Allmänt om direktivet

Inledning

Den 23 april 2018 presenterade Europeiska kommissionen ett för- slag till direktiv med miniminormer om rapportering och hantering av anmälningar om olaglig verksamhet eller lagmissbruk av unions- rätten och om skydd av personer som rapporterar om sådana över- trädelser.

I Regeringskansliets faktapromemoria välkomnade regeringen den 28 maj 2018 på ett generellt plan insatser som stärker skyddet för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten som kan ha stor betydelse för den inre marknadens funktion på områden som rör viktiga allmänna intressen. Regeringen ansåg dock att kommissio- nens förslag väckte flera komplicerade frågor som behövde övervägas närmare (Regeringskansliets Faktapromemoria 2017/18:FPM91).

Kommissionens förslag remitterades av Justitiedepartementet den 20 juni 2018 till berörda myndigheter och organisationer (A2018/01621/ARM).

Vid sin subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag höll riksdagen med om vikten av ett fungerande skydd för visselblåsare och att det behövs gemensamma EU-regler när det gäller brott mot EU:s lagstiftning. Däremot ansåg riksdagen att beslut om detaljer för hur visselblåsare ska skyddas bäst fattas på nationell nivå i re- spektive EU-land. Därmed tyckte riksdagen att delar av förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen, dvs. principen om att beslut ska fattas så effektivt och så nära medborgarna som möjligt. Riksdagen lämnade därför ett motiverat yttrande till EU om detta (Konstitu- tionsutskottets utlåtande 2017/18:KU48).

Europaparlamentet antog i enlighet med det ordinarie lagstiftnings- förfarandet en lagstiftningsresolution den 16 april 2019 om kommis- sionens förslag (COM[2018]0218 – C8-0159/2018 – 2018/0106[COD]).

Europaparlamentet och rådet antog den 7 oktober 2019 Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1936 av den 23 oktober 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, härefter kallat visselblåsardirektivet. I direktivet fast- ställs miniminormer till skydd för rapporterande personer i syfte att stärka genomförandet av unionsrätten på områdena offentlig upp- handling, finansiella tjänster, produkter och marknader, förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, produktsäkerhet och produktöverensstämmelse, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och informationssystem. Direktivet omfattar vidare överträdelser som riktar sig mot EU:s finansiella intressen och överträdelser som rör den inre marknaden, vilket inkluderar EU:s konkurrensregler och regler om statligt stöd. Även överträdelser av bolagsskatteregler och arrangemang vars syfte är att få skattefördelar som motverkar målet eller syftet med tillämp- lig bolagsskattelagstiftning omfattas av direktivet.

Direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Medlemsstaterna ska garan- tera ett visst minimiskydd för personer som rapporterar om överträ- delser av unionsrätten. Förutom detta skydd kan medlemsstaterna införa en mer långtgående skyddsreglering.

Skälet till införandet av ett skydd för s.k. visselblåsare anges i direktivet vara att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten på områden där överträdelser kan skada allmänintresset. Arbets- tagare, leverantörer och andra som är i kontakt med offentliga eller privata aktörer i sin arbetsrelaterade verksamhet är, enligt direktivet, ofta de första som får vetskap om skador eller hot mot allmän- intresset. De spelar därför en viktig roll när det gäller att avslöja eller förhindra sådana missförhållanden. Det framhålls i direktivets in- ledande skäl att det är viktigt att säkerställa att dessa aktörer erbjuds ett effektivt skydd för att underlätta och uppmuntra rapportering av misstankar eller farhågor som upptäcks.

Skydd för rapporterande personer

Enligt direktivet ska personer som rapporterar om misstänkta över- trädelser skyddas mot repressalier av olika slag. Personkretsen som omfattas av repressalieskyddet är vid. Arbetstagare i både den offent- liga och den privata sektorn omfattas och utöver dessa omfattas egen- företagare, aktieägare, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, praktikanter och volontärer. Skyddet gäller både innan ett arbetsrelaterat sammanhang uppstått och efter att det avslutats. Förutom de rapporterande personerna skyddas även personer som bistår den rapporterande personen vid rapporter- ingen, personer som har anknytning till den rapporterande personen och som kan utsättas för repressalier i ett arbetsrelaterat samman- hang och juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har en arbetsrelaterad anknytning till.

