. Prop. 1972:5 s.325 f. och s.497–498; Kleineman, Skadeståndsansvar s.78; Hellener & Radetzki s.428. 130 Prop. 1972:5 s.325; Hellner & Radetzki s.436.
131 Prop. 1972:5, s.326.
132 Jfr. Bengtsson & Strömbäck s.112 f.; Hellner & Radetzki s.436 f.; Wejedal s.204.
133 NJA 1987 s.954, s.964; NJA 2013 s.1210 p.17; Prop.1989/90:42, s.15: ”Det bör vidare understrykas att -liksom nu
gäller i fråga om standardregeln […] man får värdera myndighetens handlande inte ur dess eget perspektiv utan ur allmänhetens synvinkel.”
134 Prop. 1989/90:42 s.15. 135 Jfr. Prop. 1972:5 s.4 och s.325.
136 Jfr. Departementsserien 1989:12 Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s.35 f. [cit. Ds. 1989:12]. Det hade
kritiserats av flera remissinstanser redan vid införandet av standardregeln, bl.a. Sveriges Advokatsamfund, LO och TCO, se Prop.1972:5, s.325.