För att omfattas av direktivets skydd krävs att den person som lämnar information om misstänkta överträdelser vid tidpunkten för rapporteringen hade rimliga skäl att tro att den information som rapporterades var sann och omfattades av direktivets tillämpnings- område. Personen skyddas i så fall från alla former av direkta eller indirekta repressalier. Det är möjligt att omfattas av skyddet även om en person lämnat information som senare visar sig vara felaktig, om det skett av misstag. Personer som avsiktligt och medvetet rapporterar felaktig eller vilseledande information ska däremot inte skyddas. Vad en rapporterande person har för personliga motiv för sin rapportering ska inte ha någon betydelse.

Med repressalier avses repressalier som kan vidtas av en arbets- givare, en uppdragsgivare eller någon annan som står i ett särskilt förhållande till den som kan utsättas för repressalien, t.ex. en huvud- entreprenör. Direkta repressalier inkluderar bl.a. skiljande från an- ställningen, avstängning, förlorade befordringsmöjligheter, ekono- miska sanktioner, omplacering, diskriminering och annan orättvis eller straffande behandling samt skada i form av exempelvis hävande av avtal eller förlorade affärsmöjligheter. Indirekta repressalier är åtgärder som skulle kunna vidtas t.ex. gentemot en rapporterande persons familjemedlemmar.

I rättsliga förfaranden – som rör frågan om en otillåten repressalie har förekommit – ska den som påstås ha vidtagit en repressalie ha

den huvudsakliga bevisbördan för att den vidtagna åtgärden vidtagits av andra skäl än som en reaktion på rapporteringen.

En rapporterande person som har drabbats av repressalier ska ha tillgång till kostnadsfri rådgivning och lämpliga rättsmedel, t.ex. interimistiska åtgärder i avvaktan på att de rättsliga förfarandena slutförts. De personer som berörs eller pekas ut vid en rapportering ska ha rätt till effektiva rättsmedel och omfattas av bl.a. principen om oskuldspresumtion.

Rapporterande personer ska i vissa fall inte kunna åläggas ansvar av något slag med anledning av en rapportering eller ett offentlig- görande, under förutsättning att de hade rimliga skäl att tro att rap- porteringen var nödvändig för att avslöja en överträdelse som om- fattas av direktivet. De ska inte heller kunna hållas ansvariga för anskaffandet av sådan information så länge själva anskaffandet i sig inte utgör ett självständigt brott. Röjande av vissa särskilt känsliga uppgifter är emellertid undantagna direktivets skydd, t.ex. uppgifter som omfattas av advokatsekretess, sekretess inom hälso- och sjuk- vården och uppgifter som rör medlemsstaternas nationella säker- hetsintressen.

Medlemsstaterna ska säkerställa att sanktioner kan beslutas i vissa fall, t.ex. mot fysiska eller juridiska personer som hindrar rapporter- ing, vidtar repressalier eller inte skyddar rapporterande personers identitet i den utsträckning som krävs. Det ska även finnas sanktio- ner mot rapporterande personer som rapporterar falsk information.

Det ska vara möjligt att rapportera via interna rapporteringskanaler, externa rapporteringskanaler och genom offentliggörande

Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns tre alternativa sätt för att rapportera överträdelser: 1) rappor- tering via interna rapporteringskanaler, 2) rapportering via externa rapporteringskanaler till behöriga myndigheter och 3) rapportering i form av offentliggörande till allmänheten.

I rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn ska det inrättas interna rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot och hantera anmälningar om misstänkta överträdelser. Inom den privata sektorn gäller kravet på interna rapporteringskanaler och för-

samheter – oavsett storlek – som närmare anges i direktivets bilaga. Det är verksamheter som till sin karaktär är sådana att det i dessa finns betydande risker för allmänintresset vid överträdelser. I den offentliga sektorn gäller kravet på interna rapporteringskanaler och förfaranden som utgångspunkt för samtliga rättsliga enheter men det finns möjlighet att undanta vissa enheter med färre än 50 an- ställda och kommuner som antingen har färre än 10 000 invånare eller färre än 50 anställda.

Rapporteringskanalerna och förfarandena som ska inrättas får drivas internt inom verksamheten av en person eller avdelning som utsetts för detta eller tillhandahållas av någon som har anlitats för att ta emot och följa upp rapporter för verksamhetens räkning. Det ska vara möjligt att lämna information både muntligen och skriftligen. Det ska också gå att begära ett möte för att lämna information. Rap- porteringskanalerna och förfarandena ska vara utformade så att an- ställda och andra som är knutna till verksamheten erbjuds ett säkert och effektivt verktyg för att rapportera överträdelser. De ska utfor- mas så att identiteten på både den rapporterande personen och den eller de personer som nämns i rapporteringen skyddas.

Förutom att säkerställa att rapportering kan ske genom de interna rapporteringskanalerna ska medlemsstaterna även utse behöriga myn- digheter som inrättar oberoende och självständiga externa rapporter- ingskanaler och förfaranden för att ta emot och hantera information om överträdelser. De externa rapporteringskanalerna ska kunna an- vändas om det inte hjälper att rapportera internt, men också i andra fall, t.ex. om den information som rapporteras till sin natur är sådan att det kan antas att intern rapportering inte är lämplig.

Kraven på de externa rapporteringskanalernas och förfarandenas utformning överensstämmer i stor utsträckning med hur de interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska vara utformade. Rap- porteringen ska alltså kunna ske både muntligen och skriftligen, det ska vara möjligt att begära ett möte med myndigheten för att lämna uppgifterna och skyddet för de rapporterande och berörda personer- nas identitet ska garanteras.

Både intern och extern rapportering ska omsorgsfullt följas upp och den rapporterande personen ska få återkoppling om vilka åtgär- der som vidtagits eller planeras. Vid intern rapportering är tidsfristen för denna återkoppling tre månader medan fristen vid extern rappor-

tering kan utsträckas ytterligare viss tid. I skälen framhålls dock vik- ten av att återkopplingen i båda fallen ska ske skyndsamt.

Den som tillhandahåller rapporteringskanaler ska se till att det finns tydlig och lättillgänglig information om hur en visselblåsare ska gå till väga för att rapportera genom kanalerna. De myndigheter som tillhandahåller externa rapporteringskanaler och förfaranden ska dess- utom på sina hemsidor erbjuda lättillgänglig information som bl.a. upplyser om villkoren för att omfattas av det skydd som direktivet ger och under vilka förutsättningar rapporterande personer skyddas. Om det föreskrivs i unionsrätt eller nationell rätt ska myndigheterna även översända informationen i inkomna rapporter till EU.

Medlemsstaterna ska uppmuntra rapporterande personer att i första hand använda interna rapporteringskanaler för att rapportera överträdelser. Om dessa inte fungerar eller sannolikt inte kommer att fungera, t.ex. om användningen av interna rapporteringskanaler skulle göra de behöriga myndigheternas utredning mindre effektiv, kan den rapporterande personen rapportera externt direkt till de särskilt utsedda myndigheterna. Som sista alternativ och ofta sista utväg ska den rapporterande personen även kunna välja att rappor- tera genom att offentliggöra informationen. Så kan vara fallet om det är fara i dröjsmål eller om tidigare försök att rapportera genom rap- porteringskanalerna inte fungerat.

Ett offentliggörande kan exempelvis göras genom att uppgifterna lämnas till massmedia eller publiceras på sociala medier. Direktivets bestämmelser om offentliggörande ska inte tillämpas om en person lämnar ut information direkt till pressen i enlighet med nationella bestämmelser som etablerar ett skyddssystem för yttrande- och informationsfriheten.